第一篇：关于解决当前政府投资工程中带有普遍性问题的实施意见
关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性
问题的实施意见
为进一步规范和加强我县政府投资项目管理，建立科学、高效的政府投资项目决策和组织实施机制，切实提高政府投资效益。根据自治区人民政府办公厅《转发发展改革委监察厅等部门关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题意见的通知》（宁政办发„2011‟19号）精神，为了抓好贯彻落实，结合实际，现就贯彻落实《通知》精神提出如下意见：
一、规范工程建设决策行为，重点解决未批先建、违规审批等问题
（一）严格遵守政府投资项目决策规则和程序。一是政府投资项目按照“谁投资、谁审批”的原则确定审批权限。县政府安排投资的项目，由县发改局审批；申请国家及自治区安排资金的项目，由自治区发改委审批。政府投资项目严格实行“单位申报、部门审查、政府决定”的决策程序，单位拟申报的建设项目应先经主管部门同意后再向县发改局提出申请，由县发改局项目咨询审查中心会同有关部门对项目的必要性、可行性及资金筹措等事项进行初步审查后报县人民政府批准，并按程序进行上报或审批。项目总投资1500 1 万元（不含）以下，资金来源基本落实的政府投资类项目，直接进行建设方案审批。项目总投资1500万元（含）—5000（不含）的政府投资类项目，只进行可行性研究报告审批和初步设计审批。项目总投资5000万元（含）以上的政府投资类项目先审批项目建议书，再审批可行性研究报告。涉及基本建设、以工代赈、国债、企业技术改造项目和需要发改局、财政局协调匹配资金的重点建设项目，一律按程序首先报县发改局汇总、审定，再按照规范要求报自治区发展和改革委员会或自治区其他主管部门审批。二是认真开展咨询评估，重大项目应当实行专家评议制度，对政府投资3000万元以上的项目实行专家评审论证制度，确保项目的可行性。县监察局、发改局、住房和城乡建设局等相关部门加强评估专家整顿管理，加强评估专家队伍建设，从农、林、水、建设、交通等专业人员中选聘，建立平罗县重大项目评估专家库，严把专家准入门槛，规范专家项目评审行为，实行动态管理，建立电子档案，实现本县专家资源共享。三是严禁越权审批项目。四是建立和完善项目储备制度，切实做好项目勘察、设计、论证分析等前期工作，确保投资计划和项目预算下达后即可完成开工准备，及时开工建设。
(二)切实履行职责，严格执行建设审批程序。县发展和改革等政府投资管理部门要按照国家有关规定，加强审批管理，强化对项目规划依据、节能评估、项目用地预审、环境 影响评价、安全生产等方面的审核。不符合国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准等相关规定以及有关手续不完备的项目，不得办理核准手续或批复项目可研报告，项目不得开工建设，金融机构不得发放贷款，财政部门不得拨付配套资金，严格禁止未批先建、违规审批。
(三)加强对重大项目审批工作的沟通协调。县发展改革、国土资源、环境保护、住房城乡建设等项目审批部门要加强沟通，明确责任，密切配合，建立投资项目管理联动机制。继续清理和规范工程建设领域行政审批事项，优化审批程序。严禁部门之间推诿扯皮，严禁工作人员无故拖延办事时间。
（四）加大推行项目代建制工作力度。根据《自治区非经营性政府投资项目代建制管理办法》有关规定，总投资1000万元以上，且政府投资占总投资的70%以上的非经营性政府投资项目，实行代建制。为保证代建制工作的顺利开展，尽快成立相关部门参加的“政府投资项目代建制管理办公室”，成员单位包括县发改局、县财政局、县住房和城乡建设局、县审计局、县监察局，日常工作由发改局承办，负责组织、协调、指导、监督代建项目的实施。把积极推行代建制作为完善政府投资体制，规范政府投资行为，改进政府投资项目管理和建设设施方式的重要内容。任何单位和个人，3 不得干预政府投资代建项目审批、管理和监督，自觉维护政府代建项目审批和监管的严肃性。
（五）严格执行项目投资计划和批复建设内容。政府投资项目，根据建设需要、重要程度、前期工作进展和资金状况等因素，从政府投资项目储备库中选择安排，在优先保证续建项目资金需要的原则下，由县发改局会同县财政局对政府投资进行综合平衡，安排年度投资计划，上报县政府研究批准。政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。项目建设单位不得擅自变更项目批复的建设地点、规模和建设任务，不得降低建设标准或扩大建设规模。在施工过程中因特殊情况确需变更签证时，建设单位必须履行手续，按照规定程序及要求及时做好变更事项的报批。
(六)加强建设项目的稽察和监督检查工作。县发改局要进一步加强项目稽察力量，履行项目监管职能，经常性开展政府投资项目稽察工作，加大对政府投资项目的稽察力度。对政府投资工程项目前期申报审批情况、项目建设实施情况、资金管理使用情况、项目建设管理情况、项目竣工验收情况实施稽查。重点稽查项目规划许可、项目设计审批、施工图审查、施工许可、项目总预算的执行、质量监督、安全生产、竣工验收、项目“四制”执行、工程进度、资金使用等关键环节，将稽查结果作为工程资金拨付和是否安排新项 目的主要依据。同时建立健全稽察、审计、监察沟通协作机制，加大对违规问题的处理处罚力度，对发生严重违规问题项目建设单位应予以通报批评，对相关部门和单位要追究有关责任人的责任。
鉴于目前发改局面临人员少所承担的工作任务越来越繁重的实际情况，对政府投资项目监管职能薄弱，已不适应目前项目监管工作需要。所以，恳请县政府核增编制4人，核增项目稽查用车一辆，以利于更好的履行发改局项目监管职能。
(七)加强业务培训。各项目监管部门要加强对有关部门主抓项目建设领导干部和工作人员的培训，切实提高其贯彻执行法律法规和政策的自觉性，加大对项目建设单位特别是农村和基层项目单位执行投资管理程序和开展项目管理的指导和培训力度，帮助其掌握政府投资项目建设的各项规定，提高项目管理水平。
二、规范工程建设招标投标活动，重点解决规避招标、围标串标等问题
(一)完善招标事项核准制，规范评标专家管理。一是县发展和改革部门等项目审批部门在审批项目可行性研究报告时，应当核准项目的招标范围、拟采用的招标组织形式以及拟采用的招标方式等有关招标的内容，并将核准的结果书面通知项目建设单位。二是对必须实行招标的项目范围必须 公开招标，对邀请招标、自行招标和不招标的项目要严格按照规定的条件核准，同时强化核准后的跟踪监督，确保项目建设单位按照核准的范围、组织形式、招标方式开展招标活动。任何单位和个人不得将依法进行招标的项目化整为零或者以其他方式规避招标。为规范招投标活动，凡本县使用政府各种性质的投资项目的招投标，由乙级以上资质的招标代理公司代理进入自治区招投标服务交易中心进行招投标。
(二)强化对招标投标活动的行政监督，建立健全招投标行政监督机制。建立由县发展和改革部门牵头，监察、财政、住房城乡建设、交通运输、水务、国土等部门参与的招投标行政监督联席会议制度，制定事前协调、案件线索及时移交、投诉处理协调配合等工作机制，加强工作指导，形成监督合力。加大对规避招标、围标串标、恶意低价中标、挂靠借用资质、不按招标核准文件开展招标、不按规定发布招标公告的项目单位及招标代理机构等违法违规行为的处罚力度，加大对招标代理机构违规操作行为的查处力度。
(三)加大工程招标信息公开力度，建立健全诚信体系。各项目监管和项目主管单位要坚持招标信息公开，规范招标公告发布行为。进一步完善项目考核、合同履约等现场信用记录和通报制度，加大违法失信行为披露力度，选取一批典型案件进行曝光。同时将招标投标违法行为记录作为招标代理机构资格认定、投标人资格审查、招标代理机构选择、中 标人推荐和确定、评标委员会成员确定和评标专家考核的重要依据。
（四）加强项目合同制管理。县审计局、发改局、监察局等项目监管部门加强建设工程的勘察、设计、施工、采购、工程监理的招标合同条款的管理。各类合同都应条款清楚，文理明晰，签订的合同应明确合同价款调整方式和决算方式的约定。不得背离招标文件签订的合同，未经招标控制价审计的，决算方式不得签订固定总价和固定单价合同。凡不按以上要求签订合同的，审计部门一律不予竣工决算审计。
三、规范工程建设资金安排使用，重点解决资金管理不规范等问题
(一)严格按照预算管理程序的规定审核下达项目资金预算。县财政局不得超投资规模、方向和范围下达预算，不得挤占挪用专项资金，不得违反规定的用途支付资金，不得拖欠工程款和截留资金。
(二)加强对项目建设资金的监管。县财政局、发改局、监察局要监督项目单位严格执行基本建设财务管理制度，督促项目单位做到项目分账核算，资金专款专用，成本规范归集，及时编制竣工财务决算，按照规定妥善处理项目结余资金。加强对建设资金预算管理，定期考核资金预算的编制和执行情况，规范资金拨付程序，实行项目建设资金拨付“三联单”制度，及时发现纠正扩大支出范围的行 为。建设行政主管部门要严格项目合同管理，规范价款结算。推行国库集中支付制度，建立健全预算执行动态监控机制。
四、保证扩大内需项目配套资金落实
(一)充分论证建设项目，重点落实建设资金。项目的建设规模、使用功能、资金来源要经过专家的充分论证和项目审批部门和建设部门的审核把关，防止造成项目的前后衔接不够，前期准备工作不足，仓促上马，甚至出现“边勘察、边设计、边施工”工程，概算变更随意性大，超支严重或资金落实不到位，工程不能按时开工。
(二)严格项目资金审查程序。发改、财政部门从项目可行性研究阶段的估算，初步设计概算，到招标阶段的预算，以及施工过程的支付，竣工决算，要严格执行资金审查制度，规范和控制项目投资规模。对于需要地方财政性配套资金的项目，一般在申报环节应取得财政部门的配套资金承诺意向，发展改革等部门要加强审查，对配套承诺明显超出地方财政能力的项目不予审批。
(三)县政府依法多渠道筹措资金。通过政府一般预算资金、土地出让收益等各类政府性基金、地方政府债券资金以及其他可用财力保障中央投资项目配套。政府按照国家相关政策要求将地方政府债券主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。同时，切实加强对地方政府融资平台公司的管理，规范融资活动，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，有效防范和化解财政金融风险。
五、加强建设项目管理和质量安全工作
(一)严格落实建设项目管理制度。各项目监管和项目建设单位继续推进项目标准化、规范化和科学化管理，严格实行项目法人制、招标投标制、合同管理制和工程监理制。项目审批部门加强规范变更设计管理，坚持“先批准、后变更”原则，严格控制重大设计变更，完善变更报批手续，加强概算调整管理，明确变更设计责任主体，落实责任追究。
（二）严格执行政府投资项目竣工验收制度。对于已完工的政府投资项目，按照“谁审批项目，谁负责验收”的原则，项目单位应在完工3 个月内完成竣工决（结）算、工程资料整理、单项工程验收等验收前各项准备工作，由建设单位组织设计、监理、施工等单位，在建设行政主管部门的监督下进行项目初步验收，初验合格后，向项目审批部门提出验收申请。由项目审批部门负责组织竣工验收，项目竣工验收合格后，建设单位向国有资产管理部门办理产权登记手续，使项目尽快投入使用，发挥效益。经县人民政府批准纳入当年审计计划的项目必须审计，审计机关出具的竣工审计报告、审计决定是项目竣工决（结）算、国有资产移交的依据；必须审计的项目未经审计的，有关部门不得批准竣工决 算，不得办理资产交付和产权登记。项目竣工验收时，要附有审计部门的审计报告。对于质量不合格或没有通过竣工验收的项目，不得投入使用。
(三)严格落实工程质量安全政府监管制度。按照“谁审批、谁负责”和“谁发证、谁负责”的原则，明确有关建设项目的政府监管部门，落实监管责任。按照属地和行业归口管理的原则，加强工程质量安全监管，严格工程建设规范，提高工程质量安全基础保障能力。
(四)强化建设各方的质量安全责任，落实工程质量安全终身责任制。县建设、安监、发改、监察等部门监督各工程建设、施工、监理、勘察、设计、租赁以及大宗材料和产品供应等相关单位要落实工程质量和安全生产主体责任，特别是要强化建设单位的责任，认真执行工程安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的有关规定。认真落实发展改革委等部门《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》(发改投资„2009‟3183号)要求，所有参建单位工作人员，以及工程监测、检测、咨询评估及施工图审查等单位工作人员，按各自职责对其经手的工程质量负终身责任。
(五)加大对违法违规行为查处力度。充分利用信息网络技术手段，及时记录和曝光工程建设领域的不良行为信息，强化对市场主体的动态监管。要加大对司法机关查办案件的 支持力度。建立健全行政执法机关与司法机关之间的情况通报、案件线索移送机制，发现涉嫌犯罪线索及时移送司法机关处理。对严重违法违规的企业要严肃查处，直至清出建设市场。
(六)加强对建设工程尤其是事故易发频发的重点部位和环节的日常监管和监督检查。县安监、建设、发改、监察部门开展工程项目隐患排查治理工作，严厉打击违法建设行为，认真查处施工现场违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的行为，强化施工现场安全管理。严格执行《生产安全事故报告和调查处理条例》，进一步加强事故调查处理工作，认真查明事故原因，研究提出防范措施，严肃追究事故责任。
六、加快形成投资建设领域法规制度体系，建立健全长效机制
(一)健全投资建设领域基础性和关键环节法规制度。一是发改部门修改和完善《平罗县政府投资项目管理办法》，进一步明确政府投资资金来源、资金投向、投资决策和审批程序等，规范政府投资行为。二是县建设和安监部门要进一步加强工程建设领域质量、安全生产法制建设，明确各类违法违规行为认定标准，重点解决质量、安全生产主体责任不落实和监管主体不明确的问题，强化领导责任制度。三建设部门要结合自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法的出台，开展完善其相关配套法规制度的研究工作；完善建 设工程监理管理制度，规范监理行为，提高监理水平。四是国土资源部门研究规范制定国有建设用地供应计划编制、国有划拨建设用地使用权管理办法、土地评估管理办法、矿业权评估办法等规定，进一步规范土地审批和出让行为，建立统一规范的土地和矿业权交易市场。县政府办、监察、发改按照《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》(国办发„2010‟28 号)要求，认真清理工程建设领域有关规章，切实解决部门规章质量不高、可操作性不强，甚至相互“打架”问题。
(二)推进建设项目信息公开，建立政府投资项目责任追究制度。依托政府网站相对集中做好信息公开工作，加强信用信息的公开共享。政府办、发改、监察部门制定政府投资项目公示指导意见，明确公示内容和审批流程，及时公布审批结果。出台政府投资项目决策责任追究指导意见、违反城乡规划规定行为处分办法等规定。对违反规定造成重大损失的，要按照“谁决策、谁负责”、“谁主管、谁负责”、“谁建设、谁负责”的原则，严肃追究直接责任人员和有关领导的责任。
第二篇：关于加强政府投资项目纪检监察的实施意见
中共吴江市纪律检查委员会
吴纪发[2008]26号
关于加强政府投资项目纪检监察的实施意见
各镇党委、政府，吴江经济开发区、吴江汾湖开发区党工委、管委会，市委各部委办局，市各委办局（公司），市各人民团体，市各直属单位：
为规范政府投资行为，提高政府投资项目的质量和效益，促进廉政建设，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本意见。
一、指导思想
以国家、省、市有关法律法规为依据，以督促工程建设相关的行政管理部门、代建项目管理部门、建设单位及其工作人员认真履行职责为重点，通过对政府投资项目全过程的监察，发现和查纠问题，促进健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序，实现投资结构优化、工程优质高效、干部清廉的目标，推进我市经济社会又好又快发展。
二、基本原则
一是依法依纪的原则。严格按照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国招标投标法》和《吴江市工程建设程序告
１ 知办法》、《吴江市建设工程变更备案管理办法》、《吴江市建设工程施工竞争性发包管理办法》、《吴江市非经营性政府投资项目代建管理办法》及吴江市工程建设项目招标投标办法等法律法规开展监督检查，做到有法有纪可依、执法执纪必严、违法违纪必究。
二是客观公正的原则。对存在问题，要分清责任，作出客观公正的处理。
三是务求实效的原则。通过监督检查，进一步明确责任，规范运作，确保政府投资项目管理健康有序推进。
四是质量和效益并重原则。对政府投资项目开展监督检查，既要重视工程质量，又要注重经济和社会效益。
三、监察范围
本市行政区域内各级政府（包括吴江经济开发区、吴江汾湖经济开发区）全部或部分投资限额以上的工程。
政府投资项目包括利用下列资金进行基本建设的项目：
（一）财政预算内、外的资金；
（二）国债资金；
（三）各行政事业单位的事业基金、专用基金、事业结余、银行贷款及其他借款；
（四）采用各类融资模式建设的资金；
（五）其他财政性资金投资。
四、监察重点
对工程建设相关的行政管理部门、代建项目管理部门、建设单位及其工作人员履行职责的情况进行监察，突出对上述各部门
２ 及其工作人员履行建设程序、质量工期监管、投资控制是否到位、有效等监督。具体为：
（一）建设程序
1、项目的决策和计划。主要包括项目前期评审、项目立项、重大项目公示等制度的落实情况，以及建设项目计划编制情况。
2、项目的报建审批。项目报建审批程序各环节的履行情况。
3、项目的招标采购。项目履行招投标和材料物资的采购情况。
4、项目的竣工验收和决算审计。
（二）工程质量工期
各职能部门及所属质监（检测）机构建立质量监管体系、落实质量监管责任、完善质量监管制度的情况，对从业单位执行建设工程质量法律法规和强制性标准进行监督检查的情况，督促建设业主加强工程管理按期按质完工和安全文明施工。
（三）投资监管
1、项目预算的监管。督促相关评审人员科学合理评审项目。
2、项目资金的监管。项目建设资金使用、管理及工程款支付等情况。
3、项目决算和审计的监督。工程变更、决算和审计相关规定的落实情况。
五、监察形式
主要采取日常监察、组织评审、联席会议制、受理投诉等形式开展监察，发现问题，分清责任，作出处理。
３ 日常监察：采取抽查、巡查、暗访、联合检查等形式对工程建设相关行政管理部门履行职责情况和各参建单位对项目管理及相关质量、工期控制情况进行监察。
专项检查：适时聘请专家和审计机构对相关工程建设重点部位的质量和工程绩效进行评审。
联席会议制：会办项目建设中遇到的重大变更、非常规招标等重大事件。
受理投诉：受理对政府投资项目质量和效益及建设单位和工程建设监管部门履职情况的投诉、检举和控告。
六、责任追究
1、行政管理部门及其工作人员在政府投资项目管理中有下列行为之一的，责令限期整改，并对主要负责人和直接责任人依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（1）违规批准可行性研究报告、初步设计的；
（2）强令或授意建设单位违反有关工程建设法律法规的；（3）对工程建设中违法违规行为不制止、不查处的；（4）违规拨付建设资金的；
（5）滥用职权、玩忽职守、以权谋私的；
（6）发生火灾、人员死亡等重大安全事故，及其他违反法律法规的行为。
2、建设单位违反国家有关法律以及建设项目管理规定，有下列情形之一的，责令限期整改，并依法追究项目主管人员和其他直接责任人员的责任：
４（1）未按规定履行有关决策、审批程序擅自开工的；（2）未经批准擅自提高或降低建设标准、改变建设内容、扩大或缩小投资规模的；
（3）未依法组织招标的；
（4）转移、挪用、侵占建设资金的；
（5）未及时办理竣工验收手续，或未经竣工验收或验收不合格即交付使用的；
（6）已经批准的政府投资项目，无正当理由未及时实施或未按要求完成的；
（7）其他违反相关工程建设法律法规的行为。
3、施工企业及建设中介机构在对投资项目进行招标代理、咨询评估、施工、审计等事项时违反法律法规和有关规定的，由建设主管部门按有关法律法规和规定进行处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、各级领导和各单位不得干预或者变相干预投资工程建设项目决策、招投标和经评审确定后的建设方案。对违反规定的，由行政、监察等部门依法给予责任追究。
5、投资项目发生重大质量或安全事故的，除依法追究建设单位和勘察、设计、施工、监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关行政领导的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
七、工作要求
1、完善机制，强化监管。一是建立工程监察例会制度。听取
５ 工程建设行政管理部门、代建项目管理部门和建设单位履行职责的情况，通报日常监察中发现的问题，协调解决工程建设监管中一些重点和难点问题；二是加强监管体系建设。督促工程建设行政管理部门、代建项目管理部门和建设单位进一步改进监管方式，提高监管实效，完善工程监管体系；三是进一步规范建设中介机构的行为。督促工程建设行政管理部门加强对中介机构的监督管理，定期进行监督检查考核，记录、公示中介机构及个人的不良行为，将考核结果与承接业务、退出市场直接挂钩。
2、明确规定，严肃纪律。如在监察中发现问题并反馈到相关单位后，相关单位必须认真对待，切实抓好整改，及时上报整改情况。凡对市政府投资项目纪检监察工作弄虚作假、干涉阻挠，或指出存在问题后整改落实不力的，将按照有关规定从严处理。
3、加强社会舆论监督。市各新闻媒体要做好对政府投资项目纪检监察工作的宣传，公布举报投诉电话和电子信箱，受理社会各界的检举、投诉和控告，努力形成全员参与、合力打造优质工程的良好氛围。
中共吴江市纪律检查委员会
吴
江
市
监
察
局
二〇〇八年十月十四日
６
第三篇：嘉政办发〔2008〕85号 关于政府投资项目前期审批和管理工作实施意见
关于政府投资项目前期审批和管理工作实施意见（试行）的通知
（嘉政办发〔2008〕85号）
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
市发展改革委、市监察局《关于政府投资项目前期审批和管理工作实施意见（试行）》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
嘉兴市人民政府办公室 二○○八年七月九日
关于政府投资项目前期审批和管理工作实施意见（试行）
（市发展改革委、市监察局
二○○八年七月）
根据《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市政府投资项目管理办法的通知》（嘉政发〔2007〕24号）精神，为进一步规范政府投资行为，完善政府投资决策程序，优化投资结构，提高投资效益，构建惩防体系，现就政府投资项目前期审批和管理工作提出如下实施意见：
一、前期准备工作
政府投资项目前期工作是指项目从机会研究到开工建设前的一系列准备工作，包括项目规划选址、项目建议书、可行性研究、规划设计方案、初步设计、施工图的编制、论证和审批等环节。
（一）建立项目前期启动工作机制。
1．政府投资项目业主单位要落实专人和专项经费，组织开展课题研究、规划编制论证和项目建议书、工可、初步设计编报等项目前期工作。每的政府投资项目建议书报告须在上一年年底前编制完成，未列入计划但当年确需建设的项目，其投资项目建议书报告须在项目开工建设前6个月编制完成。
2．对重大政府投资项目和难以落实前期工作经费的政府投资项目，前期工作专项经费由项目业主单位或行业主管部门向属地投资综合管理部门申请，审批程序按有关规定执行。
项目由前期转入实施阶段后，项目业主单位应及时将已发生的前期工作经费转入基建账户，并将前期工作专项资金交还属地财政。前期工作专项资金实行专款专用，滚动使用。
（二）完善项目建议书、工可、初步设计审批制度。
1．项目业主单位按规定程序申报项目建议书、可行性研究报告、初步设计及投资概算，投资综合管理部门对上述报告的批复文件是项目建设的主要依据。其中总投资在500万元以 下的项目，项目建议书、可行性研究报告可以合并编制。
2．项目建议书内容包括：项目业主单位（或筹建单位）的基本情况，项目建设背景、建设依据和建设进度安排，初步确定的建设规模（包括车库、附属用房等）、建设内容、建设标准及其依据，需要政府资金投资的理由及具体数额，资金筹措意向及可行性分析，初步确定的建设用地规模、规划选址以及经济和社会效益初步评价等。
项目建议书上报或转报文件需附以下材料：
（1）申请报告及项目建议书文本；
（2）规划行政主管部门出具的规划选址初审意见；
（3）国土资源行政主管部门出具的项目用地初审意见；
（4）法律、法规规定的其他材料。
3．可行性研究报告内容包括：项目背景、编制依据、项目建设必要性、建设规模和主要内容、技术标准、建设方案、资源要素配置等建设条件、投资估算和资金落实情况、项目业主、建设工期、环境影响、效益评价、问题和建议等。
可行性研究报告上报或转报文件需附以下材料：
（1）申请报告及可行性研究报告文本；
（2）规划行政主管部门的选址意见书；
（3）国土资源行政主管部门的用地预审意见；
（4）环境保护行政主管部门对项目环境影响评价文件的审批意见；
（5）法律、法规规定的其他材料。
4．项目初步设计文本由设计说明书（包括设计总说明书和各专业的设计说明书）、设计图纸、主要设备及材料表和工程概算书等内容组成。项目初步设计文本应当符合国家规定的设计深度要求，必须体现节能等国家强制性要求。项目概算中对选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当注明规格、型号、性能等技术指标，符合国家规定的标准。项目初步设计文本中必须包含项目建议书、可行性研究报告批复文件、规划设计条件、规划设计方案评审意见、土地预审意见、环评审查意见等依据复印件。
项目初步设计上报或转报文件需附以下材料：
（1）初步设计审批申请报告；
（2）初步设计文本；
（3）项目投资概算；
（4）项目批准文件、项目规划设计条件、相关专业审查意见；
（5）法律、法规规定的其他有关材料。
5．设计概算审查原则上与初步设计审查一并进行，但建设规模大且技术性较强的项目可分开审查。设计概算审查的主要内容：
（1）概算编制依据的合法性、时效性和适用范围。编制采用的依据和指标、价格等必须符合国家法律法规、政策和地方性规章的规定以及行业标准。
（2）概算编制说明和编制深度。审查编制说明规定的概算编制办法、编制深度、编制依据等重大原则问题是否有差错，是否按有关规定的深度要求进行编制。
（3）概算编制范围。审查概算投资规模是否符合原批准可行性研究报告或立项批文的标准；设备是否配套合理，有无提高标准等。
（4）工程量。根据初步设计图纸、概算定额及工程量计算规则、专业设备材料表、建（构）筑物和总图一览表，审查有无多算、重算、漏算。
（5）计价指标。审查建筑工程采用工程所在地的计价定额、费用定额、价格指数和有关的人工、材料、机械台班单价是否符合现行规定；安装工程所采用的专业部件或地区定额是否符合工程所在地区的市场价格水平；引进设备安装费率或计价标准、部分行业专业设备安装费率是否按有关规定计算等。
（6）其他费用。审查费用项目是否按国家统一规定计列，具体费率或计取标准是否按国家、行业或有关部门规定计算，有无随意列项，有无多列、交叉列项或漏项等。
6．完善项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算咨询评估机制。
（1）投资综合管理部门在批复项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算前，应组织或委托有资质的咨询中介机构进行咨询评估，并征询同级财政、行业主管部门意见。
（2）投资综合管理部门在审查批复重大项目或专业性较强项目的进行初步设计和投资概算前，应经专家评审组审查，审查意见作为批复的依据。
项目评审专家从专家库中随机抽选，专家库由工程咨询、建筑设计、造价管理等方面的专家以及有关部门代表组成，特殊项目应另行聘请有关专家参加评审会议。
（3）对已列入当年政府投资计划的项目，经项目业主单位申请（在申请批复工可报告中一并提出）、投资综合管理部门同意，可对工可报告进行咨询评估，项目建议书可免予咨询评估；初步设计建设内容、投资规模不超过工可咨询评估报告结论的，经项目业主单位申请（在申请批复初步设计报告中一并提出）、投资综合管理部门同意，可不再对初步设计进行咨询评估。其中总投资不超过500万元的政府投资项目，可只对初步设计进行咨询评估。
（4）对未列入当年政府投资计划、需提交政府常务会议审议的政府投资项目，工可报告、初步设计建设内容和投资规模不超过项目建议书咨询评估报告结论的，经项目业主单位申请（在申请批复工可、初步设计报告中一并提出）、投资综合管理部门同意，可不再对工可报告、初步设计进行咨询评估。
（三）施工图和投资概算联动审查制度。
按照立项批复、初步设计、施工图设计、施工图复核、确定投资概算的程序，建立联动审查制度。
具体操作步骤为：立项批复后，由项目业主单位开展初步设计和施工图设计，投资综合管理部门委托有资质的中介咨询机构对项目施工图复核，按施工图确定投资概算。
（四）项目报批程序。
1．政府投资项目计划编报程序：（1）项目业主单位在每年9月底之前向同级投资 3 综合管理部门提出下一项目投资计划；（2）投资综合管理部门会同财政部门进行综合平衡；（3）提交政府常务会议讨论，同意后由政府发文；（4）根据政府批准的计划，项目业主单位向同级投资综合管理部门提出立项申请并办理相关报批手续；（5）投资综合管理部门会同相关部门办理立项等审批手续。
2．未列入投资计划，但当年确需建设的项目，其申报程序为：（1）项目业主单位提出项目申报报告，同时上报项目建议书等相关文件；（2）投资综合管理部门进行审核，并委托有资质的中介机构对项目建议书进行评估；（3）财政审核资金筹措方案，并落实财政出资资金；（4）政府常务会议同意后，项目业主单位向同级投资综合管理部门提出立项申请；（5）投资综合管理部门会同相关部门办理立项等审批手续；（6）立项批复后，由项目业主单位进行限额设计，并按程序报批。
（五）项目简易审批程序。
对政府当年确定，但未列入投资计划的惠民工程、创卫工程、市政道路基础设施以及公益性项目等，经项目业主单位申请、投资综合管理部门同意，可启动项目简易审批程序。一是项目建设内容、投资以及资金筹措方案初步确定后，经政府常务会议同意，由投资综合管理部门进行立项批复，开展项目前期工作。初步设计与投资概算编制结束后，再进行咨询评估、审查结论。咨询评估、审查结论超过立项总投资10%或200万元以上的，应提交政府常务会议审议；不超过立项总投资10%或200万元以下的，由政府分管领导审核后，报政府主要领导审定。二是允许交叉办理在嘉兴市的相关审批手续。三是总投资在2000万元以下（含土地）的基础设施、公益性项目，允许合并编制项目建议书及工程可行性研究报告。
二、强化监管
1．项目前期工作与部门考核挂钩，对积极开展项目前期工作的给予奖励。
2．对没有开展前期工作或前期工作达不到规定深度要求的项目，不列入当年政府投资项目计划，投资综合管理部门不予立项批复。
3．对不按立项批复、投资概算批复要求编制的施工图，项目业主单位和设计单位必须按要求进行修改，否则，项目不得开工建设。
4．不按立项批复文件以及限额设计要求编制可行性研究报告、初步设计方案和投资概算的，投资综合管理部门不予受理。
5．对不按基本建设程序、立项批复文件编制咨询评估项目建议书、工可、初步设计等的咨询和设计单位，投资综合管理部门应视情况给予劝戒或限制其承担政府投资项目的设计及审查任务。
本实施意见由市发展改革委负责解释。
本实施意见自发布之日起施行。
发布部门： 发布日期：2008年07月09日 实施日期：2008年07月09日(地方法规)
第四篇：浅议政府投资项目工程审计中的风险及防范
审计风险是指在审计中由于各种因素影响，未能查出有关问题或因处理不当而带来的潜在的相应后果。这种风险在政府工程审计中一旦变为现实就会损害国家利益和集体利益、引发被审计单位及社会公众的不满、引起行政复议或行政诉讼案件。如何正确对待政府工程审计中的风险，找到防范风险和化解风险的对策，从而最大限度地减低审计风险，已越来越受到各级审计机关和审计人员的重视。
一、政府工程审计风险的成因
在政府投资项目工程审计中，产生审计风险的原因主要来自以下几个方面：
1．审计人员风险意识不强导致审计风险产生。由于工程审计的复杂性，在实践中很难确定审计人员是否做到应有的谨慎，审计人员风险意识淡薄，在工程审计中这种现象时有发生，如在建设项目现场取证时，没有及时让共同测量的建设单位代表和施工单位代表当场签字认可，没有对落实的材料价格进行有效的认定，致使取证不充分或者出现缺陷，导致结论得不到认同等。对于这种风险隐患，部分审计人员在观念上、意识上没能够引起足够重视，就形成了相应的审计风险。
2．审计法制环境的影响。审计法律环境的不完善性与局限性增加了审计风险。审计主要以《审计法》为准，而《合同法》主要以调节民事行为为主，两者形成了一定的冲突。从《合同法》的角度，政府投资项目承发包本身是一种建筑市场交易行为，建设合同双方主体均具有法人地位，其法律地位是平等的，因此，合同当事人的地位是平等的；从《审计法》方面，政府投资项目使用的多为财政性资金，其目的是为了公用基础、公益性事业，审计部门具有维护公共利益、加强财政支出监督等功能，有权根据 《审计法》及相关条例的规定，对利用建设合同损害国家利益和公共利益的行为予以制止。这两种观点的冲突就使在适用法律时存在一定的不确定性。每一条法律及规章都有其相应的适用范围，不能穷尽所有的事项，部分审计活动过程中，对技术和操作上的理解，并不一定有明确的法律法规依据，特别是现阶段还是主要依据定额进行工程计价的，定额只是给出了建设项目中的大部分事项的参考依据，而对于特殊的事项，就只能依赖审计人员在审计时的职业判断了，这就加大了审计工作的难度，不可避免地产生审计风险。
3．建设项目参建各方自身行为导致的审计风险。在项目管理中，包括合同管理、造价控制、质量和工期的控制以及报送的审计资料等，各方均应履行好自己的职责。建设方作为建设项目的主体，应对项目建设全过程管理负责，设计方应对所得出的设计成果的准确性、可操作性负责，监理方应对现场的实际施工情况以及变更、签证的真实性和合法性负责，但是在实际施工过程中，往往出现各方独立行事，管理不规范，资料不真实等情况，而施工单位是以利润最大化作为追求的目标，在可能的情况下尽量多计工程量，多计造价，甚至弄虚作假。如果所有的事项都要在审计阶段来解决，就不可避免地产生了审计风险。
4．审计人员自身的素质、职业谨慎也是审计风险形成的原因之一。由于审计人员的意见或结论是建立在一种职业审查和专业判断上，而由于每个审计人员的技术水平和经验不同，因而不同程度地存在着偏离客观事实，甚至与客观事实完全相反的可能性，也就是说审计结论在一定程度具有不确定性，这种不确定性有时给利用审计服务的各方带来损失，导致审计人员需要对后果承担责任，这种可能性就构成了审计风险。
5．审计机关审计项目质量内部控制不严导致审计风险。每个造价审计人员的审计方法都有所不同、经验不同，有时容易被表面现象所迷惑，可能查不出送审造价中的猫腻，这就在于有没有建立严格的内部质量控制制度，是否进行了必要的调查、取证工作，有没有及时做好审计记录，有没有执行严格的复核制度，如果稍有疏忽，就可能出现不可弥补的损失。
综上所述，审计风险贯穿于工程审计工作的全过程，来源于审计机关和审计人员的主观方面，包括风险质量意识，所采取的方法、程序，自身专业知识、经验能力等；来源于建设项目的客观环境，包括建设项目相关各方职责履行，提供资料的真实程度和审计的环境等；要防范和控制审计风险，需要从审计的主客观方面入手，采取相应措施，多渠道进行完善，逐步、有效地降低审计风险。
二、工程审计风险的防范与规避
针对政府工程审计风险产生的上述原因，为有效防范审计风险，就应采取行之有效的措施，把审计风险控制在最低限度。
1．要树立风险意识，对政府投资项目工程审计风险进行综合控制。搞好工程审计风险评估，将风险意识贯穿于工程造价审计全过程，并将审计结果和风险相联系。一个基建工程项目的实施，往往受到人为的、自然条件的制约而出现多变性，如设计变更、扩大规模、增设项目等。
第五篇：当前政府投资建设工程领域存在的主要问题及对策研究
* 当前政府投资建设工程领域存在的主要问题及对策研究 作者：杜是桦 ?
摘要：政府投资建设工程领域的问题，既有业主和投标人的原因，也有中介代理服务机构和监管部门的原因；诱发这些问题的成因复杂，但制度供给不足和不当是最根本的，同时，观念误差在相当程度上也诱发了问题的产生；治理问题的关键在制度创新，重点在改革现行招投标制度、确保招投标行为的程序正义，利用现代科技手段、促进招标行为的公开公平公正。
关键词：招投标? 政府投资? 建设工程
政府投资建设工程领域的腐败治理，一直是社会关注的热点。最近，结合扩大内需灾后重建政策执行的监督检查，就该领域存在的主要问题及治理对策进行了一些思考。
一、政府投资建设工程领域存在的主要问题
政府投资建设工程领域问题的根源，在项目涉及机构职能职责关系不顺、工作要求与实际脱节、部门和个人利益参杂其间。同时，缺乏相应明确的制度约束、可资遵循的行为规范、逗硬严肃的纪律落实，也给试图借大规模政府投资搞违法乱纪者提供了可乘之隙。这些问题主要是：
（一）业主方面的问题
1、项目精度不高。一是立项准备严重不足，缺乏基本的论证和评审；二是投资概算粗糙，中标价往往和预算价偏离较大，这种偏离目前房建在15%左右、路桥在20%左右、绿化在25%左右、涵隧在30%左右、土地整理及地灾治理在40%左右。三是设计深度不够，导致通过隐蔽工程虚增工程量、变更设计调整工程量等普遍化、规则化。四是财政评审监督不力，缺乏严谨、科学、规范的评审体系，项目实施部门多报、虚报，严重影响投资效率。五是对新工艺新材料的使用缺乏严密的论证。
2、政策执行不严。一是项目核准等相关职能部门对招标公告和招标文件中的程序合法性、技术方案、开标评标等条款审查不细。二是自立地方和行业规矩增强权力者对招投标行为的控制性。三是打着创新的幌子随意省减、变更法定程序。四是在招标文件和评标办法中编制有利于本地、本行业企业及特殊关系人的条款。五是发现问题整改不及时、不彻底。
3、想方设法规避公开招标。一是肢解工程、化整为零。二是排斥竞争、以邀代招。三是表明倾向、度身招标。四是假集体决策之名、行个人插手之实。
4、过于依赖中介机构。一方面，项目建设单位本身客观上不熟悉法定的招标程序，只有委托了事。另一方面，出于分散操纵风险和压力目的，借中介机构之手推卸责任。
（二）投标人方面的问题
1、标书制作不规范。有的为省钱省事直接抄袭其他标书；有的使用以前用过的标书，在工程量清单、施工组织设计等方面不能反映出投标公司对该招标项目的准备情况。
2、借牌投标普遍存在。据抽查某市40余个1000万元以下已开工项目，涉嫌借壳施工的高达30余个，房建、市政、绿化、公路等项目，都普遍存在借牌施工现象。
3、围标串标事件频发。有的搞价格串通；有的搞轮流中标；有的搞陪标补偿。
4、与业主、中介机构、专家勾联操纵中标结果。值得注意的是，目前看起来程序上很完备的招投标监管规定，在很多时候成为个别人操纵招投标过程的“借途”，甚至成为深谙招投标“潜规则”和操作手法者不法行为的保护伞。
（三）代理机构方面的问题
“中介不中”一直是建筑市场问题的焦点。
1、招标文件质量差。工程量清单漏项、缺项，工程预算编制不精确，使招标、投标人不能掌握项目的准确情况。
2、中介机构主导权过大。一些中介机构借“独立第三方”之名，违规插手工程招投标具体过程、指定中标企业。
３、评标专家互相串通。据反映，在抽出评标专家后，一些地区的建筑企业甚至能够比招标方更快地与专家取得联系；有些专业的专家以技术沟通为名，建立联系群串通评标牟取私利。
（四）施工及监管方面的问题
1、高资质中标低资质施工已成常态。一是项目经理、技术员、特种作业人员等不能正常到位，检查某地50个200-2000万元规模的在建项目，此三类人员调整面高达90%。二是转包、分包严重，某地教育系统18个200万元以上校舍在建工程，涉嫌工程转包、违法分包的高达12个。
2、压证施工形同虚设。很多工程的技术、管理人员投标文件、上墙名单、现场人员“三不符”。
3、工程监理履职不力。不按合同要求落实工程总监和专业监理人员，许多技术问题和质量隐患难于发现；个别的甚至和施工企业串通一气虚增工程量。
4、勾兑无处不在。现在有一个非常值得关注的现象，就是由勾兑业主、中介代理、评标专家转变为勾兑设计单位、财政评估单位、工程监管单位、现场监理单位，从工程设计、工程量清单、送检标本等环节来弄虚作假，已成工程领域最大的诟病。
需要指出的是，这些问题在不少管理者眼里已经习以为常，默认甚至纵容问题的存在，致使多次治理收效甚微。
二、政府投资建设工程领域问题的主要特征及其危害
政府投资建设工程领域腐败和不正之风现象的特征，既有社会的普遍性，又有行业的特殊性，主要是：
1、“公关”半公开化。不是一个人出马、而是一批人活动，不是对某一个人公关、而是对关键环节核心部位的所有经办人员公关，且在业内已成“潜规则”。
2、贿赂数额较大。据业内人士介绍，目前承揽工程的“勾兑”费用，普遍在3-5%间。
3、受贿行为隐蔽。工程建设领域的贿赂、回扣等腐败行为，大多是“一对一”的私下交易，企业的贿赂支出已由过去涂改帐目，发展到建立帐外帐。
4、“窝案”现象突出。在查处的政府投资学校、路桥、市政、卫生院、福利院等领域案件中，往往是查处一案带出多案，查处一人带出一伙，查处一般干部带出领导干部，查处违纪的带出犯罪的。
政府投资建设工程，代表着政府的决策水平、投资引导、民生关怀，一旦发生腐败和不正之风，一是严重扰乱市场经济秩序，二是严重损害其它投标人的合法权益，三是严重影响招标工程项目质量，四是严重助长腐败现象的蔓延。不及时治理，势必严重损害公共利益，影响党群干群关系，妨碍科学发展和社会和谐稳定。
三、政府投资建设工程领域问题产生的主要根源
上述问题的发生，既有社会转型期改革渐进性和改革不到位所造成的制度缺陷、监督监管缺位、工程建设领域乃至整个社会诚信缺失的原因，也有政府与市场边界没有厘清、行业协会（商会）等社会中介组织从业规则尚不健全的原因，还有个别领导不依法行使权力、滥用权力和公务员从政行为失范的原因。另外，地方和部门保护主义、争权推责，以及“上有政策，下有对策”也诱发了不少问题。具体分析，主要体现在以下几方面：
1、项目投资管理体制弊诟加剧问题发生。
2、现行工程招投标相关的法律法规不完善、不配套。
3、招投标监管政出多门，缺乏协调统一。
4、目前政府投资预算体系助长投标人过度逐利。
5、工程造价管理弊端在相当程度诱发弄虚作假行为。
6、中介机构沦为公共权力私利化的平台。
7、评标专家委员会未能实现既定功能。
8、评标规则难以确保评标行为的公平公正。
9、建设市场监管机制不全、监管手段滞后。
10、缺乏制度创新和新技术的有效利用。
四、政府投资工程招投标行为的几个观念误区
政府投资建设工程的招投标行为，本质上是政府行政能力不足而实行服务外包的具体形式，工程招投标的核心是新增利益在利益所得者之间的公平分配，监管的目的在维护市场竞争的公开、公平、公正，保证投资行为的高效、规范、科学。但是，目前在相当行政者观念上，仍存在着几个误区：
误区一：把工程招投标等同于节省政府投资。认为既然有合理低价中标的竞争，政府在项目投资的决策上不一定要非常精准；竞争越低越充分、越市场化，做不做的出来，是市场行为、投标人自己的事情，市场经济本身没有包赢不赔的事情。
误区二：把盲从中介代理机构和专家标榜为依法行政。认为中介代理机构和专家是当然的权威，不支持其工作就是违背国际惯例、不依法行政，主动放弃监管责任。也有极端者借此实现个人不法利益。
误区三：把工程招投标视为规避经济违纪行为的手段。认为政府投资是新增的行政资源，招投标不过是资源的再分配的形式而已，重在程序合法、手续完备，即便有个人利益参差期间，也法不责众。
误区四：把工程招投标等同于防治腐败的灵丹妙药。认为公开招投标本身就是最有力的监管，是对腐败行为的釜底抽薪，只要程序走到、公开招投标了，想腐败也出不了什么大问题。
正是存在以上误区，长期以来一些监管者习惯于把工程招投标作为预防滥用行政职权、经济犯罪的手段，由于缺乏系统、完备的立法保障，致使履职缺位、越位、错位现象大量出现。必须客观看待工程招投标行为：
第一、公开招投标追求的仅是一种过程的公开、公平、公正和对经济秩序的维护。政府拿多少钱、做多少事、由谁做是决策水平和行政能力的具体表现，不应把节约投资作为工程招投标的最高追求。责任政府自身重在科学决策、精确预算控制成本，应该也必须保护合法得利。
第二、中介代理、专家都是政府采购的服务，任何被采购者都必须接受采购方的监管。尤其是在体制转型背景下诞生的中介代理，和职能部门及其工作人员存在密切利益关系，已经失去了公正性甚者法理合法性基础。政府必须加强监管、完善其从业规范；中介机构、专家在适度代理政府业务中，也必须在从业规范内活动，不能取代政府部门，更不能借“独立性”侵占政府和职能部门的权利。
第三、程序正义是个体权利维护的基础，投标人、业主、中介代理、评标专家的权力在程序合法性上一致。工程招投标信息不应当模糊、排斥潜在投标人；评标过程中所有投标人，无论报价高低，只要在控制价范围内其权利平等，评标专家在对其作出废标处理时应当给予相同的知情权；一切问题的根源在公权的私用，程序正义的终极维护在权力者私欲的克制。
第四、工程领域腐败的遏制必须建立在科学规范的制度系统之上。招投标仅仅是政府投资公平性的一个方面，必须同时加强对施工现场、工程质量、资金拨付的制度性监管，确保政府行政履职完整。失职、渎职，必须追究其责任。行政者只有慎独慎为克制私欲、尽职履责依法行政，才能从根本上维护市场秩序，推进政府投资工程领域行为的高效、科学、规范、廉洁。
第五、工程招投标监管要有所为有所不为。目前存在的很多问题，很多都与权力介入具体利益分配甚至占有相关联。职能部门必须坚持有所为有所不为，在制度建设、程序监管、市场秩序、违责追究等方面要有所为，在具体市场行为中重点关注公然破坏市场规则、社会反映强烈的行为。
五、治理政府投资建设工程领域问题的主要措施
治理政府投资建设工程领域的问题尤其是招投标环节存在的问题，核心在完善维护市场经济公平公正、竞争择优的系统程序，必须从制度规范、强化监管、科技创新、环境净化等方面整体推进。
（一）强化政府投资建设工程核心制度建设
1、规范政府投资建设工程决策行为。目前，一些基层政府试行的政府投资重大项目基建联席会议或招标文件会审，在控制成本、避免人为操纵等方面效果较好。应将这些作法制度化，民主决策工程申报、投资总额、单位造价、投标规则、资金拨付等事项。
2、规范政府投资建设工程财政评审。一是对评审内容进行规范。二是对评审业务委托、评审机构资格认定、评审程序、评审方式及付费标准等进行规范。三是对评审机构、建设单位、财政部门的职责履行、责任追究等进行规范。尤其是对于财政评审的精度要求必须作明确规范，杜绝评审人员、监管人员的失职、渎职责任。
3、规范政府投资建设项目招投标细节。进一步修订、完善招标公告、资格审查、投标、评标、专家选择、合同签订、执行监督等各环节的制度规定，增强制度的系统性，建立健全对业主、中介代理机构、评标专家、投标人、监管部门的职业规范；增强制度的可操作性，出台相关条规必须要有符合实际且切实可行的实施细则。
4、规范政府投资项目责任追究。对政府投资项目的建设单位、负有管理和监督职能的政府相关部门及其工作人员，在政府投资建设项目中的履职行为进行规范，明确责任追究的范围、责任追究的组织实施等。
（二）严格政府投资建设工程全过程造价管理
1、理顺各工程造价主管部门的关系。建立统一的政府投资建设工程造价管理机构，健全与工程量清单计价相配套的工程造价管理制度，完善各部门定期协调联系机制。
2、加强设计阶段对造价的控制。规范设计行为和设计费用支付，在项目建设过程中和竣工验收时，应注意同设计方案对照检查，对擅自追加投资、改变设计、提高标准、扩大建筑面积的，审查造价不予承认，有关部门还应追究责任。
3、合理核定工程造价。建立完整的信息网络和及时可靠的价格信息中心，构建行之有效的工程造价和材料价格信息发布机制。加强对投资总额和单位造价的审查把关，既考虑政府投资的成本控制，又充分兼顾投标人的正当得利
4、规范工程调概强化清单监管。完善工程量清单计价方法，对概算调整、设计变更、工程量增加、计价方法、特殊情况处理以及责任追究等作出具体规定。针对当前工程预决算环节较混乱的情况，应将此作为行政执法监察的重点，适时组织专项检查。
5、配套详细明确的工程合同管理办法。在工程量清单计价法推广实施后，应就新的计价办法配合相应的合同管理模式，使投标确定的清单报价在实施过程中有相应的合同管理措施。
（三）及时运用科技手段改进招投标方式方法
及时应用现代信息技术，建立分区域的电子报名、投标和评标平台。目前，可以各地政务服务中心为基础，建立公共资源交易中心（网）。
1、所有项目招标免费上网公告。应强制性规范招标公告发布媒体；省公共资源交易网或建设网免费发布政府投资项目的招标公告；探索建立项目预公示制度。
2、投标报名在网上进行。政府投资建设项目凡核准为公开招标的勘察、设计、施工、监理以及与工程相关的重要设备和材料采购，均实行网上电子报名、投标，投标保证金缴纳到政府指定账户。
3、建立电子标书规范文本。针对基层政府实施项目侧重在基础房建、路桥、市政、景观等方面、技术性要求基本可以规范的实际，结合电子投标的资信征询，建立规范的电子标书体系，投标文件在统一平台投递，均采用投标人自主加密格式的电子文档，不体现投标人公司名称，由电脑随机分配条形代码。
4、在电子平台采用双盲形式评标。评标专家只能在规定场所调阅标书，所有评标过程可使用专门检测软件对评标时间、评分过程等细节进行记录。
（四）切实加强政府投资建设工程市场监管
1、强化资质、资格监督。主要从勘察、设计、施工、监理、中介机构的资质管理入手，建立市场准入和清出制度。
2、实行建筑市场与施工现场同步监管。重点锁定施工企业项目经理现场变更、管理班子人员是否到位、分包合同是否符合规定、监理工程师是否到位等，确保所有重点项目的建造师、项目经理、监理师等押证上岗。
3、开发政府投资建设工程项目动态监管系统。以地区为单元，开发、建立政府投资建设项目工程动态监管系统。市级对各县（市、区）政府投资项目的基本情况及建设进度及时准确掌握。各职能监督部门对项目立项、招投标、资金使用、施工管理等进行实时在线监控。
4、加大案件查处力度。重点对涉嫌操纵的中介代理机构、行政人员严查，并追究相关领导人责任。对于违法违规的单位和个人，要坚决实行“三个一律”，即一律给予经济处罚，一律给予纪律处分，一律公开曝光。
5、鼓励社会监督。尤其要鼓励影响力大的新闻媒体，更多关注政府投资建设工程。同时，鼓励群众积极参与监督，探索建立政府投资建设工程违规违法问题举报激励机制。
（五）积极推进社会诚信体系建设
采取“政府启动、市场运作、权威发布、信息共享”方式，实现“四个统一”:统一信用信息平台，统一信用评价标准、统一信用法规体系、统一信用奖惩机制。当前：
1、建立统一的国家或者区域性不良信用查询平台。在现有的信用档案系统的基础上，解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，并逐步实现区域及至全国联网。
2、制定《建筑市场责任主体行为信用标准》。尤其针对当前建筑市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，明确哪些属于失信行为。
3、建立政府投资建设工程资信准入制度。金融、建设、工商、税务等单位，将中介机构、企业、自然人的不良信用记录在公共资源交易网同步向社会公开，且作为政府投资工程建设项目开标评标审查投标主体资信的必要前提。
4、构建失信惩戒机制。对假借资质、违规挂靠、违规转包以及在工程招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，除中标无效、罚款等经济制裁外，还要逗硬落实降低资质、限制参与投标等措施。
（六）大胆创新政府投资建设工程监管手段
1、试行项目招标主体制。与国际惯例接轨，取消对投标企业资质等级等限制，一律以项目为核心，建立各类项目投标承建技术规范，制定承建人投标的管理及技术力量、资金实力、设备设施等准入标准，不再以投标企业的资质等级、技术力量、设备设施等为必要前提。
2、改变小规模投资建设项目工程招投标方式。对投资200万以下的项目，经电子报名、投标平台报名并缴纳保证金后，对施工组织、项目班子、设备保障等经审查合格的投标企业，现场随机抽签确定其具体中标单位。
3、前置专家服务采购。在投标文件所涉工程的技术规范可通过电子验证、经济标顺序可电子自动生成的情况下，原评标专家的职能业已丧失。鉴于政府对投资项目具体技术规范把握的不足，应充分发挥相关技术专家的职能作用，将原评标专家的服务前置，使其仅限于协助政府完善相关工程招标电子规范文本的制作、避免专家借独立技术人介入具体招投标事务。可集中采购中介机构服务，按照工程类别及相关技术参数，分系统、按程序由政府一次性采购多个设计、造价、监理等中介机构作为储备，根据项目具体实施进度，按照现场抽签方式，确定单个项目的具体中介服务机构。
4、公共资源交易中心履行招标代理职责。进一步明确政府公共资源交易中心（或政务服务中心）服务政府投资工程项目交易的相关职责，建立健全各项规章制度，规范岗位职责，将制度、流程、岗位职责上墙，接受社会监督。
在发达的资本主义国家（地区），政府财政投资的工程项目只占较少一部分（一般约五分之一），而施工企业几乎全部为私营企业，在工程项目的招标过程中，特别强调公正性，以保障工程的质量和投资效益。具体体现在以下几个方面：
（一）政府设置了专门的管理部门
在美国，政府设置了采购部，采购部代表政府行使建设工程招标投标的管理职能，是政府中相对独立的部门。采购部的主要职能是监督管理建设工程的承发包，还要负责监督工程承发包合同的实施。美国的法律规定凡是政府投资的工程在经批准允许兴建后，一律由政府采购部办理审查手续和安排招投标等事宜。比如，对于参加评标的人员，由发包方推荐，再由采购部门对资格进行审查，并对所有的评标人员加以保护；在政府官员参加的公众开标听证会上，由政府官员在公众参与之下作定标说明；定标后即由采购部签发中标通知书，并在限期内签订建设工程承发包合同，等等。
（二）具有规定的交易场所
在美国，规定由招标中心负责办理具体的招标事宜。招标中心还要提供有关法律、法规的依据、工程技术资料，以及咨询等方面业务，这样招标中心就为业主和承包商提供良好服务的交易场所。
比如位于西雅图市的全美总承包商商会有一个承发包的活动中心，是总发包者、总承包商和分包商的活动场所。总发包者把经过政府有关部门审批允许施工，获开工许可的施工整套图纸交给活动中心，并予登记，为下一步的招投标作好有关手续上的准备。活动中心就此发布公开招标信息。总承包商得到信息后前往活动中心，查阅图纸，如愿意参加投标的，进行登记，接受投标资格的审查，参加投标„„。整个招投标活动过程均在活动中心进行，接受严格的管理，如发现其中有营私舞弊的不法行为，将受到行业商会的严厉处罚，重者将起诉刑事法庭，受到更严厉的惩罚。
该活动中心还承担着整个行业的培训任务，提供建筑材料、设备的信息，公布并提供政府有关建筑行业的新政策、新法规、规则和规程、新制定的专业规范和技术标准。
（三）严格规定发包方式
美国政府对建设工程招投标的管理，是根据主体的不同而采取不同的发包方式。规定凡属政府支出工程项目的承发包，必须按照联邦政府采购法规定采取公开招标的方式确定承包商，同时必须分散发包，不得集中将整个工程发包给一个承包商（工程总承包发包除外），以防止大公司垄断，保护小公司有一定收入。凡非政府支出工程项目的承发包，政府则不作发包方式的统一规定，由投资主体（即业主）自由选择，可采用招标、议标或者指定承包等多种方式。相信业主会用最经济、最合理的方法，选择最好的承包商，因为业主决不会拿自己的钱去开玩笑。
日本政府在96年1月重新公布的建筑工程招标法规，即工程招标条例中，规定国家出资的工程，必须在民间实行公开招标。
其他国家以及香港特别行政区均有类似规定。
（四）招标必须按规定集中、公开发布招标信息
美国政府规定，政府工程一经批准，必须通过报纸发布招标信息，需简要介绍工程概况、建设地点，并阐明对承包商的资格能力、保险等要求。由发包方初步考察投标单位资格后，采购部门即批准发包方发售招标文件。如康州斯坦福市，有12万人口，政府规定凡政府投资在1万美元以上的建设工程项目必须要通过报纸发布招标的公告，进行公开竞争。
日本政府规定，国家出资的工程，必须公开登报发布信息，进行招标。
香港特别行政区规定实行公开招标的政府投资和公共建筑工程必须在宪报或者其他报刊上刊登、发布招标告示。
（五）分级设置竞争平台
香港政府规定凡欲参加政府投资或公共建筑工程建设的建筑承包商，事先须到工务科注册，取得认可。政府根据这些建筑承包商的资格条件分为甲、乙、丙三个组，其中甲组可参加2千万元（港币，下同）及其以下的工程投标；乙组可以参加5千万元至2千万元的工程的投标；丙组可以参加5千万元以上工程的投标。工务科及其所属建筑署都建有计算机信息资料数据库，以记录各承包商在各项承建工程中的表现，实行动态管理，作为挑选、升降和制裁承包商的理由及依据。
日本等国家也实行相似的办法，按不同的资质等级设置了不同的竞争平台，以形成平等的竞争氛围。
（六）追求合理的中标价
在美国大约有十分之九的工程项目是以投标单位的最低报价为中标单位，但不一定是最低的报价都能中标，尤其是政府投资的项目。政府对工程的造价力求合理，主要看工程的技术要求，又要考虑到材料上涨的因素和人工费用减少的难度。他们认为虽然有的投标报价很低，但造价不合理，终究会直接影响工程质量，因此不可取。
在日本，一般也是最低价中标，但仍要深入询价，以求更贴近实际的合理价格为中标价。
三、施工招标投标公正性制度的对策研究
（一）建设工程施工招标投标公正性制度的法律思考
1、建设工程施工招标投标公正性制度设计应遵循的基本原则
招标投标公正性制度设计的基点是什么，应当遵循那些原则，这对于今后法律制度的设计和相关政策的制定是十分重要的，是本课题理性研究的立足点。立法精神来之于社会现实，立法精神的体现需要人们发现、总结归纳现实社会生活中的普遍现象和规律。招标投标公正性制度的设计原则亦应从考察招标投标交易方式的特性来提升。招标投标是一种商业行为，也是一种交易方式。市场经济条件下的交易方式有多种，有直接交易方式，如购买货物；有间接交易方式，如委托咨询代理；有无纸化交易方式，如证券、期货交易；还有招标投标的交易方式。不管采用何种交易方式，交易双方都以最小的交易成本获取最大的经济利益，这是市场经济交易的内在规律。
采用招标投标的方式主动方（买方）与其他商品交易方式相比较，往往能达到最佳的经济效益。这是因为招标投标的交易方式与其他交易方式有所不同。一是交易的标的物有所不同，招标投标的方式，交易标的一般比较大，其他交易方式则按买方的需要，有大有小。二是交易的当事人有所不同，招标投标的交易当事人买方是一家，而卖方有多家。其他交易方式的买方是一家，卖方也是一家。三是交易成本有所不同，招标投标的交易成本比较高，如制作招标书和投标书，选择投标人，组织开标、评标、定标等都需要一定的成本，其他交易方式的成本比较低。四是交易结果有所不同，招标投标的交易结果对于招标人（买方）通过对投标人（卖方）的多家选择和投标人的相互之间竞争，使招标人获取最大的经济利益。五是交易形式有所不同，招标投标的方式具有组织性强特点，而其他交易方式具有随意性特点，只要交易双方意思表达一致即可成交。因此，招标方采用招标投标方式企图达到最佳经济利益目的，必须在具有组织的招标投标活动中遵循公开、公平、公正的原则。不然会由于交易方式不公平而引起投标人商业机会和参与投标投入成本的损失，这是对投标人的利益侵害，在法律上应承担相应的赔偿责任。不公平的招标投标方式，有悖于市场经济公平原则。
比较招标投标交易方式与其他交易方式的异同，公平交易是市场经济交易的基本原则，而采用招标投标交易方式还应遵循公开、公正的原则。国际上招标投标的通行做法和我国现行有关法律制度也体现了“三公”原则。国家招标投标法第五条明确规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。并且在法律责任中设定了若干违反“三公”原则行为应当受到严厉的行政处罚的条款。
透析招标投标交易方式的特性，坚持“三公”原则、遵循“三公”原则、贯彻“三公”原则，是建设工程招标投标公正性制度设计的始终应体现的基本原则，是一切关于招标投标立法活动和政策制度应贯彻的精神。
2、“三公”原则法律关系的把握
(1)把握好维护法制统一与体现地方特色的关系
国家招标投标法有6章68条，“三公”原则始终贯穿了立法的全过程。法律的实施，必将对开展招标投标活动中遵循“三公”原则起到积极的保障和推动作用。但是，由于这部法律存在着一些缺陷，可能会影响和弱化“三公”原则的精神。例如，如何选择中标人，通常做法是从高分到低分择优选择。而招标投标法规定招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。选择中标人的最终权力在招标人，是符合民事经济法律关系原则的，但是法律仅采用了招标人选择中标人的方式，对其民事经济行为必须遵循“三公”原则，其权力也应受到“三公”原则的约束却未顾及。招标人如何行使选择中标人的权力，应当遵循“三公”原则。而按现行招标人不受约束的权力的法律规定至少在实践中会出这些问题。一是中标人并非是投标人中最优者，可能是第一名，也可能是第二、第三名。二是投标人只要挤进候选人范围，搞通招标人，就有可能中标。三是招标人的含义是法人或者其他组织，法人或者其他组织确定中标人，采用法人代表一锤定音，还是集体讨论，具体确定的形式和程序都不明确，极易会出现违反“三公”原则随意性的现象。四是由于招标人任意行使确定中标人的权力，前期招标、投标和评标活动的公正性都将流于形式，会引起“公正何在”的猜疑。
国家法律瑕疵是由于起草者、立法者、审议者对社会客观认识的程度局限所致，是客观的，但并不是不可弥补的。通过地方制定实施性的法律规范，将大法的原则具体细化，在保持法制统一的基础上将大法的缺陷弥合。这就是本课题研究的意义所在，也是需要着重把握的法律关系。
(2)把握好遵循“三公”原则与顾及弱者的关系
“三公”原则涉及招标方、投标方和政府有关行政监督部门，还涉及与建设工程经济利益相关的其他方面，如货款方，投资方等。与“三公”原则有直接经济利益相关的主要是招标人和投标人两方，这两方中招标人一般处于主动地位，而投标人一般处于被动地位。由于建设市场僧多粥少，竞争激烈，即使法律有“三公”原则规定，但在实践中，由于利益驱动，招标人有违“三公”原则的行为往往难以遏制。投标人由于处于被动弱者地位，往往无可奈何。而政府监督部门，也因管理人员少而管理幅度过宽的矛盾和制度的不完善而鞭长莫及难以查处。
在招标投标活动中，如果投标方有违“三公”原则的行为，只要招标方严格遵循“三公”原则，投标方的不良行为一般容易制止。
因此，“三公”原则制度的完善应当偏向于投标方。同情弱者、偏向弱者、保护弱者，是我国乃至国际上民事经济法律关系的立法和法律实施中纠纷处理的一个重要原则。当前，立法中在体现这一原则的同时，还应侧重制约和规范招标方的行为。
“三公”原则的核心是公正。没有公正，公开、公平也就失去应有的意义。公开、公平的目的是为了实现和保障公正。本课题针对现实建设工程招标投标活动中所出现的招标方比较突出的问题，抓住规范政府财政投资项目招投标行为为核心，围绕“三公”原则，重点突出公正性，从完善招标投标法律规范和制度，从建立有形市场、公开选择投标人，完善评标方法、利用现代科技管理方法等方面开展研究，寻找相适应之对策。
（二）完善施工招投标公正性制度的对策
严格地说，要从根本上取得建设工程施工招标投标的公开、公平、公正，只有随国家经济体制和政治体制的深入和突破性的成功，才能实现。因此，本课题研究完善施工招投标公正性制度的对策，是在确定强化政府以及国有企业投资或者控股投资工程项目招投标管理为目标的基础上，结合我国社会主义初级阶段的具体国情，通过对施工招投标各环节以及对影响施工招投标公正性的各种因素的研究，提出提高施工招投标公正性的措施，从机制上、方法上设置障碍，将不公正因素缩减到最小限度。具体包括：
1、确立交易中心法律地位，充分发挥有形市场的作用，保障交易的透明度
有形建筑市场的主要功能，是以服务为主，统一集中发布信息、建设工程集中交易、管理部门集中办公的场所。根据对发达国家的考察，有形建筑市场这种模式并不是中国的首创，在美国，招标中心就得到了普遍和很好的运用。在我国，有形建筑市场――交易中心的模式是1994年根据建设部“建筑市场治乱、工程质量治差、企业管理治散、工程价格求合理”的工作方针以及上海市领导关于加强建筑市场管理的要求，由上海方面首先提出，之后建设部总结成为使“建筑市场从无形变为有形，从无序变为有序，从隐蔽变为公开”的意见，向全国推广。
上海的有形建筑市场――市交易中心成立于1996年11月1日，通过几年的运作取得显著效果，有力地制止了地下炒卖信息的不法行为，招标发包比例明显提高（1999年招标项目为3538项，是1995年1651项的2.1倍；1999年公开和邀请招标项目为2402项，是1995年237项的10.1倍；1999年以来应招标率和应公开招标率均达到了100%）。提高了交易透明度，在一定程度上遏制了腐败蔓延和保障了工程质量（在交易中心内交易的项目未发现舞弊现象，全市建设领域的经济案件从95年328件逐年下降至99年56件，且工程优良率平均每年以0.5个百分点提高）。同时也为办事人提供了较大方便。
有形建筑市场的建立和成效得到了党和国家领导同志的高度重视。中共中央政治局常委、中纪委书记尉健行同志在中纪委各次全会以及有关会议和场合，多次对有形市场的建设作出指示。在98年7月全国有形建筑市场现场会和99年8月全国有形建筑市场建设工作座谈会上分别作出长篇专题重要讲话；在99年3月26日视察上海交易中心时指示：“目前仍有些人对把有形市场作为一个方向提出疑问，但实践证明我们处于当前的阶段必须要走这条路，不能把资本主义国家的东西直接搬到我们现在这里来。上海要继续研究探讨，给全国提供好的经验。”中共中央政治局常委、国务院总理朱?基同志于2000年1月26日，在国务院第五次全体会议上明确提出：“现在，建筑领域的问题相当严重，非大力整顿不可。要健全和规范有形建筑市场，严肃查处建设单位规避招标或搞假招标的行为„„”。在中共中央的1号文件中，明确提出要建立、加强有形市场的管理。
有形建筑市场的工作同样得到了上海市委、市政府领导的高度重视，市委副书记孟建柱和龚学平、市委常委副市长韩正先后视察了市交易中心。韩副市长在全市有形建设市场工作会议上作重要讲话，从体制、机制、法制的角度对上海有形市场的建设提出要求。
根据中央和上海市领导的要求，本市自1998年下半年起，在市交易中心基础上进一步发展、建设成由总包（总承包）、专业分包（发包）、建材、中介服务等四个层次、25个分中心组成的有形建设市场体系。但这25个分中心的运作状况参差不齐，尤其是一些专业分中心和建材分中心更是步履维艰，有场无市。究其最主要的原因，在于有形市场缺乏法律地位，市场的管理缺乏法律依据，从而难以控制场外交易现象。
关于交易中心立法问题，广东省解决得比较好。该省在99年9月第九届省人大第十二次常委会通过的“广东省建设工程招标投标管理条例”中，确立了有形市场的法律地位。其第六条规定：“按本条例规定必须进行招标发包的建设工程的招标投标，应当按照项目的隶属关系，分别在省、市、县人民政府批准设立的建设工程交易中心进行。
交易中心是在建设工程招标投标活动中为招标人和投标人提供场所、信息和咨询服务，为有关部门在该中心内办公提供必要条件，使招标投标活动公开、公平、公正进行的服务机构，其不得代理组织招标和参与评标定标。
建设行政主管部门负责对同级人民政府批准设立的交易中心提供的有关建设工程招标投标活动中的服务进行监督和管理。”
同时，其第七条规定：“同级人民政府有关行政管理部门负责的建设工程招标投标资格审查、建设工程施工许可证核发或者建设工程开工报告审批、建设工程质量和安全监督手续办理等工作，应当在交易中心内办理。”在其“法律责任”一章中还规定若违反条例第六条第一款的，其签订的承发包合同无效，建设行政主管部门应当责令招标人限期重新组织招标，并处以发包价款千分之五以上千分之十以下的罚款。
由于广东省在法规中比较准确地确定了交易中心的性质、功能、作用，明确了各管理部门与交易中心的关系，设定了不进场交易的处罚标准，使该省的各级交易中心能够依法设立、依法办事、依法管理，健康发展。
作为国际化大都市的上海，也应当尽快解决交易中心的法律地位，通过立法强制政府财政及国有资金投资的项目进入交易中心招标投标，从而充分发挥有形市场交易透明的优势，使招投标有一个公正性的良好的客观环境。
2、通过立法建立固定的信息渠道，统一、公开发布招标信息，使工程提前纳入公平竞争渠道
能否及时、准确地掌握工程建设信息，是能否管理好工程招投标的先决条件。掌握了工程建设信息，不但为政府在宏观调控队伍和任务供需平衡上以及制订建设市场和建筑业发展规划决策上提供了可靠数据，而且可以使建设工程招投标管理部门及时了解每个工程的拟建概况和前期工作进度，从而提前介入相应的管理，促使建设工程在起始阶段就步入法定的建设程序，工程招标的公开、公平、公正也有了保障。
由此，世界发达国家以及国内兄弟省市均十分重视工程信息的管理。美国、日本等国家以及香港特别行政区的政府都规定政府工程一经批准，必须通过报刊发布招标信息。在美国西雅图市的市政府还规定必须经过招标中心才能通过报刊发布信息。国内做得比较好的如苏州市，该市由市政府颁文规定所有项目审批部门都须与工程交易中心实行电脑联网，在项目立项批准后，拟建项目信息必须在三天内传递至交易中心，由交易中心统一发布，使交易中心切实掌握市场管理和规范交易行为的主动权。
作为上海，自从改革开放以来，项目投资急速向多元化、多渠道方向发展，可审批项目立项的机构由原来的计划部门一家发展为包括区县计划部门在内共80多家。由于市政府对工程信息管理没有相应文件予以规定，因此这些机构并无向建设管理部门传送项目信息的义务。加上工程报建绝大多数滞后至施工招标时一同办理，造成交易中心和招投标管理部门信息闭塞，交易中心成为无源之水，一方面难以吸引广大承包企业进场，另一方面不少工程事中才纳入管理，有的甚至于只能补办手续，再也谈不上交易的公开、公平、公正。为了解决信息问题，市交易中心作了极大努力，甚至通过有偿的形式从规划部门获取，但这十分有限，无法从根本上解决问题。
因此，在本市修改有关招投标的政府规章以及制订招投标法规（条例）时应当载明建设工程各立项审批部门在同意立项并向项目立项报批单位批复的同时，抄告建设主管部门（或交易中心）；此外，其他的有关工程建设的审批部门，如扩初审批部门等，在批准项目的同时同样抄告建设主管部门（或交易中心），以保障交易中心的正常运作和招投标的“三公”原则。
3、设置不同竞争平台，随机抽定投标单位，杜绝陪标现象
施工招标的直接目的，就是经过招标选择一个技术上、经济上最符合要求的施工承包企业来承建工程，以保障工程在质量、工期、效益上获得最佳利益。由此，进入施工招标后的第一个环节――选择投标人的工作尤为重要。
从国际上的经验及国内施工招标中存在问题分析，要做好投标人选择的工作，必须解决两方面的问题。其一，须设置一个平等竞争的层面（亦称平台）。即参加竞争的企业在资质和能力上不能相差太远，只有这样才最能调动所有投标企业的积极性。否则，如若一个技术简单项目或者小项目，大小企业均参加竞争，在资质高、能力强的企业眼里，这么简单的、小小的一个项目，对手又是那么弱小，一般来说是不会投入主要力量去认真对待的。相反，对于小企业来说，对手是如此强大的企业，思忖着靠真本事竞争是很难有胜算的，还不如集中精力“公关”为上了。这样，非但不能形成良好的竞争态势，反而还会成为产生腐败的因素之一。基于此种原因，发达国家和地区，均按项目的大小、技术难度设置不同竞争平台，让不同资质等级、不同能力的施工承包商分层次平等地参加竞争。
其二，须排除各种干扰，克服人为因素，既使参加投标的企业与业主之间在人际关系中回避亲朋好友、裙带关系，又使业主与各投标人之间不存在非正常的经济关系与经济约定。否则，从招标的一开始就会陷入“内定”、陪标等假招标之陷阱之中。
对于投标人的选择，在国外，有的国家（如美国）是通过抽签确定的办法来克服人为因素的。国内的兄弟省市中如深圳等沿海开放城市，也从一开始就采用全部抽签确定的办法，矛盾极少。其他省市都经历了从业主自选至全部抽签确定的总结、改进过程。如北京、天津、南京等开始全由业主自选投标人，因根本无法解决业主与内定中标的施工企业串通后，“做手脚”、搞陪标等问题，其后改由业主自选三分之一的投标人，其余三分之二在投标报名单位（经预审符合要求的）中随机抽定。但这仍无法彻底解决问题，业主为了让其自选的队伍中标，往往泄漏标底、故意压缩评标时间、操纵评委等，千方百计舞弊以图达到目的。最后，只能全部通过抽签确定投标人，才基本解决陪标的问题。
对于上海来说，在施工招标投标人的选择上，上述两方面问题并未解决，仍然采取简单项目、小项目由大小施工单位混同竞争和业主自选三分之一，随机抽定三分之二投标人的办法。因此，在今后立法中应当吸收国外经验，总结国内教训，结合施工企业资质管理的改革，充分注意在投标人选择上的公开、公平、公正原则，同时考虑上海今后较长历史阶段中队伍多、项目少的状况，拟载明：提倡按照项目大小、技术难易选择不同资质和能力的施工企业，分层次进行公平竞争（特别是在未进行施工企业资质管理体制改革的前提下）；载明：除特殊项目经批准外，公开招标投标人的选择，应当通过公开报名，在经资格预审符合要求的报名企业中，由招投标管理部门的监督下，当众随机抽取确定。
4、以法制形式确立评标、定标的程序和提出评、定标时间要求，提高评、定标的科学合理性和公正性
施工招标的评标、定标是施工招标产生成果的关键环节，花了十二万分心血的各家投标企业均向往着自己能获得中标的结果。因此，任何随意的、草率的评标、定标不但不能得到科学合理的招标成果，而且是对各投标企业所付劳动的最大的不尊重，势必给投标企业带来伤害，使其利益受到侵害。
但由于在施工招投标的各项办法、规定中，包括建设部和本市所颁的各项办法、规定中尚未对评标、定标的程序作过明确规定以及对评标、定标时间作过要求，因此在施工招标评标、定标中的随意性、草率性的情况时有发生，造成整个招标显失公正，投诉不断。也成为搞假招标的不法行为和腐败分子的可钻空子。具体的表现如前在剖析“施工招标投标公正性方面仍需解决的问题”中所述，主要为三个方面，其一是技术标和商务标评定次序的颠倒；其二是信誉分押后评定；其三是评、定标时间过分压缩。其中有的是出于业主对施工招标规律的不了解以及对工程进度时间紧迫的担心，但为数不少的却是业主的故意行为，其背后往往存在着权钱交易等不法行为。
通过规范评、定标的程序，明确对评标、定标的时间要求来规范施工招标行为的办法，在国内尚未引起充分的注意。故为了郑重地、科学地评、定好每一个标，拟在本市今后的立法中确定施工招标评、定标的基本程序，并提出对评、定标时间的要求。要明确规定技术标必须在商务标开标之前予以评定；明确规定施工招标评、定标必须考虑工程的技术复杂程度，在时间上给予必要的、充裕的保证，并应当经过招投标管理部门的核准。从而在程序上、时间上为评、定标的公正性提供保障。
5、公布评标结果，加强专家的考查，促进专家行为规范
专家评委负有评判各投标人的投标标书、推荐乃至确定（须受业主委托）中标单位的任务。在现有做法中，评标、定标过程人为因素影响大的有三处：(1)打信誉分；(2)评审施工组织设计；(3)推荐中标候选人或直接确定中标人。因此施工招标评标、定标的是否公正在专家评委的素质和行为上得以直接体现。近年来，在反映施工招标评、定标有失公正的投诉中，主要原因由于专家评委责任心不强、行为不规范的现象日趋增多。这一问题，在全国各兄弟省市也不同程度存在，大家都在着力探索、解决之中。
目前，各省市对于施工招标的评标定标，已基本具有相应的技术、经济专家参加，且专家的产生是由专家库中随机抽取确定。大部分省还制订了评委专家库的管理办法，写入了要对专家进行考核的条款。
上海在1998年2月20日，由市建委制定、印发了《上海市建设工程招标评标定标评委专家库管理暂行办法》，《办法》规定了评委专家库由市建筑业管理办公室统一建立和管理，由上海市建设工程招标投标管理办公室负责具体日常管理工作，各区、县建设行政管理部门共同使用；规定了专家评委的条件和产生、权利和义务；规定了专家库的使用办法等。该《办法》实行两年多来，对于提高评、定标的技术含量和质量水平，带来积极作用。然而，由于该办法侧重面在于评委专家库的管理，而未深入地考虑如何规范评委专家个人的行为，因此，就出现了前面所述不少专家不愿到郊区（县）、不愿参加小项目的评标，造成郊区（县）、小项目找不着专家参加评标的局面。出现了一些专家不讲责任、缺乏职业道德，任意随和业主的现象，甚至出现了被人收买，评标舞弊的迹象。加上现行规定中未明确招标代理、监理及工程设计等人员参加评标定标应属于招标人代表还是评委专家，有的则被列为评委专家，一是增加了业主的阵容，二是他们看业主脸色讲话按业主意图办事，严重影响了评标、定标的公正性，引起投标企业，尤其是那些精心制作标书的优秀企业的强烈不满。
因此，针对上述两方面主要矛盾，拟在今后的法规制订和规章修改中明确招标代理和工程设计等与业主有合同关系的人员应当作为招标代表参加评标、定标；建议施行招标结束后公布该项目每个评委评标情况（包括评语和打分情况等）的办法，同时写入对专家评委的评、定标工作检查、考核，设定对其不规范行为的处罚细则，并明确专家评委更替的要求。以保障评委组成的合理和专家评委行为的规范，保证评定、标的公正性。
同时，作为专家库管理部门应在扩大库容、分细专业的基础上，不断改进、完善抽取专家评委的软件，达到专业更加对口、大小项目分开的要求，以促进评标进一步科学、合理和公正。
6、完善评标办法，运用网络技术，减少招标过程的人为因素
评标办法是招标评标、定标的依据，评标的办法是否科学合理，直接影响评标、定标的公正性。因此，施工招投标推行的十一年也是施工招标评标办法不断探索改进的十一年。上海的施工招标评标办法，经历了“无记名投票表决法”（已停止使用）、“百分制打分法”（包括经过改进目前仍然使用的新的百分制打分法）、“加权平均法”、“两阶段评标法”，以及由市建委、沪建建（1999）0432号《关于进一步加强上海市建设工程施工招标投标管理的若干规定（试行）》推荐“两阶段评标法”的商务标及百分制评标法的造价分的评定试行“无标底招标、有标底评标”办法等各个发展阶段。总的目的在于减少施工招标评、定标中的人为因素，提高评、定标的公正性和科学合理性。
关于施工招标评标定标的办法，在国外，由于经济体制的关系，一般采用合理低价中标的办法。但在我国，由于所有制基础的不同、国情的不同，尚难完全套用国外做法，由此成为业内人士探索的热点。市建委由沪建建（1999）0432号文推荐的“无标底招标，有标底评标”办法（后附），就是一种成功的探索。按照这个办法，所谓的标底已不再是原来意义上的标底，而是必须在发放招标文件的同时向各投标人公布的由招标人或招标代理单位编制的参考工程造价。与该参考工程造价一起公布的还有报价算术平均值权数区间和加权平均工程造价下浮体区间。按照这个办法，各投标人可以参照公布的参考工程造价，根据本企业实力和市场行情自主报价。由于用于评标的标底（即期望工程造价）是根据随机抽定的报价算术平均值权数和加权平均工程造价下浮率当场测算的，加上招投标管理部门不再审核标底，从而打听、泄露标底将再无意义而成为历史，招标人、招标代理机构、投标人以及招投标管理部门四方的行为得到有效制约，招标的公正性得以切实体现。“无标底招标，有标底评标”办法试行十个月来，取得明显效果，尚未发现试行项目产生纠纷和投诉，不少施工企业纷纷来信要求全面施行此项办法。鉴此，在今后的立法中，拟将该办法正式确定，全面推行。
同时，对于评标办法的具体选择，如果一般技术难度不大，技术成熟的小型项目，不再采用技术标评审，只要一阶段的评标即可，而技术难度大，技术要求高的大中型项目，应采用两阶段的评标办法。特别要强调在评技术标时，应评暗标。并且技术标评审要细化、格式化，制订打分的标准，全部打实分，不打虚分；评委要提出书面评审意见，要先议后打分；要适当区分评审的时间或保证评审有充足的时间。商务标评审要电算化，要研制专门的打分程序，用计算机打分，保证打分的正确无误；要当场打分，当场公布结果，当场签名加以确认。其次，随着我国以及本市对外开放和经济体制改革的不断深入，科学技术特别是计算机网络技术的快速发展，加上加入WTO趋势要求，施工招标的评标、定标也必定要与国际接轨，必定要逐步利用计算机技术。因此，在制定招投标法规和招投标规章修改中，拟载明逐步推广合理低价中标办法，载明提倡探索网上交易的办法，以真正克服人为因素，体现施工招标的公正性。
此外，对于施工招标评标定标中的诸如信誉分的处理、技术标的比重、对优秀施工企业的鼓励等问题，在立法中也应进一步予以调整、明确。建议信誉分不再使用，而将其列入投标入围资格预审内容；技术复杂项目的技术标比重上升至40%至60%；对立功优秀企业在投标入围、综合加分上体现鼓励政策。从而，使施工招标评、定标更趋科学合理、公平公正。
7、推行执业（上岗）资格制度，促进代理、管理人员素质提高
由于现行的招投标法律、法规、规章及规定中只有对招标代理机构有资质要求，而无对招标代理人员的资格要求；只对招投标管理部门进行了设定，而无对招投标管理人员的素质要求，因此，在本市招标代理和招投标管理人员中，文化、能力、素质差参不齐的现象十分普遍。据上海市建设工程招标投标管理办公室提供的社会举报和投诉情况的剖析，反映在一些招标代理人员身上的主要问题为：
（1）文化程度低，缺乏相关专业知识，外行充数；
（2）政策水平低，处理问题能力差，随意性大；
（3）职业道德差，无原则迎合业主，处事不公；
（4）为业主“搞定”搞假招标，与投标企业勾结涉嫌泄漏标底和其它机密等，违纪违规违法。
反映在一些招投标管理人员身上的主要问题为：
（1）文化程度和政策水平低，缺乏相关知识和相关经验，工作中随意性大、失误多；
（2）政治素质差，办事“四难”（门难进、脸难看、话难说、事难办），执法监督不公正；
（3）涉嫌违纪违法。
招标代理人员是具体工程招标全过程全权操作者；招投标管理人员是具体工程招投标全过程的全权监督者，这两者在施工招投标的过程中地位十分重要，对施工招投标的全过程产生作用，直接影响施工招标的公正性。因此，上海从1998年开始对这两者的资格素质要求引起重视，由市建筑业管理办公室负责，市建设工程招投标管理办公室具体实施，分别对全市招标代理人员和招投标管理人员进行分期分批的执业资格和上岗资格培训（招投标管理人员尚在培训中），培训完后统一考试，考试合格者颁发证书，以此为对两方面人员实行持证上岗制度打好基础。
这一措施是上海针对施工招投标代理、管理中的实际问题，结合自己的特点所推行的，为全国首创，已得到建设部的充分肯定（建设部将对之总结经验，制订办法，向全国推广）。故此项措施应当进一步得到法制的确定，拟在今后招投标管理条例的制订和招投标管理办法修订之中确定实行招标代理人员执业资格制度和招投标管理人员上岗资格制度，载明对招标代理人员和招投标管理人员的资格以及考核要求，从完善机制的角度促进招标代理和招投标管理的规范操作及健康发展，促进施工招投标公正性的不断提高。
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