第五章福利国家的社会福利理论1、2

第一篇：第五章福利国家的社会福利理论1、2

第五章 福利国家的社会福利理论

教学目的：了解《贝弗里奇报告》产生的历史背景与政治基础，掌握《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；掌握蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。

教学重点：《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。

教学难点：蒂特马斯有关个人需求与社会需求的观点。

20世纪四十年代以来，福利国家成为西欧社会的时代精神和基本制度，福利已经成为西欧社会中占主导地位的国家功能。什么是福利国家？福利国家是一种国家制度，它强调国家应该承担满足国民基本的教育、健康照顾、经济和社会安全需求。福利国家超越了社会福利、社会保障的范围而成为一种国家制度。这种制度把福利看作是国家的最主要特性，强调国家要为国民的福利负责。国家必须具备基本的福利功能并作为其目的发挥作用。因而，福利国家成为20世纪最重要的社会福利现象。

福利国家的出现与第二次世界大战有着直接的关系。在反法西斯的斗争中，为了更广泛的地团结人民共同向奉行战争政策的纳粹主义进行斗争，当时的英国首相丘吉尔提出了用福利国家反对纳粹主义的战争国家的政治构想，以激励人民抗击法西斯德国的决心。而在战争最危急的1939年至1942年间，政府委托著名的社会福利学者贝弗里奇着手研究福利国家制度与政策，形成了《社会保险及相关服务》的报告即著名的《贝弗里奇报告》，勾画了福利国家的基本蓝图。二战后，英国和许多欧洲国家即是按照这个报告的构想，建成了福利国家制度。如果说战争为福利国家制度的建立提供了一个契机，福利国家理论的积累和制度的设计则直接催生了福利国家制度。在这个过程中，贝弗里奇、蒂特马斯、马歇尔是福利国家的理论建设中不可忽视的重要人物。他们关于福利的理论共同构成了福利国家的理论基础。

第一节

《贝弗里奇报告》与福利国家制度

《贝弗里奇报告》所揭示的福利理念及所勾画的福利国家蓝图，代表了现代社会福利普遍理性化的具体实践，为现代社会保障体系的建立奠定了基础。它不仅为英国福利国家建设提供了理论基础和政策依据，也成为西欧福利国家制度建立的重要政策基础。《贝弗里奇报告》第一次明确地提出了以社会福利制度的建设来完善国家的功能，并把社会福利的发展看作是解决困扰社会稳定与进步的各种社会问题的主要手段。这个报告的产生，将人类对社会福利的认识推向了一个新的高度，深刻地影响了现代社会福利思想的发展，对社会福利理论与实践具有里程碑的意义。

一、《贝弗里奇报告》产生的历史背景

（一）贝弗里奇与《社会保障及相关服务》的报告 贝弗里奇1879年生于印度。牛津大学毕业后成为律师。他对社会服务十分感兴趣，并为《晨早邮报》撰写相关文章。1908年他加入贸易部帮助执行国家劳工干预制度。1909年他被指定为劳工干预部主席。他的思想影响了首相大卫．劳埃德．乔治，导致1911年通过了《国家保险法案》。在阿斯奎斯担任英国首相期间（1908—1911）他被邀请做老年退休金和国家保险规划的顾问，这一届开始采取行动与贫困作斗争。

一次世界大战结束后，他被授予爵士头衔，并长期担任食品大臣。1919年他成为伦敦经济学院的院长。以后数年里，他多次参与制定社会政策。贝弗里奇深受费边社的影响。尤其是深受波特．韦伯的影响。

1937年，贝弗里奇被指定为牛津大学的院长。三年后，劳工部长欧内斯特邀请他就社会保障计划进行调查并提出建议。1941年，政府经国会同意成立了“社会保险及相关事业各部联合委员会”，负责对英国当时社会保险及相关服务机构的工作效率进行全面调查、评估，并提出具体建议与改革方案。贝弗里奇成为这个委员会主席。在贝弗里奇主持下，该委员会历时18个月，根据全国社会保险及民间团体的调查意见，撰写了题为《社会保险及相关服务》的报告，并由贝弗里奇署名，这就是著名的贝弗里奇报告。

（二）贝弗里奇报告的社会政治基础

《贝弗里奇报告》的产生有着《贝弗里奇报告》深厚的社会政治基础和历史根源。

1、贫困成为英国主要的社会问题

英国在19世纪中叶基本完成产业革命成为世界最发达的工业国家而且垄断了世界市场。然而到了19世纪70年代以后，英国在实际范围内的竞争力逐渐下降，后期的美国、德国逐渐超过了英国。英国的社会问题也日渐突出，贫困成为影响英国的最主要的社会问题。贫富差距极大。1905年英国自由党议员LG莫尼出版了《贫与富》，书中考察英国当时的贫富不均情况时说：国家全部收入的将近一半是由人口的三分之一享有的。联合王国全部收入的三分之一以上由国民的不到三十分之一享有。

2、社会政治的变化

19世纪后半叶，面对国家竞争力下降，贫困问题目趋严重的现实，自由党仍坚持自由放任主义政策，这不仅引起选民的不满，同时也引发内部的分裂。由于内外政策的不和，张伯伦及追随者退出了自由党，在19世纪80年代张伯伦加入保守党，并且其政治主张很快成为英国政治改革的一面旗帜。而保守党为改变长期在野的局面，提出所谓的“新保守主义”。把维护国家政治体制，巩固大英帝国，改善人民的生活作为保守党的三大目标。保守党领袖迪斯累里呼吁应该首先考虑的问题是人民的健康，并且指出“如果英国人民把政治进步而不是把社会进步作为自己追求的目标，那他们就是一群白痴。”他的这一招奏效，1874年的选举中，保守党以绝对多数获胜。

张伯伦的主张：要求授权自治市当局兴办市政工程以救济失业者，认为失业不是个人造成的，由此而导致的贫困应该由国家予以救济，对贫民的歧视与不公不应该与因失业而造成贫困的人联系在一起，并要求扩大济贫院外救济，缓和失业者的贫困。他竭力主张社会改革的目的是，通过社会改革实现财富和福利的再分配，以巩固资产阶级的统治。政党主张的变化，也反映了社会的现实问题，这也进一步推动了英国政府以社会保障立法来解决贫穷、失业等社会现实问题。到20世纪30年代，英国的社会保障立法已经有了长足的进展，但是也充分暴露出缺陷，核心的问题在于不认为国家应该承担消除贫困、解决社会问题的责任。二战中，由国家来承担责任的想法开始形成，战争又进一步为这种思想提供了动力。战争让英国人变得更加团结。首相丘吉尔团结了当时的三个政党：保守党、自由党和劳工党。为了赢得战争英国人民做出了巨大的牺牲，同时也更多地将权力集中在政府手中，政府也对人民施予了更多的照顾。为了鼓励人民抗击纯粹德国，丘吉尔政府承诺进行改革，建立更平等的社会，让每一个人都能平等地享有公民权利。

3、国家干预主义的兴起

当时英国的理论界，由于资本主义发展到垄断阶段，国家干预主义思潮兴起，亚当斯密的经济自由主义受到费边社会主义和新自由主义的挑战，而凯恩斯主义经济学更是从经济学的角度将国家干预主义进一步理论化。这些重大的经济、政治变化为《贝弗里奇报告》提供了理论支持。

英国社会保障以济贫法为基础形成的。按照英国传统的社会福利理念，自助是实施社会保障的首要原则。国家的福利责任，只限于济贫法所规定的那些“值得救济的穷人”，也就是说如果一个人是因为自身的原因陷入贫困，就不应该给予救济，但是英国工业化，各种非个人因素致贫问题越来越突出，人们对增加政府对国民生活安全的责任的要求越来越强烈。特别是一战后，严重的经济危机使失业成为英国头号福利问题，人民对福利的需求远远超过政府所能提供的资源。这种情况下，社会保险制度在缴费式给付的基础上，发展出面对全体国民“非缴费式的资产调查福利服务方案”，形成了两者并存的英国社会保障体制的基本结构。政府应该承担起对人民的福利责任成为一种社会共识。

在这样的社会理念下，英国政府邀请贝弗里奇撰写报告寻找帮助低收入人们的最佳途径。1942年12月贝弗里奇发表了著名的《贝弗里奇报告》，他提出每个处于工作年龄的人都必须缴纳保险费，当人们生病、失业、退休或寡居时则会得到相应的赔付。贝弗里奇认为这个制度能够保证人们最低标准的生活，让人们不会因为上述原因而破产。这些措施成为工党1945年选举的内容之一，使工党在选举中获胜。同时也是福利国家理论成为政党政策基础，让福利国家理论在政治结构中得以立足，为福利国家的建立奠定了政治基础。

二、对福利国家的制度设计

（一）国家的社会福利职能

《贝弗里奇报告》为英国设计了一个福利国家的框架，他认为国家政府有能力，也有责任提高国家效率、减少浪费、降低人民的不满情绪、增进个人福利。贝弗里奇认为可以通过行政和组织的方法来实现这个目标，帮助人们更有效地成为自由社会的成员。政府介入的范围取决于需要纠正的混乱秩序的程度，也就是说政府有责任，而且有能力纠正社会的混乱秩序。贝弗里奇认为英国战后重建的最主要的任务是革除“五恶”，即贫困、疾病、愚昧、污秽和懒惰。他认为要完成这个基本任务就必须通过对现有社会进行改革来实现，为完成这个任务，《贝弗里奇报告》重新设计了英国的社会保障体系，这成为福利国家的基础。

贝弗里奇所设计的福利国家基本目标是实现充分就业，让每个国民都能够享受到国家所给予的从生到死，抵御所有各方面风险的安全保障，并且要根据国家的经济发展水平，不断扩大社会国家的责任范围，提高人民的福利水平。这实际上是对国家职能的重 新设计，将国家的政治职能、经济职能包容在福利职能之中，在这种理念中，《贝弗里奇报告》报告设计了福利国家的基本框架。

在《贝弗里奇报告》中，贝弗里奇首先批评了现有的社会保障制度。他指出，英国现有的社会保障制度存在许多缺陷，首先是制度设计缺乏系统性和整体性，各种福利政策间缺乏联系。一个政策处理一种社会问题，而不考虑社会问题的相关性，结果是各种社会保障措施彼此没有衔接，社会问题的处理只是头痛医头，脚痛医脚，甚至出现有的问题措施重复有的问题又成为社会问题的盲点的现象。这些情况不利于社会问题的解决，更不利于社会福利的发展。

其次是社会保障覆盖人口范围太小，社会保障内容不完善，不能对全体国民提供有效的社会保障服务。当时的国民保险只包括了人口中的一部分，而其他人只能靠政府救济维持生活；人们生活中的许多风险并未被包含在社会保险中。

最后是保险标准太低，不一致，并且保障时间太短；社会保障管理混乱，机构杂乱，浪费极大。如在养老金的申请、公共救助和失业救济等方面，当时的制度存在四种不同的对申请人家庭进行调查的规定，这些规定使社会保障制度的实施变得非常复杂，而在效率方面则非常低下，社会福利资源不能有效、合理地运用于它们的国民身上，同时也暴露出社会保障与其他社会福利事业不配套的弊端。

因此，《贝弗里奇报告》的基本目标是建立全面的社会保障制度，以消除人民基本需求的匮乏；对那些因失业、疾病、意外变故而使他们的收入中断的国民提供生活保障，对因年老而退休的国民、因抚养人的去世或受抚养人生活失去依靠的国民，社会保障制度必须提供基本的保障以形成一个覆盖全体国民的基本生活需要领域的社会安全网。从总的方面看，社会保障不是孤立地实施，应该与其他有助于人们摆脱困境、恢复劳动收入或生活能力的措施相配套，以便提供相适应的社会保险及相关的社会服务，消除“五恶”现象，消除各种意外对人民生活的威胁。

（二）社会保障制度改革的基本原则和目标

1、社会保障制度改革的原则

消除基本需求的匮乏需要对英国的社会保障体制进行改革。为此，贝弗里奇阐述了改革的三个基本原则：

第一，社会保险制度的改革不是局部利益的调整，而是一次革命性变革，它不能局限于以往的经验，也不能就事论事作局部的考虑，而应该着眼于全局，面向未来，用发展的眼光处理相关制度的改革。

第二，社会保险在整个社会政策的发展中，不是孤立的，应该成为综合的社会发展政策的组成部分。在这个意义上，社会保险直接针对的是贫困问题，但它决不能仅仅看作是针对贫困，而应看到它对整个社会问题解决的意义。在某种意义上，贫困问题是贝弗里奇所列举的社会五恶中最容易解决的总是。它应该成为解决其他方面问题的列入点。

第三，社会保险及各种相关的社会服务是一项全民性社会福利，必须由政府与个人的合作来实现，当国家为人民的基本生活需要提供保障时，不能因此而取消个人自由行动的空间；相反，国家也应保证在实施各种社会福利措施的时候不会使个人生活动机受到抑制，要让个人有充足的志愿行动空间，以保持社会和个人追求进步和发展的动力，使个人愿意为自己及家庭承担更多的责任。

按上述改革原则，贝弗里奇对福利国家计划作了详细的阐述。他把国民分为六类：

1、雇员：指签订合约的受雇者；

2、其他收入者：主要是指雇主、训练师、所有的独立工作者；

3、家庭主妇：指那些在工作年龄的已婚妇女；

4、其他处于工作年龄，而没有收入的人；

5、低于工作年龄的人；

6、超过工作年龄退休的人。对其所确定的六类人群应该如何缴纳社会保险的保费，怎样享受社会保险的赔付，都作了详细的规定，总的原则是让每一个国民一生中可能遇到的每一种风险，都要在福利国家的制度体系里得到保障。

2、社会保障制度改革的主要措施 在具体方法上，改革社会保障制度的主要措施是改善社会保险，提高社会保险的赔付标准。在“社会保险及相关事业各部联合委员会”所作的调查中发现，以往社会保险的赔付标准不足以让申请人的生活需求得到满足，赔付数目不足以让申请人满足他们的要求，因此，社会保险也就不足以保障国民的安全。为此改革社会保险应从两个方面实施：

第一方面，改善社会保险的目标，预防赚钱能力的丧失或降低。贝弗里奇认为，造成人行丧失赚钱能力的主要原因是失业、疾病、年老、守寡等。以往的社会保险的赔付标准不足以保障人们生活的最低水平，而赔付标准低于人们生活所需的最低标准，就会成为通向自由的障碍。贝弗里奇认为，战前社会保障赔付标准并不是根据社会调查来确定的。他提出改革社会保险的三个方向，即扩大覆盖范围，把那些被排斥在社会保险之外的人包括进来；扩大社会保险的目标，把那些被排斥在社会保险之外的项目包括进来；第三个方向就是提高社会保险的赔付标准。

第二个方面，调节家庭收入。为了保证家庭收在有收入期间与失去收时都能满足家庭的基本需要，贝弗里奇提出对儿童给予补贴。他认为如果没有儿童补贴，单纯的社会保险不足以保证一个家庭，特别是大家庭抵御失去收入带来的危机。当然这里所说的补贴并非任何家庭失去收入时才提供补贴，而是在家庭有收入时也要给予补贴。

贝弗里奇所设计的福利国家制度并不完善，但是不可否认他为福利国家奠定了基础。首先，它提出了建立全国统一的社会福利体制的构想，以取代那些零散的、分立的社会保障项目。其次，它提出了一套完善的社会福利体系。在制度设计上将人们生活中的每一种风险包括在社会保险之中。最后，提出建立全国范围内的最低保障线的设想，保证所有社会成员生活在这个水平之上。

三、实施社会保障的三种方法

贝弗里奇所设计的福利国家制度体系主要包括三个方面，即社会保险、国民补助和自愿保险。根据这三个方面的考虑，他把他们概括为实施社会保障的三种方法，勾勒出英国福利国家社会保障体制的基本结构。

（一）《贝弗里奇报告》确定的社会保险基本原则 按照贝弗里奇的看法，所谓社会保险是指这样一种制度，所有人都有义务根据国民保险方案缴纳费用。在《贝弗里奇报告》里他对社会保险做了明确的界定：社会保障是指为了人们提供一种收入保障，以保证人们的收入不受失业、疾病或意外事件、退休、供养人死亡及例外支出，如与出生、死亡和结婚有关的支出而中断。他还指出，社会保 障是最低收入保障，它必须与重新获得收入的计划联系在一起。贝弗里奇提出实现社会保障的三个方法，即基本需求的社会保险、特殊情况的国民补助、作为基本供应补充的自愿保险。这三个方法中，社会保险是最重要的，它是对所有可能需求的一个全面保障。但同时贝弗里奇也强调，社会保险并非保障人们的收入的唯一措施，它需要国民补助和自愿保险作为补充。在这样的原则下，贝弗里奇提出了社会保险的六个基本原则。即保险给付一律平等；缴纳保险费一律平等；统一管理；保险给付要符合受益人的基本需求；社会保险的全面性；社会保险的分类。

1、保险给付一律平等原则

贝弗里奇认为这是社会保险计划的一个最重要的原则。按照这个原则社会保险所提供的社会保险给付一律平等，而不考虑受益人是何种原因失去收入来源，以前的收入是多少。唯一的例外是对那些长期因工伤、疾病导致无力供养自己的受益人则采用不同的给付标准。贝弗里奇为非作歹为，强调保险给付的统一性就是突出社会保险作为一种基本的社会安全网，不能在给付标准上出现差别，要体现国民的平等。至于个人有不同的需要，则可以通过自愿保险的方式得到满足。因而，这一设计体现的福利思想是政府与个人共同承担社会生活安全责任的理念。这一原则在后来的社会福利实践中得到世界上许多国家的支持。

2、缴纳保险费一律平等原则

所有社会保险投保人缴纳的保险费是均等的、强迫的、并且不管他的收入是多少。上述两个原则是《贝弗里奇报告》中最重要的两个原则。社会保险的缴费和给付对于每一个人是平等的，这也是社会保险不同于商业保险的一个根本所在。社会保险体现的是国家对每一个国民的责任。而作为国民，每一个人都是平等的。国民有权利获得国家平等的照顾以满足人们的基本需求。从另一个角度来说不管一个人曾经有多少收入，当其收入中断时，其所面对的经济困难是一样的。如果得不到相等经济补偿，也就意味着每个人从国家那里获得照顾是不均等的。

3、统一管理原则

统一管理原则是针对英国社会保险机构分散，效率低下的问题提出的原则。贝弗里奇提出统一行政责任可以提高效率，降低成本。由地方保障办公室统一办理保费缴纳和保险赔付。这种方法一方面节约了管理成本，另一方面也方便了人们办理社会保险的相关事务。更重要的是，由政府设立的社会保险办公室代表了国家办理社会保险事务，可以使国家在社会保险方面的责任更明确地体现出来。在后来的实践中，保险给付的行政责任由英国的卫生与社会安全部和地方政府两级行政机构来履行。

4、保险给付要符合受益人的基本需求原则

《贝弗里奇报告》的第四个重要原则是规定社会保险的数量要适合受益人的需求，同时要求在时间上要及时。这个原则是一个非常实际的考虑。首先，社会保险给付的数目要适合申请人的具体情况。数目少了不能达到满足人民基本需求的目标，多了则易于让人对社会保险产生依赖。其次，及时有保险给付也是很重要的一个原则。对于每一个遇到经济困难的人来说所面临的困难都是很急迫的，所能得到的每一分钱都将被用于基本生活必需品的购买。社会保险的给付标准也是在于满足人们的基本生活需求，因此，赔付及时就等于救命。

5、社会保险的全面性原则

全面性原则是社会保险要覆盖人的一生及个人的所有方面需求，这也是体现国家对个人责任的一个重要原则。国家对个人负责并非只是负责个人生活中的某一部分，而是负责个人生活的全部。社会保险作为国家对个人的责任，就要将个人一生中可能遇到的每一种风险都包括在社会保险之中，因为每一种风险都可能造成个人生活的破产。

6、社会保险的分类原则

在强调社会保险的全面性和统一性的同时，贝弗里奇也强调社会保险必须以不同的保险来应付人们社会生活中所面对的不同风险。贝弗里奇强调，社会保险是提供给每一个国民的，而不考虑他的收入是多少。因此，社会保险的分类并不是根据个人所处的社会阶层来予以保障，而是根据人们的不同需求来分类。在他看来，尽管社会保险的行政管理权及覆盖范围的全面性，要求必须统一给付和统一缴费，但仍然要考虑社区内不同地区的不同生活方式、就业及获取入的方式、工作年龄的差异等方面的不同处境。因而，应该使保险给付适合不同类别的团体或个人的不同需要。前面所提到的将国民分为六类，就是作为分类原则的依据提出的。按照他们各自的不同需要，满足他们的基本需求，就是制定这一分类原则的基本意义。

（二）《贝弗里奇报告》所设计的国民补助 国民补助是社会保障的第二个组成部分，也是对社会保险给付的重要补充。它针对申请者的特殊需求给予保障，由国家财政部负责其开支。具体地说国民补助是用来满足所有那些没有被包括在社会保险之中的国民需求，它与申请者是否交纳保费无关，而是随个人需求情况及政府财政情况的变化而变化。它用来满足那些略高于基本生活水平的需求，使它看起来必须低于社会保险赔付。国民补助的作用在于保障那些从社会保险中不能得到赔付的国民。但是，申请国民补助的必须接受需求和收入调查，而且要求申请人必须在行为上能够符合恢复赚钱能力的要求。

国民补助不同于社会保险，它是直接由政府以行政化化方式管理的。国民补助的对象主要包括：

（1）不能满足缴纳社会保险保费条件的人。如收入低于最低标准的或者根本就没有工作的、残疾人、领取退休金的人等；

（2）不能满足社会保险赔付条件的人。如那些不符合失业标准，因行为不良被解雇的人；

（3）有除了饥饿、照顾及其他需求以外的非正常需求的人；（4）那些不适合社会保险赔付需求的人。

在进行国民补助时，要进行统一的资产调查。贝弗里奇在确定资产调查的方法时，首先将来分立的三种资产调查统一由一个政府部门来负责。这也是《贝弗里奇报告》关于降低管理成本指导思想的一个具体体现。在英国原来的社会保障体制中，资产调查是由三个分立的调查来进行的，即有关末缴纳社会保险保费的退休金的资产调查，有关公共援助的资产调查，有关附加抚恤金的资产调查。每一个相关的社会福利项目都有一个独立的资产调查，无论是从管理角度，还是从成本角度都是一个巨大的浪费，而且还存在着同一个人接受多次资产调查的可能。在给予国民补助时，一方面要考虑人们的需求，另一方面还要考虑可以用来提供补助的资源。因此，统一的资产调查对于国民补助来说 是必需的，也是必要的。

（三）自愿保险

自愿保险是贝弗里奇所设计的社会保障体系的第三个组成部分，也是对前面两种保障制度的补充。它是在国家组织的对国民的生存收入提供基本保障基础上，为人们获取较高水平的生活保障提供的服务。自愿保险的范围包括以下两个方面：

（1）通过增加强制保险的数目，使保险赔付高于贫困线以抵御一般风险。（2）人们所面对的风险和需求常常并不包括在强制保险之中，而自愿保险则要处理这些风险和需求。

自愿保险用以满足人们的实际需求，从而作为社会保障体系的组成部分。国家则可以消极地对自愿保险进行保证，以避免强制保险所要求的资产调查的限制和负面后果。另一方面，国家则可以通过制定规则、通过资金支持或者为自愿保险组织担保的方式对自愿保险给予积极的保证。国家对自愿保险采取这种办法的条件是自愿保险包括了较广的范围，在多种不同领域都有较大的发展，国家才可能对自愿保险采取这样的做法。

自愿保险作为社会保障制度的组成部分，其总目标是在满足人们基本生活需求的基础上，为人们提供更多的选择。而其总的原则是鼓励人们掌握赚钱的能力，避免对社会保障体系产生依赖。

四、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响

《贝弗里奇报告》发表之初，并不是所有的人都能认识到他的意义。当时的学者和政治家对它的评价并不一致，英国议会讨论时，有121位议员持反对意见，还有更多的人投弃权票。对待《贝弗里奇报告》态度上的不一致竟引起可能导致战时联合政府分裂的危险，甚至连丘吉尔本人最初也持反对意见。但是《贝弗里奇报告》符合了广大人民的要求，并且与占主导地位的社会经济思潮一致，因此，虽遭到反对，却无法掩盖其影响。随着二战结束和工党在大选中的胜利，新的政治家和政府领导人对《贝弗里奇报告》与前大不相同，战争刚刚结束，一个实施“贝弗里奇报告计划”的高潮在英国政界掀起。从1945年起，十几年中，不断有相关法案在议会得以通过。其中较为重要的有《家庭津贴法案》（1945）《国民健康服务法案》（1946）《国民保险法案》（1946）《儿童法案》（1948），以及《国民救助法案》（1948）。这些法案的通过标志着英国福利国家的建成。这些立法都是在《贝弗里奇报告》所阐述的原则的基础上形成的。

继英国之后，法国、联邦德国、意大利等西欧国家也纷纷对其社会保障制度进行改革，从而掀起一个建设“福利国家”的浪潮。这个过程中，各国普遍采用了《贝弗里奇报告》中所阐述的原则，并效仿英国的福利国家模式。从这个意义上讲，战后西欧国家福利国家制度事实是以《贝弗里奇报告》为蓝图构造起来的。

《贝弗里奇报告》对战后初期西欧“福利国家”的建立具有深刻的影响，而且其对欧洲福利国家制度的影响是长期的，甚至可以说对世界各国社会福利制度改革都具有十分深远的影响。但是也应该看到，贝弗里奇虽然设计了福利国家的基本蓝图，但他并没有解决所有的社会福利问题。在他的设计中，有两个问题一直困扰着福利国家的发展：一是他的设计所需经费过于庞大，造成的福利成本相当可观；而且从长期发展的情况看，要充分实现国民领取保险给付的权利，则会使政府财政支付能力产生巨大的问题。二是他所确定的以过去缴费为基础领取保险给付的原则，与他所主张的以人们需要为基础的 充分给付原则间存在着矛盾。这种矛盾在人们基本需求不断变化、需求水准不断提高的情况下，就会导致给付不足而使个人或家庭陷入贫困的问题。在满足人们的基本生活需求的成本不断上涨的情况下，政府财政支付保险给付的费用会大幅度上涨，以致出现财政难以为继的福利危机。这些问题在战后福利国家的发展中逐渐显现，直接影响了现代社会福利的发展，也使《贝弗里奇报告》的意义受到影响，对这个报告的批评也由此产生。

当然我们也应该注意到，对《贝弗里奇报告》来说，重要的不是具体地计算保险给付的经费的多少，以及从经济成本上考虑建立社会保障制度的可行性问题，而是确立现代社会福利的理念和社会保险的原则，建立起现代社会保障体制的基本结构，为社会福利的发展奠定基础。他的理想是希望英国人民在第二次世界大战后，避免出现第一次世界大战结束后的1920英国人民政府所陷入的那种普遍的生活困境，为人民提供足够的福利服务，使他们远离贫困，为他们过上繁荣富裕的生活提供保证。从这一点来看，《贝弗里奇报告》不仅是一份福利国家的计划书，也是一份具有现代意义的社会福利思想报告。

第二节

蒂特马斯的社会福利理论

一、蒂特马斯与费边社会主义

（一）蒂特马斯简介（1907—1973）理查德．Ｍ．蒂特马斯是20世纪对英国乃至整个西方世界的社会福利思想产生深远影响的社会民主主义思想家。他曾担任过英国社会福利行政的重要管理工作，曾是补充津贴委员会代理主席和国民保险咨询委员会成员，对社会保障的建设发挥了积极的作用。

蒂特马斯对社会福利理论的发展和社会政策学科的建立所做的贡献，远远超过他所参加的社会福利行政工作。他既是英国和欧美国家社会政策体系与福利理论的奠基人，又是经验社会福利政策研究的开山鼻祖。他的思想与理论体系达到了福利哲学的层次。蒂特马斯从1950年开始担任伦敦经济学院的社会行政教授，直至1973年逝世。在他的推动下，社会政策和社会行政得以成为一个科学学科，在社会科学领域中赢得一席之地。1979年英国社会政策大师唐尼林首次将蒂特马斯的思想与理论体系称之为“蒂特马斯典范”。而蒂特马斯的贡献又不仅在于社会政策和社会行政和学科化，他作为英国政府顾问，直接推动了英国福利国家制度的建立。同时他也是一位有着国际影响的社会政策顾问和思想家。他的著作涉及的领域十分广泛，诸如社会不平等、民主、收入分配和社会变迁等。

蒂特马斯出生于1907年，他接受的正规教育是十分有限的，14岁以后就没有再接受过任何正规教育，也没有参加过任何正规的考试。1926年他加入县火灾保险事务所，直到1942年。20世纪30年代后期，蒂特马斯开始为一些杂志写文章，并于1938年，出版了第一本书《贫穷和人口》。1942年，蒂特马斯被邀请编写官方战争中有关健康工作部分。作为这项工作的成果，他再版了《社会政策问题》，也开始了蒂特马斯的学术 生涯。在伦敦政治经济学院工作期间也是他著述最丰的年代最著名的有1958年出版的《收入分配和社会变迁》、1968年出版的《福利责任》等。

（二）费边社会主义思想的集大成者 蒂特马斯在作为哲学家、社会评论家和社会政策学科创始人的同时，更是费社会主义思想的集大成者。费边社会主义起源自由放行时代的英国社会，其基本特征是提倡以民主渐时的方式改良社会和精英主义倾向。

二、个人需求社会需求的矛盾

（一）个人需求社会需求的矛盾

个人需求社会需求的矛盾是英国自《济贫法》以来就力图解决的问题，而隐藏在这个问题背后的则是一个公平与正义的问题。个人的需求怎样获得，社会为什么有义务满足个人的需求，这常常是影响社会政策制定的基本问题。蒂特马斯作为社会政策学科的创始人同样对这个问题给予了极大的关注。

20世纪40年代后期，英国初步建成福利国家制度。福利国家制度延续《济贫法》的基本理念，通过财富的再分配来缩小贫富差距，推动社会公平的实现。从《济贫法》到福利国家，直接的受益者都是在社会中处于下层的人们。而这意味他们所获得的社会照顾，其资源只是取自社会的中上阶层。所以社会福利也常被指为“劫富济贫”的制度。福利国家的建立受到一些人的质疑，认为福利国家建立得太快了，因而社会需求被忽视了，以至于危害了经济和国民道德的发展。当时具有代表性的观点认为社会福利国家从中产阶级那拿走了太多资源，而社会服务只应该提供给那些入不敷出的人。除非有必要，否则没有人有理由依靠别人的纳税生活。甚至有社会理论家认为国民福祉已经受到财富再分配的威胁。

对于这样的观点，蒂特马斯则从社会服务进行准确界定进行考虑。他提出“所有由集体提供的服务都经过审慎的设计，以满足特定的由社会认定的服务需求。这些需求首先显示了社会作为一个有机整体而生存的愿望。再者则显示了全社会为部分人的生存而伸出援助之手的美好期盼。因此，需求可以被看作是社会性的和个人性的。这二者相辅相成，并成为决定个人整体持续存在的要素。在概念上把二者分离开是不可能的，其中一个对另一个的影响贯穿于所有社会中并随着时间的转移而发生变化。它随着个人和家庭需求的周期循环而发生变化。并且它取决于构成需要的主流认识及所处的环境。”

（二）寻求个人需求与社会需求的动态平衡 在上述分析中，蒂特马斯向我们阐述了个人与集体关系的微妙性。满足个人需求也是社会作为整体持续存在的基础，但是社会应该和可能为个人提供什么样的帮助则应该由社会来界定。也就是说，社会所能提供给个人的服务是有限的，必须有一个明确的范围。同时，个人需求与社会需求是相辅相成的，个人需求也具有“社会性”，个人需求也具“个人性”，正如个人与社会不可分割一样，满足个人需求，也同时是在满足社会的需求。但是蒂特马斯满足个人需求的前提是明确界定社会所能和所应提供的服务。这是一个理智的思想者所必须考虑的问题。一般来讲，在特定条件下，社会满足个人需求的能力是有限的，而个人的需求如果没有限制则会无限膨胀。而如果社会超出其能力所限去满足个人的需求，则必将会威胁社会安全。

社会需求与个人需求间一种动态平衡关系。当个人需求得到社会认可时，社会就尽 可能地满足其需求。在蒂特马斯看来，满足个人需求和社会需求的机制包括社会服务、财政福利和职业福利三个方面。同时他还特别指出，不能将社会服务看作是财富从一个收入群体向另一个收入群体的转移，他认为那是危险的。因为在他看来，财富转移只是一个外在的过程，而这个外在过程之下的是对社会平等的追求。而保证社会服务的平等原则的措施是准确界定社会服务的范围。只有准确地界定了社会服务的范围，才能保证社会服务的公平性，才能避免“劫富济贫”式的社会服务。

蒂特马斯还根据英国的情况列举了十类社会服务的内容。他所列举的社会服务内容尽管只是根据英国当时的社会状况提出的，其具体内容对于处于不同时代不同背景的国家来说，并不一下具有参考价值。但是，作为一个社会政策的倡导者蒂特马斯更多的是将满足个人需求界定为社会的责任。而满足个人需求与社会需求是相辅相成的，由社会所界定的个人需求获得满足，其实质上也是满足社会的需求。其中的基本原则在于社会不能超出自己的能力范围来无际地满足个人的需求。否则，也必将会危害社会本身的安全。由此可见，蒂特马斯所追求的平等也是有条件的，是在社会所能承担的范围内的平等，而不是理念上的空泛平等。国家只能在一定范围内提供免费的福利，这是促进社会平等的基本手段。

（三）对自由放任主义的批评 “自由放任”主义相信市场能解决一切问题，同样个人的福利也是可以由个人到市场去购买。自由放任主义的假设是每个人都有平等的获取市场资源的机会。只要努力，每个人都能够从市场上获得其所需要的资源和福利。国家只为那些处于依赖状态的人们提供福利。这就是所谓的剩余福利。在自由放任的理念下，他们假设每个人都有足够的理智做出最有利于自己的决定，人们知道什么对他们最好。而政府则应该越小越好，人民受到的干涉越小就拥有更多的自由。自由放任主义追求的是一个“自然、自发、共济和自由的社会”。但是市场并不是如自由放任主义所设想的那样能解决一切问题，满足人们的需求。

蒂特马斯对自由放任主义理想的批判是中肯的且切中要害。自由放任主义者将个人和社会简化了，人仅仅被看作是“经济人”，社会则被简化为单纯的经济活动。然而事实上社会是复杂的，人也是复杂的。无论社会还是人，都不可能按照预定的假设去生活，更不可能单纯地遵循经济规则活动。市场并不能满足个人与社会的全部需求。市场所关注的是利润而非人们的福利。更重要的是，面对市场时并不是每个人都有平等的机会。蒂特马斯认为当遇到那些非经济因素时，市场就失去了它的作用，如种族问题、妇女问题等。蒂特马斯认为在面对这些问题时，私营经济几乎没有什么贡献。他引述科恩教授的话：对改善美国国内处于不利地位的认识的境况，整个私营部门并无贡献。相反蒂特马斯对英国政府给予了极大的肯定，他说“在英国，有关黑人招聘、雇佣、入职后的训练和晋阶等方面，政府官僚保持的记录良好，要比私营企业好的多”。

（四）看重国家福利的作用

蒂特马斯非常看重国家福利在工业社会中的作用，他指出，现代工业社会需要建立一套系统而有效的国家福利体系。这套体系是对市场机制所产生的对人们的福利的破坏 的纠正，是把市场所削弱了的对人的社会责任和人们对社会的义务感重新恢复起来。在以市场为主导的社会里，个人总是倾向于追求自己的利益而不顾他人的利益，它培养的 是只对自己负责而不对他人负责的利已主义。因而建立国家福利制度，有助于帮助人们克服利己主义，发展利他主义。

同时，对于市场所造成的各种社会不公正和人们对生活安全的破坏，国家有责任对人们在自由市场制度中受到的不公正予以补偿。他认为工业社会需要国家福利制度以满足个人和社会需要，因为工业化社会和社会变迁带来纷繁复杂和无处不在的“负福利 ”与“社会成本”问题，如果国家不予以干预的话，弱势群体将受到不公正的待遇，自由市场将加剧社会不平等，进而增加社会成本。因此，他认为，国家以对市场的干预和由国家为人民提供福利是对工业社会经济与社会变迁过程的适应和积极回应。因此，蒂特马斯认为，政府不仅应该提供国家福利，而且应该提供普及性而非剩余性的社会福利。

总的来说，蒂特马斯对市场的态度是极为不信任，对于市场在创造财富方面的作用也是少有肯定的。他看来，市场原教旨主义相信市场是万能的，福利问题的解决也应交由市场。但是这种自由放任式的福利观，在面对社会的复杂性及人们的福利需求的多样性和非市场因素的影响，他们所理想的市场失灵了。他指了，如果没有再分配，经济的增长并不能自然地带来社会的进步。在市场经济之外，社会福利在社会整体进步中发挥着其他社会因素无法取代的作用。在蒂特马斯看来，福利国家才是最终的理想，福利国家的最终理想是通过社会政策社会关系，包括国家与人民的关系以及不同阶级、各族、年龄等群众的关系，实现公平与平等。国家必须通过财政政策、社会政策、职业福利，调节和纠正市场的失误才能实现社会的平等与公正。

三、社会福利的构成及所承担的责任

（一）社会福利的三个组成部分

蒂特马斯将社会福利分为三类，即社会或公共福利（社会服务social services）、财政福利（fiscal welfare或收入总税额和救助 tax allowances and reliefs）和职业福利(occupation welfare)(从雇主那里获得的收益benefits from employer)。这三种福利只是一种组织化的划分，而不是根据三个系统各自不同的功能的划分。蒂特马斯认为从目标来说，三个系统的相似性大于差异性。社会福利的界定应该以目标为依据，而不以管理的方法及实现目标的制度性安排。

1、公共福利

公共福利（社会服务）是指对处于依赖状态的人们集体干预。蒂特马斯所说的依赖状态不同于《济贫法》时代所界定的“依赖”。蒂特马斯认为在工业社会里，“依赖”更多的是集体责任。他将工业社会中依赖分为两类，一类是所谓的“天然的”依赖，这通常是指儿童、高龄老人及儿童抚养者，也包括身心残疾者。蒂特马斯认为在一定程度上这些依赖是文化所决定的。甚至是由社会和文化预先决定的。另一类同是所谓的“人为制造的”的依赖，是指除了工伤、疾病及先天性障碍，还包括失业、强制性退休、尚未进入劳动力市场的年轻人。而所有这些依赖都可能降低个人赚钱的能力。更重要的是赚钱能力的降低会进一步殃及妻子、孩子及其他亲属，这就成为所谓的“继发依赖”。对于“依赖状态”的分析，使蒂特马斯看到，20世纪所出现的问题与上一个世纪不同。19世纪依赖主要是由于“战争、失业、工伤、被迫性家庭分裂”等原因造成，而20世纪除此之外更重要的原因是由于劳动分工的增长及劳动的进一步专门化。人们的生活变成了选择与拒绝的过程。甚至这种依赖已经不再仅仅是外在问题，已经开始转化 为心理上的压力。确定了造成依赖的责任在于社会，因此，社会就必须承担起消除依赖的责任，为人民提供公共福利就是消除依赖的所必不可少的措施。

2、财政福利

所谓财政福利是指在分别管理的社会保障体系下，直接支付现金以满足应该由集体负责的特殊需求。由于这些现金来源于政府的直接中央帐户，所以亦被看作是“社会服务支出”。来自所得税的津贴和救济虽然具有与社会服务相似的社会意图，但是并不被看作是社会服务支出。因为前者是一种现金支付，后则是出于财务上便利的考虑。在相当长的一个时期里，这些并不被看作是社会服务支出。但是，在蒂特马斯看来，二者的差别只在于管理上不同。前者是通过帐户进行管理的一种转移支付，后者则是直接的现金支付。作为集体应对依赖状态的措施，二者的目标以及对购买力的影响没有什么实质性差别，都是对社会政策目标人群所提供的帮助。这也反映了公众对国家、个人和家庭之间关系认识的转变。社会福利借助财政体系发放，成为所谓的财政福利。这类福利最初只提供给缴纳所得税的人群中收入最低者，而现在则取消了这种限制。这源于人们对产生依赖的社会根源的进一步认识，社会、国家必须承担起它的责任。通过财政系统实现社会福利的目标就是这种责任的一个具体的体现。

另一方面，人们对通过征税对处于依赖状态的人们给予帮助不再被认为是对私有财产的侵犯，也不再被简单地看作是以牺牲富人为代价去救济穷人。当国家通过征税来实现社会福利目标时，征税就再也不是简单的经济活动，而是附着了一定的社会性意图。忽视了征税的社会福利意义，财政福利就会被人民忽视。

3、职业福利

职业福利是指以职业福利为基础的货币工资以外的各种福利提供。“其内容包括包括为下列项目提供的年金：雇员，妻子及亲属，儿童津贴，死亡给付，健康和福利服务，个人旅游花费，娱乐，工作服及工作装备，餐券，汽车和季票，假期开销，子女教育费，疾病津贴，医疗开销，教育和培训补助，优惠券，失业给付，医药帐单及从可见的物品形式到不可见的提供舒适的形式”。

职业福利增长一个直接的后果是工人工资的大部分将以不是货币也不是可以转化为货币的形式出现。这实际上是从管理措施上来保证工人基本生活需求，直接规定了工人所得到的职业福利的具体用途。从某种程度上避免了用于工人生活基本需求的金钱被挪用的情况。

蒂特马斯认为，从上述三种福利系统来看，这三个社会福利体系应该是统一的，但是在英国的实践中，它们却处在各自独立的分离状态中。各个系统间彼此缺乏联系，各自内部运行的结果被其他系统所忽视，使这三个系统不能更好地发挥他们的功能。造成了许多消极的后果。特别是英国实行的是以职业成就为基础的社会福利制度，不仅不能促进英国社会的平等，反而有进一步加剧人们对原有不平等的倾向。对此，蒂特马斯给予了严厉的批评。

（二）社会福利制度所承担的责任 如前所述，蒂特马斯相信工业社会需要建立由国家负责的福利体系，因为他相信市场是有缺陷的，国家有责任弥补市场的缺陷。蒂特马斯认为社会福利体系应该承担六个方面的责任： 第一，社会服务具有分配与再分配的作用。社会服务、社会保障体系无论是否明确声明，都终将影响收入的分配。许多社会服务本身的目标就是解决由市场所带来的需求不满足问题。蒂特马斯把社会福利体系看作是实现社会平等的重要机制。

第二，社会服务体系的第二个作用是促进社会整合和协调节。蒂特马斯说社会政策的目标是“增强社区意识和参与，防止疏离；将不同少数民族、不同种族及不同的民族文化整合在社会中来”。这也是社会政策不同于经济政策的最显著特征。

第三，蒂特马斯强调在经济与社会变迁时代，社会服务更应该承担起对那些在变迁中“去福利”问题进行补偿。如失业、劳动力过剩、技能退化、计划失败、污染等。在一个积极的社会中，这些问题是不能容忍的，社会有责任给受害的个人做出补偿。

第四，社会福利最主要的目标还在于增进个人和社会的福祉。通过提供免费的服务提高人们的生活质量。蒂特马斯说社会保险是20世纪一项最伟大的发明，因为它可以解除人们的痛苦，增进人们的尊严。

第五，蒂特马斯强调社会服务支出是一种投资，而非单纯的消费。如医疗或教育支出应该被看作是医疗或教育投资。而国家在社会福利方面的支出能够积极有效地促进国家的收益。

第六，蒂特马斯所设计的社会福利的最后一个功能是社会福利体系能够弘扬利他主义精神。他认为，“给予”是现代社会一个最重要的元素。蒂特马斯认为一个良好的社会可以通过再分配的社会政策，促进利他主义。

蒂特马斯为福利国家设计一个统一的社会福利制度体系。这个体系的根本目标是实现社会公平，促进人类福祉。更重要的是蒂特马斯并不把社会福利看作是单纯的消费，而是把它看作是投资。社会福利投资不仅会产生社会利益，促进社会整合，而且不定期会产生直接的经济效益。

思考题：

1、《贝弗里奇报告》对福利国家的制度设计的内容。

2、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响。

3、简述蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。

第二篇：第五章福利国家的社会福利理论3、4

第五章

福利国家的社会福利理论

教学目的：了解马歇尔的公民权利社会理论观点，掌握其社会福利思想。掌握福利国家的理论，并能够分析福利国家危机的原因。教学重点：马歇尔的社会福利思想，与福利国家的理论。

教学难点：马歇尔的公民权利社会理论观点，福利国家危机原因的分析。

第三节

马歇尔的公民权利理论

一、马歇尔生平简介

托马斯·汉弗莱·马歇尔(Thomas Humphrey Marshall，1893—1981)生于伦敦，1914年以优异成绩通过历史学考试，毕业于剑桥大学三一学院。他作为平民战俘在德国度过第一次世界大战，在那里，他曾经做过一个短期的研究。返回英国后，他于1919年被选为剑桥历史学会特别会员。1925年，马歇尔进入伦敦经济政治学院，一直呆到1956年。在那里，他成为一名著名的社会学教授。他本来是一位经济史学者。1925年加入伦敦经济政治学院后，首先作为社会工作讲师，1929年转到社会学系，1930年成为社会学高级讲师。后来他曾回忆说，当他开始教授社会工作时，他对这个专业什么也不懂，而后来转到社会学系，他在专业观念上对社会学几乎是同样的无知。这种情况一直持续 到他放弃了作为一个经济史学者的工作以后。

马歇尔是《英国社会学杂志》的主要创刊人，曾经编辑了大量有关社会分层和人口方面的出版物。二战期间，他一度被安排到英国外交部任职。1944年马歇尔回到伦敦经济政治学院，被任命为社会学研究所的教授。这个研究所就是今天的社会政策系。这期间他所作的关于阶级冲突、社会分层以及人口问题的研究为他以后的研究打下了坚实的基础。1949年，马歇尔作为英国高级委员会的教育顾问又一次去了德国。1951年回国以后继续在伦敦经济政治学院工作，直到1956年。这期间，他担任过社会学系系主任。以后他被任命为联合国教科文组织下属的社会科学部主任。1960年正式退休。1981年，马歇尔在他剑桥的家中去世。

他的大部分社会学著作完成于1945—1960年间，马歇尔的学术生涯分为两个时期。而他的大部分关于社会政策的研究则是在他退休后发表的。在纪念著名经济学1949年，家阿尔弗雷德·马歇尔(AlfredMarshall)的一次会议上，马歇尔发表了著名的演讲《公民权利与社会阶级》(Citizenship and socialclass)。这篇演讲第一次从社会学的视角系统地梳理了公民权利理论，他进一步提出公民权利与义务的理论，从而成为关于公民权利与义务的第一个社会学理论(亚诺斯基，2000)。马歇尔的公民权利理论为英国建成福利国家制度奠定了重要理论基础

二、公民权利的理论

(一)公民权利的构成

也是现代社会福利思想的公民权利理论是现代福利国家制度的一个重要理论基础，理论基石。马歇尔按照社会发展历史将公民权利划分为三种：即民事权利(civil Right)、政治权利(politicaldght)和社会权利(social right)。所谓民事权利也可以称作市民权，它是个人作为独立个体自由地支配自己、所必须拥有的权利。用马歇尔的话来说，民事元素是由个人自由所必须的权利组成：人身自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和签署有效契约的权利，以及法律权利。民事权维护的是个人的自由和一个人在权利上与其他人的平等 地位，它通过约定的法律程序来捍卫人们所拥有的这些权利。

政治权利，意指参与行使政治权力的权利，作为带有政治权威的团体的一名成员，或者是作为这样一个团体成员的选举者。这些权利是通过议会和地方政府的委员会实现的。公民政治权利的作用就在于它使所有社会成员都平等地拥有了选举权，因而使公民能够参与到社会政治事务中，不仅承担起对社会的政治义务，而且有了更多的权利。

社会权利，意指从少量的经济福利和保障的案例，到完全分享社会遗产，并且根据社会中流行标准过一种文明生活的权利的所有范围。社会权利是以成员资格为基础，它把改善所有社会的福利状况、保护并增加人民在教育和社会服务等方面的福利看作是国家行动的目标。社会权利是实现民事权和政治权的前提。从本质上讲，社会权利就是把实现公民的福利和社会保障看作是一种公共责任。在马歇尔看来，如果没有社会权利的实现，公民权利将是不完整的，民事权和政治权也不能真正实现。正像马歇尔指出的那样，受教育权利基本上不应看作是儿童上学的权利，而应看作是成年公民接受教育的权利。教育对于民事权的实现所具有的特殊意义就在于“民事权利是旨在为通情达理之人和知识分子使用而设计的，他们学习阅读和写作。教育是民事自由所必需的前提。”进一步说“政治民主需要有教养的选民，而且科学的制造业需要有教育的工人和技术员”。“提高和使自己文明是一种社会责任，而不仅仅是一种个人责任„„依据这个认识，公共基础教育在19世纪的发展是迈向20世纪重建公民权的社会权利的决定性第一步。”换言之，只有在社会权作为公民权利确立起来之后，公民权利才获得了它完整的意义。因此，从构成公民权利的这三个部分的情况来看，公民权利作为一个完整的概念，它是对现代社会生活中的个人与社会、个人与国家的关系，以及个人自由的条件的阐述。在马歇尔看来，公民权利首先是和个人自由相联系的概念，民事权利的元素保证了每一个公民都能够有充分的自由来处理个人事务。而自由作为民事要素要能够发挥作用，必须要有平等的政治权利来保障公民有机会、有条件参与到与他的生活直接的或间接的关联着的政治事务中去；要对社会承担一定的义务，不仅对自己、也要对他人或所有社会成员负责，并通过参与政治事务而不断发展和扩大自己的政治权利。而社会权利则是保障性的权利，它关系到人民生活是否真正幸福，实现社会福祉的障碍能否消除，以及由民事权和政治权所规定的个人权利能否实现的问题。社会权利的实施，最终为公民权利的实现扫清障碍，并使公民权利的其他元素真正能够发挥作用。在这个意义上，社会权利作为社会福利权，它将社会福利的元素作为具有社会战略意义的要素确定下来。没有社会权利或社会福利权的公民权利，将是不完整的公民权利。

（二）公民权利的历史演变

公民权利不是一蹴而就地形成的，它是一个发展的过程。马歇尔于1949年提出公民权利理论，被称为关于公民权利的第一个社会学理论(托马斯·亚诺斯基，2000)。在其著名论文《公民权利与社会阶级》

(Citizenship andS‘·cialclass)一文中，他指出，在古代社会，公民权利的三个组成部分是混合在一起的，“权利是合而为一的，因为机 构是混合的”。这里所谓的机构混合是指古代社会里将立法、行政和法院混合在一起的状况。但是，马歇尔澄清古代的公民权利与现代社会的公民权利的不同。其最基本的差别在于古代社会里，人们实现公民权利的前提是不平等的，公民权利是与个人特定身份“身份则是阶级的标志和不平等的尺度。并不存在所有人拥有的(status)，密切相连的。统一集体权利和义务——贵族和普通人，自由人和农奴——是依据他们的社会成员资格授予权利的。’’也就是说在古代社会里，人们所拥有的权利是由人们所拥有的身份来决定的。而身份是世袭的，不会因个人的因素而发生改变，常常也是个人能力无法改变的。这也是古代社会公民权利与现代社会公目权利的根本不同。

马歇尔指出，在英国直到18世纪公民权利的三个部分才开始分化。民事权利、政治权利、社会权利形成的时期分别是18世纪、19世纪、20世纪。马歇尔公民权理论的一个重要的原则是每一个公民都享有平等的公民权利，但在古代社会里，公民并不享有平等的身份，享有公民权利的人群范围是随着社会的发展在不断变化着的。随着公民权利的扩大，享有权利的公民阶层也随之增加。公民权利仅限于那些拥有财产的、信仰新教的白色人种所拥有，甚至还限于男性。随着社会的发展，民事权利和政治权利逐渐地向妇女、，工人阶级、犹太人、天主教徒、黑人和其他以前被排除在外的群体延伸。这个过程是随着封建制度逐渐解体而发生的。

封建社会的解体，对个人来说，逐渐解除了人们的身份限制，享有公民权利的人群的范围在不断扩大。在民事权利得以实现的基础上，19世纪末，20世纪初以投票权和政治参与为标志的公民的政治权利得以实现。但是，马歇尔认为，完整的公民权利只能在自由民主的福利国家中才能实现，因为在自自由民主社会里，人民才是平等的，公民才能平等地享有权利，公民身份才能得到最完整的体现。福利国家通过保障所有公民的民事权利、政治权利和社会权利从而使每一个社会成员感到自己十足地是社会的成员，并能够充分参加和享受社会的共同生活。一旦这些权利中的任何一种被限制或侵犯，人民都将被边边缘化并且不再能参加共同生活。换句话说，人民作为公民的意义也就将因公民权利受到侵犯而变得不完整。

作为一个历史过程，公民权利经历了三个历史阶段的发展才获得其完整的意义。而福利国家也正是在公民权利发展的基础上，才获得了社会的合法性。因此，当我们进入到福利国家的发展来看待公民权利的社会福利思想，通过对全民性普遍福利制度的事实来考察马歇尔的思想时，它的理论的和社会政治的意义才会得到充分的显示。

三、以公民权利为基础的社会福利理论

揭示了公民权利的社会福利观追求普遍平

马歇尔从历史的角度对公民权利的论述，等和人的自由的实质和价值。从社会福利思想发展的角度看，公民权利的社会福利观的形成是社会福利思想的重要历史发展标志。它把早期以人道主义为基础的福利思想提高到以权利和人的需要为基础的福利思想，并且使社会福利的性质，由安抚性的救济和策略性的社会控制与统治手段，变成了人们值得为之奋斗的幸福事业和社会政治追求的基本目标。因而，具有重要的社会进步意义(钱宁，2003)。

而我们知道，在公民权利的社会福利思想没有确立之前，社会福利的理念是慈善救济，社会福利的政策是以《济贫法》为象征的所谓社会救济。其实质是把向穷人提供某种形式的福利照顾当作稳定社会、平息穷人不满的手段。因而，在《济贫法》的实施过 程中，穷人常常处于一种屈辱和受排斥的状态。而“济贫”的结果也没有真正消除社会不平等。在某种程度上，《济贫法》还发展了社会不平等。因此，马歇尔指出，20世纪以前公民权利的发展，并没对社会不平等产生实质性的影响。从公民权利的内容来看，由于社会权利还没有形成，人们还不能平等地享有社会权利，人们不可能对改善社会福利有任何的要求权，因而，在社会福利的发展中，人，特别是穷人，只能是被动的福利施舍的对象。他们只能处在不平等的社会关系中，按照主流社会或富人的意志生活。所以，尽管《济贫法》也试图作消除社会不平等的工作，但它却不可能在实际的意义上对改变社会不平等起积极的作用。

认为公民权利平等原则

马歇尔以布思(Booth)教授对伦敦市民的生活状况调查为例，真正发展的标志是布思对伦敦人劳动与生活的调查和皇家委员会对老年穷人的调查为标志。马歇尔指出，之所以将布思的调查作为公民权利平等原则的重大发展，是相对于《济贫法》来说的。在《济贫法》时代，“贫民”是一个具有道德判断的称谓。“贫民”意味着“酗酒、懒惰、不良生活习惯”等，“贫民”只是施舍的对象，他们没有权利要求国家或富有的人帮助他们解除贫困。救济贫民的直接目的不是促进平等，而是出于稳定社会、维护国家安全的考虑。甚至可以说贫民救济的直接目的是保护某些具有特殊身份的人的权利，是对不平等公民权利的维护。因为济贫活动本身就具有标签作用，标明接受救济的穷人无论在道德上还是在经济上都是低下的。马歇尔认为布思教授的调查贯穿了平等的思想，所以把它称之为公民权利平等原则重大发展的标志。

然而，布思教授的调查报告更多的是对公民权利平等原则的反映，至多不过是公民权利平等原则在观念上的反映。而公民权利平等原则的真正发展更多的还是因为社会及经济资源分配模式的变化，改变了人们经济关系，进而推动了人们社会关系的改变。公民的社会权利通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策在制度层面上获得了保证。马歇尔认为以公民的社会权利为基础的社会福利制度体系，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等。

作为现代社会的基本政治观念，公民权利则是这样的资格：在一个政治地组织起来的社会或民族国家中，公民身份(thestatusofcitizenship）使个人有资格要求社会或国家对他承担责任，使他能够享用各种社会进步带的好处(钱宁，2003)。公民权利首先是共同体对个人的成员资格的认可，个人在共同体中可以像其他任何成员一样对共同体负有责任，同时享有共同体的成果。而公民权利实现的最终标志是人的社会权利的实现。再进一步来说，公民权利的接直表达是个人福利权利的实现。因此，我们可以说马歇尔的公民权利理论为现代社会福利理论提供了直接的理论基础，从而也成为福利国家的重要理论支柱。

而社会福利的发

马歇尔的公民权利为福利国家制度的建立提供了直接的理论基础，展则直接与社会权利的发展联系在一起。“任何法定的权利都会与福利必然具有的直接的或间接的性质存在着关联，因为权利存在于那些可以被期待带来福利的利益，以及就平均的计算而言，那些将会带来福利的利益”(T．Ｈ．Marshall，1976)。因此在某种意义上来说，权利的实现是以福利的实现为基础的。英国学者皮尔森(Pierson)提出福利国家的三个指标之一就是公民权利的普及化。根据皮尔森的界定，公民权利普及化包括三个部分：第一，福利与社会保障的提供不再被单纯地视为对贫穷无依者的施舍，也不再 被单纯的视为保持社会的控制；第二，对社会保险／保障的提供被视为国家与公民权利责任关系的一部分；第三，基于以上两点，福利领受不只是同公民身份的象征，而是成为全面行使公民权利的重要步骤。公民权利理论是马歇尔社会福利理论的基础。人人享有平等的公民权利则是马歇尔社会福利理论的基本原则。公民权利的平等原则体现在社会福利体系中就意味着每一个人都有权利享有国家所提供的福利。国家所提供的福利不能以人们的身份为依据，否则就意味着平等的原则被打破。例如，《济贫法》1834年的新(New poor law)：在马歇尔看来就不是一部真正的福利法案。因为新《济贫法》强调的是鼓励个人自己解决自己所遇到的问题，公共援助并不被看作是公民的权利，政府也不需要对失业负责(RoberL．Barker，1987)。新《济贫法》

“放弃了对工资体系的干预，也放弃了对自由市场力量的干预。它只对那些因年龄因素或疾病而无法进入市场打拼的人，以及对那些放弃努力、承认失败以及悲悯自怜的弱者提供救济”。这在马歇尔看来就违背了人人享有平等的公民权利的原则，与社会保障的理念是相悖的。

为福利国家的发展提供了直接的政治

公民权利的理论推动了全民福利制度的建立，道德根据。在公民权利的理念下，福利成为公民在国家中所应该享有的权利。公民有权利要求国家为其提供共同的福利保障。国家则有义务建立社会福利制度体系，以履行其对公民的福利责任。公民权利理论使社会的弱势群体拥有了向国家要求福利的基本权利。这就与过去的把福利当作恩赐的社会福利理念有了本质的区别。当福利是国家或有钱人给穷人的一种恩赐时，施与受双方被置于完全不平等的地位上。接受恩赐的穷人不仅在经济上与恩赐者是不平等的，由经济关系的不平等又进一步导致社会关系的不平等。因此，接受恩赐的穷人难免被贴上道德标签，他们在接受福利援助的同时，也不得不接受人格的侮辱和道德上的强制，甚至是人身的束缚。以公民权利为基础的社会福利理论让福利的享有者避免了被标签化，接受福利援助不再伴随不平等的经济关系和社会关系。

第四节

福利国家社会福利理论分析

在西方国家里，对于福利国家的定义和内容有颇多争议，但是，对于将公民权利作为福利国家的核心概念却有着很大的一致性。马歇尔提出通过社会政策和社会服务使底下阶层和贫困者都能真正享有公民权利，包括政治上的选举权、言论、结社、罢工等公民权利。马歇尔对公民权利与福利国家的关系的论点，在西方社会所谓“福利共识”年代，成为福利国家的指导思想是直不争的事实(赵维生，1999)。分析福利国家的社会福利理论，对我们了解现代社会福利理论问题，发展社会福利事业，不仅是必要的，也是有意义的。

一、福利国家与国家的功能

福利国家是一个政治学的概念，它是一种国家形态(周弘，2001)，是国家功能在现代民主社会的一种表现形式。关于国家功能，有很多不同的理论作了千差万别的解释。但是，一般来讲，几乎所有政治理论家都将国家的功能分为对内维护秩序和对外保障国家安全的功能(猪口孝，1989)。对内维护秩序指的是保护公民生命和财产安全，使之不 受其他社会成员的侵害，并制止由于私人纠纷导致的公民间的暴力冲突；同时，还要镇压社会成员对国家意志表现出的超过允许限度的反抗。对外保障国家安全指的是防御敌对国家的攻击以及为了国家利益而组织的对外战争。

国家的这两方面功能的实现都依赖于国家的三个关键要素：强力、权力和权威。强力表现为对保障国家安全的军事力量，权力表现为对内进行控制和管理的统治力量，而权威则表现为国家行使这些力量的合法因素，或政治责任。这三个要素之间有着复杂的相互关联性。对外的强力有赖于对内统治权力的顺利实现，而对内统治权力的实现又有赖于代表国家行使权力的组织的合法性。在国家形态的发展过程中，权力和权威交互滋养共同发挥作用，实现对社会的控制，维护着社会秩序。国家可以通过强制手段维护社会秩序，也可以通过获得人民的认同达致良好的社会秩序。但是，权力和权威从来都不可能单独地成为支撑社会秩序的力量。权力和权威在维护社会秩序过程中消长，反映所维护的秩序的不同。麦基弗认为，政治秩序的实质内容从来都是不同的，正如秩序在学校和监狱中具有不同意义一样，政治秩序在不同的社会背景中也有不同的含义。它对于奴隶国家意味着统治，而对于民主国家则意味着社会福利(麦基弗，1966)。在专制国家里，国家通过强权压制被统治者的需求，将统治者的意愿强加给被统治者。当国家机器具有足够的力量压制人民时，社会可以表现出稳定的秩序。但是，强权之下必定孕育着随时可能爆发的反抗。一旦国家机器不足以压制人民时，就会导致政权的更迭，甚至国家的解体。但是，不可否认的是，即使是在专制国家里，权威也并非消失得无影无踪，统治者也会通过为人们提供福利的方式来获得人民的支持。

在现代民主国家里，统治者集团则更多地通过建立权威来实现社会控制。建立权威最好的选择是给人民提供更多的福利。迈克尔·罗斯金等在《政治科学》一书中提出，建构国家过程五个阶段所可能面对的五种危机：认同性、合法性、渗透性、参与性和分配性，其中分配性在现在民主国家是民众最为关注的一个问题。它的一个经典性问题是“谁得到什么”?一般来说多数劳动阶级会把选票投给许诺高工资、增加受教育机会和更多福利待遇的政党。因为无论是在专制社会里还是在民主社会里，普通大众在社会分配过程中总是处于劣势地位。在专制社会里，普通大众的需求遭到强制权利的压制；而自启蒙时代以来，人逐渐站到历史舞台的中心地位上(迈克尔·罗斯金等，2002)。人不再是国家的工具，而是国家的目的。国家成为人为了自己的利益而组成自己的国家。这就凸显了国家的福利功能，这就使福利既成为建构国家的手段，同时又是国家功能的一个重要的组成部分。这就使国家的社会福利功能越来越得到强化。在欧洲一些国家里，国家的社会福利功能的强化最终表现为福利国家。英国的福利国家发展过程就是一个典型的例证。英国的福利国家制度体系是伴随着工业化过程而生长的。工业化带来了一些社会问题，这些社会问题不仅冲击来自农业社会的人们的生活秩序，同时也威胁到国家的合法性。贫穷是工业化过程中的英国首先面对的一个最为严重的社会问题。贫穷成为一把双刃剑，既威胁着贫困者的安全，又威胁着国家的安全。社会福利责任成为国家所必须承担的责任。如果国家不承担社会福利责任，国家安全就将面临威胁。因为在工业化的同时，劳动阶级也意识到了自己的力量，通过选举自己的代表，进行政党斗争和议会斗争(周弘，2001)。这对有产阶级的统治不能说不是一个威胁。统治者必须通过为劳动阶级提供一定的福利，才能稳定自己的统治。

另一方面，工业化为国家提供了更多的税源，使国家有了足够的财力用于为人民提供社会福利。J．D．马歇尔把国家对社会福利的承担看作是国家职能的转变，而不是简单地由国家提供福利。在英国，福利国家的发展被看作是与民族主权国家的形成同步的(周弘，2001)。传统社会网络无力应付市场给人们生活带来的不确定性危机，只有国家有能力运用手中的权力保护人民免于社会风险。这成为国家政权获得合法性的重要依据，同时也是建构国家权威的重要途径。国家功能的福利化转向成为工业化以来国家功能发展的基本趋势，这。也成为福利国家重要的政治基础。

二、福利国家与社会需求

国家的福利化转向则为福利国家

工业化为福利国家的形成提供了必要的财力基础，的形成提供了政治基础。那么什么是福利国家?一般教科书的定义是“福利国家有责任保障其公民某些基本的福利水准”。福利国家的核心理念是人民享有平等的公民权利。在公民权利理念之下，由国家为公民提供必要的福利保障，就可以使每一个公民都拥有“去商品化(de—commodification)的地位以对抗市场的力量”

(GostaEsping—Andersen，1999)。市场社会里，决定个人地位及福利的一个首要因素是个人成就，甚至人本身也被商品化。人的商品化从本质上来说是对人性的否定。去商品化则保证了个人生存的基本权利，保证个人可以免受市场风险的困扰，而维持一般生活水平。福利国家的基本理念就是每一个公民都有权利获得国家的福利保障以免除市场社会的风险对个人生活的冲击。在这一点上人们对福利国家的概念基本上取得了一致。但是，国家应该通过什么方式向公民提供福利，又应该提供多大程度的福利，在不同国家乃至不同社会福利思想家那里则有很大的差别。

埃平·安德森(1999)将福利国家分为三类，即自由福利国家、组合主义福利国家、社会民主福利国家。自由福利国家是以资产调查式的救助、有限的普遍性转移或有限的社会保险规划为主。福利给付主要是针对那些在市场竞争中失败或没有能力参与市场竞争的人群。国家所提供的救助的依据是个人需求调查。而且这种需求调查必须是可实证的，通常又是建立在人们痛苦需求的基础上。这种需求调查的背后实际上仍然暗含着对个人在市场竞争中个人成绩的评估。并且，国家提供社会福利的基本原则是让福利低于一般工作所得，以避免人们用福利代替工作，产生对福利的依赖。福利给付标准十分严格，甚至是苛刻的，并且带有一定的社会烙印。同时，政府一方面是消极地为那些依赖人群提供最低水准的社会救助，另一方面则积极地鼓励人们从私人部门通过契约的方式获取福利。因此，这种类型的福利国家并没有从根本上去除市场风险对人们的威胁，特别是对社会中弱势群体的威胁。安德森甚至认为这种类型的福利国家反而鼓励了市场的力量。

第二类是组合主义福利国家。这类国家实行的是强制保险，并且实施严格的资格审查。尽管国家和雇主都要分担社会保险的保费，但是，国家和雇主所给付的保费是以个人缴付的保费为前提的。所以从根本上来说，这类福利国家的基本理念是要求公民要对自己的安全负责，而不是由国家来负责。购买社会保险成为公民的责任。安德森批评这种模式过分依赖于保费的缴付，因此强制社会保险的给付就很大程度上要依赖市场和就业，也就间接地依赖个人的市场成就。个人的工作表现和所缴纳的保费成为社会保险的依据。因此也就没能达到去商品化的作用，在实现社会公平方面也就变得不是很彻底。社会民主论者不容许在国家与市场之间以及劳工界给予中

第三类是社会民主体制。产阶级之间的二分情形。他们追求促进最大程度的福利国家，而不是其他体制所追求的最小需求的平等。这种体制的一个直接的做法就是提高给付水平，甚至提升到中产阶级的偏好水平。这种体系直接来源于贝弗里奇普遍性公民权利原则。在这类福利国家中，福利的实现主要考虑的不是公民的需求和工作表现，而是公民的资格或者是否具有该国长期居住权利的人。这种福利模式依据的是均一给付原则，因此这种福利也就获得了“人民福利”

(people’s welfare)称誉。这种福利体制具有强烈的去商品化潜能，影响去商品化程度的唯一因素是给付标准的高低。

蒂特马斯的安德森对这三种类型的福利国家基本上与蒂特马斯的三分法是一致的。三分法是残补式的、工业表现成就的、制度的三类福利国家。这种分类只是一个大致上的划分，实际上并没有哪一个国家非常典型地属于哪一个类型。而一个国家是否是福利国家，人们的标准也并不是非常确定的。安德森则是从三个具体社会福利项目来确定福利国家，即年金、疾病和失业保险。他认为这是确定一个劳动者独立于市场之外的程度的最重要指标。表5—1是安德森列出的18个先进工业国家在老年年金、疾病给付、失业保险三个方面的去商品化程度(埃平斯—安德森，1999)。

┌──────┬─────┬───────┬─────┐ │

国

家

│

年

金│

疾

病

│

失

业│ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

澳大利亚│

5．0 │

4．0

│

4．0 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

奥地利

│

11．9 │

12．5

│

6．7 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

比利时

│

15．0 │

8．8

│

8．6 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

加拿大

│

7．7 │

6．3

│

8，0 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

丹

麦

│

15．0 │

15．0

│

8．1 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

芬

兰

│

14．0 │

10．0

│

5．2 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

法

国

│

12．0 │

9．2

│

6．3 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

德

国

│

8．5 │

11．3

│

7．9 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

爱尔兰

│

6．7 │

8．3

│

8．3 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

意大利

│

10．5 │

9．4

│

5．1 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

日

本

│

10．5 │

6．8

│

5．0 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

荷

兰

│

10．8 │

10．5

│

11．1 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

新西兰

│

9．1 │

4．0

│

4．0 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

挪

威

│

14．9 │

14．0

│

9．4 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

瑞

典

│

17，0 │

15．0

│

7．1 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

瑞

士

│

9．0 │

12．0

│

8．8 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

英

国

│

8．5 │

7．7

│

7．2 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

美

国

│

7．0 │

0．0(a)│

7．2 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

平均数

│

10．7 │

9．2

│

1．9 │ ├──────┼─────┼───────┼─────┤ │

标准差

│

3．4 │

4．0

│

1．9 │ └──────┴─────┴───────┴─────┘

周弘则用国家的社会转移支付占平均所得税的比率来衡量一个国家的社会职能的大小，见表5—2(周弘，2001)。

一般来讲瑞典、英国被看作是典型的福利国家，而美国则不是福利国家。这一点从以上两个表中也可以得到证实。当然，我们必须清楚的是，以上两个测量福利国家的方法只是对福利国家的实证指标的测量，而可实证的方面又常常只是经济方面的福利。所以，实证的测量只能作为确定福利国家的参考。

┌──────┬─────┬──────┬──────┬─────┐ │

国

别

│

年

份│

平均税率│

转移支付率│

％

│ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

瑞

士

│

1982 │

26．0

│

7．3

│

28．0 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

西

德

│

1984 │

36．0

│

19．8

│

55．0 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

爱尔兰

│

1987 │

29．5

│

20．5

│

69．5 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

芬

兰

│

1987 │

36．9

│

27．7

│

75．0 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

澳大利亚│

1985 │

32．2

│

11．3

│

35．1 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

荷

兰

│

1987 │

67．2

│

28．3

│

42．1 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

加拿大

│

1987 │

24．8

│

12．4

│

50．0 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

瑞

典

│

1987 │

45．0

│

35．5

│

78．9 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

挪

威

│

1986 │

32．5

│

15．1

│

46．5 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

英

国

│

1986 │

31．0

│

24．3

│

78．4 │ ├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤ │

美

国

│

1986 │

30．6

│

9．4

│

30．7 │ └──────┴─────┴──────┴──────┴─────┘

英国学者皮尔森则归纳了福利国家的三个指标：第一，社会保险制度的确立。社会保险制度是福利国家的一个共同特征。在市场经济社会里，人们缺乏对抗社会的结构性转变所带来的风险的应变能力，如果国家、社会不能在制度上予以保障，人民就可能陷入困境之中，而且最终也必将危害社会本身；第二，社会开支的增长。皮尔森认为，无论福利范畴与提供模式如何差异，西方福利国家的另一个特征就是社会开支(特别是社会保障与其他福利服务开支)均占国家预算的相当大的比例。皮尔森从欧美17个工业国家的社会开支作综合统计，发现通常福利国家的社会开支一般都会在CDP的5％以上。第三，公民权利的扩大。公民权利的扩大包括三个层次，首先，福利与社会保障的提供不再是对人们的施舍，更不是社会控制，而是公民的权利；其次，对于社会保险、社会保障的提供，是国家与公民权利、责任关系的组成部分；第三，福利的获得不只是公民身份的象征，也是公民行使公民权利的一个重要步骤(Pierson，1991)。

福利国家绝不是简单意义上的福利提供多少，而是一个综合的概念，它涉及政治、经济以及社会公平等诸方面的问题。二战以后，福利国家制度对欧洲的发展发挥了巨大作用。但是，随着社会的发展，福利国家制度给欧洲各国造成了越来越重的负担。这就是人们所说的福利国家的危机。

三、福利国家的危机

福利国家制度是欧洲发达国家颇引以为自豪的创造，几十年来，它对政局稳定、经济发展、劳资合作以及人类自身的良性发展起到了积极作用。福利国家制度使人们可以在很大程度上免于市场经济给人们带来的不可预测的风险。但近年来欧洲的社会福利制度陷入严重危机，在经历了几十年的辉煌之后，福利国家陷人了全面的危机之中。

首先是福利国家的财政危机。调查表明：早在1990年，欧共体12国在养老金和医疗保健方面的亏空就达7．5万亿欧洲货币单位，相当于同年欧共体国内生产总值的145％。1995年，法国社会保障总赤字达1 200亿法郎。瑞典政府1994年的财政赤字为1 900亿克朗。比利时的社会保障制度已累计亏损350亿法郎。意大利全国社会保障公司1994年底累计亏损达59万亿里拉。社会保障财政状况一直较好的德国从1995年起也出现了医疗保障赤字(吴晓玲，2000)。

第二个表现是福利国家的财政危机直接导致了经济危机。过高的福利标准，让欧洲人为此付出了沉重的代价。欧洲各国向人们提供的高标准的福利是通过向企业和个人征 税维持的，因此也就给企业造成了沉重负担，导致其竞争力下降。所以，沉重的社会福利负担增加了欧洲生产的成本，束缚了它在世界市场上的竞争能力，使欧洲难以和美国、日本及东南亚地区竞争。更重要的是福利国家开始违背其本来目标。在许多国家，福利国家制度逐渐成为官僚化机构，还产生了奖懒罚勤的后果。一些人看到，多工作并不能使生活改善多少，甚至还不如领取补助和失业金合算。因此，人们的工作动机下降，形成了所谓的养懒人现象。缺少了它，“我们的公民不再有能力和意愿承担税收的负担，福利国家就无法运转”(K．0．Feldt，1996)。

失业危机与财政危机和经济危机有着密切

福利国家危机的第三个表现是失业危机。的逻辑关系。财政危机和经济危机直接导致了失业危机，而失业危机又进一步加剧了财政危机和经济危机。近些年来，欧洲国家的失业率居高不下，许多国家的失业率都在两位数以上。20世纪80年代以来，欧盟在其政策性文件中就开始用醒目的文字提醒人们注意“失业率10．3％”。当然，应该指出的是造成失业的原因并非只是高标准的福利一项，产业结构调整也是导致失业的一个直接原因。但是，这也并不能掩盖高额福利开支所带来的负面后果。失业人数的增加导致失业保险规模的扩大，而同时纳税人却越来越少。失业保险赔付总量的增加，税源的减少，从两个方向给福利国家带来强大的压力，可以说危机重重。

在失业率高居不下的同时，人口老龄化也进一步加剧了福利国家的危机。第二次世界大战以后，由于生活稳定和医疗水平的提高，人均寿命普遍提高。欧盟成员国人均寿命从二战结束后的66岁上升到50年后的76岁。这就意味着个人平均领取养老金的时间增加了10年，平均享受医疗照顾的时间也相应多出10年。与人口寿命延长相对应的是出生率的下降。出生率的下降意味着在职工作的人口数与领取养老金的人口数在不断接近。1990年欧盟在职人口数与领取养老金的人口数的比例是15：1，而50年后这个比例可能会达到1：1．5。以德国为例，20世纪60年代以来，德国出现纳税人相对于退休人员的比例下降的趋势。德国劳工部的测算是90年代退休人口的比例是35％，2000年是40％，2020年是50％，2035年是68％，此后才会开始回落。医疗保险的支出增长更快，德国医疗保险支出从1960年的人均约330马克增至1985年的大约3 000马克，整整增长了8倍(周弘，1998)。人口老龄化加重了福利国家制度的压力。

·

福利国家的危机使改革成为一个热门话题。但是，改革的道路却是异常艰难。福利国家已经积重难返，改革的道路障碍重重。福利国家改革中最大的障碍来自与福利国家制度相伴的普选制度。各政党在选举中心态极为矛盾。一方面每个希望赢得大选的政党都在试图改变福利国家经济发展的不利局面。但是要赢得大选，又要取悦于选民。政治家们深知要取得经济的发展就必须削减福利支出，但是要赢得选举，由不得不向选民承诺更多的福利。这就形成了一个解不开的怪圈，高额的福利支出成为套在各福利国家政府脖子上的绞索，越拉越紧。特别是在经济全球化的过程中，国家间的竞争使福利国家处于异常不利的地位上。经济全球化首先是产品价格的竞争，而福利国家由于高额的福利支出，使劳动力成本居高不下，产品在国际市场上缺乏足够的竞争力。因而许多跨国公司不断地将资本转移到劳动力成本较低的国家。这更进一步减少了福利国家的税源，造成了更大的困难。这又成为福利国家的另一个怪圈，高额的福利支出要求有高额的税收作为保证，而高额的税收造成的资本转移又减少了税收总额，使高额福利支出难以为 继。危机的形势逼迫福利国家形成了一个共识，那就是福利改革是必由之路，但是怎样改革，各国都在探寻自己的道路。在有些欧美国家出现了福利缩减的现象，而在南欧和部分东欧国家则出现了福利国家继续完善的迹象，在另外一些东欧国家，福利国家正在经历着解体与重组(周弘，2001)。

福利是现代国家建构过程中不可回避的问题。但是，如何在国家的经济发展、总之，社会控制与公民权利和社会公正之间取得均衡，这是每一个国家的政府都必须解决，但却永远不可能一劳永逸得到解决的问题。福利国家的发展过程为我们提供了一个鲜活的例证。

思考题：

１、如何理解公民权利与福利国家制度的关系？

２、福利国家危机的根源是什么？怎么才能解决福利国家的危机？

第三篇：社会福利理论文献综述

社会福利理论文献综述

在准备课题《推进新型农村合作医疗制度改革研究》的过程中，笔者对相关国内外著作进行了选读，并对已发表的相关领域论文进行了研究，以此寻求研究领域的发展历程、现状，了解与本论文有关的理论观点和研究方法，总结已解决的问题和尚存的问题，从而在他人研究的基础上吸取经验，并有所创新。

（一）福利、社会保障、社会福利 ‚福利‛一词，英文为‚Welfare‛，意指人、动物或群体的健康、安全、快乐的一种总体状态，亦指多由政府为有需要的人或者动物提供生活条件、经济帮①助等等。我国社会保障学专家郑功成对从社会学的意义上对‚福利‛概念作了一个简明扼要的定义：‚福利包括个人福利和社会福利，其中个人福利通常被解释为‘幸福’、‘快乐’的同义语，是指个人对物质生活的需要与个人精神生活的需要的满足；而社会福利是一个整体的概念，指一个社会全体成员的个人福利的总和或个人福利的集合②。对于社会福利（Social Welfare）而言，它的内涵和外延很难确定，至少可以从三个层次上去理解。在最广泛意义上，社会福利是指一切改善和提高人民物质生活和精神生活的社会措施，不仅包括社会保障的内容，也包括就业政策、公共文化、免费教育、公共卫生和家庭津贴等等。其覆盖对象是全体国民，包含着物质生活和精神生活两方面。在英国出版的《新大不列颠百科全书》中，‚社会保障‛不单独列目，而在‚社会福利‛条目下包括两个主要的子项目：一是社会工作——个人社会服务；二是社会保障——政府的福利项目。在中层意义上，社会福利基本上是社会保障的同义语，是西方普遍用来替代社会保障的一个概念，涵盖了政府和社会为国民提供的各种服务设施和社会保障的各项内容。狭义上的社会福利是社会保障体系中的一个组成部分。张海鹰（1993）认为社会福利作为国家的社会政策，由国家或社会为立法或政策范围内的所有公民普遍提供旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度③。因此，陈良瑾（1994）认为在中国,社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分,属于狭义社会福利范畴④。

对于社会保障和社会福利之间的关系，在我们国家，目前学术界对‚社会保障‛一般的用法，是将其作为统率社会保险、社会福利、社会救助和优抚安臵四大项目的大概念，而把社会福利视为社会保障体制的主要组成部分。我国目前的社会保障体制就是以此认识为出发点而设计的，如2004年发表的《中国社会保障与政策白皮书》指出，社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚措施、住宅保障五个方面。董保华认为，在我国，社会保障大体包括社会保险制度，社会福利制度，社会救助、优待和抚恤制度。概括起来是三方面的内容，即社会救济、社会保险、社会福利⑤。

从社会公正的理念上来理解社会福利。美国社会工作协会（NASW）在1999年出版的《社会工作百科全书》中对社会福利给出了这样的一个解释：社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和 ①② 参见美国传统词典第4版、牛津高阶英语词典、柯林斯高级英语学习词典第5版

郑功成，社会保障学，商务印书馆，2000年版，第76页。③ 张海鹰，《社会保障词典》，经济管理出版社，1993年版，第320页。④ 陈良瑾，《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社，1994年版，第419页。⑤ 董保华，《社会保障的法学观》，北京大学出版社，2005年版，第4页。基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性和稳定的①。可见，要促成社会公正的实现，因而必须为人们提供平等的发展机会，并保证社会资源的公平分配。

从价值的角度上考虑社会福利。江治强提出，社会福利是一个充满了价值判断的领域。这种判断一方面是物质性的，另一方面又带有社会性。对于不同的人和社群，相同的物质、精神生活状况，却有不同的主观感受，因而，对社会福利的评价就会从个体和社群的感受上升为社会性的价值判断②。因此，作为‚价值‛的社会福利有两层界定：一是有助于改善人们生活状况的物质性条件，广义上是指促进人们幸福的行动，狭义上则是作为改善生活质量的制度和政策③。二是如美国学者科怀特所说，社会福利是人们对满意社会生活的追求④。作为价值概念的社会福利，包含了一种理想化的欲求目的。不管是在个人主义传统还是反个人主义传统的理论中，将这种理念付诸于实践，必然涉及社会成员利益关系的平衡

⑤和重大社会制度的构建。

作为制度来理解的社会福利。尚晓媛提出，狭义的社会福利指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务，又称福利服务。这种服务在社会生活中的作用是‚补缺‛性的,所涉及的项目是传统的社会工作的内容。而广义的社会

⑥福利制度的概念强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用。可见，社会福利的实践形态是制度及其运行。美国著名社会学家米基利（1997）对社会福利的主要制度安排的描述如下：一是非正式的社会福利制度。包括个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利，履行文化和道德责任所承担的各种活动，如个人帮助和照料家庭成员的活动。二是正式的社会福利制度。正式的社会福利制度安排是由非正式的社会福利制度产生出来的，其最重要的内容是宗教的慈善活动。三是国家的社会福利制度。包括五大服务：一是社会保障或收入保障服务，如社会保险和社会救助；二是医疗服务；三是教育；四是住房；五是社会工作服务和对个人的社会服务⑦。

（二）国外相关研究

一、关于社会福利的模式研究

西方国家关于社会福利理论和政策的研究，有着悠久的历史。欧洲的福利国家从产生之日起到当前的福利改革，经历了从古典自由主义——中间道路学派——右派自由主义——社会民主义‚第三条道路‛的理论演变。伴随着理论的变迁，欧洲国家的社会福利政策也经历着不断的调整。西方学者一般从剩余型、制度型和发展型三个层次对社会福利政策做出理解。

1、剩余型社会福利模式的研究

剩余型社会福利和制度型社会福利的划分是由威伦斯基（Harold Wi1ensk）和莱博克斯（Charles Lebeaux）在1958年出版的《工业社会和社会福利》一书中提出的。剩余型社会福利的观点认为：在通常情况下，家庭和市场是满足个人需求的自然渠道，但是当发生诸如家庭解体、较大范围内的经济萧条或者个人年老、疾病等的特殊情况下，家庭和市场就不能满足个人的正常需求，这时候就需 ①② 吴桂英主编，《新型社会福利体系研究》，中国社会出版社，2007年版，第5页。

江治强，社会福利概念、缘起与我国社会福利发展方向，中国民政，决策版，第27页。③ 周永新，社会福利的概念与制度，中华书局，1998年版。④ 威廉姆·H·科怀特，当今世界的社会福利，法律出版社，2003年版。⑤ 江治强，社会福利概念、缘起与我国社会福利发展方向，中国民政，决策版，第27页。⑥ 尚晓媛，社会福利与社会保障再认识，中国社会科学，2001年第3期，第116页。⑦ Midgley，Social Welfare in Global Context，Sage，1997。要作为满足个人需求的第三种社会机制即社会福利制度的介入，当通常的制度恢复正常以后，社会福利制度就会撤回。所以，这种机制常常被看作是家庭和市场的支持系统，起到支持和防止意外的作用。由于剩余型社会福利的暂时性和替代性，常常被视为带有‚施舍‛和‚慈善‛的印记，福利的接受者也往往被认为是社会的弱者或者是市场竞争中的失败者，从而带有‚蒙羞‛的社会标签。

2、制度型社会福利模式的研究

制度型社会福利观点的最著名的代表是英国社会政策学创始人蒂特姆斯（Riehard Titmuss，1959）。他把社会中的活动分为两个基本的范畴：利润取向的市场活动和福利取向的集体介入。换句话说，所有的非市场的活动都可以视为社会福利。从制度型社会福利的角度看，社会福利不是在家庭和市场满足不了个人需求时才介入的，而是社会结构中常规化的和永久性的重要组成部分，是一种不同于家庭和市场的再分配利益机制。社会福利的对象从弱势群体扩展到社会全体公民，从而实现了选择性社会福利到普遍性社会福利的转变。社会福利的接受者也不再被视为社会的弱者，福利也不再被视为是施舍而是公民的一项正当社会权利，从而不再带有‚蒙羞‛的社会标签。可以说，‚福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰‛。但是，由于福利国家的明显特征是推行高补贴、高福利、高税收和高保护的政策，在抑制强弱悬殊和收入分化、保证社会公平的同时却削弱了市场力量，妨碍了竞争，制约了生产效率。随着20世纪70年代西方世界经济危机的到来，高失业率，退休金和健康医疗费用不断增长，对服务的需求和支出在不断扩大，社会福利成为经济和财政的沉重负担，引起社会上不同阶层利益群体的不满。

3、发展型社会福利模式的研究

80年代初，以撒切尔夫人为代表的新保守主义政党在英国执政，首先在英国，最后在整个欧洲大陆都开始了大规模的削减社会福利的新自由主义的政治攻势。英国社会福利政策改革的方针，就是削减或取消政府在社会福利方面的开支，把社会福利的某些项目交给社会和私人办理，鼓励私人医疗和私立教育的发展。这一系列相关政策的推行让许多发达国家的公共福利转变为私有性质，这一倾向在20世纪80年代末期达到了顶峰，导致了福利危机。由于社会福利制度关系到千百万居民的切身利益，若过多的触动群众的这些利益，则必然会遭到反抗甚至**，社会的稳定将会遭到破坏。西方国家政党为争取更多的选民，都不敢贸然削减社会福利计划。20世纪90年代以来至今，随着经济全球化带来的一系列新的社会风险和问题，西方福利国家的社会福利制度面临更加严峻的形势和挑战。上世纪90年代末，伦敦经济学院院长安东尼〃吉登斯在《第三条道路:社会民主主义的复兴》一书中明确提出，应当以‚积极的‛或‚主动的‛福利政策代替目前的传统的福利模式。他要求福利国家从观念到结构的更新：重新界定政府与个人之间的契约关系，改‚福利国家‛为‚社会投资型国家‛，从个人争取政府的保护，转变为个人求‚自主与自我发展‛，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。他明确提出了社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出培育一个国家、企业、个人三者彼此协调负责、积极互动、充满创新和活力的公民社会。而在国家、企业、个人这三者的关系中，培养和提升个人的社会责任感和生存技能是新政策中至关重要的部分。

综上所述，西方国家福利模式经历了从剩余型、制度型到发展型的变迁，在这过程中，西方国家总是在寻求一种适应本国经济社会发展的福利模式。总结其发展的过程，对于我国社会福利政策的发展有一定的借鉴意义。

国外关于社会福利的研究起步很早，研究领域也很广泛，从古希腊时代一直到近代，社会福利的思想一直在不断更新与发展，与生产力的进步、生产关系的变更、社会意识的发展息息相关。

二、（三）国内研究现状

1、对社会福利制度历史发展过程的研究

我国传统的社会福利制度是指改革开放之前计划经济时代的社会福利制度。它呈现出一种制度性供给与补缺型福利并存的二元格局。这种福利模式是与我国城乡分割的二元经济体制相适应的。在城市，社会福利属于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的国家福利模式。这种模式与充分就业的就业制度紧密相联。绝大多数城市居民通过自己就业的单位得到全面而优厚的社会福利待遇。在农村，我国的社会福利是典型的补缺型的集体福利模式。国家基本上不对农村的社会福利承担责任，而是由农村的集体组织（如人民公社、生产队等）承担有限的责任，即对农村的孤老残幼等‚三无‛人员实行‚五保‛供养。在计划经济时代，国家包揽、高水平的城市福利与项目残缺、救济型的农村福利相互分割，形成了鲜明的对比。

20世纪70年代末，中国进人了改革开放的新的历史时期。为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向‚三无‛对象和‚五保户‛的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。这个过程国有社会福利机构的改革发端，然后开展面向社会全体公民的社区服务，之后逐步形成一套社会福利社会化的思路。

比较中外之间的社会福利制度发展过程，我们可以发现：西方发达资本主义国家建立的社会福利保障制度追求的目标，从开始的解困济贫、缓解社会危机到现在的提高社会成员生活质量，保证每个人能够体面的生活，享受现代文明成果。均是在政府的干预下，解决市场经济发展过程中的分配失衡问题，缓解社会矛盾，使每个社会成员均能非因自身原因分享经济发展成果。因而社会福利保障制度作为市场经济不可或缺的重要支柱，被喻为社会的‚稳定器‛，经济运行的‚减震器‛和实现社会公平的‚调节器‛。而我国的社会福利保障制度是在社会主义计划经济基础上建立起来的，主要是为改善职工生活质量，从而提高工作效率服务，带有浓厚的‚单位色彩‛，功能单一，其社会性较弱。当国家实行改革开放，由计划经济向市场经济转变后，社会福利保障制度在救济弱者，维护社会公正方面，显得比较软弱。直到最近几年，国家加快了制度改革与建设的步伐。

2、社会福利制度存在的问题 然而在改革过程中，也出现了一些函待解决的问题。针对我国社会福利保障制度在实施过程中面临的主要问题，成保良指出如下六点：

1、社会化程度低，待遇水平存在较大差别。

2、社会福利的覆盖面小，起不到应有的作用。

3、国家、集体包办社会福利事业，社会动员不足，且行业组织缺失造成效率的低下。

4、社会特殊福利资金投入不足，福利方面供需矛盾十分突出。

5、国有企业负担加重，福利基金严重不足。

6、立法建设上的不足影响社会福利进程①。

① 成保良，《社会保障概论》，第237—239页

3、社会福利制度的发展方向。

我国社会福利制度的发展任重而道远。对此，郑功成提出：

1、重视社会福利的法制建设。

2、采取多种措施扩大福利资金的来源。资金短缺是困扰中国社会福利发展的关键问题之一，扩充福利资金的来源应当成为发展福利事业的主要努力方向。

3、推进福利社会化，它包括：一是官办福利设施应当面向社会而不能再局限于孤老残幼（尽管其面向社会的前提是确保孤老残幼享受到相应的福利待遇）；二是通过对企业或用人单位举办的福利设施的剥离，使托幼机构、老年保键服务、职工疗养院等社会福利设施社会化；三是发挥数以十万计的社团机构的作用，鼓励社会公益事业组织的建没与发展，使之成为主要的、社会化的福利实施机构；四是引导并扶持社区服务，使社区服务网络化、普遍化；

4、调整福利项目的地位，以旧补新，促进发展；

5、建立统一的管理与监督机构①。

在今年中国人均GDP达到22698元后，对于如何规划社会发展，王振耀（2010）提出可以从三个方面入手：

1、中国急需建立与经济发展水平相适应的社会福利制度。我国长期被低经济水平发展所限制，已经形成了一种低水平的社会政策理念，实际上这是新发展水平条件下的僵化状态。我国的当务之急就是建立与经济发展水平相适应的社会福利制度。

2、要建设与经济发展水平相适应的社会福利体系，当务之急是需要准确定义民生问题。

3、建立与中等发展水平相适应的社会福利制度需要工作方式转型。学会以处理社会问题的方式来解决社会问题，而不是以解决政治问题的方式来处理社会问题②。

窦玉沛（2006）指出构建有中国特色的社会福利制度必须从实际出发，确定符合中国国情的发展道路：

1、逐步拓展社会福利保障范围推进社会福利制度由补缺型向适度普惠型转变；

2、坚持家庭、社区和福利机构相结合，进一步健全社会福利服务体系；

3、坚持政府主导与社会参与相结合进一步完善促进社会福利事业发展的保障机制；

4、坚持法制化、标准化、专业化相结合，提升中国社会福利事业发展水平③。

（四）医疗保障制度的研究

1、对医疗保障制度概念的研究

医疗保障制度(Medical Security Scheme)是指国家和社会团体对劳动者或公民因疾病或其他自然事件(如生育、伤残等)造成的收入损失和发生的医疗费用给予经济补偿而实施的各种制度的统称。医疗保障制度可以有几种基本的实现方式，如采取医疗救助的形式、医疗保险的形式或免费医疗等方式，因此，医疗保障制度在各国可以有不同的制度模式和组织形式。

2、对医疗保障制度发展过程的研究

研究各国包括医疗保障制度在内的社会保障制度的发展历史，离不开对同一时期经济学理论对社会保障制度的影响的研究，这不仅有助于我们了解各国不同的医疗保障制度体系产生和发展的原由，而且对今后的制度建设也有重要的指导意义。

英国政府为了维护其阶级统治和社会稳定，在1601年颁布了《济贫法》（旧济贫法），这是历史上第一个对社会救助做出的制度安排。济贫法制度规定了对贫困人群的救济政策，其中包括对患病者和身体不健全者提供救济和医疗服务。这部济贫法成为现代医疗保障的最早的制度法规。1883年，德国颁布了全世界 ①② 郑功成，论中国社会福利制度的未来发展，社会保障，理论版，第7 页。

王振耀，加强社会发展规划 建立适当的社会福利制度，国家行政学院学报，2010年第1期，第16页。③ 窦玉沛，中国社会福利的改革与发展，社会福利，2006年第10期，第4页。第一个医疗保障法律《企业工人疾病保险法》，标志着用社会保险的机制实现医疗保障的一种新制度的诞生，使德国成为最早建立社会医疗保险制度的国家。

西方的福利经济学及其社保政策对医疗保障制度产生了很大影响。1920年庇古的《福利经济学》一书的出版是福利经济学产生的标志。庇古把福利经济学的对象界定在对增进世界或一个国家经济福利的研究。1929-1933年西方世界经济危机以后，产生了新福利经济学，尽管新旧福利经济学在理论上有很大不同，但是作为福利主义的出发点和关切点是相通的，那就是关注公平和效率以及社会福利的实现。1941年，英国政府委托曾任劳工介绍所所长和伦敦经济学院院长的贝弗里奇教授制定战后实行社会保障的计划，并于1942年底发表题为《社会保障及有关的服务》的报告，即‚贝弗里奇报告‛。这标志着在福利经济学主张下福利国家的建立。福利国家是指企业生产物质产品，而政府则提供越来越多的旨在提高文明和文化水准所必不可少的社会服务和基础设施（包括社会保障、公共卫生保健、住房、文化教育等内容）的国家。按照贝弗里奇的设计，英国政府于1946-1948年间通过并实施了一整套社会保障法规，如：家庭补助法、国民卫生保健服务法、工伤保险法、国民救助法、等社会保障法规。其中，国民卫生保健服务法全面贯彻了贝弗里奇报告的基本原则，实施了为全体国民提供的、由政府直接举办的、保障项目齐全的医疗保障制度，是比较典型的福利经济学的政策体现。

1936年，凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》，该著作主要是为了寻找资本主义大萧条的原因及其救治措施。凯恩斯主义经济学以需求管理为基础，提出国家干预经济的思想，从根本上论证了社会保障制度存在的合理性和必要性。虽然凯恩斯本人没有直接提出社会保障的思想，但其理论体系和分析方法却开拓了一个全新的视角，即社会保障制度对市场经济的均衡效应。西方国家不仅在建立社会保障体制时运用凯恩斯理论，在加强政府对包括社会保障制度在内的公共事业的干预时，也将该理论作为实践的基础，由此可见，尽管不是专门的社会保障理论，但凯恩斯理论在对推动建立医疗保障制度也起了重要的作用。

二战后随着资本主义经济中‚滞胀‛问题的出现，西方社会保障虽然仍以公平与效率为其理论核心，但更关注经济效率。医疗服务中的效率主要体现在两个方面：一是医疗费用的有效控制；二是医疗服务的质量。作为新自由主义理论影响社会保障制度建设的典型案例，在医疗保障方面当推美国的医疗保障制度。美国的医疗保障基本上是按照新自由主义的原则，由市场来运作的，而政府仅仅是承担了有限的责任，对老人和穷人进行医疗照顾和救助。换言之，只有无法通过市场解决的政府才介入。新自由主义对医疗保障体系建立的影响表现在国际上越来越多的国家采用多层次的医疗保障制度。主要表现在两个部分：一是由政府承诺满足的基础性社会保障；另一个是由多元主体提供，自主选择参与的社会合作制度。

纵观西方医疗发展制度建立和发展的历史，无论是从17世纪初英国实施《济贫法》算起，还是从19世纪末德国建立医疗保险制度算起，发达国家的医疗保障制度都经过了一个漫长的历史发展时期。研究其中的发展和演变可以看出，几乎所有国家的医疗保障都是从最初的仅仅涉及贫困人群的医疗救助制度和少数产业工人的医疗保险制度等，逐步发展到针对各类不同人群以及不同需求的各种不同制度的组合，即多层次的医疗保障体系。

3、对我国医疗保障制度的研究

对于我国医疗保险制度改革的发展方向问题，顾昕（2006）认为，就医疗体制改革问题，政府最大职责之一应该是推动建立一个普遍覆盖的医疗保障体系，也就是‚全民医疗保障‛。全民医疗社会保险正是医治‚看病贵‛、‚看病难‛的妙药，建立一个全民医疗保障体系，是社会发展与和谐一个标志。他认为，我国医疗费用负担不公平，低收入人群医疗可及性下降，医疗服务水平改善幅度有限。政府有责任推进全民医疗保险，在基本的制度构架上只有选择强制性的医疗保险。政府要推动全民医保，在基本的制度架构上，只有两种选择：一是公费医疗模式，即政府直接从国家税收中为民众的医疗服务买单；二是实行强制性医疗保险，也就是社会医疗保险，让民众个人、工作单位和政府都出一点钱，共同分担医疗费用。在世界上，凡是实现全民医保的国家，要么实行公费医疗制，要么实行社会保险制①。

盖伊〃卡琳（2005）认为，实现医疗保险的全面覆盖与普及，使某个共同体或国家中的所有成员分担风险是个值得称赞的目标。而要使某一关键医疗政策目标更为公平，必须有更多的公众愿意参与到医疗服务富人速效和组织中来。对中国这样一个发展中国家而言，医疗保险的全面覆盖存在困难主要是由于在金融团结程度、医疗服务提供难题和管理能力欠缺等方面缺乏探讨与共识。

何佳颐（2008）认为‚全民医保‛意义重大。全民医保也是使用或应用现代金融的手段，是一个保险，而不是全福利性的，可以通过灵活有效的制度安排，调动社会所有资源。只有政府的参与、政府的作为是远不够的，医疗保险这个手段赋权给了每个国民，每个国民都能够参与这个过程，而国民的参与、国民的赋权是任何一个社会走向致富、走向地位公平、走向更为发展的一个非常必要的制度改革。他认为，强行的价格管理只会使总量越来越严重，价格管理对于促进生产力的发展，提高效率配臵资源是没有好处的，从短期看不能解决总量，从长期看更是灾难性的问题。回归公益性跟社会资金、民营资本参与不仅不冲突，而且应该是协调的，并不是说公益性就不需要资本进入②。

4、对城镇居民基本医疗保障制度的研究

福利经济学对城镇居民基本医疗保障制度产生过较大影响。英国经济学家霍布森指出，为了保证‚最大社会福利‛，国家必须干预社会生活，实行‚国家社会主义‛不仅在分配领域通过征税消除财富不均，实行免费医疗、老年抚恤金、失业救济等‚合理健全的社会政策‛，还要在生产领域通过对一些企业的直接管制实现个人利益与社会利益的调和，使‚最大多数人的最大幸福‛。老人，儿童学生及其他非从业者由于自身经济条件差或者无经济能力，无力参加医疗保障，一旦患病即使去经济来源，又会增加经济负担，更重要的是会失去劳动力影响社会经济的发展以及导致贫富分化。因此，政府必须通过干预，增加公共开支，发展社会福利事业，推行城镇居民基本医疗保险制度，以此缩小收入分配差距，推动经济发展③。

在社会价值取向的转变上，一个社会的价值观与意识形态影响着社会医疗保④险制度。传统的计划经济体制下，国家的价值观念是‚平均主义‛，所以近于免费的劳保医疗和公费医疗是主要的医保形式。但随着改革开放和经济体制改革的深化，‚效率优先，兼顾公平‛的价值观念深入人心，所以过去的劳保医疗和公费医疗转变为城镇职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度。

①② 顾昕，走向全民医保，南方周末，2006年2月16日。

何佳颐，医改将回归公益性专家解读“全民医保”，中国医药指南，2008年5月。③ 霍布森，财富的科学，上海人民出版社，1958年。④ 肖寓桐，城镇医疗保障制度改革研究，新疆财经大学硕士学位论文，2004年。

5、对新型农村合作医疗制度的研究 王俊华（2006）认为应该将新型农村合作医疗制度划定为是介于社会救助与社会保险之间的非盈利的、以自助共济为目的、政府主持和农民自愿参加并共同筹资基金的社会保障制度。在这个前提下，进一步明确新制度中政府、集体、个人所应该承担的责任和确定制度运行机制、选择实施模式才会比较准确、有说服力和具有可操作性、可持续性。目前,新型农村合作医疗制度是具有成效、受农民欢迎的制度,应当加以巩固和完善，但由于存在制度缺陷，对有条件的东部地区农村应当允许开展多种模式的农民健康保障模式试点，并鼓励探索逐步向社会基本医疗保险转变的路径①。

林闽钢（2006）提出建议，要实行强制性合作医疗制度，控制逆向选择，来保障合作医疗基金的筹集，使合作医疗可持续发展。新型合作医疗已经具有社会医疗保险的特征，但农民参加新型合作医疗还是采用自愿的方式，所以，实行强制性合作医疗制度应是新型合作医疗制度治理的主要内容之一。在具体操作过程中，筹资的标准可以设计出多套方案，相应的待遇也不一样，供农民选择。在保障对象上，可以是一户，或是一个自然村等等②。

综上所述，国外对社会福利制度的研究时间早，范围广，影响深远。从多个流派、观点对社会福利进行了阐释。国外的社会福利理论主要是围绕国家参与、公平与效率、社会发展与稳定等主题来进行研究和实践的。而国内，由于在社会福利的概念上与西方产生了分歧，因而在实际的运用中也与西方的理论所述和实践经验有所偏离。并且，在不断寻求改革的医疗保险制度也因为历史、体制等原因迟迟不能进入改革的正轨。因此，需要社会福利等理论给予进一步的观点支撑。不论是社会福利制度还是隶属于其中的医疗保险制度，归根结底，都是为了让大众享有最基本的福利保障，多元化、多层次、多渠道地得到社会的保障和回报，共享人类社会发展的成果。而我们需要做的就是真正使我们国家的社会福利制度做到政府主导，全民参与，统筹城乡，保证基本，灵活适度。

已搜集的文献资料存在以下特点：

1、社会福利理论的国外资料研究时间长，研究角度多，提供了许多切入点。

2、在大量文献之中，关于医疗制度改革的方法研究更多的集中在经济学角度，给从社会学出发进行研究提供了空间。并且可以结合社会福利的理论，进行各个国家、地区医疗保障制度的比较研究。

3、针对我们要研究的社会基本医疗保障制度方面，社会福利理论中的相关研究较少，更多的是挂靠在社会保障制度的研究下，而并没有结合我们国家社会保障与社会福利的特殊关系进行相关改变。因此，可将社会福利的特点结合我国医疗制度改革的现状和发展来进行进一步的理论挖掘。

存在问题：社会福利理论的资料内容十分庞杂，范围十分广泛。而我阅读和整理材料的时间较短，格式也不规整，尤其是国外研究的部分，主要是一些整合过的资料，不够全面。请王老师多多批评指正。我随后立即修改。

① 王俊华，新型农村合作医疗制度进展现状、存在问题及对策研究，中国卫生事业管理，2006年第2期，第73页 ② 林闽钢，我国农村合作医疗制度演变及其治理结构的转型，医院领导决策参考，2006年第1期，第33页。谢谢王老师！

第四篇：社会福利1

社会福利院

火灾应急预案

为了在发生火灾时，最大限度地减少人员伤亡和物资损失，结合我院实际情况制定本方案。

一、指导思想

认真贯彻各项安全制度，坚持安全第一预防为主的工作方针，结合本单位实际根据特大火灾事故发生突发性强、情况复杂、涉及范围广，事故后果严重等实际情况，集中全院各部门力量建立火灾应急处理机构组织，配备必要的装备和器材，全面做好火灾应急处理工作，确保全院老人生命和财产安全。

二、组织机构及应急行动小组

（一）设立牡丹江市社会福利院江滨老年休养中心应急指挥部

总 指 挥：

副总指挥：

成员：

职责：负责研究确定社会福利院江滨老年休养中心安全生产事故应急预案；负责统一组织调动各部门的人力、物力快速进入救灾现场，有序进行抗灾自救；负责联系和配合相关职能部门指挥、抢救伤员、疏散群众、通讯联络、求援

物资供给，实施有序有效救助。

（二）成立火灾应急处置小组

1、通讯组

组长：

副组长：

成员：文化咨询全体工作人员

职责：负责在第一时间内报警并上报市民政局，并负

责指挥部与上级有关部门和各应急小组的通讯联络，保证指

挥命令、批示信息等及时迅速上传下达。

2、抢险组

组长：

副组长：

成员：

职责：根据指挥部的部署，以最快速度赶赴事故现场，开展灭火抢救工作，积极配合相关部门尽最大努力减少国家

和人民生命财产损失。

3、救护组

组长：

副组长：

成员：门诊部住院部

职责：在指挥部的领导下，统一组织火灾现场伤员的紧急救护工作，以最快的速度将伤亡者送往医院。

4、安全警卫组

组长：

副组长：

成员：党政办全体成员、社会指导部全体成员

职责：负责保护火灾现场，维持救援秩序，阻止疏散

出来的人员重返火灾现场，配合有关部门调查事故发生原

因。

5、后勤保障组

组长：

副组长：

成员：

职责：负责快速筹备工具、物资，及时送往火灾现场，做好援助服务的后勤保障工作。

6、疏散组

组长：

副组长：

成员：生活部全体成员，失能部全体成员，食堂、面

案工作人员，食堂服务员。

职责：负责受灾现场疏散，并把应疏散人员带到安全

地点，负责清点统计人数。

三、应急救援工作的基本原则

（一）一旦发生特大安全事故，需上级部门力量参与，由前线指挥组负责沟通，密切配合、协调运作。

（二）各级别指挥员因故不能到达现场时，由各组副职

按顺序负责指挥。

（三）各部门负责人在指挥组的领导下，严格按照特大

事故处理预案执行，采取有效措施进行救援、抢救，搞好协

同作战。

四、火灾扑救方案

（一）及时报警

（二）启动自动灭火系统、排烟系统

1、启动条件：当确认火灾发生后

2、启动人员：消防控制室值班员

（三）启动备用电源

1、启动条件：当火灾发生时发生故障造成全院停电

2、电业局停电

3、救火时需要切断全院电源

4、启动人员：电工（白天）

监控室值班员（夜间）

（四）火灾扑救

正常工作时间

由抢险组负责使用灭火器、消防栓结合自动灭火系统灭火。

节假日、夜间

由锅炉工、食堂更夫、消防控制室值班员、行政值班人员、住

宿人员使用灭火器、消防栓结合自动灭火系统灭火。

（五）构建防火分区

当确认火灾无法控制，为避免火情进一步扩大并确认人员疏

散完成后，封闭火场。

（六）门卫负责在路口引导消防车。

五、应急疏散

（一）门卫负责打开一楼前院各门，锅炉工负责打开后院大门。

（二）当正常工作日发生火灾时。

1、生活部发生火灾时

1）护理员在楼梯口引导协助老人疏散。

2）楼层保洁员挨屋叫醒熟睡老人。

3）救护组对伤病老人进行救治疏散。

4）疏散组负责清点疏散出来的人员。

5）通讯组负责利用消防广播安抚老人情绪，指挥人员避

开火场疏散。

2、失能部发生火灾

1）疏散组、救护组、抢险组全体人员首先负责疏散起火楼

层的老人，然后再疏散其他楼层的老人。

2）警卫组、通讯组人员负责疏散生活部老人。

（三）节假日、夜间发生火灾时

1、生活部发生火灾时

由生活部值班人员，失能部值班人员，医护值班员疏散火场及

起火楼层的老人。

2、失能部发生火灾时

由生活部值班员，失能部值班员，医护值班员疏散火场及附近

房老人。

（四）疏散要求

1、现场疏散要机动灵活，如原定疏散路线处在火场

中要灵活改变疏散路线就近疏散。

2、疏散要组织有秩序。

3、疏散时要按右侧通行。

4、疏散人员要尽量压低身子用湿毛巾掩住口鼻。

5、制止脱险者重返火场，避免产生新的威胁造成新的混乱。

6、疏散引导员要用镇定的语言呼喊消除人们面临危

险时所产生的恐惧情绪，使人员有条不紊的疏散。

7、不能乘坐电梯。

（五）疏散、集合地点

南侧各门疏散出来的人员在儿童福利院门口集合。

北侧各门疏散出来的人员在北侧广场旗杆附近集合。

第五篇：澳大利亚的社会福利 2

澳大利亚的社会福利

2一、澳大利亚社会福利制度概况

澳大利亚所在的大洋州是全世界最小的洲，同时也是全世界最大的岛屿。目前该国人口为1939万，居民主要是英国及爱尔兰移民的后裔、土著、亚洲人后裔等。该国政府奉行多元文化政策。全国划分为六个州和两个地区，各州有州议会、州政府，由此组成澳大利亚联邦。澳大利亚是世界上实行社会福利制度最早的国家之一，早在1910年社会保障制度已经开始。澳大利亚的社会保障制度向因年老、丧失工作能力、失业或单亲家庭而没有足够收入的人和家庭提供经济支持，它也向有能力参加工作的人提供寻找职业的渠道。澳大利亚社会福利种类多而齐全，是一个典型的福利社会。主要有：

特别救济金：发放给生活有困难的人，每两周约330澳元、人。

疾病和伤残津贴：因伤残领取怃恤金或因病而领取临时补贴的人，同时可以接受康复治疗和培训，以便观察他们是否能重返工作岗位。父母或监护人因孩子身体、智力或心理伤残而需要在家得到高水平护理和照顾的，也可以领取护理补贴。

失业救济金：每两周约330澳元、人。凡在工作年龄内，有工作能力，愿意工作而找不到工作者可以领取。但新移民要等两年才有资格申领。另外，政府还有“寻找工作补贴”和“重新开始津贴”计划，这些计划使失业者参加或重新参加就业得到鼓励和支持。同时，失业者遇到比较合适的工作岗位时，失业者是不能拒绝的。

养老金：男性需年满65岁，女性需年满60岁才可享受养老金，养老金大致每周为440澳元。能否领取养老金或领取的多少将根据个人收入、资产而定，符合条件的还可以得到优惠的医疗药品和其他卫生保健待遇。所以，澳大利亚老年人基本是由政府赡养，没有人到老年后会有生活的忧虑，子女也没有赡养老人的精神上和经济上的压力。其他的优惠还有减收交通费、地方税、电费等。澳大利亚还和美国、新西兰、加拿大等10多个国家签订了社会保障协议。

澳大利亚实行全国健康保险制度，即医疗保健。国家以税收形式从人们收入中提取1.5%作为医疗基金。这种医疗保健制度包括支付患者在公立医院的医疗费或医院外治疗的大部分医疗费，以及医师门诊费。州和地区政府对医院、学校、口腔、产妇和婴儿保健计划、职业保健与安全服务、疾病控制和健康检查等负有主要管理责任。

同时，还有孩子助养费、分娩津贴、学习津贴、灾难津贴、边远地区津贴、看护津贴、电话津贴、交通津贴、托儿津贴等等。

澳大利亚拥有社会“安全网络”，它为经济拮据的人提供资助和其他各种支援。政府机构和非政府组织共同合作，帮助老年人、残疾人、病人、失业者和多子女家庭。目前，澳大利亚成立的一个新机构，名为“联络中心”，它负责原先由联邦政府几个部门负责承办的一系列社会工作。

二、澳大利亚的居家养老系统

在澳大利亚，我们对那里的养老机构进行了实地了解考察，从而来了解它的养老系统。澳大利亚的养老系统目标是，确保所有的老年人得到他们所需要的支持与高质量的照顾。

院舍照顾也即机构照顾，是由政府承认的个人或组织来提供照顾的操作运作。这些组织主要是民间组织，也有一些宗教团体。这些机构确保老人所需要的照顾，不论是日常照顾，个人救助还是医疗照顾。

院舍养老分两种形式：长期照顾和短期照顾。短期照顾又称为暂缓照顾。短期照顾，可以是院内照顾，也可以向家中提供照顾，即院外照顾。联邦照顾联系中心CCC

（Commonwealth Carelink Centre）则是为有院舍照顾需求的人提供相关的信息，并由老年人照顾小组（ACAT）评估，以获知该老年人是否有资格得到院舍照顾及相应的护理等级。在家中的老年人如果认为需要暂时护理，可以与医生或老年人护理评估小组接洽。他们可以致电给最近处的老年人护理评估小组，也可以通过地方联邦护理联系中心与他们联络。社区日常护理中心可以提供短期护理，比如半天护理，寄宿护理中心可以提供为期一到两周的暂时护理，还可以根据老人的需要提供初级的（如旅舍式服务）和高级的（护理中心服务）的护理。

在澳大利亚，共有54个联邦照顾联系中心。老年人及其家人或朋友可以就近寻找那里所提供的服务，也可以通过老年照顾信息热线提供的电话号码查寻，或者可以通过登陆老年照顾网络联系。

政府对养老机构的出资，经老年人照顾小组（ACAT）的评估，如低级护理的老人每年拔付给机构14200澳元、年、人，高级护理的老人则拨付给机构41500澳元、年、人。老年人个人出资部分，如无收入来源的养老金领取者，因为资产低于政府所设置的需要支付住宿费的门槛，因此他不需要支付除了日常基本护理以外的费用。但如果老年人个人的资产超过政府所设置的最低限制，他在支付日常护理费用时还要支付住宿费用。另外，如果领取部

分养老金或者领取固定金额的养老金的成员，通常情况下需要支付日常基本护理费用，此外可能还要支付居住费用。

澳大利亚政府还制定了一系列政策和措施来帮助那些住在养老院却没有支付能力的成员，条款中包括向有支付困难的人提供帮助的内容。如果没有支付能力，这些条款将允许减少甚至免除费用。同时，仍可享受和澳大利亚养老体系中其他人同样标准的照顾。这些照顾申请是向“健康和老龄化”部门提出的。

澳大利亚政府还设立了可以提供援助的机构和部门，以帮助有困难的人们，为他们提供所需：

联邦护理联系中心：为澳大利亚的老年残疾人及他们的亲属、朋友、健康顾问、医生其他需要这些信息的人提供资讯。

联邦照顾资源中心：在每个州和地区都有一个联邦照顾资源中心，每个中心都会提供有用的信息。这些信息可能包括关于财政支持、名称及成员，包括赡养小组和当地服务提供者的详细情况。他们可以提供情感支持、教育和维权服务。

联邦短期照顾服务中心：这类中心分布在整个澳大利亚，它不提供短期照顾服务，但是它帮助有需求的老年人了解各种不同类型的短期照顾服务，讨论哪种最适合该老年人的照顾形式。如果确实无法承担短期照顾服务费用的，由该中心代为支付。

维权服务：由每个州免费提供，它帮助老年人有效地争取应得的权益和提高自我决策的能力，它可能是一个批评性的角色，通过投诉及同机构照顾者协商来争取老年人的权利。