论我国人民代表大会制度的改革

第一篇：论我国人民代表大会制度的改革

摘要

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国人民民主专政的政权组织形式，具有极大的优越性。人民代表大会制度的改革，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求；是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证：是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要。新中国成立以来，特别是改革开放后。在正确总结以往经验教训的基础上，这一制度得到全面坚持和不断完善。本文将从我国人民代表大会制度的含义，我国人民代表大会制度改革的意义，以及我国人民代表大会制度目前存在的问题，从而提出我国人民代表大会制度改革的建议等方面加以论述。【关键词】人民代表大会制度；改革

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到2013年9月15日，我国人民代表大会制度已走过了59年的风雨历程。“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。”因此，我们必须始终不渝地坚持人民代表大会制度。但随着经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，随着社会主义民主法制进程的不断加快，人们对人民代表大会制度提出的要求也就更高。因此，在坚持人民代表大会制度不动摇的前提下，我们必须想方设法，采取措施去完善它，让它的优越性和巨大作用能充分发挥出来。

一、人民代表大会制度的含义及其历史

人民代表大会制度，是指以人民代表大会为政权组织形式，以民主集中制为组织原则，由人民选举代表组成国家权力机关，统一领导国家事务的制度。它是我国的根本政治制度。坚持和改革这一制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京的成功召开，标志着人民代表大会制度在新中国全国范围内正式建立。这一制度的实施，为我国社会主义制度的建立和发展打下了政治基础，极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性。经历了“文化大革命”的严重曲折后，1978年12月，中共十一届三中全会的召开，使中国进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，人民代表大会制度也进入了新的发展阶段。十一届三中全会以来，从1979年7月五届全国人大二次会议起，至2009年3月十一届全国人大二次会议召开，人民代表大会制度得以全面坚持和不断完善。在此过程中，中国共产党和全国人大常委会对坚持和改革这一制度的理论阐释更加系统和深刻，这些理论是中国特色社会主义理论体系的重要内容。

二、人民代表大会制度改革的必要性(一)是发展社会主义民主政治建设社会主义政治文明的本质要求

民主是人类社会开化程度和进步状况的重要标志，民主政治是近现代政治发展的主流，民主政治更是社会主义的本质属性和内在规定。邓小平同志早就指出：社会主义民主是社会主义制度的一个本质特征，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。江泽民同志也提出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大也把发展社会主义民主政治作为党领导人民建设中国特色社会主义的一条基本经验，进行了科学总

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结。胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中也多次强调要“把社会主义民主政治建设摆在党和国家工作极端重要的位置”。“社会主义民主的本质是人民当家作主。”人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国共产党领导下的社会主义民主政治制度；“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”因此，完善人民代表大会制度，同发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明在本质上是一致的。

(二)是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证

依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的有关规定，通过各种途径和形式管理国家事务、社会事物和经济文化事物，保证国家各项工作的顺利进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行依法治国，必然就要坚持和改革人民代表大会制度。因为，人大及其常委会通过行使立法权，制定具有中国特色的社会主义法律体系，既为依法治国提供必要的法律依据，又能促进依法治国方略的实施；通过行使监督权，确保宪法和法律得到有效实施，确保公民和法人的合法权益得到切实尊重，确保行政和司法权力得到正确行使；通过行使决定权，对依法治国重大问题作出相应的决议、决定，动员和组织人民群众积极投身于依法治国的伟大实践；通过行使任免权，依法组织国家机关，并保证国家机关工作人员依法履行职责；通过法制宣传教育，为依法治国奠定坚实的思想基础。江泽民同志指出：“坚持和改革人民代表大会制度，加强人大工作，是实行依法治国，发展社会主义民主政治的必然要求，也是我国经济发展和社会全面进步的必然要求。”

(三)是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要

实现小康社会，一方面需要一个良好稳定的法制环境；另一方面需要充分调动一切积极因素，发挥全国人民的聪明才智，同心同德、共同奋斗。而所有这些，都与人民代表大会制度息息相关。人大及其常委会的监督，是所有监督中最有权威的监督，因为它们是“国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督”。通过它们的监督，能营造一个良好稳定的法制环境；同时，“人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作、协调一致地组织社会主义建设。”

三、人民代表大会制度实践中存在的主要问题

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自1954年宪法将人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度，至今已五十九年。这期间，宪法虽历经多次修改，但人大制度的基本架构却一直沿袭下来。随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进，人大在国家政治生活中发挥的作用越来越重要，同时。当前人大制度也存在的一定问题：

1、选举制度的具体规定和程序不够科学，不够完善。我国人大代表选举采用直接选举与间接选举并用原则，间接选举使得代表代表民意的可能性下降，尤其是县级人大选出地市级人大代表，地市级人大代表选出省级人大代表，省级人大代表选出全国人大代表，越往上，多层次。

2、人大制度在发扬民主方面还有待加强。人大是人民参与管理国家社会事务的主要渠道，人大发扬民主越广，获得社会公众的支持度越高。人大代表就是联系人大与人民的重要枢纽，现阶段代表还缺少切实深入地参与常委会工作的有效渠道，代表与选民和选举单位的联系还缺少制度保证和内在动力，代表在反映群众意见和要求，督促政府解决群众困难方面的作用还没有发挥出来。代表的作用不能真正发挥出来，推进人民当家作主方面的工作就无法推进。

3、人民代表大会行使权利的法律效力难以确定。例如在常委会不生产书面的法律文件的情况下，委员发表意见其法律效力如何。特定问题调查委员会的结论是否具有最终的法律效力，是否必须作为司法判决或者行政决定的依据，是否存在着取代行政决定和司法判决的可能。人大及其常委会没有通过“一府两院”的工作报告，其生产的法律后果是什么。这些问题在现行法律中都无法找到答案。随着人大工作领域的逐步拓展，人大工作实践的日益丰富，缺乏行使权利的具体的法律规范给人大工作带来了诸多不便。首先，宪法赋予人大的许多权力因为没有法律具体规定而无法操作，并且人大行使的权力涉及太多的非法律因素，因此造成现在人大“作为不多”或者“作为有限”的局面。其次，就行使同一项权力，各地人大只能根据自己的理解采取不同的做法，因此行使权力的过程不统一，最后产生的法律效果可能也会不一样，影响了人大行使权力的严肃性。

4、人大代表构成不合理，人大代表作用发挥较差。人大代表由人民选举产生，组成全国和地方各级国家权力机关，要监督行政机关，审判机关，检查机关等，但人大代表本身有相当一部分，却是来自于行政机关，审判，检察机关的官员。全国人大由主席团来主持会议，但主席团中有相当一部分是国家领导人，他们主导了会议。所以，人大开会，成了国家领导人自己监督自己，在代表团中，成了地方领导人自己监督自己，整个人大的监督功能就落空了。

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四、人民代表大会制度改革的具体建议

（一）密切联系群众，提高人民群众对人大的认识

人民代表大会是人民代表大会制度的核心，改革人民代表大会是完善人民代表大会制度的重要前提。各级人大都是人民选举的，对人民负责，受人民监督。提高人民对人大制度的了解有助于人大开展工作，实现其职能。由于封建专制的影响，建国后又加上对社会主义民主宣传的不够，人民群众的民主的意识还是很缺乏的，对人大的工作程序不了解，对于人大的活动并不热心，妨碍人民群众对人大的监督与支持。只有人民群众的基本利益得到有效的维护，人民群众能真正享受到经济社会发展的成果，才能调动激发人民群众投身参与这一伟大事业。改变这种状况我们应做到：

第一，广泛的开展教育，使人民意识到自己是国家的主人，参与人大的选举、监督是对自身利益的维护，是人民当家作主的表现。

第二，人大代表应广泛的接触选民，使选民了解最新政策的实施和自己本身的主张，维护选民的利益。第三，进一步完善人民代表大会的职能，使人民代表大会更加贴近人民群众，不仅仅是政府部门的“橡皮章”。人民代表大会要了解人民群众的呼声，了解人民群众关心的问题在真心为人民群众解决问题。

（二）坚持和改革党对人大的领导

坚持和改革党对人大的领导，是充分发挥人大作用的根本前提和重要保证。但坚持和改革党对人大的领导，必须坚持党政分开原则，理顺党委与人大的关系。受苏联模式影响加上历史原因，中国长期存在党政不分、以党代政的现象。现在随着中国政治体制改革的深入和社会主义民主政治建设的发展，党政不分的现象正逐步得到改善。但这里仍然存在一个误区，一般所说的“党政不分”，很多人只理解为党委和政府职权不分，其实另外很重要的一点被大家忽视了，那就是是党委和人大职权不分，党委的职权取代了人大的职权。由此造成了在国家政治生活中，人大及其常委会的实际地位和它应有的法律地位并不相称。邓小平曾说过“我们坚持党的领导，问题是善于不善于党的领导。党要善于领导，不要干预太多。”“干预太多，搞不好会削弱党的领导。”所以要坚持党的领导、加强党的领导，就必须按照党政分开的原则，进一步理顺党委与人大的关系。!"增强法制观念，树立宪法权威，确保执政党在宪法和法律的范围内活动。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律制度，也不能以地位的优越为借口放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”中国共产党是我国唯一的执政党，党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党的权力是无限的，宜顺论文网www.xiexiebang.com

党的领导权应受到宪法和法律的限制。党在强调依法治国的同时，也应强调依法治党。建立健全制度，实现党的职能的转化。针对政治体制中党的职能和国家职能混淆不清的状况，邓小平曾指出：“党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位。党委不能再包揽、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上”。所以党必须根据党政分开的原则，实现职能转化。党委的领导干部要少兼任政权机关的职务，减少不必要的干预，党委的领导机构和办事机构要精简，该放的就放。在这一职能转化过程中，要注意建立健全相应的各项制度加以保证。有了制度上的保证，才能使党委不致超越自身的职权去包揽一切，从而有利于人大独立地开展工作。

（三）明确规定代表候选人的资格条件

从《宪法》、《选举法》的规定来看，我国对代表资格并没有作过多的规定，而是追求选举权、被选举权的绝对平等。但实践中，并非所有人都能承担代表人民管理国家的任务，选民要使自己的权力得到真正的实现，就必须选举比自己素质更高的代表。因此，笔者主张对代表的基本条件作一些具体的规定。

第一，具备良好的品行代表应当具有高尚的道德情操和优良的思想作风，应敢于实事求是，与各种不良倾向和腐败现象斗争；不得利用职权图谋私利。能密切联系人民群众，拥护并坚决贯彻党的路线、方针、政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神。

第二，提高代表候选人的年龄相当多的国家对选民与候选人的年龄资格做了不同的要求。在实行两院制的国家，上院议员候选人的年龄通常比下院高些，如美国、法国、意大利三国选民的年龄均为18岁，而下院议员候选人年龄规定分制为美国25岁，法国23岁，意大利25岁；上院议员候选人的年龄美国为30岁，法国35岁，意大利40岁。我国公民选举权与被选举权的年龄资格都是18周岁。低年龄资格虽然扩大了享有被选举权的公民范围，但18周岁的公民一般缺乏丰富的知识和社会经验，缺乏社会活动能力，而这些经验和能力是作为一名人大代表不可缺少的条件。在我国的选举实践中，除极个别情况外，几乎没有18周岁公民当选的情况，从而使这一低年龄资格的规定流于形式。我国法律对公民担任一定的社会公职的年龄曾作出相应的规定，如对担任审判员、检察员的法定年龄下限为23周岁。据此，对公民担任各级人大代表的年龄下限可提至23周岁，以保证其正确行使代表权力。

第三，要有社会活动能力和参政议政能力代表应具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能力；具有健康的体质，能身体力行地从事代表工作。代表参政议政能力水平的高低与其文化素质有密切的宜顺论文网www.xiexiebang.com

联系。在十届全国人大2985名代表中，具有大专以上文化程度的代表达2760余名，占代表总数的92．46％。其中具有研究生学历的达800余人，博士200余人，两院院士达46名。在广东代表团中，近九成代表具有大学以上学历，而5年前这一比例还不足七成。这是广东该届全国人大代表团的“最大特色”之一。笔者认为，明确规定代表应当具备相应的文化程度，应将各级人大代表的文化程度限制在大专毕业以上，以提高代表的整体文化素质。

（四）坚持民主集中制原则

借鉴世界西方民主国家的先进经验，发展我国社会主义民主政治民主集中制原则是我国人大制度的主要原则之一，既是一种组织原则，又是一项活动原则。国家在决策过程中，国家机关必须充分发挥民主，在民主的基础上集中意见，然后贯彻下去。民主集中制是我们党和国家的优良传统和作风，不充分发扬民主，不维护集中统一，我们就不可能干好事业，就容易造成独断专行。坚持民主集中制原则，可以避免独断专行、组织软弱涣散。要民主集中制贯彻落实，就必须处理好民主与集中地关系。国家机关的决策过程中，充分发扬民主，听取各方面意见，既要少数服从多数，又要认真听取少数的意见，而且要适度的集中意见，注意把握好火候和时机。西方资本主义民主制度已经有300多年的历史，已经有了比较完备的体系，例如以议会为中心的普选制、分权制和多党制等等。虽然以西方的民主理论为典范来讨论中国的民主发展不合适，但是在思考中国民主的问题时关注西方的民主理论和实践是非常有道理的。因为，作为人类政治文明的成果，民主的核心价值应该是普遍适应的。换言之，只要西方的民主理论和实践有利于中国社会主义民主的发展，我们就应该兼收并蓄、取长补短。中国改革开放以来，社会主义民主政治建设取得了巨大成就：社会主义民主政治制度不断发展和完善，基层民主建设不断推进，党内民主逐步扩大，党的执政水平不断提高，人大选举透明度越来越高，依法治国取得明显成绩。但是，毕竟社会主义民主时间还不长，实践也不多，还有这样那样的缺点。社会主义民主是比资本主义更高更切实的民主，它的制度化、法律化，尤其需要一个长期探索、不断改革和完善的过程。发展社会主义民主必须汲取西方和中国过去的经验教训，避免出现“泰国式”的民主政治不稳定和文化大革命那样的多数暴政。

五、小结

在贯彻科学发展观的基础上，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，按照共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，保持和发展和谐的利益关系，这是建设和发展中国特色社会主义的重大任务。总之，人大制度的改革，任重而道远。但我们坚信，宜顺论文网www.xiexiebang.com

有中国特色社会主义理论重要思想作指导，有党中央的正确领导，有59年人大制度积累的宝贵经验，有全国各族人民的共同努力，人大制度的改革一定会取得满意的成果。参考文献：

【1】胡锦涛．在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话【R】.人民出版社，2004．

【2】江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪【A】．十五大以来重要文献选编：上册【C】．人民出版社，1997．

【3】3赵零．进一步深化对人民代表大会制度的认识【J】．法学，2004（6）：22．

【4】江泽民．关于坚持和完善人民代表大会制度【A】．十三大以来重要文献选编：中册【C】．人民出版社，1991：941-942．

【5】林伯海．关于建立人大监督专员制度的思考【J】．中国政治，2002(10)：10．

【6】张明澍．中国“政治人”——中国公民政治素质调查报告【M】．中国社会科学出版社，1994．

【7】胡伟．政府过程【M】．浙江人民出版社，1998：105．

【8】周小梅．关于人大代表制度的反思和重构【J】．人大研究（兰州），2003，（2）：9-13．

【9】周叶中．宪法【M】．高等教育出版社，北京大学出版社，1999．

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第二篇：再论我国农村土地制度改革

再论我国农村土地制度改革

（洪芳 山东工会管理干部学院 济南250100）

摘要： 农地产权制度改革是实现农地集中，建立现代农业，改善农民生活条件的关键。农业生产的特点决定了其适合以家庭为单位组织生产经营。新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。农地私有化能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制。

关键词： 农民

集体所有

承包经营

私有化

改革

十多年前民法学界就在为农村土地制度改革的发展方向争论不休，但时至今日，中国的农地产权制度依然没有太大的变化。刚刚闭幕的党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》，其目的在于解决土地的流转问题。从而使中国再次走到土地制度改革的十字路口，而如何改革再次成为改革者们所要考虑的问题。尽管农村改革涉及到方方面面，但最为重要的依然是农地产权制度改革。不改革农地产权制度，土地就难以集中，就难以建立现代农业，农民增收和改善生活条件的愿望都将难以实现。

一、我国现行的农业地产权制度存在着以下的弊端：

（一）农村土地所有权的主体虚化

我国农村土地实行农民集体所有，家庭承包经营的土地制度。从现行立法来看，对“集体”的解释主要是指村农业集体经济组织或村民委员会，有时也指乡镇农民集体经济组织。从立法的角度来看，关于农村土地所有权主体的规定缺乏排他性，并且尚无立法对集体成员加以明确。实践中往往因出生或迁入而成为集体的一员，因死亡或搬迁而失去集体成员的资格，进入集体或离开集体均无任何代价，集体成员处于不断地变动中。这样实际上就导致了集体所有权的虚化。

按目前的法律与政策规定，农地的所有权与处分权归村集体，农户只有收益权即承包经营权，而且收益权让渡给农户也是有条件的即一定期限、一定的租金(表现为村提留)。农户得不到完整的的产权，有以下弊端：首先农地经营收入的一部分要分割给村集体，村集体在处置这部分收入的时候容易发生无效率的现象。其次，由于没有所有权，收益权容易遭到侵犯(表现为承包关系的破坏)，农户没有稳定的预期，短期行为严重。最后农民没有土地的处置权，不利于农地的流转与集中，不利于农业经营规模的扩大，降低了农地的配置效率。

（三）土地流转缓慢，利用率低，阻碍了现代农业的发展

我国的家庭联产承包责任制采用的是均田制，其社会福利、社会保障的意义较大。集体没有选择农户的权利，因而不能体现效率高的农户多承包，效率低的农户少承包或不承包的经济效益原则，由此导致土地的细碎化。在人多地少和社会保障措施缺乏的矛盾中，农业经营的兼业化就不可避免。如此以来，一方面外出打工的人荒芜了土地，想种地的人却找不到土地种。对不少农民来说，土地 已经不再是其收入的主要来源，但却是其养老的保障。由此不仅现行土地产权制度不仅将农民固定在小块地块上，而且阻碍了土地的流转和集中。土地不能集中还导致了现代化的机械无法得以充分的利用，粗放经营在所难免。对多数农民而言，生产首先是为了满足自给，因此农产品的商品化较低，农业生产结构不合理。再者，因土地的取得无需任何代价，因而，农民有种不要白不要，要了还想要的心理，造成土地荒芜，利用率低的结果。尤其是宅基地，在城市化进程快的地方，大片住宅空闲，不能复垦，造成土地的闲置和浪费。

(四)城乡二元土地权利结构和管理体制，影响了农村土地市场的建立

我国在城市和农村分别实行土地的国有制和集体所有制。但作为拥有所有权的集体，也不享有土地的处分权。农业用地要想进入土地市场进行交易，必须通过国家征用。由此以来国家垄断了土地的一级市场。据有资料显示：1987－2001年间，全国非农占用耕地3394.4万亩，其中70%是以征用的方式实现的。据推算，目前全国失地农民至少在4000万人以上。在城郊和经济发达地区，政府征地给农民的补偿，每亩只有1.3－2.5万元，但政府却每亩高达30万－70万元的价格转卖给开发商，差额是给予农民补偿的几十倍，政府成了倒卖土地的中间商。在利益的趋动下，土地征用规模不断扩大。而土地出让与征地补偿的差额主要用于城市建设，不仅制约着农村经济的发展而且造成了城乡差距的进一步加大。并且据调查，国家付给农民的各种征地补偿费用经过县、乡、村三级行政机构各种钟的提取和截留，实际分配给农民的每亩补偿款大约只在2000－3000元以下。1如此以来一方面导致耕地的迅速下降，威胁着粮食安全，另一方面，失地农民生活状况恶化，只能不断地上访以寻求解决或游走在城市与乡村的边缘，因缺乏收入来源所引发的违法犯罪现象增多，影响着社会的安定团结。

二、我国农村土地制度改革的主要思路

民法学界的一致认识是，农地流转困难，农地粗放式经营甚至撂荒，农地纠纷频频发生的主要原因在于农地产权制度存在缺陷。但对农地产权制度改革的目标模式，意见分岐较大。概括起来不外乎有三种。

(一)实行农地国有制

主张实行农民土地归国家所有，实行国有化基础上的土地经营制度。在具体的经营制度上又主要有两种观点：(1)实行国有租赁制，即宣布全部农村土地归国家所有，国家对土地所有权在经济上由收取地租来体现。(2)实行国有永佃制，即在土地国有化的基础上实行永佃制，使农民获得永久性的土地使用权。2这有两方面的好处：一方面可以避免国有租赁下因农民预期不稳定的短期行为；另一方面，通过永佃权的商品化，在保证国家土地所有权在经济上得以实现的前提下，承认农民对土地的处置权，则可以形成受国家调节的土地流通市场。

(二)实行农地集体所有制。持这种观点的学者认为，在当前实现土地的流转才是最重要的，通过改造现有的集体所有制，可以节约改革成本，并且不触动农民的既得利益，有利于社会的安定团结。在具体做法上，又有不同的观点。代表性的观点有以下几种：

1、主张建立集体农业土地产权合作股份公司。股份公司对村集体的土地拥有所有权，农民以其土地使用权入股。由股份公司来实行统一经营。农民按股份分享收益。3

2、主张农村土地所有权按照民法之“按份共有”的制度模式进行改革，使农村土地使用权成为一种真正意义上的“物权”。按份共有的目的就是将土地所有权与每个农民紧密联系在一起，使农村土地所有权及其附属权利的变化都必须征得每个按份共有人的同意。

3．制定土地财产法，强化承包经营权的物权特性。

(三)主张实行农地私有制

农村土地私有化模式是主张将农村的土地所有权归农民，使农民对土地拥有完全意义上的产权；从而降低土地流转的交易费用、提高土地资源的配置效率。农民通过对土地所有权的处分如出租、转让、入股等方式实现土地流转和集中，从而建立现代农业。

三、各种改革思路的评析

（一）农地国有化改革思路的评析

实行农地国有化，国家可以利用经济、行政手段对农地使用权进行管理，促进农地流转机制的建立，并且实行土地国有，能从根本上解决土地管理混乱、土地资源浪费和土地资源破坏的问题，提高国家对土地资源的管理效能。

但农地国有化改革思路存在着其自身无法克服的缺陷：(1)从我国国情看，国家没有相当的财力购买归农民集体所有的土地。在人们逐渐对于法治有着明显要求的背景下如果无偿剥夺农民的土地，是不明智的举措，有可能造成经济、政治和社会的大震荡。(2)实行土地国有化，国家将年复一年地面对着上亿农户，按市场机制出租土地，支出费用过高，净效益低。何况我们也不可能把耕地只租给少数种田能手，而置多数农民于不顾，再由国家救济这部分租不到地的农民，这显然是一件得不偿失的事情。(3)土地国有化意味着把土地资源配置权，完全集中于政府手中，这无异于把农民的就业压力等等社会矛盾，统统由政府包起来，政府将陷入极其被动的处境。因此不宜将农地国有制作为改革的方向。

（二）农地集体所有制改革思路的评析

延续农地集体所有制并不断探索土地流转方案的改良思路，可以保持社会的稳定，减少改革的成本。但就目前学者们提出的改革方案来看，都无法从根本上解决土地所有权主体虚化，土地交易费用过高，农民权益易受侵犯的问题。

1、笔者认为实行农民对集体土地按份共有的改革思路实则肯定了土地的私有。因为按份共有 的共有人得请求分割自己的财产份额。

2、实行土地承包经营权的物权化，并适当延长土地承包期限的改革思路，尽管从一定程度上可以减少村委会任意改变承包经营期限侵犯农民承包经营权的行为，但却无法从根本上解决土地流转中的交易成本过高和不效率问题。有学者主张确立永久的土地承包经营权。永久的土地承包经营权或许能够解决农民的短期行为问题。但须知我国的农地承包经营权是与户籍制度密切相关。如承包人死亡或全家迁出，则承包的土地也就意味着收归集体。再由集体发包，但在人多地少的矛盾中，在人口变动较大的地方，经常性地调整土地就不可避免。

3、实行农业产权股份制有利于土地的集中经营，有利于提高规模效益。但农业产权股份制不宜通过立法予以确认。是否以现有的土地使用权出资应属于农民的权利。任何人都无权强制农民以土地使用权出资。因此通过立法予以确认没有任何的法律依据。股份合作制只能成为农民自己选择经营的思路，却无法成为制度改革的方案。其次，农民以土地使用权出资，作为股份合作制的公司其所拥有的是农地的使用权而非所有权，因此，改革并没有触及到土地所有权的问题。再次，认为股份合作制有多种优点的学者，其立论的前提是建立在股份合作公司必有盈利的前提下的。既然采用公司的形式进行经营，则既可能有盈利也可能有亏损。当亏损巨大时要求抽回出资的意愿就会引发一系列社会矛盾。再次，股份合作制无法从根本上克服土地征用中的不效率行为，并且公司中大股东坑害中小股东的事情也会时有发生，农民的权益依然无法得以保障。最后，因土地不属于自己所有，无论土地最终是通过出租还是发包的方式都无法改变短期经营的行为，影响土地肥力的提高。

4、在集体所有制框架中解决土地的细碎化和流转不畅的问题，会造成改革的不彻底。因我国地域辽阔，各地经济差别较大。在城市化进程快的地方，未来最严峻的问题不是土地不能集中的问题，制约现代农业建立的恰恰是缺乏农业劳动者。据笔者的家乡威海市各地农村的情况来看，目前主要收入来源于农业的50岁以下的农民极少。从事农业生产的主要为50岁以上的老人。可以设想，十年、二十年后，如果坚持现有的户籍制度不变，集体的概念恐怕就将代之以少数个人。尽管这种情况目前只在东部沿海地区出现，但随着城市化进程的加快，出现类似情况的地区会逐渐增多，最终依然需要解决农村土地所有权的归属问题。因此坚持集体土地所有制无法从根本上克服现行土地制度中存在的问题，不应作为土地制度改革的发展方向。

（三）农地私有化改革思路的评析

持反对意见者认为农地私有化存在以下问题：（1）我国是社会主义国家，应坚持土地的公有制。实行农地私有化改革是与社会主义道路背道而驰的。土地私有化必然引发农村阶级关系的剧烈变化，必然导致农民的两极分化出现剥削。（2）土地私有化将把农民凝固在小块土地上，阻碍土地的流动与集中，势必导致农业经营的副业化与兼业化，阻碍农业的规模化经营。(3)农村土地私有化会导致大量卖掉土地的农民进入城市，增加城市的就业压力。4 笔者认为在我国实行农村土地私有化是可行的，也会为农民所接受，符合建立现代农地制度的阶段性特征。其理由如下：

(1)从世界各国农村制度演变的情况来看，每一个国家农地制度的现代化大体上都经历了两个发展阶段，即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。耕者有其田阶段就是建立起以农民的自耕农制度占主导地位的农地制度。我国农业现代化水平还很低我国尚未建立起现代农地制度。因而经历第一个阶段即农民土地私有制是必要的。

(2)农地国有还是私有并不能改变一个国家的性质。从世界各国来看，现代农地所有制度主要可以分为三种类型：一是实行土地私人所有，资本主义国家一般属于这种类型。二是以地方政府所有占大头的农地所有权制度。属于这种类型的既有社会主义国家如前苏联，也有资本主义国家如加拿大、澳大利亚。加拿大的全部土地中，40%为联邦政府所有，50%为州政府所有，只有10%为私人所有；三是实行国有加集体所有如我国。由此可见，土地国有并不为社会主义国家所独有。

(3)农业生产的特点决定了农业生产必须在广阔的田野上进行，而且劳动成果不能立即得到反映，因此农业劳动过程的管理和监督比较困难这就决定了农业生产在组织形式与工业生产有很大的不同，以家庭为单位组织农业生产在世界上具有普遍性。

(4)新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。在土地集体经营时期，家家户户的“自留地”都比集体土地耕种得好。就是在家庭承包制的现阶段，农民一再关心“政策”变不变无疑也是希望土地能尽可能长期和归自己经营。长期的承包大部分农户已将土地视为已有。在这种既成事实面前，捅破土地所有权这层窗户纸，直接明确的把土地产权划归农民个体所有，已成为顺理成章的事情。私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制

(5)随着新兴工业的发展，就业机会的增加，人口由农村向城市的流动，土地的流动和集中也便自然。并且由于我国农村人口众多，可耕地少，不适宜搞大规模经营，宜借鉴日本的经验。日本作为一个土地资源稀缺的国家走了一条小规模经营，注重单位面积的投入，实行精耕细化，提高单位面积的产出的道路，与美国、加拿大等土地资源丰富的国家相比，人力投入较多。也正是由于土地的集中不会无限制的发展，那种担心在农村会出现少数剥削者和大多数的雇农是多余的。当然实行土地私有不可避免地会出现剥削。我国处于社会主义初级阶段，还不具备完备完全消灭剥削的条件。如果因担心剥削的存在而拒绝改革，那我们是不是又要回到计划经济时代呢？对于出现贫富两极分化的现象国家应通过宏观调控和健全社会保障制度来加以解决。

四、农地私有制改革的方案

1、集体成员的确定。考虑到我国由土地的私有转为公有主要依靠户籍来确定归属。而且农地承包经营权取得的依据也是户籍，因此在确定集体成员时，凡拥有本集体户籍的为集体成员。其次，因农地承包经营权具有重要的社会保障功能。因此对于曾经拥有本集体户籍且在本集体参加农业生产多年（10年以上），现已转为非农业户口，但既没有工作岗位也没有被纳入城市社会保障体系的的可以视为集体成员，有权参与集体土地的分割。

2、可供分割的土地包括集体所有的耕地、宅基地、建设用地、草原、荒山、荒地、林地、鱼塘及其他土地。

3、分割的办法。笔者认为对于耕地，应按集体成员的人数平均分配，原则上同属于一户的土地应尽可能在一起以避免土地的进一步碎化。对于宅基地，以分割时已经取得的宅基地为限，宅基地上建筑物的所有者取得宅基地的所有权，对于没有批准的不再批准，对于农民因住房建设需要土地，通过宅基地流转而取得。对于主要以畜牧业为生的地区，在分割草原时宜平均分配。对于荒山、荒地、林地、鱼塘，宜通过拍卖的方式，确定土地的归属，但禁止企业等经济组织购买，同等条件下，本集体成员有优先购买权。对于建设用地笔者认为宜采用国家所有方式，由国家购买，用于发展农村企业以及兴办公益性事业。对于事实上已经存在的道路、水利设施，任何人不得主张所有权，应为村民共有，共同使用。

4、实行土地登记制度。对于农民所拥有的每一块土地应详细登记其所有人、地点、使用用途、数量，并发放权属证明，以明析产权便于监管。

五、我国农村土地制度改革应遵循的原则

农地产权制度改革无疑非常重要，但若没有相关配套制度的辅助，改革很难成功。笔者认为实行农地私有化改革中必须遵循以下原则：

1、农地自由流转与土地用途不变的原则

当人们为中国人以占世界7%的土地养活了占世界22%的人口而自豪时，我们不得不从另一个角度来考虑，那就是拥有世界人口22%的中国却只拥有占世界7%的土地。在土地资源相对不足的情境下，实行粮食主要依靠自给确保粮食安全就成为中国农业首先应考虑的问题。随着工业化的发展，城市的扩展，必将使可耕地越来越少。在粮食产量不能大幅提高的情况下，人们对于生活质量不断提高的要求与耕地不断减少的矛盾会越来越突出。据有学者预测，中国2030年粮食生产量将在1990年基础上下降20%，只有2.63亿吨。即使需求按现有人均占有量水平来计算，自给率也只有54.9%。5如果粮食主要依靠进口，则我国人们的生活水平不仅受制国际市场的粮食供应，而且以农产品为原料的工业也会受到重大影响。一旦国际市场的粮食供应短缺必将引起国内物价的大幅上涨，进而引发通货膨胀，不仅影响人们的生活水平的保持和提高，而且会引起社会的巨大震荡。因此，在进行土地制度改革时，应严格限制耕地转为非农业用地。

2、土地集中程度与工业化、城市化进程相适应的原则

尽管当前土地制度改革的重点是实现土地的集中和规模化经营。但在当前，在整个社会就业压 力比较大，社会保障制度不健全的情况下，土地集中的规模不宜过大过快。土地集中的程度应与工业化、城市化和转移农业劳动力的进程相适应。只有将富余的劳动力转移到城市，才能从根本上解决土地的集中和农民增收的问题。

3、改革与社会保障措施同步进行，坚持效率优先兼顾公平的原则

农地产权制度改革，无论选择什么样的道路，其目的都是要建立现代农业，按照市场的规律来配置资源，实现资源的优化利用，提高生产率。按照效率观念，只要有利于土地资源优化配置的农地产权制度就是好制度，土地应尽可能地集中以实现规模化经营。而美国学者罗尔斯则认为，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则就不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”6因此在我们强调通过市场竞争促进社会财富的增加时，必须将我国的社会保障体系覆盖到农村，使农地不再是农民生活的最后保障，在没有后顾之忧的情况下，农民才能彻底放心地离开农村，从而有利于农地的集中和规模化经营。

3、土地制度改革与户籍制度改革同步进行的原则

土地制度改革应有利于促使农村富余劳动力的转移。而劳动力的转移除了取决于我国工业化和城市化的发展进程，以及社会所能提供的就业岗位之外，还受制于我国的户籍制度。一方面，目前我国人口的流动主要是由农村向城市流动。但由于城乡二元户籍制度造成了城市市民与农民两种不同的身份。农民难以获得城市户籍成为城市市民，也难以享受与拥有城市户籍的居民平等的就业机会和就业待遇。城市对民工权益的歧视导致农民工在城市只能作为候鸟存在，这在客观上阻碍着土地制度的进一步改革。7在就业形势严峻时期，农民们越发感觉到土地的重要性，越发地重土难迁。另一方面，我国农村的户籍制度与土地制度密切相关，宅基地和承包地的取得以是否具有该社区的户籍为依据。并且农民没有迁徙的自由，从而使得现行的户籍制度不仅限制了农民由农村向城市流动，也阻碍了富余的劳动力由人均耕地少的农村向城市化进程发展快人均耕地多的农村转移。因而导致了在城市化进程快的地方，土地集中程度较高的地区，因缺乏青壮劳动力，而只能进行粗放式经营；而人均可耕地少的农村，农民因无地可种，而不得不转投其他行业，同样无心进行经营。笔者认为，应改革我国当前的户籍制度，取消城乡户籍的差异，彻底贯彻同工同酬的原则，在教育、医疗、福利分配等方面一视同仁。同时应规定公民有迁徙的自由，促使农村富余劳动力在城乡和农村之间的流动。

4、农地产权改革与土地所有权征用制度改革同步进行的原则

首先应从宪法的高度直接将农民的土地所有权予以确认。宪法所确认的财产权是公民对抗政府侵犯的权利。但为公益目的，不可避免地需要对公民的财产权进行征用。正如曼彻斯特大学法学教授安东尼.奥格斯指出：“从来没有哪个制度否认政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”8遍观世界各国的土地征用制度，无不强调征用应以公益为目的。立法应明确地规定公益征用的范围，不 可作扩大理解。对于企业和私人经济开发用地的取得只能通过市场交易来进行，绝不可以借助政府征用的强制手段。同时应对征地作程序上的限制，各级政府因公益性目的征用土地，应就征用土地的规模、用途、补偿方案提请同级人民代表大会或常委会审查，最后应大幅提高征地补偿标准，以减少农民因财产所有权的丧失所带来的损失。

参考文献：

123张作云：《当前农村土地制度安排的缺陷及改革的思路》［J］，《淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。

吴义军：《中国农村土地改革的社会成本问题》[J]，《经济观察》2007年第2期。

冯琳：《对农村土地制度进一步改革新路径的探索－基于马克思地租理论的指导》［J］，《农业经济与科技》2008年第3期。4武永花：《探析我国农村土地制度改革》［J］，《北方经济》2006年第9期。5 杨万江：《危机与出路中国粮食结构与农业发展新论》［M］，社会科学文献出版社，1999年版第4页。6 约翰。罗尔斯：《正义论》［M］，中国社会科学出版社1989年版，第71－72页。7 林 哲、柯 迪：《深化农村土地制度改革 ：动因、制约因素及对策研究》［J］，《农业经济导刊》2006年第7期。8［美］路易斯.亨金等：《宪政与权利》［M］，生活.读书.新知三联书店1997年版，第156页。

作者简介：洪芳，女，（1972－），山东文登人，汉族，硕士，山东工会管理干部学院讲师。通讯地址：济南市桑园路60号山东省工会管理干部学院劳动关系系。邮编：250100 联系电话：***

电子邮箱：hongfang172@126.com

第三篇：论我国收入分配制度改革

论我国收入分配制度改革

中央党校2010级经管班 徐腾

改革开放以来，我们根据现有国情，对所有制结构进行了较大的改革和调整。将我国的基本经济制度调整、确定为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有结构形式。在这同时，对分配制度也进行了改革与调整。与所有制结构相配套的分配制度是：“实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”新的分配制度把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平，提倡允许一部分地区、一部分人先富起来，带动和帮助后富，逐步实现共同富裕。实行这样一种分配制度，是由我国目前生产力发展水平及所有制性质和结构所决定的。

自此以后，我国国民经济发生了深刻的变化。通过一系列的改革措施，已初步建立了社会主义市场经济体制，从而为经济增长和经济效率的提高开辟了广阔的空间。以按劳分配为主、按劳分配和按生产要素分配相结合的分配体制极大地调动了广大人民群众的生产经营积极性，城乡居民的收入和、生活水平得到显著提高。然而，城乡居民收入增加的同时，居民的消费水平和储蓄存款也大幅增加。在经济迅速增长和人民生活不断提高的同时，收入分配也出现了分化的趋势。产生这些现象的主要原因：

1、地域差别造成的差距

由于区位环境、历史文化、基础条件、人口素质、生产力水平等差异以及政策因素，我国区域经济发展不平衡，从总体上看，东部地区发展较快，中西部特别是西部地区发展较慢（具体数据上文已经列间距）。

2、政策因素导致的个人收入差距

改革开放后，我们首先提出了“让一部分地区先富起来，让一部分人先富起

来”的政策，并通过“两富”来最终实现共同富裕。在这种政策指导下，我国率先在基础较好且具有开放区位优势的东南沿海地区实行了特殊的优惠政策，使得东南沿海聚集了国内外大量资本，从而加速东南沿海地区的经济发展，同时，也不可避免地扩大了地区之间特别是东西部地区之间的收入差距。

法律政策缺位，在一些领域至今仍是无法可依，如某些娱乐行业；法律政策本身的规制力度不够，如售假制假的惩罚过轻；政策规定有不周延的空隙，如某些税收返还措施；法律法规贯彻落实不力或受到干扰等。我国目前的收入差距在很大程度上是由不合理因素造成的，这就加剧了人们的愤怒和不满。

3、制度因素导致的个人收入差距

第一、税收调节乏力。对个人收入最具有调节效力的是个人所得税，但从我国现行的税种结构来看，由于个人所得税不占主导地位，公民个人纳税的意识还比较淡薄，个人收入特别是无形收入难以查实，使得个人所得税在收入调节方面的作用大打折扣；消费税对个人的收入也有一定的调节作用，但从消费税设计来看，范围偏窄，把本应纳入消费税征收范围的个别高档娱乐消费行为，如保龄球、歌舞厅、高尔夫球等价高利大的行业未列其中；遗产和赠予税在调节个人收入方面有其特殊作用，但我国目前还未开征。

第二、社会保障制度不完善。社会保障制度在实现收入的公平分配方面有一定的作用，但我国由于历史的原因，社会保障制度实施时间短，资金来源严重不足，致使全社会范围内的有效保障力不从心，影响了社会公平的实现。

第三、分配制度不规范。我们在经济转轨时期，收入分配基本上处于一种无序失控状态，缺乏行之有效的制度约束。

第四、政府职能“缺位”。政府对收入分配的调节力度不足，存在拖欠工资、随意增加工资外补贴等不规范的分配行为，也引发了不同群体、不同地区人的心态不平衡。

4、体制因素导致的个人收入差距

一是竞争机会的不均等造成了收入差距的拉大。一些个体或群体凭借在计划经济时代占据的有利优势或特权，在市场经济放开搞活的条件下捷足先登，在很短的时间内完成了原始资本积累，聚敛了大量的财富，成为暴发户。

二是各地区、各部门、各单位自行“创收”的存在造成了收入差距的拉大。改革开放20多年来，随着放权让利、建立市场经济体制，对各地区、各部门、各单位的自行“创收”现象基本上是持宽容和默认的态度，使得一些单位通过各种合法和非法甚或“打擦边球”的途径，尽可能多地攫取收入并将其所获得收入的一部分分配给其职工。假如是政府部门，则便是权力的滥用，向其治理或服务的对象搞摊派，搞集资，或者乱收费、乱罚款。由此获得的收入，当然成了为其职工发奖金、福利的财源基础。于是伴随着各单位围绕抢占收入分配制高点的竞争，不同单位职工之间的收入分配差距由此形成并拉大了。

三是行业的垄断性经营造成了收入差距的拉大。我国直到现在，有些行业如电力、电信、烟草、金融保险、民航、铁路仍未获市场准入。垄断经营的行业，在极力维护垄断经营地位的同时，把其所获垄断租金的一部分以各种形式分配给自己的职工，这既不利于行业服务质量和经营效率的提高，也促使了不同行业之间人们收入差距的拉大。

四是地方保护、地区封锁造成了收入差距的拉大。地方保护、地区封锁不仅与建立统一大市场的要求不相容，也违反了市场经济自身的运行规则，而且在一定程度上拉大了不同地区之间人们收入的差距。

5、非法性因素导致的个人收入差距

关于收入差距拉大的非法性原因在我国目前主要有三种情况：

第一种是“灰色经济”，主要是指未经工商登记，逃避纳税的个体经济，如没有营业执照的小商小贩、家居装修、私房建筑等；

第二种是“黑色经济”，主要是指抗法抗税的犯罪经济，包括走私、贩毒、洗钱、制假、色情业、人口贩卖、坑蒙拐骗等；

第三种是“腐败经济”，主要是指以权谋私，权钱交易。不合法的高收入会带来反面的示范作用，非法经营、寻租活动带来的高收入会严重挫伤合法经营者的生产积极性，破坏人们守法经营的理念，诱使更多的人从事非法经营活动或通过拉关系、走后门、疏通、行贿等寻租活动来增加个人收益，这既阻碍了市场经济新秩序的建立，也加剧了收入分配的不公平。

如何调节此现象呢？

1、完善税收调节分配制度

主要通过税收分配工具，运用直接、间接两种税收模式调节行业、企业、阶层、群体间的收入分配差距。

一是通过直接、间接两种税收模式调节垄断行业超额利润，可考虑实行法人所得税超额累进税率；

二是改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，实行个人所得税超额累进计征办法，调整消费税，同时，加强税源、税基治理，认真实施修改后的个人所得税法，减轻中低收入者的税负；

三是对高收入阶层的财产分配、生活消费两大行为设计行为调节税，适时开征遗产税、赠予税、财产交易税、房地产超面积使用税、高消费行为的消费税，建议提高累进所得税率，对最高收入者税率可达８０％，严格申报制度，加大逃税处罚力度，强化治理，由此缩小与低收入者的悬殊差距；

四是实行社会保障费改税。改依规交纳社会保险费为依法交纳社会保险税，确定税基，统一税率，同时，建立社会保险税全社会统筹机制。

2、完善转移支付分配制度

综合利用财政、价格、利率分配工具，调节区域、城乡、阶层、群体间的分配差距，在制度层面上做出法律安排，明确转移支付法律规定，以约束各层次主体的分配行为。

一是明确财政转移支付规模逐年增长，困难领域、困难地区、困难群体与先

进领域、先进地区、富裕阶层实现利益同步增长的政府法律责任，建立公众共享发展成果的法律机制；

二是明确价格转移支付对垄断行业、高收入阶层收入的调节作用，以此发挥对政府转移支付的补充作用。政府通过制定价格政策，引导价格收入所产生的价格收益用于保护低收入群体的基本消费利益；

三是运用利率分配可以承担转移支付的功能，探索实名制存款限额差别利率政策，用以调节高收入阶层与低收入群体间在存款收益上出现的分配差距。

3、完善社会保障分配制度

主要是进一步完善政府社会保障制度体系和建立政府社会保障与公民商业保险协调机制。一是用法律形式规范社会保障资金的政府、法人、个人三方面来源以及各自的责任与义务；

二是提高社会保障统筹层次，统一险种的费基费率，调整统筹内外政策，从来源和发放两个环节建立起独立于企业事业之外的社保机制；

三是建立基本养老金、失业保险金、城乡低保对象支付水平与在职职工收入、城镇居民可支配收入协调增长机制，为不断缩小低收入群体与高收入群体间的分配差距提供制度机制保障；

四是建立城乡低费率、广覆盖的医疗保障体系，建立医疗、住房、取暖、就学救助体系，并作为保障内容纳入社会保障制度体系；

五是政府匹配财力引导商业保险进入弱势群体保障保险领域。建立财险、灾险、医疗保险三类险种与政府合作机制，运用政府和商险双重功能保障弱势群体的基本利益，从机制上避免因灾因病沦为社会底层的社会问题。

4、完善土地收益分配制度

主要是从制度安排层面上解决好国有土地所有权、使用权和集体土地使用权两大权能收益分配政策。

国有土地所有权、使用权收益在国家所有的前提下，一是依法完善政府间的分配关系，合理划分土地及补偿等涉地事权；二是两权收益全额用于涉地城乡居民个人利益补偿和公众认同的公共设施建设；三是制定违法违规土地收益使用范围的处罚制度，从严监督两权收益政府的分配和使用行为。

集体土地收益分配，一是完善现行法规，从法律上进一步明确集体土地使用权收益归权属主体农民全额所有；二是使用权转让中的土地价格由市场决定，从制度上纠正政府定价损害农民土地利益的行为；三是使用权收益分配以农民个人权属为主体，集体经济组织不能参与分配或参与分配也要规定不得侵犯农民利益的原则界限；四是政府统一制定失地农民社会保障政策，保证城镇化、工业化进程中的农民利益不受侵害。

总之，改革和完善我国收入分配制度，是完善社会主义市场经济体制的需要。市场型分配体制，也是市场经济体制的组成部分。在对待和处理收入分配问题时，应在重视效率的前提下，重视分配的公平。而且分配的公平合理也有利于促进效率的提高。这也是全面建设小康社会的需要，最终是实现社会主义共同富裕目标的需要。应该说，合理且适度的收入差距是贯彻党和国家尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造重大方针的必然要求，对形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，对放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，加快小康社会的经济发展具有积极的促进作用。同时要看到，有效调控收入差距，是一项长期而艰巨的任务，需要我们在许多方面付出不懈的努力。

第四篇：论我国人民代表大会制度发展完善

论述我国的人民代表大会制度发展

院系： 年级： 2011专业： 学生姓名：班级： 学号： 11115051705

完善

经济贸易法学院 级 法学 杨琳 法学17班 众所周知我国的政权组织形式即我国的政体是人民代表大会制度，这也是我国的一直恪守的根本政治制度。一九五四年宪法规定：“国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。50多年的风风雨雨使人民代表大会制度渐趋完备，但不可避免的是：在人民代表大会发展的过程中也会存在着一些不和谐的因素使制度的缺陷和漏洞得以暴漏出来，所以人民代表大会制度还需要不但充实完善。

一、制度概念及基本原则

人民代表大会制度即指拥有国家权力的我国人民根据民主集中制原则，通过民主选举组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础，建立全部国家机构，对人民负责，受人民监督，以实现人民当家作主的政治制度。

我国人民代表大会制度遵守民主集中制的基本原则也叫议行合一制即制定国家意志和执行国家意志的一致性，即立法权与行政权的行使是一致的，行政权必须忠实地服从立法权，不能与立法权抗衡。

二、优点以及成就

我国人民代表大会制度是由我国国情为基础制定出来的具有明显的优越性：

1、我国人民代表大会制度体现了一切权力属于人民的原则，具有最广泛的群众基础。人民群众是历史的创造者，更是国家的主人。人大及其常委会是由人民选举产生的，同人民群众保持着密切联系，具有广泛的群众基础。人民代表大会这种最广泛的民主形式、民主制度，便于人民群众行使自己的权力，并通过这样的政治组织参加国家的管理，最大限度地发挥积极性和创造性，从而使国家权力始终掌握在人民手中，保证国家长治久安。

2、我国人民代表大会制度实行民主集中制原则，包括以下几个方面：一是各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。二是国家行政、审判、检察机关都由人民代表大会按民主程序产生，对它负责，受它监督。三是中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。保证人民代表大会统一行使国家权力，并使其他国家机关按照自己的职权开展工作。我国人民代表大会制度既是民主的，又是富有效率的。

3、我国人民代表大会制度是中国共产党领导下的人民民主制度。中国共产党是领导我国社会主义事业的核心力量。党领导人民创造了人民代表大会制度这一国家政权组织形式，并通过人大及其常委会实现对国家事务的领导，支持人民当家作主。党的领导，能从根本上保证人民实现管理国家事务的民主权利，有利于国家的统一和稳定，有利于有序地发展社会主义民主，这是我国人民代表大会制度的一大优势。

在历史的长河里我国的根本政治制度发挥了巨大的作用做出了巨大的成就：

1、基本上确立了带有中国特色的的法律体系。

2、监督作用不断加强，角色地位不断强化。

3、选举制度不断完善，促进公民有序政治参加。

4、人民代表的能力和素质不断提高。

5、人大自身组织建设不断加强和完善。

三、发展中的问题及发展对策

1、选举制度存在不足。是否能选拔出代表人民，表达民意的人大代表关键在于选举制度，但通过近些年的人大会的举行，我们不仅对选举制度产生了颇多的不满。

a、候选人的提名和确定环节上存在不足。候选人的产生是选举的一个关键，它决定了可供选民自由选择的范围，决定了人大代表的素质。选举法第29条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。”但实际的操作之中，候选人的范围已经早已被认为圈定，选表上的候选人早已经过加工过了，民选被忽视，民意是否能真正表达就更不得而知了。

b、人大代表人数过多，官员人数过多。我国选举法第15条规定全国人大代表不得超过3000名。选举法第9条规定省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加一名代表；人口超过1亿的省，代表总名额不得超过1000名。而实际上，第十届人大会代表早已超过了3000名。在一个议会里，代表人数越多，每个代表对全体会议上通过议案的作用就越微弱，代表的价值就越小。代表人数越少，每个代表对全体会议通过议案的作用就越大，代表的价值就越大。所以，在全体会议上，每个代表的发言只能是没有，大会的时间留给大会主席团来发言和主持表决，代表的作用也只能限于鼓掌欢迎举手通过了。所以，有鉴于我国人大代表开会的现状和国外议会制度的建设经验，应当适量地将我国各级人大代表的名额进行压缩，将全国人大代表名额压缩到400-500名。省级和省级以下的地方人大代表名额，压缩到200-300人，甚至更少。

c、选区划分和人员分配的缺陷。选举法第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。” 第5条规定，“人民解放军单独进行选举，选举办法另订。” 第十七条规定，“全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。”按这样的比例势必会产生城市代表远高于农村及少数民族代表及军人代表，这样是否会真正的将全体人民的真正意愿所表达，而是否具有宪法理由，这不得不让我们产生怀疑。所以，民主选举的首要原则是一人一票、平等竞争。他所关注的对象是“公民”，而不论其种族、性别、职业、财富。

2、会议及监督机制方面的缺陷：

a、人大会期制度不足，且人员非专职化。从西方国家来看，法国宪法将议会的开会时间明确写进了宪法，“议会每年自行召开两次常会，第一次会议自十月二日开始，会期八十天。第二次会议自四月二日开始，会期不得超过九十天。”如西班牙宪法规定：“两院每年在两个固定期间召开会议：第一期间是九月至十二月，第二个期间是二月至六月。”议会开会的时间越长，就越能体现议会在社会中的作用和影响力。而我国我各级人大每届任期5年，5年之内只开5次会议，1年1次，每次2至3个星期。任期太长，而开会时间太短，容易导致人大代表忘记了自己的职责。他对自己执行职务就会形成漫不经心的习惯，他来开会，只能感性地谈一下自己的日常生活，而不可能对某个议案有更深刻的洞察。而且中国的人大代表是一种荣誉，至今仍然是一项非正式职业，除了人大常委会正副主任外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员都在从事着别的社会职业。所以欲要发挥人大代表监督政府的功能，就得使议会经常处于开会的时间，就得对人大代表参与开会有一定要求，不在会议时间，对人大代表考察民情，与选民保持密切联系也有一定要求，这些应由法律作出进一步的明确规定。

b、监督工作不足。人民代表大会制度是一种新型的、具有中国特色的代议制度，其不同于西方的地方在于，我国权力机关与其他机关的监督是单向的，而西方是双向的。我国的全国人民代表大会则是最高国家权力机关，它与由它所产生、向它负责的其他国家机关之间的关系，是一种决策与执行、监督与被监督的关系。人民代表大会制度虽则在法律上、事实上也分权，但强调民主集中制原则。按照这一原则，行政、军事、审判、检察等机关之间在一定范围内存在相互间的监督制约关系，但在与人民代表机关的关系中，却只能是行政、军事、审判、检察等机关受人民代表机关监督、对人民代表机关负责，无权反过来监督、制约人民代表机关。” 所以，要完善人大制度，就要关注人大代表，加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能，为人大制度和宪政建设奠定真正的制度保障和民主基础。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度虽然并不完善，但是却适合国庆，符合国家的前进方向。所以我们要有一直延续坚持下去，但是也要在其发展的过程中对其不断的改进，使之更加进步完备。

第五篇：论我国人民代表大会制度的完善

论我国人民代表大会制度的完善

【摘要】人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国人民民主专政的政权组织形式，具有极大的优越性。完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求；是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证：是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要。新中国成立以来，特别是改革开放后。在正确总结以往经验教训的基础上，这一制度得到全面坚持和不断完善。本文将从我国人民代表大会制度的含义，完善我国人民代表大会制度的意义，以及我国人民代表大会制度目前存在的问题，从而提出完善我国人民代表大会制度建议等方面加以论述。

【关键词】人民代表大会制度；完善；改革开放

到2011年9月15日，我国人民代表大会制度已走过了57年的风雨历程。“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。”因此，我们必须始终不渝地坚持人民代表大会制度。但随着经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，随着社会主义民主法制进程的不断加快，人们对人民代表大会制度提出的要求也就更高。因此，在坚持人民代表大会制度不动摇的前提下，我们必须想方设法，采取措施去完善它，让它的优越性和巨大作用能充分发挥出来。

一、人民代表大会制度的含义及其历史

人民代表大会制度，是指以人民代表大会为政权组织形式，以民主集中制为组织原则，由人民选举代表组成国家权力机关，统一领导国家事务的制度。它是我国的根本政治制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京的成功召开，标志着人民代表大会制度在新中国全国范围内正式建立。这一制度的实施，为我国社会主义制度的建立和发展打下了政治基础，极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性。经历了“文化大革命”的严重曲折后，1978年12月，中共十一届三中全会的召开，使中国进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，人民代表大会制度也进入了新的发展阶段。十一届三中全会以来，从1979年7月五届全国人大二次会议起，至2009年3月十一届全国人大二次会议召开，人民代表大会制度得以全面坚持和不断完善。在此过程中，中国共产党和全国人大常委会对坚持和完善这一制度的理论阐释更加系统和深刻，这些理论是中国特色社会主义理论体系的重要内容。

二、完善我国人民代表大会制度的必要性

(一)完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求

民主是人类社会开化程度和进步状况的重要标志，民主政治是近现代政治发展的主流，民主政治更是社会主义的本质属性和内在规定。邓小平同志早就指出：社会主义民主是社会主义制度的一个本质特征，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。江泽民同志也提出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大也把发展社会主义民主政治作为党领导人民建设中国特色社会主义的一条基本经验，进行了科学总结。胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中也

多次强调要“把社会主义民主政治建设摆在党和国家工作极端重要的位置”。“社会主义民主的本质是人民当家作主。”人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国共产党领导下的社会主义民主政治制度；“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”因此，完善人民代表大会制度，同发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明在本质上是一致的。

(二)完善人民代表大会制度，是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证

依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的有关规定，通过各种途径和形式管理国家事务、社会事物和经济文化事物，保证国家各项工作的顺利进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行依法治国，必然就要坚持和完善人民代表大会制度。因为，人大及其常委会通过行使立法权，制定具有中国特色的社会主义法律体系，既为依法治国提供必要的法律依据，又能促进依法治国方略的实施；通过行使监督权，确保宪法和法律得到有效实施，确保公民和法人的合法权益得到切实尊重，确保行政和司法权力得到正确行使；通过行使决定权，对依法治国重大问题作出相应的决议、决定，动员和组织人民群众积极投身于依法治国的伟大实践；通过行使任免权，依法组织国家机关，并保证国家机关工作人员依法履行职责；通过法制宣传教育，为依法治国奠定坚实的思想基础。江泽民同志指出：“坚持和完善人民代表大会制度，加强人大工作，是实行依法治国，发展社会主义民主政治的必然要求，也是我国经济发展和社会全面进步的必然要求。”

(三)完善人民代表大会制度，是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要

实现小康社会，一方面需要一个良好稳定的法制环境；另一方面需要充分调动一切积极因素，发挥全国人民的聪明才智，同心同德、共同奋斗。而所有这些，都与人民代表大会制度息息相关。人大及其常委会的监督，是所有监督中最有权威的监督，因为它们是“国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督”。通过它们的监督，能营造一个良好稳定的法制环境；同时，“人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作、协调一致地组织社会主义建设。”

三、完善人民代表大会制度的具体途径

（一）密切联系群众，提高人民群众对人大的认识

人民代表大会是人民代表大会制度的核心，完善人民代表大会是完善人民代表大会制度的重要前提。各级人大都是人民选举的，对人民负责，受人民监督。提高人民对人大制度的了解有助于人大开展工作，实现其职能。由于封建专制的影响，建国后又加上对社会主义民主宣传的不够，人民群众的民主的意识还是很缺乏的，对人大的工作程序不了解，对于人大的活动并不热心，妨碍人民群众对人大的监督与支持。只有人民群众的基本利益得到有效的维护，人民群众能真正享受到经济社会发展的成果，才能调动激发人民群众投身参与这一伟大事业。改变这种状况我们应做到：第一，广泛的开展教育，使人民意识到自己是国家的主人，参与人大的选举、监督是对自身利益的维护，是人民当家作主的表现。第二，人大代表应广泛的接触选民，使选民了解最新政策的实施和自己本身的主张，维护选民的利益。第三，进一步完善人民代表大会的职能，使人民代表大会更加贴近人民群众，不仅仅是政府部门的“橡皮章”。人民代表大会要了解人民群众的呼声，了解人民群众关心的问题在真心为人民群众解决问题。

（二）坚持和完善党对人大的领导

坚持和完善党对人大的领导，是充分发挥人大作用的根本前提和重要保证。

但坚持和完善党对人大的领导，必须坚持党政分开原则，理顺党委与人大的关系。受苏联模式影响加上历史原因，中国长期存在党政不分、以党代政的现象。现在随着中国政治体制改革的深入和社会主义民主政治建设的发展，党政不分的现象正逐步得到改善。但这里仍然存在一个误区，一般所说的“党政不分”，很多人只理解为党委和政府职权不分，其实另外很重要的一点被大家忽视了，那就是是党委和人大职权不分，党委的职权取代了人大的职权。由此造成了在国家政治生活中，人大及其常委会的实际地位和它应有的法律地位并不相称。邓小平曾说过“我们坚持党的领导，问题是善于不善于党的领导。党要善于领导，不要干预太多。”“干预太多，搞不好会削弱党的领导。”所以要坚持党的领导、加强党的领导，就必须按照党政分开的原则，进一步理顺党委与人大的关系。!"增强法制观念，树立宪法权威，确保执政党在宪法和法律的范围内活动。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律制度，也不能以地位的优越为借口放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”中国共产党是我国唯一的执政党，党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党的权力是无限的，党的领导权应受到宪法和法律的限制。党在强调依法治国的同时，也应强调依法治党。建立健全制度，实现党的职能的转化。针对政治体制中党的职能和国家职能混淆不清的状况，邓小平曾指出：“党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位。党委不能再包揽、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上”。所以党必须根据党政分开的原则，实现职能转化。党委的领导干部要少兼任政权机关的职务，减少不必要的干预，党委的领导机构和办事机构要精简，该放的就放。在这一职能转化过程中，要注意建立健全相应的各项制度加以保证。有了制度上的保证，才能使党委不致超越自身的职权去包揽一切，从而有利于人大独立地开展工作。

（三）明确规定代表候选人的资格条件

从《宪法》、《选举法》的规定来看，我国对代表资格并没有作过多的规定，而是追求选举权、被选举权的绝对平等。但实践中，并非所有人都能承担代表人民管理国家的任务，选民要使自己的权力得到真正的实现，就必须选举比自己素质更高的代表。因此，笔者主张对代表的基本条件作一些具体的规定。第一，具备良好的品行代表应当具有高尚的道德情操和优良的思想作风，应敢于实事求是，与各种不良倾向和腐败现象斗争；不得利用职权图谋私利。能密切联系人民群众，拥护并坚决贯彻党的路线、方针、政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神。第二，提高代表候选人的年龄相当多的国家对选民与候选人的年龄资格做了不同的要求。在实行两院制的国家，上院议员候选人的年龄通常比下院高些，如美国、法国、意大利三国选民的年龄均为18岁，而下院议员候选人年龄规定分制为美国25岁，法国23岁，意大利25岁；上院议员候选人的年龄美国为30岁，法国35岁，意大利40岁。我国公民选举权与被选举权的年龄资格都是18周岁。低年龄资格虽然扩大了享有被选举权的公民范围，但18周岁的公民一般缺乏丰富的知识和社会经验，缺乏社会活动能力，而这些经验和能力是作为一名人大代表不可缺少的条件。在我国的选举实践中，除极个别情况外，几乎没有18周岁公民当选的情况，从而使这一低年龄资格的规定流于形式。我国法律对公民担任一定的社会公职的年龄曾作出相应的规定，如对担任审判员、检察员的法定年龄下限为23周岁。据此，对公民担任各级人大代表的年龄下限可提至23周岁，以保证其正确行使代表权力。第三，要有社会活动能力和参政议政能力代表应具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能

力；具有健康的体质，能身体力行地从事代表工作。代表参政议政能力水平的高低与其文化素质有密切的联系。在十届全国人大2985名代表中，具有大专以上文化程度的代表达2760余名，占代表总数的92．46％。其中具有研究生学历的达800余人，博士200余人，两院院士达46名。在广东代表团中，近九成代表具有大学以上学历，而5年前这一比例还不足七成。这是广东该届全国人大代表团的“最大特色”之一。笔者认为，明确规定代表应当具备相应的文化程度，应将各级人大代表的文化程度限制在大专毕业以上，以提高代表的整体文化素质。

（四）坚持民主集中制原则，借鉴世界西方民主国家的先进经验，发展我国社会主义民主政治

民主集中制原则是我国人大制度的主要原则之一，既是一种组织原则，又是一项活动原则。国家在决策过程中，国家机关必须充分发挥民主，在民主的基础上集中意见，然后贯彻下去。民主集中制是我们党和国家的优良传统和作风，不充分发扬民主，不维护集中统一，我们就不可能干好事业，就容易造成独断专行。坚持民主集中制原则，可以避免独断专行、组织软弱涣散。要民主集中制贯彻落实，就必须处理好民主与集中地关系。国家机关的决策过程中，充分发扬民主，听取各方面意见，既要少数服从多数，又要认真听取少数的意见，而且要适度的集中意见，注意把握好火候和时机。西方资本主义民主制度已经有300多年的历史，已经有了比较完备的体系，例如以议会为中心的普选制、分权制和多党制等等。虽然以西方的民主理论为典范来讨论中国的民主发展不合适，但是在思考中国民主的问题时关注西方的民主理论和实践是非常有道理的。因为，作为人类政治文明的成果，民主的核心价值应该是普遍适应的。换言之，只要西方的民主理论和实践有利于中国社会主义民主的发展，我们就应该兼收并蓄、取长补短。中国改革开放以来，社会主义民主政治建设取得了巨大成就：社会主义民主政治制度不断发展和完善，基层民主建设不断推进，党内民主逐步扩大，党的执政水平不断提高，人大选举透明度越来越高，依法治国取得明显成绩。但是，毕竟社会主义民主时间还不长，实践也不多，还有这样那样的缺点。社会主义民主是比资本主义更高更切实的民主，它的制度化、法律化，尤其需要一个长期探索、不断改革和完善的过程。发展社会主义民主必须汲取西方和中国过去的经验教训，避免出现“泰国式”的民主政治不稳定和文化大革命那样的多数暴政。

结语

在贯彻科学发展观的基础上，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，按照共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，保持和发展和谐的利益关系，这是建设和发展中国特色社会主义的重大任务。总之，人大制度的完善，任重而道远。但我们坚信，有中国特色社会主义理论重要思想作指导，有党中央的正确领导，有57年人大制度积累的宝贵经验，有全国各族人民的共同努力，人大制度的完善一定会取得满意的成果。

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