为贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制...

第一篇：为贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制...

[前言] 为贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，落实《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，科学编制市、县、乡级土地利用总体规划，强化土地用途管制和土地宏观调控，部在试点实践和调查研究基础上，制定了《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》。

《指导意见》分为四部分：一是土地规划分类与基数转换，明确了土地规划分类与基数转换的原则、方法、要求以及二次调查数据应用处理等；二是各类用地空间布局，明确了各类用地规划布局的次序和原则；三是基本农田调整和布局，明确了基本农田调整的原则、要求和基本农田保护区的划定要求；四是建设用地布局与管制，明确了建设用地布局原则、空间管制要素及其划定要求、成果检验和管制规则等。

国土资源部号召地方各级国土资源管理部门要高度重视，认真学习领会《指导意见》，现《国土规划信息》全文刊发，以利准确把握精神实质，结合江夏区实际，切实贯彻执行，提高江夏区各级土地利用总体规划修编的科学性和可操作性，确保规划成果质量。

市县乡级土地利用总体规划编制指导意见

第一章 土地规划分类与基数转换

市、县、乡级土地利用总体规划编制中，应在土地现状分类的基础上，根据规划管理需要，进行土地规划分类与基数转换，形成规划基础数据。

一、土地规划分类

（一）定义

1.土地利用现状数据：指通过土地利用变更调查或全国第二次土地调查获得的土地利用现状数据。

2.土地现状分类：包括过渡期分类和二调分类，其中，过渡期分类指土地利用变更调查中采用的全国土地分类，二调分类指第二次全国土地调查中实际采用的土地利用现状分类。

3.土地规划分类：指土地利用总体规划编制中，根据规划管理需要，对土地现状分类进行归并或细分形成的规划用地分类。

4.规划基础数据：指土地利用总体规划编制中，根据土地规划分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地基础数据（以下简称“规划基数”）。

（二）分类

1.分类体系。规划基数采用三级分类体系。其中，一级类3个，为农用地、建设用地、未利用地；二级类11个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、滩涂沼泽、自然保留地；三级类33个。

土地利用总体规划编制中的土地规划分类体系见附图1（略）。土地规划分类代码及含义见附表1（略）。

2.市县乡级土地规划分类。市、县级土地利用总体规划基数分类，原则上分到二级类；根据管理需要，可对建设用地进一步细分。乡级土地利用总体规划基数分类，原则上分到三级类；根据管理需要，可对各类用地进一步细分。

二、规划基数转换

（一）转换原则

1.用途管制原则。应遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

2.依法核定原则。应通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制的严肃性和科学性。

3.衔接可行原则。应充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。

4.综合平衡原则。应遵循行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。

（二）转换方法

在土地变更调查或二次调查的基础上，按照附表1（略）的土地规划分类体系进行调整，得到各类用地转换结果，并标注到规划基期年土地利用现状图上。必要时，可利用遥感等手段，结合实地调查进行。

1.农用地转换。耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地，按照附表1（略）的土地规划分类体系进行归并，分别纳入相应地类。

2.建设用地转换。城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地，按照附表1（略）的土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。

其中，城乡建设用地中，应对土地利用现状数据的独立工矿用地进行区分，将附属于城镇的独立工矿用地按照附属性质分别纳入城市、建制镇；其他独立工矿用地从空间上作解译判断，按照独立建设用地和采矿用地的含义进行区分。

3.未利用地转换。水域、滩涂沼泽、自然保留地等其他地类按照附表1（略）的土地规划分类体系进行调整，分别纳入相应地类。

（三）应用处理

县、乡级土地利用总体规划修编，可以采用二次调查数据，经校核转换后作为规划基数。转换后无较大差异的，可直接应用；有较大差异的，以耕地保有量和基本农田保护面积不减少、建设用地规模不增加为原则，首先立足于本行政辖区解决，确有困难的，可在上一级行政辖区统筹处理，但各省（区、市）规划目标不变。

对于批而未用土地和违法用地，一并纳入规划目标年建设用地总规模，并标注在县、乡级土地利用总体规划基期年土地利用现状图上。

三、其他规定

（一）依据土地规划分类进行基数转换，应经有关程序审定。

（二）规划基数转换应确保规划基期分类面积数据与图件的一致性。规划基数一经确认，不得修改。

（三）因行政区划调整的土地利用现状面积变化，需说明调整情况，并由上一级国土资源管理部门对调整前后的数据进行审定。

（四）各地应结合基数转换工作，对基本农田现状进行汇总，分析核实基本农田落实情况，形成现状基本农田的图件和数据成果。

（五）规划基数转换结果应纳入土地利用总体规划数据库。

第二章 各类用地空间布局的总要求

市、县、乡级土地利用总体规划编制中，应当按照以下布局次序、原则和要求，科学合理地安排各类用地的空间布局。

一、优先布设国土生态屏障用地

（一）设定核心生态网络体系，维护和改善区域生态安全格局，形成基本的国土生态屏障。

（二）维持自然地貌的连续性，顺应自然地形地貌的形态，按最大适宜度安排各类用地。

（三）维系河道、湖泊及滨水地带的自然形态，保留水系、蓄水、泄洪等通道，保护湿地系统，尽量恢复原有的水生生态系统。

（四）布设基本的动物、植物通道，建立非机动车绿色通道。

二、协调安排基本农田和基础设施用地

（一）在避让生态屏障系统的前提下，协调安排基本农田和基础设施用地，做到相互协调、合理布局。

（二）将耕地质量评价作为基本农田布局的依据，优先把优质耕地划入基本农田，协调好各类建设用地与基本农田的空间布局关系。

（三）合理布局基础设施用地。结合自然条件和现状特点，处理好基础设施用地与城镇、村庄用地布局的关系。线性基础设施要尽可能预留交通走廊，综合利用地上、地下空间。

三、优化城镇村用地布局

（一）在不突破城镇用地规模的前提下，依据区域人口和产业迁移规律、城镇经济社会发展趋势和建设用地适宜性，确定城镇体系空间布局及各级城镇用地的发展方向和空间形态。

（二）在生态屏障和基本农田的间隔地带，根据农村经济社会发展趋势，协调农村居民点与基础设施、公共设施布局的空间关系，统筹安排集镇村庄建设用地，引导人口合理集聚，形成方便生产、有利生活、环境优美的集镇和村庄用地布局。

（三）建设用地与水面、耕地、园地、林地、草地穿插布局，形成城乡宜居环境的基础，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系。

四、维护和扩大城乡绿色空间

（一）尽可能增加绿色用地，以耕地、园地、林地、草地、水面等共同构建完善的城乡生态空间，发挥最大生态功能。

（二）统筹安排城郊生态和城市绿地相结合的绿色系统。以农田、绿地疏解城市，形成合理的组团式布局。在城市内尽量分散、均衡布设公园绿地，开放专用绿地，增加城市公共绿色空间。

五、稳定自然和人文景观用地

（一）有效保护和合理利用自然和人文景观资源，发挥自然和人文景观用地的多重功能，提高整体效益。

（二）整体保护人文历史景观，保留原有乡土、民俗和休闲用地，保护多样化的乡土生境系统。

（三）布设绿色文化遗产长廊，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间。

六、发挥农地多重功能，拓展生态空间

（一）充分发挥耕地的生产、生态、景观和间隔的综合功能。将具有生态功能的耕地特别是水田作为城市中的“绿心、绿带”，与建设用地穿插布局，使生态建设与耕地保护有机统一。

（二）鼓励在城市内和组团之间保留连片、大面积的农地、水面、山体等绿色空间。

（三）引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中发展。保护林地资源，结合区域特点，因地制宜地对林地进行空间布局。保护和合理利用草场资源，提高草地生产力，改善草地生态系统。

第三章 基本农田调整和布局要求

一、基本原则

市、县、乡级土地利用总体规划编制中，基本农田调整应当按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，遵循以下原则：

（一）依法依规，规范调整。应依据有关法律法规、现行规划实施情况和新一轮规划目标任务，对现状基本农田进行局部调整。严禁借规划修编随意调减耕地保有量和基本农田保护面积，擅自调整基本农田布局。

（二）确保数量，提升质量。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调一致。

（三）稳定布局，明确条件。国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地，水田、水浇地等高等别耕地，土地整理复垦开发新增优质耕地，应当优先划为基本农田。

二、调整要求

（一）调入的基本农田

1.新划为基本农田的土地现状应当为耕地。规划期内预期开发为耕地的未利用地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的其他农用地等，不得划为基本农田。

2.高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等，应当优先划为基本农田。

3.城镇村建设用地规模边界内作为“绿心”、“绿带”保留的耕地，以及城乡建设用地扩展边界内作为生态景观和绿色开敞空间的耕地可以划为基本农田。

4.地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然灾害损毁的耕地，不得划为基本农田。

（二）调出的基本农田

1.低等别、质量较差、田面坡度大于25度、严重沙化不宜农作以及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田可以调出。

2.因损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田可以调出。3.现状基本农田中的非耕地可以调出。

4.土地利用总体规划确定的建设用地范围内的基本农田应当调出。5.零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田可以调出。

三、检验分析与成果要求

（一）检验分析要求

按照以下要求对基本农田调整进行检验分析。

1.调整后的基本农田保护面积应不低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标。

2.调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高。

3.调整后的基本农田中非耕地、坡耕地的比重应当有所降低。4.调整后的基本农田集中连片程度应当有所提高。

（二）工作及成果要求

基本农田调整、检验中，需对调整前后的基本农田变化情况进行分析，对相关成果进行评价，统计调整情况，形成检验分析报告。县、乡级土地利用总体规划还应编绘调整分析图，将调整前后基本农田分布情况进行叠加分析，重点标注调入、调出基本农田的空间位置、质量等别、地类代码等要素。

基本农田调整成果应当纳入土地利用总体规划数据库。

四、基本农田保护区划定

县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区；乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。

（一）划区要求

1.下列耕地应当划入基本农田保护区：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田；农业科研、教学实验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。

2.为基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的其他零星土地，可以划入基本农田保护区。

3.土地利用总体规划已预留为建设用地的土地，不再划入基本农田保护区。4.基本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求，参照已有的相关规划，综合考虑生态环境建设安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。尽可能利用明显的线形地物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线，兼顾行政界限。

5.基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等）。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。

（二）管制规则

1.基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。

2.土地整理复垦资金应当优先投入基本农田保护区。

3.基本农田保护区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田；规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。

4.基本农田保护区内，严禁安排城镇村建设用地和未列入项目清单的其他非农建设项目。

5.在不突破多划的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。

五、基本农田集中区和基本农田整备区

（一）基本农田集中区

市级土地利用总体规划，可根据当地实际情况，将基本农田分布集中度相对较高、优质基本农田所占比例相对较大的区域，划定为基本农田集中区。

基本农田集中区，要重点保护和整治。城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。

（二）基本农田整备区

乡级土地利用总体规划，在落实基本农田保护任务、明确划定基本农田保护地块的前提下，可结合新农村建设和土地综合整治项目的实施，划定基本农田整备区。

基本农田整备区内，要加大土地综合整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片的、高标准粮棉油生产基地。

第四章 建设用地布局与管制要求

一、布局原则

按照土地利用总体规划确定的建设用地指标，统筹存量与增量建设用地利用，在建设用地布局适宜性评价基础上，与相关规划相协调，合理安排建设用地布局。

（一）城、镇、村、工矿等建设用地的宏观布局，应当按照集约用地、集中发展、适度规模的要求，形成大城市组团式发展、中小城市紧凑发展、小城镇和农村居民点集聚发展的土地利用格局。

（二）城镇发展，应统筹存量、新增建设用地，加大存量建设用地挖潜力度，加强闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发，积极引导城镇建设向地上、地下发展。城镇新增用地，应当尽量依托城镇已有的基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害危险区、泄洪滞洪区和重要生态环境用地。

（三）各类园区必须在城镇工矿用地规模内控制，尽量在城镇建设用地规划范围内统筹布局，并与周边其他用地布局相协调。

（四）采矿、能源、化工、钢铁等生产仓储用地以及其他高污染性、危险性用地，应当与居住、商业等人口密集的用地保持安全距离。高污染性工业用地布局要避让基本农田保护区。

（五）农村居民点新增用地，应当主要用于中心村建设，并与旧村缩并相挂钩，控制自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中。

（六）交通、水利等基础设施用地，应当与规划的城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足工业化、城镇化和新农村建设的客观需求，用于改善落后地区的投资环境和发展能力。

二、空间管制要素

（一）边界

为加强对城乡建设用地的空间管制，市、县、乡级土地利用总体规划应当根据管理需要，因地制宜地划定以下建设用地边界：

1.城乡建设用地规模边界。按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。

2.城乡建设用地扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。

3.禁止建设用地边界。为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。

（二）区域

建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域：

1.允许建设区。城乡建设用地规模边界所包含的范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

2.有条件建设区。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。

3.限制建设区。辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。

4.禁止建设区。禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

三、划定要求

（一）允许建设区与建设用地规模边界

1.建设用地规模边界按照有利发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定。

2.允许建设区应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型。

3.允许建设区布局应进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。

（二）有条件建设区与建设用地扩展边界

1.有条件建设区在建设用地规模边界外，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避让优质耕地和重要的生态环境用地。

2.城、镇等建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物。

3.在无原则性冲突时，建设用地扩展边界可采用其他相关规划的同类边界。

（三）限制/禁止建设区和禁止建设用地边界

1.自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区。

2.县、乡级土地利用总体规划，可将规划期内要拆迁复垦的现状建设用地划入限制/禁止建设区。

3.上述区域外的土地一律划入限制建设区。

四、成果检验

城乡建设用地空间管制要素落实到规划图后，图上反映的城、镇、村、工矿建设用地规模应控制在规划确定的相应用地指标范围内，做到图数一致。

（一）现状建设用地检验。图上反映的合法的城、镇、村、工矿建设用地现状面积，应与依法依规认定的规划基数保持一致。

（二）允许建设区检验。图上反映的各类允许建设区的用地面积，应不突破相应类型建设用地的规模控制指标。

（三）有条件建设区检验。有条件建设区的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向。有条件建设区的规模，原则上不超过新增建设用地规模的20%。

五、管制规则

（一）允许建设区

1.区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。

2.区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。

3.规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。

4.允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

（二）有条件建设区

1.区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。

2.规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

（三）限制建设区

1.区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。

2.区内禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。

（四）禁止建设区

1.区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。

2.除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。

第二篇：贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告

贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告

睢县国土资源局

按照省厅、市局下达的2014年调研任务要求，睢县国土资源局围绕耕地保护调研课题，专门组建由局长总负责、分管领导和耕保、规划、用地、利用等有关业务股室人员参与的调研工作组，并分成八个调研小组，由各分管领导带领有关人员分赴联系乡镇、部门企业等基层一线实地调查、走访座谈，召开不同类型的交流座谈会、总结分析会，结合睢县工作实际，对进一步贯彻落实最严格的耕地保护制度进行了认真调查总结和深入研究探讨。现将调研情况报告如下：

一、耕地保护基本情况调查

睢县辖8镇12乡，总人口86万，土地总面积920.3平方公里，耕地66865.67公顷、基本农田57505.44公顷（含异地代保的193.33公顷），是河南省基本农田保护示范县和全省重要的粮食生产基地。

睢县围绕保护耕地和保障发展两项重点，立足保护耕地与补充耕地并重，节约用地与集约用地并抓的原则，采取积极措施，完善体制、创新机制，政府主导、部门联动，上下配合、齐抓共管，始终确保耕地保有量在66865.67公顷以上，基本农田保护面积稳定在57312.11公顷以上，并实现了数量稳中有增、质量有提升。主要做法是：

（一）强化目标责任，确保耕地和基本农田面积不减少

1、建立耕地保护目标责任机制。县、乡、村分别成立了以政府和村主要领导为组长的耕地保护工作领导组，层层签订耕地保护责任书，明确了耕地保护工作目标和重点，强化了县、乡政府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况的主体责任，把耕地保护责任落实到了每一块耕地和每一个基本农田保护块。

2、加大基本农田保护力度。切实加强基本农田巡查监管，责任到人，健全执行基本农田八项管护制度，认真落实基本农田“五不准”，严把建设用地预审关口，使基本农田得到有效保护。将新一轮土地利用总体规划确定的基本农田落实到具体地块，设立统一规范的保护标志，对基本农田实行永久保护。签订基本农田保护责任书，把保护责任落实到村或村民小组。

（二）坚持土地用途管制，从严控制建设占用耕地

1、强化土地利用总体规划的约束力。按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，对耕地实行特别保护，严格限制农用地转为建设用地，实现土地资源的合理利用，从而确保耕地数量的稳定。

2、坚持按规划管地、用地的原则，依法认真落实建设用地预审制度。凡不符合规划的建设项目不得通过预审，不受理农用地转用和建设用地申请，不得违反规划批地和用地，也不得擅自修改规划；对国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目，要依法根据国务院或省人民政府批准立项的文件按照法定程序修改或调整规划后才能报批用地。

3、严格执行土地利用计划。所有建设用地必须遵循以项目带开发的原则，按照耕地占补平衡的规定，全面落实建设占用耕地补充制度，严禁各种形式的圈占土地行为，确保建设用地总规模控制在用地计划之内。严把工业用地总量关、预审关、审批关、供地关；加强计划控制，严格控制新增建设占用耕地过快增长，对用地粗放的项目进行计划限制、核减，切实提高土地利用效率，从源头上控制好占用耕地的闸门。

（三）深入开展土地综合整治，补充耕地，落实占补平衡

1、组织实施补充耕地项目。历年来，积极组织申报补充耕地项目，为我县县城发展和产业集聚区建设项目用地提供补充耕地指标。同时，非常重视补充耕地的质量建设，从补充耕地项目的立项、规划设计、组织实施到项目验收，都有农业部门技术人员全程参与。成立了以主抓农业的副县长为组长的补充耕地培肥改良领导小组，实行统一领导，统一标准，统一行动，分工协作，通过深耕、种植绿肥、秸秆还田、增施有机肥和化学肥料以及灌溉设施费套等综合措施，使我县补充耕地的地力达到了我县农田耕地平均地力水平，做到了耕地质量不降低。积极组织实施“郑州航空经济综合实验区睢县基本农田异地补划项目”，确保耕地质量有提高。

2、推进土地综合整治试点项目。一是抓好土地综合整治试点社区建设的同时，坚持“建新必须拆旧”原则，采取集中连片拆迁和零星拆迁复垦相结合的方式，狠抓旧村拆迁复垦工作，保证项目区内占补平衡。试点村坚持建新与拆旧统筹的原则、建新 3 与拆旧占补平衡的原则、新增耕地任务分完成原则、分别制定项目总体实施方案与分实施计划的原则，根据实际情况制定了切实可行的拆旧工作方案。采取“围棋战略”、局部连片拆旧复耕、整村推进多种措施促拆旧，确保项目占补平衡，并实现新增耕地目标。全县经市政府批复土地综合整治试点项目24个，已通过省厅备案项目10个，21个开工建设。所有试点项目旧村已拆除房屋3860余户，复耕土地2890亩；新村已新建房屋9810户。争取省财政补助资金项目11个，下达资金共计5666万元。试点村推进力度和项目资金申报总量位居全省前列，有力地促进了全县新型农村社区建设。二是集体建设用地整治工作进展顺利。通过集体建设用地整治，2012年新增耕地3000亩，2013年新增耕地2000亩。2014年创建“整体建库、分期实施”的整治模式，在建的16000亩集体建设用地整治项目库按计划实施后，至少可保障睢县3-5年建设用地的挂钩需求，用地瓶颈将会有效破解，为县域经济社会发展提供可靠的土地支撑。

（四）加大土地整理力度，建设高标准基本农田

1、实施土地整理项目。通过实施睢县蓼堤等两个镇土地规模整治项目，对农田道路、水利、电力设施工程进行修建和配套，增加耕地面积，提高耕地质量。土地利用率和农业生产效率显著提高，改善了农民的生产生活条件，对推动农村现代农业的发展也都有积极的示范作用。

2、整合推进涉农项目。睢县2012年小型农田水利重点建设项目，建设规模2.56万亩，总投资1920万元；睢县2012年农 4 业综合开发项目，建设规模1万亩，总投资964万元；全国新增千亿斤粮食生产能力规划睢县2012年田间工程建设项目，建设规模2.83万亩，总投资1417万元。项目均顺利实施，并通过验收。

（五）以提升节约集约用地水平，促进耕地保护

严格执行•土地利用总体规划‣，通过“科学编制规划、优化空间布局，严格准入标准、提高用地效率，建立预测制度、严把供地闸门，建立决策平台、规范出让管理，建立“网格”管理平台、加强批后监管，加大旧城改造力度、盘活存量建设用地，清查闲臵土地、提高利用效益，落实严管机制、严格占补平衡”等措施，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。

（六）完善激励机制，调动保护耕地的积极性

1、将耕地保护工作纳入年终综合目标考核，将土地综合整治试点村拆旧复耕工作纳入县委、县政府目标管理，量化考核，能有效组织旧村拆除复垦工作并完成新型农村社区建设用地当占补平衡的不奖分、不扣分；每多拆除复垦5亩奖2分；当年没有完成项目内占补平衡的，每少拆除复垦5亩扣2分；拆旧复耕的土地经验收和备案后，除项目区拆旧建新自求平衡之外，每新增一亩耕地，抵顶20万的招商引资任务，每新增五亩耕地年终考评加2分；对新型农村社区建设进行评比时，将建新与拆旧进行综合考评，没有实现建新与拆旧占补平衡的不得评为先进，没有完成新增耕地任务的不得评为先进。

2、兑现奖惩，政策倾斜。对农村集体经济组织或农民个人 5 直接进行资金补助，对耕地保护工作成效突出的乡、村实行“以奖代补”。整合现有的农业综合开发、农田水利建设、中低产田改造等资金并入土地整理资金中，进行集中使用，重点投入到耕地保护工作成效突出的乡、村，以扩大资金投入的规模效益，形成良性循环机制。通过项目实施新增加的优质耕地，成为农村集体经济组织的有形资产，增加村集体农民收入。

（七）推行国土资源三级网格化管理，构建共同责任机制 从建章立制着手，出台了•中共睢县县委办公室 睢县人民政府办公室关于推行国土资源三级网格化管理工作的通知‣（睢办„2012‟6号）文件，制订和完善了耕地保护制度，在全县推行三级网格化管理模式，构建共同责任机制，持续加大耕地保护力度。一是明确执法监管主体。县委、县政府出台了•关于制止违法用地违法建设工作意见‣，各乡镇是制止违法用地违法建设的责任主体,负责制止和组织实施拆除本辖区内的违法建筑。二是加大执法监管力度。充分利用国土资源“三级网格化”管理平台，完善12336违法线索举报等各项规章制度，加大动态巡查力度，确保动态监管全覆盖、无死角，对违法用地违法建设要做到早发现、早报告、早制止、早查处；严格控制“双违”，确保全县耕地数量不减少。三是量化责任追究标准。城区当年新增违法建筑面积超过1000平方米,涉农乡镇当年新增违法建筑面积超过2000平方米或者违法占用耕地超过10亩、基本农田超过5亩的,县监察机关、组织部门将直接追究有关乡镇领导及有关人员的责任。四是完善责任追究机制。县政府明确要求，纪检监察机 6 关要全面掌握每个网格内的责任单位和责任人员组成情况，对网格内发生违法违规用地未及时发现、处臵不力，形成违法事实的，扣发片长、包村干部、国土所责任人员，支部书记和村两委班子当月工资，纪检、监察机关随即启动问责程序，对相关责任人员进行责任追究。五是建立投诉举报制度。在县、乡两级都设立了公开举报电话，接受社会监督，对接到举报投诉的违法违规用地行为，及时查处。对通过群众投诉举报、监督等方式发现相关工作人员纵容违法违规用地行为的，移交纪检、监察机关进行严厉查处。构成犯罪的，依法追究刑事责任。六是纳入目标考核。实行耕地保护“一票否决”，对土地管理秩序混乱，发生多起违法事实的乡镇主要领导、分包乡镇的局委一把手和国土局班子成员按相关规定进行责任追究。通过网格化管理的实施，取得了经济效益和社会效益的双赢，在社会各界引起了积极反响。

二、存在问题分析

（一）耕地保护共同责任机制没有真正落实

尽管我县构建了国土资源“三级网格化”管理机制，但国土资源“三级网格化”管理平台作用没有得到充分发挥，特别是二、三级网格（即乡镇、村级）的执法力度和责任心有待提高，切实做到违法用地早发现、早制止、早报告，将违法用地现象消灭在萌芽状态。今年10月23日，县委、县政府研究出台了•中共睢县县委办公室睢县人民政府办公室印发†关于进一步完善城乡规划国土资源执法监管机制的意见‡的通知‣（睢办„2014‟27号），进一步明确了各乡镇及各县直有关部门的职责，建立 7 了联席会议制度，完善了耕地保护和执法监管共同责任机制，破解了执法监管难题。好的制度需要好的执行力，只有各乡镇、各相关职能部门均能高度重视，真正做到协调配合、齐抓共管，才能防患于未然，从根本上遏制和减少 “双违”行为的发生。

(二)执法难题亟待有效破解

群众法律意识依然较低，个别基层领导干部认识存在偏差，利益驱动下，在用地方面仍然有部分人会铤而走险，致使未批先建、批少占多、以租代征、毁地取土等违法违规用地、破坏耕地现象时有发生。由于点多面广，甚至在一夜之间形成违法事实，令人防不胜防。国土资源执法存在诸多难题，一是调查取证难，群众法律意识较低，对国土部门下达的•责令停止违法行为通知书‣存在不闻不问、我行我素或拒不停止违法行为现象；有的不配合国土部门的工作，造成执法人员调查取证难。二是违法行为制止难。根据土地管理法规定，国土资源部门对土地违法行为有制止权，但未赋予国土资源部门行政强制权，对于正在实施的土地违法行为，国土执法监察人员只能是现场宣传教育，明确责任，交待后果，并下达•责令停止违法行为通知书‣。对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法当事人，国土部门无法实施强制措施，只有在法定时限内，当事人拒不履行法定义务的情况下，方能依法申请法院强制执行。漫长的执法过程，导致许多违法形成事实，强制拆除极易激化矛盾，严重影响了执法监察的威慑力。二是对违法案件执行难。根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序规定，一般的土地违法案件查处起来少则 8 二、三个月，多则半年一年才能结案。时间一长，自然给土地违法案件的执行带来难度，违法建筑基本上已建成。特别是需要强制执行的案件，必须依法申请人民法院执行。但实际上，因我国国情原因，人民法院对已经建成的房屋是否进行强制拆也面临两难境地。

（三）土地整治补充耕地难度增大

睢县属于平原地区，耕地后备资源匮乏。由于前几年的集体建设用地整治工作的强力推进，可整治资源越来越少，补充耕地的难度增大，整治质量不高，耕地占补平衡压力加大，导致部分建设项目不能报批。土地整治难度越来越大，补充耕地指标越来越少，土地整治成本越来越高，土地报批越来越难，土地仍然是制约社会经济发展的瓶颈。集体建设用地整治存在“重整治、轻管护”的问题，忽视了后期管护工作，致使有的整治后的地块又被栽上树、建上房，增加后的耕地再次减少。土地综合整治试点项目建设中重建新、轻拆旧，致使部分试点项目仍未实现占补平衡。

（四）耕地占补平衡压力较大

近几年，我县经济社会发展势头迅猛，用地需求逐年递增，可是，日渐增大的土地整治难度及有限的新增用地指标，难以满足用地需求。重点项目占用耕地和基本农田较多，如商登高速建设项目等重大项目工程占用的耕地和基本农田数量过大，在本辖区内自求平衡难度大。

（五）粗放、浪费用地现象依然存在

日渐增大的集体建设用地整治难度及有限的新增用地指标，难以满足我县经济社会发展的迅猛势头和逐年递增用地需求。土地利用依然存在的“重眼前、轻长远”和“粗放、浪费”，土地利用效率低等问题，对耕地保护造成双重压力。

三、耕地保护对策与建议

针对耕地保护工作现状及存在问题，结合现行法律法规政策和社会发展需求，为进一步深入贯彻落实最严格的耕地保护制度，建议制定相应的政策和采取有效措施

（一）增强法律对耕地保护的严肃性

要加强土地管理法律法规的宣传力度，树立全民保护耕地意识，让干部群众都知道，耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。要强化基层干部群众，特别是村组干部的耕地保护责任。村组干部、群众对当地的违法用地行为是最先知道，他们是土地执法监察强有力的“后备资源”，目前这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来，应该在今后修改•土地法‣时加入村组干部群众对保护耕地的责任，以弥补土地执法人员人手少，违法用地行为不能在第一时间内被发现和查处的不足。对村组干部，凡在其管辖范围内的耕地受到侵害的必须承担责任。对群众，谁耕种的地被非法占用、非法取土而其未制止、举报的，也要承担适当的耕地保护责任。

（二）建立完善的耕地保护监督机制

建立广泛的群众参与监督机制。群众对耕地保护的监督主要包括举报监督、信访监督、控申监督等，要依法建立健全群众监 10 督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度。一方面，要实现群众监督法治化、规范化，通过立法程序保障公民的监督权利和义务，明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责任，明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等；另一方面，维护检举公民参与监督实践活动的权益，建立严格的监督工作保密制度，设臵举报电话、信箱及相关设施，对打击报复举报、上访、控申人的行为，要依法追究责任。

（三）建立耕地保护的经济补偿机制

充分考虑耕地保护的外部性，形成对农民耕地保护行为的社会化补偿机制，从而调动农民对耕地保护的积极性，提高对耕地保护的投入。耕地不只是给农户带来经济收益，耕地保护在维护国家安全，保证社会稳定方面具有极大的意义。另外，耕地保护也具有一定的生态效益。耕地上种植的作物是生态绿化和环境保护的重要组成部分。耕地带来的这种社会效益、生态效益等被公众所享受，因此耕地具有一定公共属性，可归属于准公共物品。而农户作为耕地保护的直接行为主体，他们的耕地保护行为理应受到全社会的支持，其中最根本的支持就是要保证农户的耕地耕种能获得应有报酬，包括经济收益及社会福利等多种形式。应该注重多层次、多角度地耕地资源生态补偿机制设计，建立多样的补偿制度，健全合适的补偿途径，完善立体的补偿网络。

（四）严格落实耕地占补平衡制度

首先，加大拆旧复耕力度。继续坚持“整体建库、分期实施”的集体建设用地整治模式，选择适宜近几年内拆旧复垦的拆旧 11 点，在勘测定界、地形测量和地上附着物清点的基础上，统一建立“睢县集体建设用地整治项目库”，按照“由易到难，分期实施，量力而行，逐步推进”的原则，合理确定每期项目的规模和实施时序，在做好集体建设用地整治规划和预算的基础上，稳步开展农村集体建设用地的拆旧复垦工作，形成更多补充耕地指标。其次，挖掘补充耕地潜力。积极筹措资金，加大新型社区建设中的旧村拆除力度，助推新型社区建设。第三，加大补充耕地资源储备。及时将已整治的耕地申请验收和报备，纳入上级部门的指标管理系统，促进土地综合整治工作的良性发展。第四，加强耕地整治项目后期管护，确保补充耕地质量，依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。按照数量、质量和生态“三位一体”的管护要求，依据耕地等级实施差别化管护，对优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。

（五）改革现有的政绩观

当前地方政府政绩考核是只注重国民经济和财政收入的增长，只看城市建设等表面成绩，大量兴建大马路、大广场、大楼、大草坪，不计实际成本，不管城市建设质量有没有实质提高，更不管人民的实际需要。今后的政绩考核制度中，应设计一种惩罚短期行为、激励长期行为的考核制度，把官员工作的成本、损失以及人民的支持度等纳入考核范围，重在考核其对当地经济发展 12 的贡献。

（六）挖掘内部存量土地

首先，盘活并用好城市存量土地，提高存量土地的使用效益，走内涵挖潜式的城市化道路，保证经济和社会发展的用地需要。对新批准的建设项目首先利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地，提高现有建设用地的使用效率。其次，将农村土地整治的对象和重点转移到人口减少的农村建设用地上，实行农村建设用地弹性退出机制，建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机制。开发这部分耕地资源，不仅有利于增加进城人口的收益，而且可以方便现有农民的开发利用。整治腾出的农村建设用地首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的，可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设用地，以及农村非农产业发展用地。

（七）加强执法监管

首先，加大执法巡查力度。统筹协调处理好日常巡查、案件查处等日常执法监察工作与卫片执法检查的关系，努力将违法用地发现在初始，解决在萌芽，切实维护农民合法权益。其次，完善联合办案机制。通过国土、规划、纪检、审计及“公检法”等部门建立联合办案长效机制，特别是通过对国土资源违法案件的有力查办，让违法用地者付出更大的成本。第三，进一步完善国土资源“三级网格化”管理机制，建立执法监管共同责任机制。充分发挥国土资源“三级网格化”管理平台作用，确保违法违规用地消除在萌芽状态。第四，充分运用高科技手段建立起来的执 13 法监管平台，对各类用地实施动态监控，建立快速联动机制，促进依法依规用地。

（八）探索施行农村建设用地退出机制

首先，加快推进开展农村宅基地确权登记和颁证工作。其次，探索建立宅基地退出补偿激励机制。允许闲臵宅基地在本集体经济组织内，向符合宅基地申报条件且无宅基地的农户有偿转让；对农村户口迁出后的宅基地，进行有偿收回；对退出多余宅基地的村民，按退出面积进行补助。对在城镇已购臵住房，或愿意进城定居并自愿退宅还地的农户，按退出面积给予适当的奖励或补偿。第三，探索土地整治腾退建设用地指标有偿调剂、指标收益退还制度，确保土地指标收益真正用于农村和农民。

在国土资源工作中，紧紧围绕贯彻落实国家严格耕地保护的战略决策，本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，建立完善落实最严格耕地保护制度，促进土地资源可持续利用，促进经济社会更好更快发展。

2014年11月24日

第三篇：湖北省最严格节约集约用地制度

湖北省人民政府关于实行最严格节约集约用地制度的通知

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，以土地利用方式转变促进经济社会发展方式转变，实现“建成支点、走在前列”的战略目标，根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》要求，现就实行最严格节约集约用地制度通知如下：

一、优化建设用地布局，保障科学发展用地

（一）强化土地利用总体规划管控。科学编制土地利用总体规划，按照近、中、远期相结合的原则，合理安排各类用地，划定城镇扩展边界，预留独立选址项目通道。充分发挥土地利用总体规划的龙头作用，城乡建设、产业发展等规划要与土地利用总体规划相衔接。严格执行土地利用总体规划，推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源的高效配置和节约集约利用，确保全省耕地总量和基本农田面积不减少、质量有提高、建设用地总规模不突破。

（二）保障重点项目建设。按照“好而优又快则先”的原则，保障高端装备制造、电子信息、生物医药、新能源、新材料等重点产业和保障性安居工程等民生项目用地需求，保障节地、环保、高效、高科技项目用地。禁止向列入《禁止用地项目目录》和产能过剩项目供地。

（三）优化建设用地空间。积极盘活存量建设用地，鼓励采取协商收回、协议置换、自行开发等多种形式推进城镇低效用地二次开发。大力开展农村土地综合整治，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，稳步有序实施中心镇、中心村和农村新型社区建设。鼓励开展工矿废弃地复垦利用，做好低丘缓坡、荒滩未利用地开发利用，不断挖掘存量建设用地潜力。

（四）鼓励土地立体开发利用。因地制宜，科学编制地上地下空间开发利用规划，推进立体交通和社区人车分流、复合绿化。鼓励综合利用地下空间。地下空间可单独或与地上土地使用权一并出让，在出让价格上予以优惠，具体标准由市、县人民政府研究确定。

二、完善土地市场建设，发挥市场配置资源的决定性作用

（一）推进土地资源市场化配置。积极推进国有建设用地使用权出让进入公共资源交易市场和网上交易。深化土地有偿使用制度改革，缩小划拨用地范围，积极探索经营性基础设施、公共管理与公共服务等用地有偿使用。根据产业周期弹性确定工业用地出让年限，鼓励采取租赁、先租后让、短期出让等方式取得工业用地使用权。

（二）探索集体经营性建设用地入市。加快推进农村集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记发证工作。在符合规划和用途管制的前提下，推进集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。建立集体建设用地使用权价格评估体系，完善乡镇基准地价和最低出让价标准。探索建立农村宅基地有偿退出机制。金融部门要加快建立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权享有同等抵押融资权利的制度。

（三）推进创新和完善土地管理制度。逐步缩小征地范围，进一步规范和优化征地程序，建立征地补偿动态调节机制。加强耕地保护，对建设占用耕地的，按照以补定占、先补后占、占优补优的规定落实耕地占补平衡。对城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治优化出来的建设用地指标和耕地占补平衡指标实行有偿使用。

三、强化节约集约用地措施，提高土地利用效率

（一）科学合理布局工业项目。从严控制零星工业用地，鼓励工业项目进园区集聚发展。支持小微企业通过利用存量土地、租赁标准厂房等途径解决生产经营场所。对“退二进三”、“退城入园”、转型升级的企业，优先在工业园区内安排建设用地或提供标准厂房。

（二）明确工业项目准入门槛。国家级开发区（高新区）、省级开发区、其他工业集中区新建工业项目亩均投资分别不低于300万元/亩、200万元/亩、100万元/亩；投产后亩均税收分别不低于25万元/亩、15万元/亩、10万元/亩。新建工业项目容积率不低于1.0，建筑系数不低于40%，绿地率不超过15%，工业项目所需行政办公和生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%。严格控制开发区房地产开发，开发区生产和基础设施用地比例不低于70%。各市、县人民政府要在不低于以上标准的前提下，结合当地实际制定具体的投入产出强度标准。

（三）激励开发区节约集约用地。原出让或划拨的存量工业用地，在符合城市规划和不改变用途的前提下，经批准在原用地范围内进行技术改造、建设多层厂房、实施厂房改造加层或开发利用地下空间而提高容积率的，不再收取土地出让价款。市、县人民政府对节约集约用地成效显著、亩均税收贡献大或安置吸纳

就业人数多的企业予以奖励。定期开展开发区闲置低效用地清理专项行动和集约用地评价，对符合节约集约用地要求的开发区，优先升级、扩区和区位调整，优先安排新增建设用地计划指标。

（四）严格建设用地使用标准。实行“统一规划、分期供地”制度，当期用地未达到约定条件的，不得安排下期用地。建设项目要严格执行国家制定的土地使用标准，对尚未颁布土地使用标准的，要开展项目节地评价。合理控制宗地出让规模，对住宅用地单宗地出让面积，小城市和建制镇不超过7公顷，中等城市不超过14公顷，大城市不超过20公顷。

（五）鼓励建设多层标准厂房。多层标准厂房容积率一般应达到1.2以上。在多层标准厂房集中区域内，可根据需要建设企业入驻所需的各类公共服务平台。鼓励和引导社会投资主体参与多层标准厂房建设经营，城市基础设施配套费第一层全额征收，第二层减半征收，第三层及以上免征。多层标准厂房建成后，经所在地市、县人民政府同意，在不改变功能和土地用途的前提下，可对房产、国有建设用地使用权分割转让，市、县人民政府享有优先购买权。各地要结合实际，出台扶持多层标准厂房建设和中小项目向标准厂房集中的政策。

（六）加强工业用地管理。严禁擅自改变土地用途，对未开发建设的工业用地，经依法批准改变用途进行经营性开发的，按原协议价格收回土地，重新招标、拍卖、挂牌出让。支持物流中心、标准厂房建设，严禁以物流中心、标准厂房、工业地产等名义建设批发零售市场和写字楼。对工业用地改变功能和土地用途，变相进行房地产开发的，房管部门不得批准商品房预售许可，国土资源部门不得分割办理土地使用权证书。

四、强化土地批后监管，完善节约集约用地评价

（一）建立节约集约用地财税调节机制。积极开展以地控税、以税节地试点，建立常态化的信息共享和经费保障机制。加强建设用地税收征管，依法全额征收城镇土地使用税。建立城镇土地使用税与节约集约用地挂钩的税收调节机制。强化土地出让金收支管理，任何单位或个人不得以任何形式返还土地出让金。

（二）加大闲置土地处置力度。各地要严格落实《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号），综合采取挂牌督办、约谈问责、媒体曝光等形式督促闲置土地再利用。因企业原因造成的土地闲置，超过约定时间未动工开发满一年的，由地方税务部门按照土地出让或者划拨价款的20%代征土地闲置费；未动工开发满两年的，按照法律、法规规定或合同约定应当收回土地的，要坚决依法收回土

地使用权。对闲置用地的企业，列入用地信用黑名单，在闲置土地处置完毕前，不得再竞买新的土地，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。对土地闲置浪费严重、处置不及时或造成不良社会影响的，责令限期整改，追究相关人员责任。

（三）建立项目用地竣工核验制度。将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验意见不合格的，不得通过竣工验收。

（四）加快土地供应。前五年（2009-2013年）累计供地率考核标准确定为60%，对供地率低于60%的县（市、区），暂停新增建设用地审批。省级国土资源部门可根据实际情况适时调高考核标准。积极开展城市建设用地节约集约利用评价，建立新增建设用地计划指标分配与节约集约用地成效挂钩制度。

五、加强组织领导，落实共同责任机制

（一）严格土地执法。加强新开工项目用地清理，严肃查处违反供地政策、低价出让土地、擅自改变土地用途等违法违规行为。对土地浪费严重、违法占用耕地比例较大的市、县，依法依规实行约谈问责。

（二）加强组织领导。各地要将节约集约用地纳入党政领导干部考核体系，组织开展县域经济单位GDP地耗下降考核工作。要认真落实“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理共同责任机制，深化节约集约模范县（市）创建活动。各有关部门要各负其责、齐抓共管。发改、经信等部门要对建设项目行业准入、投资规模、投入产出强度等审核把关，严格监管；城乡规划部门要严格核查建设项目开发建设强度执行情况；国土资源部门要认真做好建设用地批准、供应、核查工作，维护良好的土地管理秩序。

各地、各部门要充分认识节约集约用地对保障粮食安全和建设生态湖北的重要性和紧迫性，切实转变用地观念和用地方式，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。各市、县人民政府要结合当地实际，尽快制定促进节约集约用地的具体措施，并严格组织实施。

第四篇：认真落实最严格的耕地保护制度

认真落实最严格的耕地保护制度

——就省级政府耕地保护责任目标考核访国土资源部部长、国家土地总督察徐绍

史

本报记者 于猛

《 人民日报 》（2011年10月10日 13 版）

编者按：今年8月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时强调，各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。

7月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署近期加强土地管理的重点工作。会议指出，必须认真落实科学发展观，切实转变经济发展方式，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持深化改革和体制机制创新，坚持严格执法督察，进一步加强和改进土地管理工作，促进经济社会全面协调可持续发展。

日前，国土资源部、农业部、监察部、审计署、国家统计局等五部门联合下发《关于开展2006—2010年省级政府耕地保护责任目标考核工作的通知》，首次对省级政府耕地保护责任目标的履行情况进行考核，考核结果将作为领导班子和领导干部考核以及换届考察实绩分析的参考依据。

为什么进行这项考核，此次考核工作的主要思路和特点是什么，下一步将如何进一步完善耕地保护目标责任考核制度？就此，记者专访了国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史。

建立省级政府耕地保护责任目标考核制度，是坚持和落实最严格的耕地保护制度的重要举措

记者：请问为什么要建立目标责任考核这项制度，这和当前耕地保护形势之间有什么关系？

徐绍史：耕地保护事关国家粮食安全、经济持续发展、社会和谐稳定和国家长治久安。当前，我国经济社会发展的阶段特征，带来了土地资源需求刚性上升。但人多地少、人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少是我国土地资源基本国情，耕地保护面临着严峻形势。总的来看，土地资源国情难以改变，经济社会发展阶段不能逾越，保障发展和保护资源的双重压力和两难局面，将在相当长的时期内存在。

一是耕地占用呈持续高位态势。综合分析各地“十二五”经济增长和城镇化发展目标，预计全国新增建设用地需求在4000万—4500万亩，超出规划安排规模1000万亩以上。而且，“十二五”规划已经明确，在重点生态脆弱区和重要生态区继续实施退耕还林还草，也将导致耕地进一步减少。二是补充耕地的难度越来越大。全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源已由2002年的1.1亿亩减至2010年的8000万亩，除东北和新疆部分地区外，大多分布在生态脆弱地区，水土光热条件差，补充耕地成本高、难度大。少数省份后备资源接近枯竭，对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继。三是落实基本农田保护任务还很艰巨。目前，各地正在开展永久基本农田调整划定工作，但要真正实现落地到户、上图入库的难度还很大。全面开展高标准基本农田建设，实现耕地面积有增长、质量有提高、产能有增加、生态有改善的目标还需要做大量艰苦努力的工作。

正是由于这样的形势，党中央、国务院高度重视建立省级政府耕地保护责任目标考核制度。胡锦涛总书记、温家宝总理近期就加强土地管理工作发表重要讲话时，对此都有明确的要求。我们一定要按照中央的决策部署，通过落实省级政府的法定责任，建立耕地保护的共同责任机制，落实最严格的耕地保护制度，实现耕地从“一家管、大家用”向“大家管、大家用”的根本转变。

各级政府履行耕地保护责任是党中央、国务院的一贯要求，检查与考核已成为检验政府落实耕地保护责任的有力手段

记者：请问这项制度是如何一步步建立起来的，近年来各级政府履行这一职责的情况怎样？

徐绍史：实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的国情决定的，是贯彻落实科学发展观，保证经济社会全面协调可持续发展的必然要求。切实保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。必须采取有力措施，让耕地保护成为各级政府担当的硬任务。

2004年国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，对地方政府保护耕地的责任、建立耕地保护责任考核体系、严格责任追究等作出了明确规定。

2005年，国务院办公厅下发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》进一步明确，省级政府对本行政区内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，各省、自治区、直辖市的省长、主席、市长是耕地保护的第一责任人。从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省（区、市）的耕地保护目标责任履行情况各考核一次，由国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局组织考核。

党的十七届三中全会决定再次强调要层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线；把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容。

2010年中央1号文件提出“落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核”。因此，今年由国土资源部、农业部、监察部、审计署、国家统计局等五部门组织、中组部参与，首次共同对省级政府耕地保护责任目标进行考核。

从这一制度确立的过程可以看出，各级政府履行耕地保护责任是党中央、国务院的一贯要求，已经把耕地保护责任目标的检查与考核，作为检验政府落实耕地保护责任的必要措施和重要手段。

按照党中央、国务院的要求，自2008年以来，国土资源部会同有关部门已连续三年分别对2007、2008、2009省级政府耕地保护责任目标履行情况进行了检查。从检查的情况看，这项制度的建立，切实提高了各级政府保护耕地的责任意识，有力促进了各级政府耕地保护制度的建立健全，有效提升了各地耕地保护工作的水平。

考核指标充分体现耕地数量、质量并重管理，考核结果将作为政府领导班子和领导干部政绩考核的参考依据

记者：今年考核工作的情况和重点是什么？有哪些特色？

徐绍史：今年的考核，将按照“省级政府组织自查、五部门核查、综合评价、考核结果认定、共同上报国务院、通报考核结果、兑现奖惩措施”的程序有序推进。在国土资源部设立了耕地保护目标责任考核办公室，专门负责考核工作组织实施、综合协调、信息上报等工作。

这次考核，紧扣《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的要求，突出耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况“三项硬指标”。任何一项不符合要求，就认定为不合格。同时，要考核地方政府耕地保护责任落实和制度建设情况，重点突出了“四项参考指标”，即“耕地保护责任目标纳入地方人民政府考核评价体系”、“土地违法责任追究制度”、“政府领导干部耕地和基本农田保护离任审计制度”、“耕地保护补偿机制”四项制度的建立与落实情况。

这些考核指标的设定，体现了耕地数量、质量并重管理的要求；体现“主体明确、责任明晰、经济激励、监督制约”共同责任机制的要求；体现了构建保障和促进科学发展的国土资源新机制的努力方向。

对于耕地保护责任目标履行措施得力、成效突出的给予表扬，在安排土地利用计划指标等方面给予奖励。考核不合格的，将责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，相应扣减下一新增建设用地计划指标，整改期间暂停该省（区、市）农用地转用和征地审批；监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。同时，考核结果将作为政府领导班子和领导干部政绩考核以及换届考察实绩分析的参考依据。2008、2009、2010年三年检查采取的组织程序、方式方法为开展此次考核工作奠定了良好的基础。相比而言，今年的省级政府耕地保护目标责任考核工作，增加了审计署、监察部和中央组织部三个部门，将有利于扩大考核成果的应用，有利于提高考核的权威性。同时，国土资源部依托土地利用动态遥感监测全国“一张图”工程和计算机网络综合监管平台，初步建立了“地方政府耕地保护责任目标考核及评价预警系统”，实现考核数据的在线报送、查询、汇总分析、评价等功能，考核手段得到了完善；为正在开展的土地执法检查、土地例行督察、耕地占补平衡考核等专项工作提供了考核依据，为今年的考核工作创造了有利条件。

耕地保护任重道远，下一步将使考核工作走向规范化、制度化，健全耕地保护责任考核体系，完善耕地保护共同责任机制

记者：下一步如何积极推进耕地保护制度的完善，建立适应新形势、新要求的制度和机制？请问这方面您有些什么新的打算？

徐绍史：总的来说，耕地保护，任重道远；坚守18亿亩耕地红线，压力和潜力俱在。我们将积极应对，毫不动摇地落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，形成最严格的土地管理制度，并采取切实有效的措施加以落实。

当前，耕地保护工作已经开始由数量管理向数量、质量和生态三位一体管理转变，我们要进一步把思想认识统一到党中央、国务院对耕地保护的要求和部署上来，增强责任感和紧迫感，高标准、严要求，运用好耕地保护责任目标考核这一有效手段，落实好耕地保护目标，共同促进经济社会的全面协调可持续发展。

下一步，我们将在完成好今年考核工作的基础上，进一步健全考核制度：突出考核的针对性、时效性，努力实现考核工作走向规范化、制度化；充分运用考核手段，进一步完善耕地保护制度，持续推进政府领导干部耕地和基本农田保护离任审计制度，落实土地违法责任追究制度，建立健全耕地保护激励补偿机制，构建耕地保护长效机制；进一步发挥政府的主体作用，落实政府责任，明确部门职责，形成耕地保护共同责任机制。

第五篇：湖北省最严格节约集约用地制度

湖北省人民政府关于实行最严格节约集约用地制度的通知

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，以土地利用方式转变促进经济社会发展方式转变，实现“建成支点、走在前列”的战略目标，根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》要求，现就实行最严格节约集约用地制度通知如下：

一、优化建设用地布局，保障科学发展用地

（一）强化土地利用总体规划管控。科学编制土地利用总体规划，按照近、中、远期相结合的原则，合理安排各类用地，划定城镇扩展边界，预留独立选址项目通道。充分发挥土地利用总体规划的龙头作用，城乡建设、产业发展等规划要与土地利用总体规划相衔接。严格执行土地利用总体规划，推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源的高效配置和节约集约利用，确保全省耕地总量和基本农田面积不减少、质量有提高、建设用地总规模不突破。

（二）保障重点项目建设。按照“好而优又快则先”的原则，保障高端装备制造、电子信息、生物医药、新能源、新材料等重点产业和保障性安居工程等民生项目用地需求，保障节地、环保、高效、高科技项目用地。禁止向列入《禁止用地项目目录》和产能过剩项目供地。

（三）优化建设用地空间。积极盘活存量建设用地，鼓励采取协商收回、协议置换、自行开发等多种形式推进城镇低效用地二次开发。大力开展农村土地综合整治，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，稳步有序实施中心镇、中心村和农村新型社区建设。鼓励开展工矿废弃地复垦利用，做好低丘缓坡、荒滩未利用地开发利用，不断挖掘存量建设用地潜力。

（四）鼓励土地立体开发利用。因地制宜，科学编制地上地下空间开发利用规划，推进立体交通和社区人车分流、复合绿化。鼓励综合利用地下空间。地下空间可单独或与地上土地使用权一并出让，在出让价格上予以优惠，具体标准由市、县人民政府研究确定。

二、完善土地市场建设，发挥市场配置资源的决定性作用

（一）推进土地资源市场化配置。积极推进国有建设用地使用权出让进入公共资源交易市场和网上交易。深化土地有偿使用制度改革，缩小划拨用地范围，积极探索经营性基础设施、公共管理与公共服务等用地有偿使用。根据产业周期弹性确定工业用地出让年限，鼓励采取租赁、先租后让、短期出让等方式取得工业用地使用权。

（二）探索集体经营性建设用地入市。加快推进农村集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记发证工作。在符合规划和用途管制的前提下，推进集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。建立集体建设用地使用权价格评估体系，完善乡镇基准地价和最低出让价标准。探索建立农村宅基地有偿退出机制。金融部门要加快建立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权享有同等抵押融资权利的制度。

（三）推进创新和完善土地管理制度。逐步缩小征地范围，进一步规范和优化征地程序，建立征地补偿动态调节机制。加强耕地保护，对建设占用耕地的，按照以补定占、先补后占、占优补优的规定落实耕地占补平衡。对城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治优化出来的建设用地指标和耕地占补平衡指标实行有偿使用。

三、强化节约集约用地措施，提高土地利用效率

（一）科学合理布局工业项目。从严控制零星工业用地，鼓励工业项目进园区集聚发展。支持小微企业通过利用存量土地、租赁标准厂房等途径解决生产经营场所。对“退二进三”、“退城入园”、转型升级的企业，优先在工业园区内安排建设用地或提供标准厂房。

（二）明确工业项目准入门槛。国家级开发区（高新区）、省级开发区、其他工业集中区新建工业项目亩均投资分别不低于300万元/亩、200万元/亩、100万元/亩；投产后亩均税收分别不低于25万元/亩、15万元/亩、10万元/亩。新建工业项目容积率不低于1.0，建筑系数不低于40%，绿地率不超过15%，工业项目所需行政办公和生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%。严格控制开发区房地产开发，开发区生产和基础设施用地比例不低于70%。各市、县人民政府要在不低于以上标准的前提下，结合当地实际制定具体的投入产出强度标准。

（三）激励开发区节约集约用地。原出让或划拨的存量工业用地，在符合城市规划和不改变用途的前提下，经批准在原用地范围内进行技术改造、建设多层厂房、实施厂房改造加层或开发利用地下空间而提高容积率的，不再收取土地出让价款。市、县人民政府对节约集约用地成效显著、亩均税收贡献大或安置吸纳就业人数多的企业予以奖励。定期开展开发区闲置低效用地清理专项行动和集约用地评价，对符合节约集约用地要求的开发区，优先升级、扩区和区位调整，优先安排新增建设用地计划指标。

（四）严格建设用地使用标准。实行“统一规划、分期供地”制度，当期用地未达到约定条件的，不得安排下期用地。建设项目要严格执行国家制定的土地使用标准，对尚未颁布土地使用标准的，要开展项目节地评价。合理控制宗地出让规模，对住宅用地单宗地出让面积，小城市和建制镇不超过7公顷，中等城市不超过14公顷，大城市不超过20公顷。

（五）鼓励建设多层标准厂房。多层标准厂房容积率一般应达到1.2以上。在多层标准厂房集中区域内，可根据需要建设企业入驻所需的各类公共服务平台。鼓励和引导社会投资主体参与多层标准厂房建设经营，城市基础设施配套费第一层全额征收，第二层减半征收，第三层及以上免征。多层标准厂房建成后，经所在地市、县人民政府同意，在不改变功能和土地用途的前提下，可对房产、国有建设用地使用权分割转让，市、县人民政府享有优先购买权。各地要结合实际，出台扶持多层标准厂房建设和中小项目向标准厂房集中的政策。

（六）加强工业用地管理。严禁擅自改变土地用途，对未开发建设的工业用地，经依法批准改变用途进行经营性开发的，按原协议价格收回土地，重新招标、拍卖、挂牌出让。支持物流中心、标准厂房建设，严禁以物流中心、标准厂房、工业地产等名义建设批发零售市场和写字楼。对工业用地改变功能和土地用途，变相进行房地产开发的，房管部门不得批准商品房预售许可，国土资源部门不得分割办理土地使用权证书。

四、强化土地批后监管，完善节约集约用地评价

（一）建立节约集约用地财税调节机制。积极开展以地控税、以税节地试点，建立常态化的信息共享和经费保障机制。加强建设用地税收征管，依法全额征收城镇土地使用税。建立城镇土地使用税与节约集约用地挂钩的税收调节机制。强化土地出让金收支管理，任何单位或个人不得以任何形式返还土地出让金。

（二）加大闲置土地处置力度。各地要严格落实《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号），综合采取挂牌督办、约谈问责、媒体曝光等形式督促闲置土地再利用。因企业原因造成的土地闲置，超过约定时间未动工开发满一年的，由地方税务部门按照土地出让或者划拨价款的20%代征土地闲置费；未动工开发满两年的，按照法律、法规规定或合同约定应当收回土地的，要坚决依法收回土地使用权。对闲置用地的企业，列入用地信用黑名单，在闲置土地处置完毕前，不得再竞买新的土地，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。对土地闲置浪费严重、处置不及时或造成不良社会影响的，责令限期整改，追究相关人员责任。

（三）建立项目用地竣工核验制度。将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验意见不合格的，不得通过竣工验收。

（四）加快土地供应。前五年（2009-2013年）累计供地率考核标准确定为60%，对供地率低于60%的县（市、区），暂停新增建设用地审批。省级国土资源部门可根据实际情况适时调高考核标准。积极开展城市建设用地节约集约利用评价，建立新增建设用地计划指标分配与节约集约用地成效挂钩制度。

五、加强组织领导，落实共同责任机制

（一）严格土地执法。加强新开工项目用地清理，严肃查处违反供地政策、低价出让土地、擅自改变土地用途等违法违规行为。对土地浪费严重、违法占用耕地比例较大的市、县，依法依规实行约谈问责。

（二）加强组织领导。各地要将节约集约用地纳入党政领导干部考核体系，组织开展县域经济单位GDP地耗下降考核工作。要认真落实“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理共同责任机制，深化节约集约模范县（市）创建活动。各有关部门要各负其责、齐抓共管。发改、经信等部门要对建设项目行业准入、投资规模、投入产出强度等审核把关，严格监管；城乡规划部门要严格核查建设项目开发建设强度执行情况；国土资源部门要认真做好建设用地批准、供应、核查工作，维护良好的土地管理秩序。

各地、各部门要充分认识节约集约用地对保障粮食安全和建设生态湖北的重要性和紧迫性，切实转变用地观念和用地方式，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。各市、县人民政府要结合当地实际，尽快制定促进节约集约用地的具体措施，并严格组织实施。