上海建设工程规划-上海规划和国土资源管理局

第一篇：上海建设工程规划-上海规划和国土资源管理局

附件1 上海市建设工程规划、土地审批流程改革实施办法

为发挥原规划和土地管理部门机构改革、职能整合的优势，打造精简高效的行政审批流程，按照上海成为“全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的目标，根据国务院和市委、市政府推进政府行政审批管理制度改革的总体部署，结合建设项目管理的实际情况，制定本实施办法。

一、改革原则

（一）依法合规。按照法定职责，审批主体不变，审批部门职责不变，审批法律关系不变，梳理法定事项，结合市委课题研究成果，再造审批流程。

（二）公开透明。管理要求事先告知，管理过程公开透明，积极推进公众参与，配套建立诚信体系。

（三）提高效率。简化审批事项，优化审批流程，创新管理方式，加快审批进度。

（四）强化服务。减少行政层次，管理重心下沉，增强服务意识，规范服务行为。

二、改革思路

（一）审批事项“能并不串”，压缩审批时间。内部发挥规土整合优势，建设项目同一管理阶段的审批事项实行“同步受理、简化收件、并联审批、一次取件”；加强政府服务，在土地出让、设计方案审批等关键环节搭建服务平台，加强协调，一站领证。

（二）审批权限“能合不分”，减少交叉审批。根据管理重心下移的原则，在完善规划编制和建立统一信息平台的基础上，除涉及市级投资管理部门批准的市属集中建设的经济适用房、高能耗高污染产业项目、市批重大社会事业项目外，进一步将项目审批事权下放区（县）。

（三）创新管理方式，提高审批效能。明确审批条件，推进格式化和标准化审批。提高信息化技术应用和资源共享水平，推行在线审批和网上监管。

（四）加快推进告知承诺制度建设，加强审批过程监督制约。根据《上海市行政审批告知承诺试行办法》的原则，对符合规划且没有重大公共安全危害的项目，加快推进告知承诺制度。对于审批申报和实施建设中不诚信的建设单位、设计单位，通报相关资质管理部门联合查处，并列入不诚信名单向社会公布，限制其房地产或设计市场准入。

三、改革内容

（一）管理阶段

建设项目的行政管理分为3个阶段。

第一阶段：土地供应和设计要求管理。在此阶段，明确项目建设的基本条件（包括规划、土地、资金、环保、地质等各项参数），并在土地出让合同或规划条件中充分告知，明示相关管理要求。

第二阶段：建设工程设计管理。在此阶段，结合建设项目设计的逐步深化，对设计方案、初步设计、施工图进行审核。其中，企业投资核准、备案类项目的初步设计和施工图审查合并为“设计文件审查”。在设计方案阶段，确定建设项目的总体布局和建筑高度，协调建设项目与周边环境、利害相关人的关系，并按照规定组织公众参与；在初步设计阶段，明确工程设计各专业规范的要求，解决配套设施的接入和设计深化；在施工图阶段，落实所有设计规定及相关审核要求，是建筑施工所依据的详细图纸，据此可以进行现场施工。

第三阶段：建设过程监管。在此阶段，确保各项管理要求的实施和落实。对建设单位是否按图施工进行监管，对土地出让受让人是否履约进行监督。

（二）审批流程

针对不同的投资审批方式（审批、核准、备案）和土地供应方式（招拍挂出让、协议出让、划拨），建设项目按照以下流程审批（附流程图）：

1.土地储备流程（审批制）；

2.招拍挂出让流程（核准和备案制）；

3.协议出让流程（核准和备案制）；

4.划拨项目流程1（审批制）；

5.划拨项目流程2（核准制）；

6.划拨项目流程3（备案制）；

7.自有土地项目流程1（审批制）；

8.自有土地项目流程2（核准制）；

9.自有土地项目流程3（备案制）。

土地租赁参照土地出让流程办理。重大项目绿色通道程序另行制定。

（三）主要改革措施

1.同步受理，改串联为并联

项目在同一报批阶段涉及的规划和土地的审批事项，可实行同步受理、简化收件、并联审批、一次取件。包括：第一阶段划拨项目的选址意见书、土地预审、地名申请同步，以及建设用地规划许可证、用地审批同步；第二阶段的划拨决定书、建设用地批准书、建设工程 规划许可证同步；第三阶段的城建档案竣工验收和规划竣工验收、地名标志查验、土地验收同步。

建设单位可同时填写不同事项的申请表；相同的申请材料（如资质证明材料等）可只提交1份；受理后通过内部分工并联审批；同步受理事项的办理结果仍应依照法定顺序分别作出，审批通过后，一并送达申请人。

2.搭建平台，协调跨部门工作衔接

在具有综合管理功能的环节搭建管理平台，由规划土地管理部门牵头各有关部门并联审批和办理报批，“一站领证”。

（1）土地供应和核定规划设计要求环节

①招拍挂出让

第一、土地招拍挂入市准备

土地储备机构按照土地供应计划完成地块储备后，向地块所在市、区（县）招拍挂办公室提出公开出让申请。市、区（县）招拍挂办公室根据审批权限组织落实地块出让前的征询等相关工作。

土地招拍挂入市准备工作实行“分部门、分步骤、同级询、格式化”征询。市、区（县）招拍挂办公室向同级相关管理部门书面征询意见。各相关管理部门根据各自管理职责提出地块开发的技术参数、5 控制指标等建设管理要求，并在规定时间内书面反馈市、区（县）招拍挂办公室。

分部门征询：土地招拍挂出让的征询部门分两类，第一类为必询部门，包括投资、产业、规划、环保、建设、住房保障房屋管理、绿化市容、交通港口、水务、文管、消防、民防、卫生防疫、交警等职能相关管理部门。第二类为选询部门，根据建设项目不同区位、类型和设施配套等不同情况，还可以征询轨道交通、河港、铁路、航空、军事、供电、燃气、电信、气象、安监、安保、测量标志、抗震等部门。

其中，针对本市投资审批由多个部门管理的现状，经营性项目除征询发展改革委的意见外，大卖场等大型商业服务设施项目还需征询商务委的意见（其中宾馆项目还需征询旅游局的意见，加油站项目、产业类项目还需征询经济信息化委的意见）。

针对管线配套由多个部门管理的现状，实行“归口征询”。住宅项目征询区（县）住房保障房屋管理局的意见，特定区域（黄浦江沿岸地区、苏州河沿岸地区、世博会规划区、虹桥枢纽、临港、洋山、长兴岛）和各工业区范围内的项目征询有关管委会等综合管理机构的意见，其他项目征询各区（县）建设交通委（中心城区市政配套局、市政署）的意见。

分步骤征询：在征询部门意见时，采取两次征询，首先征询投资或产业、规划管理部门意见，在10个工作日内取得意见后，将规划条件、土地条件、投资产业意见以及地形图等相关材料一并送其它部门征询意见，其他部门在10个工作日内反馈。

同级征询：凡属区（县）规划土地管理部门出让的土地，由区（县）招拍挂办公室向区（县）级职能部门发送《征求意见表》，区（县）级职能部门负责填写，并及时反馈。若审批权限超过区（县）级职能部门的，应由区（县）级职能部门及时转报市级职能部门，并负责将市级职能部门的回复意见反馈区（县）招拍挂办公室。凡属市规划土地管理部门出让的土地，由市招拍挂办公室负责征询和出让前期等工作。

格式化征询：明确分用途、分部门的格式化征询内容，并作为土地出让必要的建设条件。各部门在接到征询意见函后10个工作日内书面反馈，逾期视作同意土地出让且不参加设计方案审查。其中，涉及公共安全、人身健康的特殊项目，如需延长审批时间应在10个工作日内告知规划国土部门。

第二、组织实施招拍挂

实施预申请。区(县)招拍挂办公室根据预申请计划，完成相关征询工作，在已经批准的控制性详细规划的基础上，进一步深化各项技术参数，由地块所在地的规划土地管理部门核定后，报市招拍挂办公 7 室。市招拍挂办公室对符合预申请条件的地块及时启动预申请程序，市土地交易市场按照预申请试行办法及具体操作流程编制、发布预申请公告，接受预申请，安排出让时间。

若预申请公告地块条件不发生变化，正式公告期可缩短；若发生变化，正式公告期应不少于20日。

编制、确定出让方案。市、区（县）招拍挂办公室根据汇总意见，以及土地价格评估报告，编制出让方案，由市、区（县）规划土地管理部门报请市、区（县）政府批准。

出让方案经批准同意后，市、区（县）招拍挂办公室向市、区（县）规划土地管理部门申请办理招标拍卖挂牌出让国有建设用地审批。

建设用地审批。市、区（县）规划土地管理部门按照权限受理后，在3个工作日内完成招拍挂出让国有建设用地审批。

建设用地入市交易。区（县）招拍挂办公室向市土地交易市场申请地块入市交易。市土地交易中心在2个工作日内，对区（县）招拍挂办公室递交的材料进行核对，并报市规划土地管理部门。市规划土地管理部门在5个工作日内完成相关工作。

发布出让公告。出让人编制完成出让文件后，及时通过土地交易市场、上海规划和国土资源网站以及中国土地市场网发布招标拍卖挂 8 牌出让国有建设用地使用权公告，并在相关报刊上发布相应告知信息。

实施招标拍卖挂牌活动。市土地交易市场应按照规定受理投标（竞买）申请、资格确认，发放出让文件，实施具体的交易活动，发布出让结果等。

签订出让合同。中标人（竞得人）确定后，市土地交易市场向中标人（竞得人）发放《中标通知书》和《成交确认书》。出让人与中标人（竞得人）可当场签订《上海市国有建设用地使用权出让合同》。涉及外资的，中标人（竞得人）及时向商务部门申请备案（备案期限另行制定），并在备案完成后的10个工作日内，与出让人签订出让合同。

出让合同签订后，受让人按照相关规定成立项目公司的，可与出让人签订补充出让合同，调整受让人主体。

后续事项。出让活动结束后，受让人凭出让合同等资料，办理设计方案审批，申领《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》。凭《建设用地批准书》等按照规定申请办理土地初始登记，领取相关权证。

②协议出让

申请。意向用地者应向市或区（县）规划土地管理部门提出用地申请。

征询、预审。市或区（县）规划土地管理部门征询相关部门的意见后，核定规划条件；根据土地利用总体规划、土地利用年度计划及用地规模等对建设项目用地有关事项进行审查，提出预审意见及批复。根据规定，建设项目需进行地质灾害危险性评估的，意向用地者应提交评估结果等文件。

编制协议出让方案。市或区（县）规划国土管理部门应根据出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地类型、规模等，编制国有土地使用权协议出让方案，报市或区（县）政府批准。

用地涉及农用地转用、征收的，应按照审批权限，办理有关审批手续。

市或区（县）规划土地管理部门应根据拟出让地块的条件和土地市场情况，按照《城镇土地估价规程》，组织拟出让地块市场评估，并根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定协议出让底价，并报市或区（县）政府批准。

签订《国有土地使用权出让意向书》（以下简称《意向书》）。市或区（县）规划土地管理部门依据经批准的协议出让方案和底价，与意向用地者就土地出让价格等进行协商。协商一致的，市或区（县）规划国土管理部门应与意向用地者签订。

公示。《意向书》签订后，市或区（县）规划土地管理部门将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等内容在网上进行公示。公示时间不得少于5日。

签订出让合同。公示期满，无异议或虽有异议但经市或区（县）规划土地管理部门审查未发现违反法律法规行为的，市或区（县）规划土地管理部门应按照《国有土地使用权出让意向书》约定，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。

后续事项。受让人凭出让合同等资料，办理设计方案审批，申领《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》。凭《建设用地批准书》等资料，按照规定申请办理土地初始登记，领取相关权证。

③划拨

申请及预审批复。符合国家划拨用地目录的建设用地项目，可由建设单位提出申请，经有批准权限的市或区（县）政府批准，以划拨方式提供土地使用权。根据规定，建设项目需进行地质灾害危险性评估的，建设单位应提交评估结果等文件。建设单位应根据建设项目审批类型按照规定提出申请：

属审批制的，建设单位应持投资管理部门批准的项目建议书等相关材料，向建设项目批准机关的同级规划土地管理部门提出选址意见书及用地申请。市或区（县）规划土地管理部门征询相关部门的意见后，在核发选址意见书的同时，根据土地利用总体规划、土地利用年 度计划及用地规模等对建设项目用地有关事项进行土地预审，提出预审意见及批复。

属核准制的，建设单位应直接向有审批权限的市或区（县）规划土地管理部门提出选址意见书及用地申请。市或区（县）规划土地管理部门征询相关部门的意见后，在核发选址意见书的同时，根据投资部门意见、土地利用总体规划、土地利用年度计划及用地规模等对建设项目用地有关事项进行土地预审，提出预审意见及批复。

属备案制的，建设单位应持投资管理部门的备案意见等相关材料，向建设项目批准机关的同级规划土地管理部门提出核定规划条件及用地申请。市或区（县）规划土地管理部门征询相关部门的意见后，在核定规划条件的同时，根据土地利用总体规划、土地利用年度计划及用地规模等对建设项目用地有关事项进行土地预审，提出预审意见及批复。

建设单位取得投资部门的建设项目可行性研究报告批复（核准制项目为核准批复）后，按照规定申请办理国有建设用地划拨审批。

编制供地方案及报批。市或区（县）规划土地管理部门应对项目用地进行审查，拟订供地方案，并报有批准权限的市或区（县）政府批准。涉及农用地转用、征收的，应按照审批权限，办理有关审批手续。

后续事项。建设单位按照规定向市、区（县）规划土地管理部门申请核发《划拨决定书》，凭《划拨决定书》等资料，按照规定申请办理土地登记，领取房地产权证。

（2）建设工程设计方案环节

建设工程设计方案并联审批的操作办法和审批要求如下：

编制。建设单位应按照建设部《建筑工程设计文件编制深度规定（2008年版）》中“方案设计”的要求，编制建筑设计方案。

咨询。为提高设计成果质量，加强批前服务协调，建设单位在建筑设计方案编制完成后，可以向市或者区（县）规划土地管理部门进行规划咨询，规划土地管理部门登记收件后，应在15个工作日内向建设单位出具书面咨询意见。规划土地管理部门对建设工程设计方案的建设用地范围及面积、用地性质、建设工程性质、容积率、建筑密度、绿地率等规划设计指标，以及建筑间距、建筑退界、建筑日照、建筑高度等是否符合详细规划、地块规划条件和相关法规的要求，向建设单位提供指导，出具书面咨询意见，使建筑设计方案符合并联审批报送条件。咨询的时间不计入建设工程设计方案的规划审批时限。

规划土地管理部门应在咨询环节出具的书面咨询意见中，明确告知建设单位是否需办理该建设工程的地名申报手续。

送审。建设单位应按照签定土地出让合同或核定规划条件时被告知的参与审批部门的名单，分别填写申请表，将需相关管理部门审查的材料分袋包装，如有相关管理部门的指导意见的一并附上，送规划土地管理部门。

受理。规划土地管理部门收件后，在1个工作日内通过市政府公共审批平台运转电子申请表，并向相关管理部门转送建设单位送审的材料。相关管理部门在4个工作日内对送审材料进行预审，材料符合要求的，各相关管理部门应正式受理，并将受理结果反馈规划土地管理部门；材料不符合要求的，向规划土地管理部门书面反馈补正材料通知，规划土地管理部门当日转送建设单位，建设单位应在3个工作日内将补正材料直接送各相关管理部门，并告知规划土地管理部门，各相关管理部门审核后正式受理，并反馈规划土地管理部门。各相关管理部门逾期未反馈意见的，规划土地管理部门按照视作同意受理。建设单位逾期未补正材料的，作退件处理。建设单位再次申报修改后的建筑设计方案审批时，可不再提交与修改内容无关的材料。

审理。相关管理部门应在正式受理后的10个工作日内，将各自专业审查意见书面反馈规划土地管理部门。相关管理部门要求建设单位作局部调整后再予批准的，应在受理后的10个工作日内将书面意见反馈规划土地管理部门，规划土地管理部门当日转送建设单位。建设单位应将调整资料直接送相关管理部门，相关管理部门在再次收到资料后，应告知规划土地管理部门并可相应延期10个工作日向规划 土地管理部门反馈最终审批意见。依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审或对方案总平面设计布局作较大调整的，应在10个工作日内告知规划土地管理部门中止审批时间，并在中止情形结束后的5个工作日内反馈最终审批意见。逾期未反馈意见的，规划土地管理部门按照视作同意处理。

规划公示。规划土地管理部门在批准建设工程设计方案前，应按照有关规定将建设工程设计方案的相关内容向公众公开展示、听取公众意见。建设工程设计方案公示期限不得少于10日，反馈意见的截止期不得少于公示后的7日，对反馈意见的处理时限不超过7日。公示的时间、反馈意见及其处理时间，均不计入建设工程设计方案的规划审核时限。

审核意见。经相关管理部门审查同意的，规划土地管理部门应综合各相关管理部门的审查意见并在15个工作日内作出审核意见，同时附上各相关管理部门的审查意见。相关管理部门审查存在不同意见的，规划土地管理部门可在15个工作日内进行综合协调。综合协调时，可邀请建设单位和审查不同意的相关管理部门一起参加，对建筑设计方案中分歧部分进行专题研究。经过综合协调，对建筑设计方案中的总平面布局能达成一致意见，但有关专业管理技术要求尚未达标的，相关管理部门应通过告知承诺的方式明确相关整改要求，由建设单位承诺在下阶段审批中达标，并向规划土地管理部门出具同意总平面布局的书面意见；对建筑设计方案中的总平面设计不能达成一致意 见的，规划土地管理部门应作出审核不同意的意见，相关管理部门审批文件均由规划土地管理部门转送建设单位。

3.分类管理，改革审批方式

根据分类管理原则，减免或简化部分事项的审批。主要有：

地质灾害评价目录式管理。规划土地管理部门明确地质灾害评价项目目录并向社会公示。地质灾害易发区的一般建设项目，非易发区的大部分项目免于地质灾害评价。同时简化建设项目地质灾害评价的程序，推行标准化、格式化评估。

简易建设项目免于审核建设工程设计方案。对建筑面积500平方米以下小型建（构）筑物项目（但可能严重影响居民生活的建设项目除外）、工业区内标准厂房、普通仓库工程、变动主体承重结构的建筑物或构筑物大修工程（但文物保护单位和优秀历史建筑除外）等，规划土地管理部门在土地出让或核发选址意见书、核定规划条件时，应告知建设单位规划条件、后续仍需审查的相关管理部门和其他应尽事项，并注明“本项目在签定告知承诺书后，免于设计方案审核”。建设单位签署告知承诺书后，免于审核设计方案。原审核设计方案时应呈报表现的内容和相关管理部门的审查意见，在施工图的总平面图中应予落实，在建设工程规划许可证审批时一并审核。

四、具体要求

（一）加强相关行政审批衔接

各有关管理部门要积极研究与本办法实施配套的各项专业标准和管理规范，进一步落实管理程序的衔接。各区（县）政府要结合地区实际，推进和落实区（县）建设工程行政审批制度改革。

（二）细化实施办法及操作规程

规划国土资源管理部门要进一步细化操作规程，完善格式化审批规范，并加快信息化建设，结合区（县）机构改革的进程，加大培训力度，并积极做好改革的督促落实工作。

土地储备流程图（审批制）

招拍挂出让流程图（核准和备案制）

协议出让流程图（核准和备案制）

划拨项目流程图一（审批制）

划拨项目流程图二（核准制）

划拨项目流程图三（备案制）

自有土地项目流程图一（审批制）

自有土地项目流程图二（核准制）

自有土地项目流程图三（备案制）

第二篇：建设工程规划许可证含临时-上海宝山区规划和土地管理局

建设工程规划许可证（含临时）

一、受理地点

宝山区淞滨路1号宝山区行政服务中心四楼

二、联系电话（021）56844384

三、办理依据

《中华人民共和国城乡规划法》 《上海市城乡规划规划条例》

《上海市管线工程规划管理办法》

四、审批条件

（一）《建设工程规划许可证》

1、新建、改建、扩建的工程；

2、新建、改建城市道路、公路、桥梁、管线、隧道、轨道及交通工程；

3、文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及改变原有外貌或者结构体系或者基本平面布局的装修工程；

4、需要变动主体承重结构的建筑大修工程；

5、沿道路或者在广场设置的城市雕塑工程。

（二）《建设工程规划许可证》（市政交通）

1、新建、改建的城市道路、桥梁、隧道及其配套工程；

2、新建、改建的郊区、郊县公路和桥梁、隧道工程及其配套工程；

3、轨道交通工程及其配套工程；

4、新建、改建村镇道路和桥梁工程；

5、新建、改建的人行天桥和人行地道。

（三）《建设工程规划许可证》（市政管线）管线建设单位进行管线工程建设，应当按照有关规定申请建设工程（管线）规划许可证，但有下列情形之一的除外：

1、不改变原管位轴线和管径的地下管线局部更新；

2、在本办法第十条规定范围外，利用原有架空线杆塔加设不升压且在35千伏以下的输电线路；

3、因工程施工需要，在施工工地范围内设置临时管线；

4、因农业生产需要，设置越野管线。

（四）《建设工程规划许可证（临时）》

临时使用的非永久性的建筑物和构筑物建设工程

五、申请材料

（一）《建设工程规划许可证》

1、《上海市建设工程规划许可证申请表》（纸质原件一份）；

2、1/500或1/1000（郊区1/2000）地形图（四份），地形图上应由设计单位用≤0.3mm的红色或蓝色实线标明下列内容并盖章：（1）建设基地用地界限；（2）周边地形（包括现状和待建建筑位置）；（3）各项规划控制线；（4）拟建建筑位置（包括地下和地上建筑）、建筑物角点轴线标号；（5）基地内外的建筑间距、建筑退界距离、后退建筑控制线距离、建筑物层数、绿化、车位、道路交通等；（6）建筑外包尺寸；（7）建筑外墙间的尺寸及退界尺寸；(地形图划示要求参见《报送建设工程规划设计方案、建设工程规划许可证地形图示意图》)；

3、市测绘院或指定代理点提供的电子地形图（如前一阶段已报送，则略）；

4、1/500或1/1000建筑施工总平面图（图纸四份，CAD格式光盘一份），总平面图上应标明的内容及要求同地形图，总平面图应符合国家和本市施工图出图标准，并加盖建筑设计单位“工程施工图设计出图”专用章和设计负责人、注册建筑师印章、审图公司审核章；

5、建筑施工图（平、立、剖面图和图纸目录表）（二套，CAD格式光盘一份），图纸须符合国家和本市施工图出图标准，并加盖设计单位“工程施工图设计出图”专用章和设计负责人、注册建筑师印章、审图公司审核章；

6、基础施工平面图、基础详图及桩位平面布置图（各二套），图纸须加盖设计单位“工程施工图设计出图”专用章和设计负责人、注册结构工程师印章、审图公司审核章；

7、用于项目公示的建设工程平面示意图（图纸二份，CAD格式光盘一份）；

8、批准的建设项目初步设计文件或其他计划批准文件（原件及复印件各一份，文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程除外）；

9、建设用地批准书及附图或房屋土地权属证明及附图（原件及复印件各一份，文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程视情况定）；

10、《建设工程规划设计方案批复》及附图（复印件一份），涉及文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程，应加送批准的反映建筑外立面的照片或图片资料（二套）；

11、建筑工程概预算书（原件及复印件各一份）；

12、涉及高层建筑或者周边有文教卫生建筑的，须按有关规定加送有相应资质部门编制的日照分析报告（原件二份）；

13、属住宅建设项目的，须加送公建配套协议（原件一套）；

14、《建设工程规划设计方案批复》中要求征询的相关单位审核意见（消防、卫生、交通、绿化、环保、民防、地名等）（原件各一份）；

15、分层面积表；（二份）

16、建设工程竣工档案编制报送合同回执（原件一份）；

17、地质灾害防治承诺书或地质灾害危险评估报告备案登记表；

18、因建设项目的特殊性需要提交的其它相关材料。

（二）《建设工程规划许可证》（市政交通）

1、《建设工程规划许可证申请表（市政交通）》（纸质原件一份）；

2、总平面设计图2份；

3、道路施工图2套 ；

4、建设项目可行性研究报告或其他计划批准文件1份；

5、建设项目初步设计批复 1份；

6、建设用地批准书及附图1份 ；

7、消防、环保、卫生等有关部门审核意见单各1份；

8、档案合同回执。

（三）《建设工程规划许可证》（市政管线）

申请建设工程（管线）规划许可证，应当填写有关的申请表，并提供下列材料：

1、管线工程项目批准文件；

2、管线工程设计说明；

3、具有规定技术参数的管线工程平面设计图；

4、有本办法第十四条和第十八条所列情形的，提供有关管理部门和相关单位的书面意见；

5、有本办法第十六条所列情形的，提供建设用地规划许可证和建设用地批准书；

6、属地下管线建设的，提供委托具有相应资质的测绘单位进行地下管线跟踪测量的协议；

8、档案合同回执。

建设电力排管、24孔以上的信息导管以及管径超过500毫米的给水管、燃气管的，除提供本条第1款规定的材料外，还应当提供管线纵横断面设计图和附属设备图。

建设超高压输电线路塔、特种管线杆架的，除提供本条第1款规定的材料外，还应当提供线路塔、杆架的结构图和基础图。

建设综合管线隧道的，应当提供本条第1款、第2款和第3款规定的材料。

（四）《建设工程规划许可证（临时）》

1、《上海市建设工程规划许可证申请表（临时）》（纸质原件一份）；

2、1/500或1/1000（郊区1/2000）地形图（四份），地形图上应由设计单位用≤0.3mm的红色或蓝色实线标明下列内容并盖章：（1）建设基地用地界限；（2）周边地形（包括现状和待建建筑位置）；（3）各项规划控制线；（4）拟建建筑位置（包括地下和地上建筑）、建筑物角点轴线标号；（5）基地内外的建筑间距、建筑退界距离、后退建筑控制线距离、建筑物层数、绿化、车位、道路交通等；(地形图划示要求参见《报送建设工程规划设计方案、建设工程规划许可证地形图示意图》)；

3、市测绘院或指定代理点提供的电子地形图（如前一阶段已报送，则略）；

4、1/500或1/1000建筑施工总平面图（图纸四份，CAD格式光盘一份），总平面图上应标明的内容及要求同地形图，总平面图应符合国家和本市施工图出图标准，并加盖建筑设计单位“工程施工图设计出图”专用章和设计负责人、注册建筑师印章、审图公司审核章；

5、建筑施工图（平、立、剖面图和图纸目录单）（纸质三套，CAD格式光盘一份），图纸须符合国家和本市施工图出图标准，并加盖设计单位“工程施工图设计出图”专用章和设计负责人、注册建筑师印章、审图公司审核章；

6、基础施工平面图、基础详图及桩位平面布置图（纸质各二套、CAD格式光盘一份），图纸须加盖设计单位“工程施工图设计出图”专用章和设计负责人、注册结构工程师印章、审图公司审核章；

7、用于项目公示的建设工程平面示意图（图纸二份，CAD格式光盘一份）

8、因建设项目的特殊性需要提交的其它相关材料。

六、审批期限

办理期限：20个工作日

七、办理程序

提出申请→受理收件→审查办理→审批决定

八、收费情况 该事项不收费

第三篇：审批《建设工程规划设计要求》 - 上海

审批《建设工程规划设计要求》

2004-9-26

一、下列建设项目应申请核定《建设工程规划设计要求》：

1、利用原址新建、改建、扩建且不改变土地使用性质的建设工程；

2、文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程；

3、需要变动主体承重结构的建筑大修工程；

4、沿道路或者在广场设置的城市雕塑工程；

5、不需要申请用地的管线、道路工程；

6、旧住房综合改造项目。

二、提交资料：

1、《上海市建设工程规划设计要求申请表》（纸质原件、电子报件包各一份）；

2、1/500或1/1000（郊区1/2000）地形图（二份），地形图上应用≤0.3mm的红或蓝色实线（铅笔）标明拟建工程用地位置、建设基地的用地边界；

3、市测绘院或其指定代理点提供的电子地形图；

4、建设项目批准文件（原件及复印件各一份，文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程除外）;

5、房屋土地权属证明及附图（原件及复印件各一份）（市政工程及文物保护单位和优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程视情况定）；

6、原有基地拆房的，须加送应拆房屋的权属证明及附图（原件及复印件各一份）；

7、涉及土地使用权属共有的，须加送土地使用权属共有人的同意证明（原件一份）；

8、涉及非自有产权房屋的，须加送产权单位（人）同意建设的书面意见（原件一份）；

9、属危房翻建的，须加送危房鉴定报告（原件一份）；

10、房屋加层的，须加送抗震鉴定报告（原件一份）；

11、涉及文物保护单位或优秀近代建筑的大修工程以及涉及原有外貌或者基本平面布局的装修工程，须加送文管或房地等有关行政管理部门的书面意见（原件及复印件各一份），和反映建筑及周围环境风貌特色的照片或图片资料（一套）；

12、因建设项目的特殊性需要提交的其它相关材料。

三、领取资料：

1、《建设工程规划设计要求通知单》；

2、《建设工程规划设计要求通知单》的附图

第四篇：上海建设

上海建设“世界城市”的路径分析与计划研究

【摘要】“世界城市”对于上海发展也是一个全新的概念.它的设计,制定,规划,执行和操作都需要创新.由于这是一个长周期的建设过程,创新必须贯穿始终.因此，上海建设世界城市的过程就是成为“创新城市“的过程。世界上现有的世界城市大多数已经走过了自己的创新时期。目前主要靠积聚!沉淀!积累来巩固其世界城市的地位。但是、上海作为后发的”世界城市”其主要路径必须是创新。在如此规模的特大城市中进行如此长时间的创新。在世界城市史上是罕见的，上海就是要走出这样一条道路来、关键词：世界城市，上海。现状。城市创新，路径分析。

一；上海现状面临的现状及优势

迄今为止，所有的世界城市都位于发达国家。但有研究认为，作为最大发展中国家的中心城市，上海已经处于世界城市的起点。1 9 9 2 年以后，上海经济连续十三年保持两位数的增长速度，尽管经济总量仍远不能与任何世界城市相比拟，但增长潜力令人瞩目；在整个2 0 世纪9 0 年代，上海实际吸收外资累计达到4 5 6 亿美元，相当于印度全国引进外资的总额；相继建成了市内快速立体交通网、联系周边的高速公路网、国际航空港、国际信息港，初步形成了现代化城市基础设施框架。从城市的历史发展轨迹和现在发展势头看，上海已经具备向世界级城市迈进的基本条件。按照有关研究建立的数量化的世界城市综合评价标准，如以1 0 0 为满分，上海目前相当于世界城市高级阶段综合指数的3 0 ％左右，相当于世界城市初级阶段综合指数的6 0 ％左右。2010 年上海的人均GDP 将达到10000 美元左右。这一阶段是经济结构大调整、社会结构大转型、城市功能大提升的时期，是工业化向后工业化过渡阶段，也是上海率先进入“第二次现代化”的发展阶段。届时，上海将同洛杉矶、芝加哥、巴黎、法兰克福、悉尼、香港、新加坡、大阪等城市一起，居于区域性世界城市的行列，成为推动中国现代化进程的“火车头”和国家综合力量的缩影、国民经济精华的所在。作为核心培育的国际经济、金融、贸易、航运中心的功能将提高上海在世界舞台上的地位和影响力，也将为中国的发展带来巨大的利益。

二、上海要成为世界城市要具备的特征。

世界城市”是近年来关于上海城市发展战略目标的最新表述。从世界城市的一般定义看，上海要成为世界城市，至少应具有以下特征：

一是经济规模巨大、高附加值产业集中；产业结构实现战略性转换。这里反映的是一个城市参与竞争的经济实力。它既是城市综合竞争力水平的重要体现，又是促进竞争力水平提高的基础。

二是初步确立四个中心功能；首先是要成为区域性的主要金融中心、贸易中心之一。这将表明上海经济已经从地区分工走向国际分工，在更深层次上参与全球经济循环并具有较强的竞争力。同时，也应是区域范围内的交通和信息枢纽，拥有国际港口、国际航空港，成为世界航运中心，与区域圈内的主要城市有明确的对应与互补关系。

三是跨国公司总部、地区总部和国际机构集中地。这里反映的是一个城市参与国际分工的能力和作用。一个跨国公司总部集中的城市，可能获得跨国公司带来的商业机会，及其商务洽谈而吸引的众多客户等。同时也是国际会展、旅游汇集地和国际国内移民的目的地。高度的开放性和各类要素的高度流动性，是特大型经济中心城市的基本特征；由于人的聚集和流动程度是反映要素流动性的一个重要标志，因而作为世界城市，这类集聚和流动则应具有更高的能量和更大的范围。

四是空间腹地优化，不仅上海城市本身的发展由中心城区转向6340平方公里，而且城市的发展与长江三角洲区域经济的发展形成联动，与周边数量众多的中小城市形成大都市绵

延区并拥有网络化的现代化基础设施，并在大都市带发育

中发挥核心作用。

五是新思想、新观念、新体制的创新中心。作为世界城市或大都市带的核心城市，由于其位于汇集人口、物资、资金、观念、信息等物质的或无形的要素的十字路口，是整个国家对内、对外联系的枢纽，这种枢纽功能也使其具有极强的文化吸纳力和辐射力，导致新思想、新观念不断出现，并对国家、区域乃至世界

产生重要的影响。

三．上海确定建设”世界城市“目标具有极其深远的战略意义

其一。中国在2010 年前举办一系列重大的世界文化活动$经济重量进入世界的前五位。在2020年将全面建成小康社会!其经济重量进入世界的前三位。在2050 年基本达到中等发达的现代化目标!其经济重量进入世界的前二位。这三个阶段性接点标志着中国作为世界强国的崛起，与此相适应的。中国必须有自己的世界城市和世界级都市圈!作为中国在世界市场上的力量节点。而且、中国的市场潜力，产业规模。制度优势和文化魅力等要素的结合!也必然产生这样一个“世界城市”。

其二：上海在全国的功能和地位要求它担负起国家发展的主攻方向，上海的目标定位，必须符合国家战略的最终目标。在一定程度上、上海的战略定位有必

要超前于国家阶段性战略目标!才能发挥其领先，引导，支持、服务全国的作用“世界城市”概念虽然相对于目前上海的发展水平具有一定的超前性!但是它的建设周期需要50到100 年!如果没有这个时间的提前量!我们就难以在2050 年中国现代化目标基本实现时，构造出与中国国力和地位相称的“世界城市” 因

此，提出并实现“世界城市”目标!就是上海对国家战略的最大贡献。

其三：确定“世界城市&的目标定位!才能高质量地建成“国际化大都市”和“四个中心”（国际金融，贸易。经济和航运中心）“四个中心”与“世界城市”的关系是阶段性目标和最终战略目标的关系”是基础和总体框架的关系!是有形力量和无形力量的关系。“国际化大都市”可能在全国建成10 个甚至数十个!如邓小平所预见的中国要有十个香港。但是“世界城市”在21世纪中国，甚至东亚可能只能建成一个。因为“世界城市”的能级决定了它所辐射的空间是一个大洲大洋或洲际大陆。如果最具备潜力和要素禀赋的上海不提出这个战略目标!中国可能就失去这个战略机遇#

其四!上海必须以“世界城市”的定位来全面规划未来的城市形态，结构。功能。制度。人口规模和软力量!以此来找到战略突破口!全面提升上海的能级和空间。目前，上海发展战略的指导思想尚未摆脱GDP 增长率,产业结构调整,旧区改造,城乡一体化等上世纪90年代的概念.诚然!这些概念对上海的发展曾起到非常重要的作用!今后仍然将发挥作用.四。上海建设“世界城市”的具体策略

1、明确工作任务，落实责任部门。根据贯彻落实国务院《意见》的总体要求，在中央在沪金融管理部门、金融市场等社会各方面的大力支持下，上海认真研究细化国务院《意见》提出的关于加快推进上海国际金融中心建设的各项任务和措施，提出了2009年贯彻落实国务院《意见》推进上海国际金融中心建设的重点工作，内容涵盖金融市场体系建设、金融机构体系建设、金融产品和业务体系建设、金融对外开放、金融服务体系、金融发展环境、航运金融等七个方面。今年，上海又在2009年工作的基础上，进一步拟定了2010年推进上海国际金融中心建设重点工作安排。对于各项工作，上海都明确了责任部门。

2、健全推进机制，形成工作合力。一是积极配合国家层面建立关于加快推进上海国际金融中心的协调机制。按照国务院《意见》关于在国家层面建立协调机制，加强对上海国际

金融中心建设指导、协调的重要部署，积极主动做好有关协调机制建立的沟通、配合工作。今年2月，国家发展改革委已牵头召开了关于上海国际金融中心和国际航运中心建设部际协调机制第一次会议。二是健全地方层面关于推进上海国际金融中心建设的工作机制。认真做好成立本市推进国际金融中心和国际航运中心建设领导小组和上海市国际金融中心建设工作推进小组的相关工作，制定了相关工作制度。三是完善市政府与国家金融管理部门、重要金融机构等有关方面的战略合作机制。一年来，上海市政府分别与中国保监会、中国社科院、新华社、国家开发银行、中国进出口银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行等国家有关部门和大型金融机构签署战略合作备忘录；2009年，上海市政府会同人民银行、银监会、证监会、保监会，成功举办了“2009陆家嘴论坛”，今年6月26日四家单位还将共同举办“2010陆家嘴论坛”。四是鼓励和支持金融市场、金融机构建立对接上海国际金融中心建设的工作机制。目前，中央在沪金融市场以及一些大型金融机构都建立了参与推进上海国际金融中心建设的专门的工作机构。五是结合上海市级机关“三定”工作，进一步充实完善上海市金融办的协调服务职能，增强市金融办在推进上海国际金融中心建设的协调服务能力。

3、加强金融创新，推进先行先试。根据国务院《意见》精神，充分发挥国家金融管理部门、金融市场、金融机构以及市有关部门等社会各个方面的合力，大力推进金融创新开放先行先试。目前，许多工作已经取得了重大突破和积极进展。例如：

在金融市场体系建设方面,银行间市场清算所股份有限公司即上海清算所在沪成立开业；螺纹钢、线材期货品种在上海期货交易所成功上市，沪深300股指期货合约平稳推出；中小企业集合票据在银行间市场推出，金融租赁公司发债将很快启动，汽车金融服务公司金融债券发行工作亦在有序推进；信贷转让市场建设获得金融管理部门批文，目前正在进行系统开发；上海航运交易所推出了更为完善的航运运价指数等。

在金融机构体系建设方面，中银消费金融有限公司6月12日正式开业；农银金融租赁公司在沪筹建申请已经获批；上海金浦产业投资基金管理公司、上海市再担保公司等相继挂牌成立；外商投资股权投资管理企业设立试点工作率先启动。2009年以来，新设外资法人银行4家，分别是三井住友银行、东方汇理银行、盘谷银行、正信银行。

在金融业务创新方面：跨境贸易人民币结算业务稳步扩大（截止5月21日，上海地区的结算金额达115亿元）；证券公司融资融券业务试点正式启动，目前全国有11家券商获得试点资格，其中上海券商有5家；个人本外币兑换特许业务试点稳步扩大；银行间外汇市场人民币对小币种的挂牌交易方案基本形成；交银租赁、招银租赁在浦东机场保税区设立项目公司从事飞机、船舶等单机单船租赁的申请已获金融监管部门批准，即将启动；信用保险保单融资试点稳步开展；海外机构推出了基于新版SCFI的运价指数衍生品。

在金融对外开放方面，外资法人银行发行人民币债券，目前共有5家提出申请，其中三菱东京日联银行（中国）有限公司已在银行间债券市场发行10亿元2年期金融债券；国内首家合伙制外资股权投资企业（凯雷复星(上海)股权投资企业）、首家合伙制外资股权投资管理企业已经成立（上海欣创股权投资管理企业）；境外企业在境内上市和在境内发行债券的有关准备工作有序开展；劳合社中国再保险公司获得直保牌照；沪港、沪台金融合作稳步推进，市金融服务办公室与香港特别行政区政府财经事务及库务局签署了《关于加强沪港金融合作的备忘录》，新台币双向兑换业务已经推出。

4、优化发展环境，营造良好氛围。从多方面入手，采取有力措施，大力优化上海金融

发展环境。一是研究出台了上海国际金融中心建设的地方性法规。2009年6月，《上海市推进国际金融中心建设条例》经市人大常委会正式审议通过，并于8月1日起正式施行。《条例》以地方立法形式，对市政府及有关方面在营造良好金融发展环境，加快推进上海国际金融中心建设的责任做出了明确规定。二是会同有关部门完善上海金融法治环境。目前，上海市高院、一中院、二中院、浦东新区和黄浦区法院分别成立了金融审判庭；浦东新区、黄浦区检察院根据金融案件特点积极探索内部改革，分别设立了金融犯罪公诉处、金融检察科；上海金融仲裁院已成立；最高人民法院已明确，所有涉及上海证券交易所案件，管辖权都归属上海。三是研究出台了促进金融业发展创新的政策措施。2009年8月，市政府印发了《上海市集聚金融资源加强金融服务促进金融业发展的若干规定》，在设立金融人才奖、金融创新奖、扶持金融机构发展、加强政府服务等多个方面作出了明确规定，进一步加大了上海地方层面促进金融业发展创新，加快推进上海国际金融中心建设的政策支持力度。目前，上海正在抓紧做好2009金融人才奖的申报审核工作、金融创新奖的评选准备工作。四是加强金融风险防范，维护金融安全。进一步完善金融稳定工作机制，密切研究、跟踪国际金融危机演进形势，加强金融风险的预警、防范。同时，加强对市场主体合法权益的保护，严厉打击“非法集资”、“非法证券活动”等各类金融犯罪活动。

5、深化金融改革，完善国资管理。一是研究制定进一步深化上海金融国资国企改革的指导性意见。2009年7月，市委、市政府正式印发了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》，对进一步完善金融国资管理体制和战略布局，加快推进市属金融企业市场化改革和开放性重组提出明确要求。二是成立由市领导为组长，市委组织部、市金融工作党委、市金融办、市国资委等有关部门组成的市属金融国资国企改革发展领导小组。完成市属金融国资委托监管协议的签署工作。三是研究起草《上海市市属金融企业国有资产监督管理试行办法》、《关于加强市属金融企业法人治理的实施意见（试行）》、《关于市属金融企业业绩考核评价实施办法（试行）》等政策性文件，初步建立了市属金融企业国资管理制度体系。四是推动市属金融企业制定三年行动计划，指导市属金融企业明确发展定位、发展目标和任务措施。五是推动市属金融国资国企资源优化配置和重组上市。协调推进上海银行、东方证券等企业上市工作，浦发银行等企业引进战略投资者工作，推动市属金融企业干部人事制度改革，不断增强市属金融企业市场化发展动力。

参考文献

[1] 翟孝强.关于把上海建成世界城市的思考[D]东南大学, 2006.[2] 赵敬.基于核心竞争力的城市功能定位研究[D]暨南大学, 2006.[3] 张素.运动休闲城市市场定位与品牌推广研究[D]浙江工商大学, 2008.[4] 周爵.城市集群发展机理及发展对策研究[D]华中科技大学, 2008.

第五篇：监狱文化建设初探-上海监狱管理局

监狱文化浅析

上海市宝山监狱 马晓飞

文化最开始是动词，是指对人教化的过程；后来演变为名词，即指德治教化、典章文物、书籍文字等；而后又指从人类的物质生产逐渐引申到精神文明建设。①广义的文化包括所有的物质文明和精神文明，狭义的文化主要是指精神文明。当前，监狱文化逐步成为监狱系统的热词，各监狱局、监管场所都对其有一定的研究探索。

一、监狱文化的研究现状

当前对监狱文化探索的比较多，涉及的面较多，层次较广。有从文化形式和内容上探讨的，如郑迎胜、秦心福认为监狱文化要善于整合区域文化优势要素，提炼区域文化的现代价值和人文内涵，丰富监狱矫正教育的文化载体，协调监狱内外关系，激励罪犯参与文化创造，打造具有区域特色的监狱文化，使监狱文化以独立的姿态和丰富的内容与社会主流文化共荣共进。（参见《试论安徽监狱文化的区域特色建设》《安徽警官职业学院学报》。）

有从文化的构成、共通、基础性上探讨的，如连春亮认为监狱文化是监狱民警、职工及其服刑罪犯共同认同遵循并具有监狱特色的价值观念、行为方式、监狱精神、道德规范、发展目标和思想意识等，具有导向性、继承性、稳定性和特色性的特征。（参见《论监狱文化的育人功能及其培育》，《安徽警官职业学院学报》-2008年1期。）再如高智军从公共管理角度分析，认为监狱文化由监狱物质文化、监狱精神文化、监狱制度文化、监狱行为文化构成。（参见2010年中国社会科学院学位论文《监狱文化建设研究——以杭州市X监狱为例 》）再如张晶认为，文化促成了监狱的改革、改良与变革，并在不断的改革、改良与变革中更加趋于理性和人文属性。强调以人为本，罪犯是监狱文化的主体，现代监狱制度的构建，更是文化的产物，监狱的现代性又促成了监狱文化。（参见《监狱文化思潮与现代性》，《安徽警官职业学院学报》，2010年6期；《监狱文化的批判性省思》《刑事法评论》2010年02期）又如刘方冰认为，监狱文化模式在一般意义上有监狱的物质文化、制度文化和精神文化的划分。监狱的物质文化首要的是满足刑罚执行需要。监狱的制度文化涵盖了监狱行刑的方方面面，具有丰富的文化内涵，体现了当代监狱行刑文化思潮和走向。监狱的精神文化由监狱社会文化心理、自发的和经验的精神文化、自觉的精神文化成果等构成。监狱的精神文化内在于监狱的物质文化和制度文化，而物质文化和制度文化都是精神文化外在表现或物化形式。探讨监狱自在的文化和自觉的文化范畴，有助于厘清监狱文化演进和发展的脉络。监狱行刑文化模式是监狱文化的核心范畴。围绕行刑目的这一行刑核心内容，报应主义行刑文化模式、功利主义行刑文化模式和正义行刑文化模式值得关注。（参见《监狱文化模式论》《安徽警官职业学院学报》）

① 白焕然：《传统文化与罪犯改造》，新华出版社，2003年出版，第4页。有从推进路径上分析的，如詹锦荣通过对监区文化含义、特征的分析，内容的划定，提出在加强监区文比建设中应注意提高民警的政治素质和文化素质，强化罪犯的改造意识。（参见《监区文化浅析》，《辽宁警专学报》2001年第3期）。再如北京市监狱管理局教育改造处的《 北京市监狱系统开展监区文化建设探索与实践》认为，监区文化对于罪犯的心理、品格和行为举止等，具有重要的教育、矫正、约束和调适作用，特别是渗透着和谐、情感等人文色彩的监区文化，对于罪犯改造质量的提高具有十分积极的作用，是社会主义先进文化在监狱的具体体现。（参见《中国司法》，2010年3期）。又如沈明云、张登峰认为，文化作为一种精神财富，不仅为当代社会的发展提供了强大的精神动力和智力支持，而且也是推动社会文明进步的催化剂和加速器。从文化角度来看，一定的文化模式及其社会历史背景，决定了一定的犯罪行为模式及其特点。（参见《关于加强监区文化建设的实践与思考》《中国司法》，2010年5期）再如陈光明认为，文化改造模式是对现行教育改造模式的变更与手段的创新，取决于当代监狱文化建设的水平、规模及其建设的力度。在监狱文化建设的推动下所创造起来的主题文化改造、法治文化改造、传统文化改造、特色文化改造、民俗文化改造、节日文化改造等创意性文化改造模式，在坚持常态性文化改造模式的同时，业已成为监狱文化改造罪犯的新颖手段，文化改造模式的创意与发展还要建立起相应的文化改造的组织机制、协调机制、互动机制、激励机制及其保障机制，才能将其开展得富有成效。（参见《论当代监狱文化改造模式》，《河南司法警官职业学院学报》，2011年第3期）

也有从监区文化的功能和作用论述的，如陆丽认为监区文化是社会文化的重要组成部分，是社会文化在监狱这个特定环境中的折射和反映。（参见《浅议监区文化建设的积极作用》《科教导刊》2009年8期。）如范庆军认为，监区文化是指监狱、看守所等羁押改造场所在对在押人员的管理过程中，通过非强制的手段，创造含有文化因素的精神环境和氛围，丰富在押人员精神生活，配合管教工作开展的总称。（参见《谈看守所的监区文化建设》，《公安学刊-浙江公安高等专科学校学报》，2002年4期）。再如余蕊娅认为监狱作为国家专政的工具，担负着惩罚与改造罪犯的功能，要实现这一功能，必须充分发挥监狱文化在教育改造罪犯工作中的功能，为构建社会主义和谐社会发挥监狱应有的职能作用。监狱文能预防和减少犯罪；对罪犯的矫治、激励、团结凝聚的功能。（参见《我国监狱文化的功能及构建》：云南大学法律硕士2006学位论文）。又如，缪文海认为监狱文化是社会文化的重要组成部分，是构建和谐社会的天然要素和优质资源。监狱文化通过服刑犯人和回归犯人、犯人亲属、监狱民警、大众媒介等途径，对社会主义公平观建立、社会安定局面、人的协调发展、人际关系和谐等和谐社会本质内容建设都有很大的促进。（参见《试论监狱文化在社会主义和谐社会建设中的作用》安徽警官职业学院学报）通过以上综述可已看出，学术界对监狱文化的研究相当多，但是多是从某一角度论述，系统的全面的监狱文化研究不多。笔者在借鉴现有研究的基础上，结 合在基层工作的实践，对监狱文化做一全面性的梳理。

二、监狱文化的概念及发展

中国文化的主流传统及理想的境界是通过教化去“协和万邦”；而西方文化在对外关系上讲究对立和斗争，热衷于以武力的方式去征服和统治其他民族，征服世界成为西方对外关系思想的主流。①

（一）监狱文化的历史脉络

中西文化基本差异的表现之一是在人与自然的关系问题上。中国文化注重人与自然的和谐，而西方文化则强调征服自然、战胜自然。中国古代的基本思想是以道德礼教去感化，在具体策略上主要采取“顺俗施化”的政策，而不是武力征服。②孟子仁政说反对战争和暴力，认为“以德服人”是高尚。墨子主张“兼爱”。这些思想汇成了中国文化的主流传统。而在西方文化中，人要在征服自然、战胜自然的艰苦斗争中才能求得自己的生存，显示自己的力量和价值。③这种思想推动了人们对科学技术的热烈追求，为西方工业文明的到来奠定了基础。与此大有渊源的近现代法律思想制度也有这种思想的反应，监狱行刑理念也是如此，这种思想过分强调人与社会的对立，没有意识到人也是自然界的一部分。

随着社会的发展，监狱已经在中国存在了几千年。中国古代监狱在治监理念、物质装备、监管措施、人文形态、文化传承等方面的真实境况，一方面以丰富传统法律文化研究的内容，另一方面也为现代监狱文化建设提供一定的借鉴和参照。建立在农耕社会、宗法制度、专制政治基础之上的古代的监狱制度，以儒家学说为精神支柱，而形成具有中华特色的监狱文化传统。它从刑罚执行的形式、内容、程序，到监管安全、囚犯待遇、监狱事务，再到刑罚思想、治监理念、文化传承上，都表现出自身的秉性和特征。不同时期的监狱在监禁和教化之间的功能选择，古代监狱的治监理念可以归纳为：幽闭思衍，刑以弼教；恤狱悯下，颂系录囚；优礼长吏，分级处遇；明德慎罚，外仁内刻。上述治监理念，是我国漫长的古代社会在监狱管理事务中的基本指导思想，也是监狱文化的主要理论根基。在古代，惩治与教化是治狱宗旨，监狱的根本目的在于维护正统，在实际执行中，把刑罚的力度调节在一个宽猛相宜，相对合理的程度上。古代监狱文化中处处体现伦理道德思想，增强刑狱对人们行为的调控效果，以维系专制政治和伦理社会秩序，如选贤任能的用人传统，如传统监狱文化中所表现出来的惩教结合的治狱理念，宽严相济的管理思想，纠偏平冤的录囚制度，以身作则的儒官风范等等，这些均值得现代的监狱管理者借鉴和效仿。④

（二）当代监狱文化的内涵与外延

关于监狱文化的概念，学术界有着内涵外延不同的解释，有学者认为，监狱 ① 高汉成：中国法学网。

② 如《尚书•尧典》中说“克明俊德，以亲九族。九族既睦，平章百姓；百姓昭明，协和万邦”。如老子认为“兵者，不祥之器”，《孙子》强调“不战而屈人之兵”。③ 如培根提出了“知识就是力量”，笛卡儿和德国的歌德也都阐发过类似的观点。④ 参见高奉春：《从《提牢备考》看中国传统监狱文化》，2008山东大学硕士学位论文；余蕊娅：《我国监狱文化的功能及构建》：2006云南大学法律硕士学位论文。文化是监狱民警、职工及其服刑罪犯共同认同遵循并具有监狱特色的价值观念、行为方式、监狱精神、道德规范、发展目标和思想意识等，具有导向性、继承性、稳定性和特色性的特征。①有学者认为，监狱文化是指监狱成员(民警和罪犯)在长期实践中逐步形成的，具有自身特点的并为多数成员自觉遵守的理念、价值标准、行为规范以及集体意识、形象标识等的统称。监狱文化由监狱物质文化、监狱精神文化、监狱制度文化、监狱行为文化构成。②有学者认为，监区文化是指监狱、看守所等羁押改造场所在对在押人员的管理过程中，通过非强制的手段，创造含有文化因素的精神环境和氛围，丰富在押人员精神生活，配合管教工作开展的总称。③有学者认为，监区文化是社会文化的重要组成部分，是社会文化在监狱这个特定环境中的折射和反映。④有学者认为，监狱文化是指监狱作为特定性质的国家物质附属物，在建设过程中逐步形成的独具行业特色的包括价值观念、治监理念、行刑方式在内的物质财富和精神财富的总和，监狱文化由监狱民警为主导，服刑人员为主体，其实质是一种改造的、特殊的文化，它是中国社会文化的重要组成部分。⑤

通过以上论述，笔者认为，监狱文化的定义基本明确，涉及的主体是监狱民警、罪犯，目的是促进监管安全，促进监管改造，促进社会稳定，降低狱内违纪率和重新违法犯罪率。方法是运用传统和现代的文化载体形式，结合监狱实际开展多种形式的文化活动。

（三）监狱文化的类型

监狱文化的本质是依靠文化载体，更好的为罪犯改造、监狱管理提供服务，最终为促进社会稳定做出贡献。这就要求我们要用中国特色、适合中国国情的文化来更好促进此目的的实现。

监狱文化涉及的主体、内容、形式、建设途径等方面的因素较多，是以分类方法也是多种多样。有学者认为，监狱文化的分类包括：监狱主流文化和监狱不良文化(监狱亚文化)，监狱物质文化和监狱精神文化。⑥有学者认为，监狱文化由监狱物质文化、监狱精神文化、监狱制度文化、监狱行为文化构成。⑦也有人认为，监狱文化包括主题文化改造、法治文化改造、传统文化改造、特色文化改造、民俗文化改造、节日文化改造等创意性文化改造模式。⑧有学者认为，监狱民警文化是监狱这一特殊机构在一定的社会经济条件、民族传统、文化背景形成的关于监狱民警活动的精神、精神性群体行为和精神外化物产品的这，包括精神文化、制度文化和物质文化。

笔者认为根据监狱活动主体，监狱文化可分为罪犯文化和民警文化；又可以 ① 连春亮：《论监狱文化的育人功能及其培育》，《安徽警官职业学院学报》，2008年1期。② 高智军：《监狱文化建设研究——以杭州市X监狱为例》，中国社会科学院研究生院2010学位论文。③ 范庆军：《谈看守所的监区文化建设》，《公安学刊-浙江公安高等专科学校学报》，2002年4期 ④ 陆 丽：《浅议监区文化建设的积极作用》，《科教导刊》，2009年8期。⑤ 余蕊娅：《我国监狱文化的功能及构建》，云南大学法律硕士2006学位论文。⑥ 余蕊娅：《我国监狱文化的功能及构建》：云南大学法律硕士2006学位论文。⑦ 高智军：《监狱文化建设研究——以杭州市X监狱为例》，中国社会科学院研究生院2010学位论文。⑧ 陈光明：《论当代监狱文化改造模式》，《河南司法警官职业学院学报》，2011年3期。⑨ 繆文海：《监狱民警文化建设初探》，《湖北警官学院学报》2009年第1期。

⑨称之为监禁文化和民警文化，前者为思想矫正、道德养成、技能培训等罪犯活动服务，后者为监狱工作氛围、人力资源管理、行政管理服务。

（四）监狱文化的特征

发展与社会主义与时俱进的现代监狱文化，是发展中国先进文化的必然要求。笔者认为，监狱文化具有四个特征：

主体的特殊性和特色性：监狱日常的活动主体包括罪犯和民警，二者活动的方向就是实现监狱作为刑罚执行机关的功能。因而监狱文化必须以此为基础，针对双方的活动内容、形式来实现。因双方的地位的对立，身份的明显差异，导致监狱文化必然有主体特殊性。

文化的导向性和强制性：民警和罪犯是监狱工作的主体，一方负责管理和教育，一方必须接受管理和教育，无论接受方是否感兴趣或愿意，都必须按照管理方要求完成相应动作，这也反映出监狱文化的强制性。

明确的目的性。监狱的一切工作都是围绕主要工作职能开展的，即看得住、管得住，按照首要标准的要求，还要改造好，因此，监狱文化作为监狱工作的引申物，必然为这一目的服务，即管得好，教育好。体现出监狱文化的鲜明的目的性。

较强的继承性和稳定性：监狱文化是监狱这一特殊机构的一部分，由于机构的特殊性和机构职能的性质，决定了监区文化要保持长期和稳定的建设，以保证文化的功能作用最大程度的发挥。

三、工具理性下的监狱文化

监狱文化应加强人文关怀。人文关怀包含三重含义：“一是对人的生存状况的关注；二是对人的尊严和符合人性的伦理关怀；三是对人类解放和自由的追求。”①通过加强人文关怀，来发展监区文化，对于罪犯的心理、品格和行为举止等，具有重要的教育、矫正、约束和调适作用，特别是渗透着和谐、情感等人文色彩的监区文化，对于罪犯改造质量的提高具有十分积极的作用，是社会主义先进文化在监狱的具体体现。②如有学者认为，监狱文化具有导向功能、预防和减少犯罪的目的、矫治功能、罪犯的激励和团结凝聚功能等。③笔者认为，监狱文化在罪犯改造中，有着较多的积极作用。

（一）唤醒内在价值 民族传统文化是我们中华民族五千年历史征程的高度结晶。尽管现在社会上出现了传统文化的缺失，但几千年来，“文化”这只看不见的手在无形中也潜移默化地影响着中国人。就中国传统文化来说，“中庸”、“人之初，性本善”、“三纲五常”等思想，尽管不被所有中国人所熟知，但它们其中的深刻意义却无形中影响着所有中国人。近期 “于丹讲论语，于丹讲孟子、老子”、“易中天品三国”等节目在电视上热播、在网络上点击率也较高的事实，也充分说明了我国传统文 ① 高 莹:《人文关怀是矫正教育的核心价值》，载《犯罪与改造研究》2008年第4期，第16页。② 参见《北京市监狱系统开展监区文化建设探索与实践》，《中国司法》，2010年3期。③ 余蕊娅：《我国监狱文化的功能及构建》：云南大学法律硕士2006学位论文。化在我国人民心目中的地位。

同样，在监狱里服刑的人在内心深外也是受我们传统文化影响的。我们都相信，在他们心中都有着“善”的种子，只是有时候，生活所迫，或一时贪图小利，使他们走上了错误的道路。所以，笔者认为，在监狱里进行民族传统文化教育可以唤醒罪犯内心中正确的价值观。能让他们重温先辈们艰苦奋斗，勤俭创业的精神，掌握父辈们在传统的农工医商、衣食住行等方面的知识和经验，并从中获得力量和智慧。

（二）强化规范功能

不少文化内容和形式是一种规范，也是人们最早接受的规范。它就像一只看不见的手，无形中支配着人们的所有行为。从吃穿住行到精神信仰，从社会交际到生产活动，人们都在不自觉地遵从着文化的指令。可以这样说，文化的影响可以渗透到每个人成长的各个方面，如传统民俗中强调德以孝为先、长幼有序等。

人是物化的产物，人一出生就进入了文化的规范，从周围人群中习得语言；在小时候的游戏中模仿着成年人的生活；从称谓与交际礼节中了解人际关系；按照特定的风俗习惯成家立业等，人生活在文化中，像鱼生活在水中一样，不可离开。有些人由于种种原因走上了犯罪的道路，通过对服刑人员的调查发现，大多数人都知道自己行为的坏处，并因为自己的错误给别人或社会带来伤害而后悔不已。这些事实都说明，文化的烙印是深深印在他们身上的。

尽管服刑人员有过过错，但文化的“软约束”用会随时使他们走上正确的道路。所以在监狱里实行传统文化教育会对罪犯起到极大的推动和促进作用。特别是，现代社会强调以人为本，关键是要满足人的立身之本，通过积极健康的文化的“潜移默化”、“软约束”，相信会对罪犯的改造起到很大的规范和教育作用。

（三）掌握劳动技能

在对罪犯进行传统文化教育的同时，加强民俗文化和民间艺术教育，用优秀传统思想武装他们的同时，丰富他们的业余生活。同时民俗文化学是人文素养、专业技能提高的重要来源之一。在监狱中进行民俗文化教育，可以丰富罪犯的业余生活。让他们的业余生活丰富多彩。由此看来，民族传统文化对服刑人员来说亦很重要。对于罪犯来说，也许监狱改造生活对他们来说是枯燥而无味，甚至从某种意认上说是浪费时间的，所以，如果将刑期作为学期，真正使得在文化熏陶中学得一技之长，会对他们成功的回归社会起到莫大的作用。大多数罪犯当前最欠缺的可能就是安身立命的一技之常，而对民间艺术的学习培训显得尤为重要，如果他们能在监狱里补上这一课，他们也就有了立命之本，必然降低重新犯罪率。

（四）丰富业余生活

监狱文化因其内容丰富，形式多样，因此可以使得罪犯的生活更加多彩，从而在思想上为其缓解压力，利于他们健康人格的培养。监狱文化不仅是娱乐性的，而且是规范教育性的。民俗不仅具有认识社会、改造社会、规范个人行为的功能，而且它能丰富和提升人的精神生活，使人获得安身立命的精神家园，学会优雅地对待人生，完善自我。在劳动改造之余，对罪犯进行一些文化方面的教育，他们 的业余生活就不会显得枯燥。甚至一些有教育意义的文化教育会使他们精神生活丰富起来，使他们思想觉悟更高起来。

值得注意的是，文化与知识教育不一样，不是通过一个固定的学时就可以达到目标的，它是一个日积月累的过程，而且还要随着人的认识层次的提高而不断地规范约束自己的行为。实现监狱的功能是监狱文化的主导，监狱文化的功能是监狱功能的重要组成部分，要使监狱的惩罚功能和改造功能得以实现，必须充分发挥监狱文化的功能。

四、如何培养健康的监狱文化

司法部在2007年发布了《教育改造罪犯纲要》，其中提到，“要对罪犯进行中华传统美德教育，使罪犯了解中华民族优秀的民族品质、优良的民族精神、崇高的民族气节、高尚的民族情感和良好的民族礼仪。要对罪犯进行世界观、人生观、价值观的教育，使罪犯科学认识世界，明确人生目的，反思人生教训，端正人生态度，引导罪犯树立正确的世界观、人生观、价值观，正确对待人生道路上的失败与挫折。要对罪犯进行道德修养教育，教育罪犯掌握道德修养的正确方法，从小事做起，敢于自我解剖，严格要求自己，养成良好的道德品质。”由此可见加强罪犯文化教育具有重要的意义。新时期，对罪犯的教育改造应较多的承担起此任务。

（一）观念实践都要创新

要消除文化建设对监狱功能的发挥无关紧要的认识误区，应坚持观念创新带动和引导实践创新的建设模式，以增强监狱行刑核心矫治力为目标，以促进监狱工作法制化、科学化、社会化为动力，打造具有鲜明特色、充满活力和强大生命力的中国监狱文化。文化改造模式是对现行教育改造模式的变更与手段的创新，取决于当代监狱文化建设的水平、规模及其建设的力度，在坚持常态性文化改造模式的同时，业已成为监狱文化改造罪犯的新颖手段，文化改造模式的创意与发展还要建立起相应的文化改造的组织机制、协调机制、互动机制、激励机制及其保障机制，才能将其开展得富有成效。

（二）各方面建设齐头并进 构建新的监狱文化的基本途径：监狱法律(监狱法)的修改和完善；制度建设，包括教育改造制度的落实、罪犯心理矫治制度、对罪犯实行人文化管理；努力提高监狱人民警察队伍素质，加强监狱民警文化建设；监狱物质文化的建设；改善监狱工作外部文化的人文环境。在监狱文化建设中应当注意的几个问题，包括监狱文化建设应当和国情的实际相结合；加强监狱的安全文化建设；加强对监狱工作的宣传。

（三）罪犯是监狱文化主体

监狱教育工作改革中应当解决的一个首要问题是对罪犯的教育内容的优化。对罪犯的教育理念不同决定着罪犯思想和思维方式的不同。虽说近些年来，无论是理论界，还是监狱实践部门，都在探讨罪犯的教育问题。但是，如何教育罪犯 和罪犯的教育内容却不是一个层面上的问题，在更多的时候，人们将二者混淆，以为开展全方位的教育，就解决了对罪犯的教育问题，其实，这是本末倒置的行为。黑格尔曾说过，“刑罚包含着犯人自己的法，所以处罚他，正是尊重他是理性的存在。”①罪犯在监狱中，处于被管制、约束的境地，我们对罪犯的教育，不能浮于表面，而是要改造其思想，培养其素质。实际上，就绝大多数罪犯而言，除了法院为他贴上罪犯的标签这一点外，他的日常行为方式和思维方式应当说和普通公民没有多大的差别，否则的话，监狱秩序不可能那样稳定。

对监狱民警进行培训时，使之了解罪犯是最重要的监狱文化主体，民警的文化也要与之相适应，要通过对监狱民警的教育与培训，让他们成为“火种”，使文化的薪火在广大罪犯中得到相传。培养他们爱祖国、爱民族、爱乡土的情感，增强民族凝聚力和向心力。通过更新自己的知识结构，在以后的对犯人的教育中促进其道德品质的提升，加快其改造的速度和效率。

（四）辩证施治，因地制宜

对于罪犯，要改造其思想，培养其素质，教育方式和内容就应该多样化，部分监狱开展“民族传统文化”“民俗文化”“民间传统艺术”的“三民教育”，不失为一种改革教育的好内容。现代监狱对罪犯的改造，除了基本的劳动改造外，基本上是对其进行文化知识、法律知识的教育。但这种方法治标不治本，归咎起来，有一个很深的社会因素在起作用，这就是，我们社会的主流倾向是重器轻道，重实用轻道义反映到监狱立法及监狱实践上，就是着重于从技术层面上加以改进和完善，如监狱硬件方面的建设，各种管理手段的运用等，有关监狱的思想观念的变革却没有跟上。相应地，监狱对罪犯的改造也主要从技术方面，而不是从思想方面。我们都深知精神的力量，但我们做得却远远不够。监狱文化方面，在监狱应大力加强民族传统文化教育及民俗、民间艺术的教育。从思想上对其进行教育。如“八荣八耻”为核心内容的荣辱观教育。这种教育观倡导和谐理念，培育和谐精神，启发罪犯积极改造的自觉性，明辨是非，努力做到“知耻”“自律”，准备做一个社会需要的守法公民。荣辱观问题实质上是一个人的人生观、价值观、世界观问题，荣辱不分、倒置问题在罪犯中普遍存在，一些罪犯对犯罪没有耻辱感，对重新做人没有紧迫感，对遵纪守法、自食其力没有光荣感，对家庭和社会没有责任感，这些也成为制约改造指令的瓶颈。

在我们监狱中实施民族文化教育时，更要注意到这一点，一定要避免陈规陋习的混入，以全新的、顺应时代的要求的民族文化、民俗文化、民间艺术展现给罪犯，以完全正确的、价值观、道德观来武装他们，争取完全“唤醒”他们内心“善”的种子，也许这正是监狱教育改造发展的“哲学”基础。

随着市场经济的不断发展，法治化的进程日益加快，国际联系的日益紧密，监狱体制改革不断深入，监狱文化建设取得了一些成就，但是，我国的监狱文化建设还处于探索阶段，监狱文化建设的理论与实践不尽完美，还有许多地方需要加强与改进。研究监狱文化建设有助于提高监狱治理水平、有助于提高罪犯教育 ① [德]黑格尔：《法哲学原理》，范杨等译，商务印书馆1961年版，第103页。改造质量，在更广阔的背景下，也算是社会管理创新的一个方面。

参考文献：

1.张秀丽：《毛泽东改造罪犯思想探析》，《东北师范大学学报》，2009年第05期。

2.焦集群：《以传统文化介入罪犯改造理念的启示》，《广播电视大学学报》，2005年第01期。

3.吴树勤：《罪犯教育改造人性化的前提考察——从先秦文献反映的礼法交融思想谈起》，《焦作师范高等专科学校学报》，2009年第04期。

4.李健、孙鹏飞、卢静、信鑫：《中国传统文化与教育》，《大庆师范学院学报》，2006年01期。5.王平、林乐鸣：《中国传统耻感文化对罪犯教育感化的影响及其现代启示》，《中国刑事法杂志》，2009年第10期。

6.刘重兴：《中国监狱体制改革问题研究》，《华中师范大学学报》，2004年第04期。7.白焕然：《传统文化与罪犯改造》，新华出版社，2003年出版。

8.连春亮：《论监狱文化的育人功能及其培育》，《安徽警官职业学院学报》，2008年1期。

9.高智军：《监狱文化建设研究——以杭州市X监狱为例》，中国社会科学院研究生院 中国社会科学院公共管理• [学位论文] 《 监狱文化建设研究——以杭州市X监狱为例 》。

17.陈光明：《论当代监狱文化改造模式》《河南司法警官职业学院学报》-2011年3期。18.繆文海：《监狱民警文化建设初探》《湖北警官学院学报》2009年第1期。19.张 晶：《监狱文化思潮与现代性》，《安徽警官职业学院学报》，2010年6期。