浅谈农业型乡镇行政体制改革的方向（5篇）

第一篇：浅谈农业型乡镇行政体制改革的方向

题 目：浅谈农业型乡镇行政体制改革的方向

学号： 姓名：李艳侠

摘 要：本文认为，农业型乡镇层面上的矛盾根源于现行的财政体制和行政体制。本文主张农业型乡镇行政体制的改革应符合国家治理和乡村社会发展的需要，方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设．强化乡镇政府的有效性。

关键词：农业型乡镇；行政体制改革；基层民主

Abstract: This paper argues that agricultural-based town level, the conflict is rooted in the existing financial system and administrative system.This type of agriculture advocates the reform of township administrative system should be consistent with national governance and rural social development, the direction should be within the system through gradual reform and improve the basic system.Strengthen the effectiveness of township government.Keywords: agriculture-based towns;administrative reform;grassroots democracy.农业型乡镇是指以农业为主要产业，财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因： 收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。

一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因

1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足

1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。

2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现

在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、教育“双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能

之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点

作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能： 需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一 目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说“现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。

尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的“民主”具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即“更换统治者”(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或组织资源的人。这样的“民主”是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的“民主”的虚假性。

纵观西方国家的民主化历程，可以看出，民主是社会历史发展进程中阶级或阶层之间斗争和妥协的产物，其创始及发展的意义并不神圣，它只是社会历史发展中源于

社会需要的一种制度产物。现代民主的实质是一种使妥协得以实现的制度性安排。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。西方的民主及其发展，其根本目的并非是为了保障全体公民的权利和利益，并非为了保障人民主权理念的实施。事实上，西方的自由民主对于保障人民主权在实质上是难以实现的。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事实上，政府的优劣并不在于选举权的普及程度，而在于政府能否对其公民的需求做出恰当回应，在于能否实现国家治理的目的和人民的福祉。笔者倒更为赞成李鹏程先生的观点，“从对价值民主概念的维护的思路，我们似乎应该重视民主的目的价值。如果一个社会的人民能够自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治参与’的自由与平等价值。也许正可以使得我们解放思想，设计出更能促进这个目的实现的治理方式。这应该是民主政治的真正价值之所在。”

综上所述，农业型乡镇的行政体制改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。渐进的体制内改革或许不是最佳方案，确是风险成本最小的可控的可行方案。农村问题错综复杂，一次性解决根本问题是不可能的。农村问题的解决需要一个长期的过程，因此需要认清农业型乡镇政府的价值，需要审视讨论较为激进的改革方案。既然改革是个长期的过程，根据需要而改革是值得考虑和讨论的，这或许还不算是对理性的自负。贾康,白景明;县乡财政解困与财政体制创新[J];经济研究;2002年02期 2 徐勇;乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县[J];战略与管理;2003年04期 刁瑷辉;;协商民主:何以可能的民主形式?[J];理论与现代化;2007年05期 4 李林;;当代中国语境下的民主与法治[J];法学研究;2007年05期 赵光元;丁俊萍;;政治文明视野中的农村基层民主[J];安徽工业大学学报(社会科学版);2006年02期 朱建波;;当前村民自治改革的制度变迁困境[J];成都大学学报(社会科学版);2006年03期

第二篇：浅谈农业型乡镇行政体制改革的方向

浅谈农业型乡镇行政体制改革的方向

郝俊鹏

【摘要】：农业型乡镇层面上的矛盾根源于现行的财政体制和行政体制。本文主张农业型乡镇行政体制的改革应符合国家治理和乡村社会发展的需要，方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设．强化乡镇政府的有效性。

农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞‚一刀切‛，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因： 受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。

关键词：农业型乡镇； 行政体制改革； 基层民主

乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核‚一票否决‛的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如‚普六‛、‚普九‛、教育‚双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的‚自我满足‛、‚自我服务‛的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因

（一）现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足

1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配

套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为‚吃饭财政‛．仅能维持乡镇政府生存。

农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。

（二）压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现

在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核‚一票否决‛的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种

名目繁多的各项达标，如‚普六‛、‚普九‛、教育‚双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的‚自我满足‛、‚自我服务‛的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点

作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对‚三农‛问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。

农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政

府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。

如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能： 应对市场并发展小共同体。即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。

（二）乡镇长直选

实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。

现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。‚民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力‛。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解

决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。

如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一

目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说‚现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。

尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的‚民主‛具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即‚更换统治者‛(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或

组织资源的人。这样的‚民主‛是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的‚民主‛的虚假性。

纵观西方国家的民主化历程，可以看出，民主是社会历史发展进程中阶级或阶层之间斗争和妥协的产物，其创始及发展的意义并不神圣，它只是社会历史发展中源于社会需要的一种制度产物。现代民主的实质是一种使妥协得以实现的制度性安排。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。西方的民主及其发展，其根本目的并非是为了保障全体公民的权利和利益，并非为了保障人民主权理念的实施。事实上，西方的自由民主对于保障人民主权在实质上是难以实现的。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事实上，政府的优劣并不在于选举权的普及程度，而在于政府能否对其公民的需求做出恰当回应，在于能否实现国家治理的目的和人民的福祉。笔者倒更为赞成李鹏程先生的观点，‚从对价值民主概念的维护的思路，我们似乎应该重视民主的目的价值。如果一个社会的人民能够自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治参与’

的自由与平等价值。也许正可以使得我们解放思想，设计出更能促进这个目的实现的治理方式。这应该是民主政治的真正价值之所在。‛

综上所述，农业型乡镇的行政体制改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。渐进的体制内改革或许不是最佳方案，确是风险成本最小的可控的可行方案。农村问题错综复杂，一次性解决根本问题是不可能的。农村问题的解决需要一个长期的过程，因此需要认清农业型乡镇政府的价值，需要审视讨论较为激进的改革方案。既然改革是个长期的过程，根据需要而改革是值得考虑和讨论的，这或许还不算是对理性的自负。参考文献：

[1]张海东《中国行政体制改革》，2007.9 [2]王家齐《新时期农村行政体制改革与管理实务全书》，2006.3 [3]潘维《开放时代》，北京大学国际关系学院，2009.5 [4]薛刚凌《行政体制改革研究》，北京大学出版社，2009.4 [5]李长江《新农村行政体制研究》，2008.9

第三篇：乡镇行政管理体制改革的方向

乡镇行政管理体制改革的方向 作者：王修达

来源：《华中师范大学学报》2008年第4期

本站发布时间：2010-10-22 16:02:37 摘要：尽管财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因，但缩减财政支出并不是乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府应当精简机构和人员，但主要着力点却不在乡镇自身。建设完整职能的乡镇政府，以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案，缺乏行政技术上的可行性。乡镇行政管理体制改革必须着眼于县域范围，以实现政府职能的最佳配置为核心。为此，需要科学界定县乡政府职能，合理划定乡镇政区范围，改革政府设置形式和级别制度，并探索新的村级治理模式。

关键词：乡镇;行政管理体制;改革

乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点;理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、1 推行民主选举等几类①。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革?下面探讨这个问题。

一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差

(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向

乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施，中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行;试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支②。其中的传导关系，正如有人所观察到的那样：原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财政困难→财政压力刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求③。

现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的④。据研究，1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央地方之间的财权和事权，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架，寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展，在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来源最少、支出又无法下移，税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。

解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力 3 度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点，其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式，提高基层政府的经费保障能力。应该说，作为解决乡镇财政困难的办法，这个改革方向是正确的。

但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分，其履行的职能是整个政府职能的一部分，国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下，如果财政维持全国公共支出力有不逮，应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出，而不一定是压缩行政管理支出;如果必须通过精简机构压缩行政管理支出，也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中，在优化整个体系的基础上，精简那些最需要精简的机构，而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说，尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系，但从体制上看，其中存在复杂的传导关系：乡镇财政困难→改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构→压 4 缩全国行政管理支出→优化全国行政机构设置→改革乡镇机构。从中可以看出，乡镇机构改革的着眼点，应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上，使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配，它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。

(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策

精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上⑥。因而国家在开展农村综合改革试点时，要求对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，精简富余人员，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增，并强调这是“必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时，基本上都以精简机构和人员为导向。

乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧，在通常情况下，乡镇人事权由上级政府掌握，乡镇政府并无 增减其编制内正式工作人员的权力，因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨，由于多种原因，有些乡镇的在编人员并不适应工作需要，为解决人手与工作的矛盾，在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下，部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作，常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容，有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上，目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式，即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力，因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层，缺乏其他可行选择，只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。

为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施，就是科学核定乡镇编制并严格执行，否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制，都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，妥善安置分流人员;并要求上级部门不得以机构“上下对口”，6 或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因，安置乡镇分流人员的难度很大。据调查，有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中(11)，或者富余人员并未实质上分流(12)，或者分流了但工资照拿，财政压力反而有加重的趋势(13)。从地方机构编制统计年报数据看，2005年底与2004年底相比，有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了(14)。就乡镇机构人员超编的问题，目前存在很多改革方案，有的方案把乡镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题，难免影响了方案的可行性。实际上，乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大;即使改革了乡镇的设置，如果不能真正严肃机构编制方面的法纪，也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。

解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来(15)。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能(16)。因此，7 研究乡镇改革不能局限于乡镇自身，正如有的学者(17)早已指出的，乡镇行政体制中存在的问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的;只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来，乡镇超编的问题就不可能真正解决。

二、乡镇行政管理体制改革的理论误区

(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的

有的人士，特别是部分乡镇领导，希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇政府。这是不现实的。乡镇地域较小，管理工作种类繁多，但每项工作的总量都不大，因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍，即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”，一个工作人员兼管多个岗位(18)。所谓“上面千条线，下面一根针”。这样，乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的，但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府，不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构，还必须增设一些机构，因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考 虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行，决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的，如果把这些派出机构完全下放到乡镇，则必须增加人员和设施，否则这些派出机构就不可能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇设置这样一套完整的政府机构，其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言，现有规模的县级政府就是比较庞大的，那么相对于乡镇区域及人口而言，完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此，尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存

在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构)，建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。

(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性

有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由，提议取消乡镇建制。从理论上看，乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使，另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办，因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底，全国有县级地方2010个(不含市辖区)，同期全国有村委会615066个，平均每个县级政府管理约300个村(19)。如果撤销乡镇政府，县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看，如果把政府机关都集中在县城，其行政效率和效果必然大受影响，而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便，政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构，由于县级政府部门分工较细，部门之间独立性较强，失去乡镇这个平台后，则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化，由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种：一是维持原乡镇管理区域不变，各个部门分别派出机构，则总的人员用量必然增加;二是维持人员总编制不变，将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构，这相当于扩大了管理的地域范围，行政效率很有可能下降。此外，没有了乡镇政府的沟通协调，某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调，其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此，即使撤销乡镇政府，县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位，不论称之为乡镇还是其他。事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次(20)，因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机 构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。

(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题

有观点认为，乡镇政府改组为县级政府的派出机构，可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先，乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看，应该是职能决定机构而不是相反。其次，前面说过，决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构，乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同，如果作为派出机构能够真正做到精简，作为乡镇政府同样也能;如果作为乡镇政府做不到，作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政，这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下，已经有不少地方做到了;而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看，乡镇政府从基层政府转型为办事处，上级政府意图可更直接地得到贯彻;但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来;上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待，除了组织机构采用任命制，其他方面都与乡镇一视同仁;内设机构基本套用了乡镇模 11 式，所属事业单位除有适当归并外，仍然保留原貌;凡是乡镇有的职能办事处也有。(21)

需要指出的是，改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关，乡镇政府必须在对上级政府负责的同时，对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。

(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位

实行乡镇自治是比较流行的观点，但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务，居民在某些公共事务方面有密切联系，是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的，而不是政府自上而下划定的，同时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点，而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言，美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民 点(22);按法律规定，美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方，但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇，其实是一种误解。单一制国家的地方自治，其自治范围是行政划分的结果，这种自治权与行政权是紧密结合的，甚至可以说是依附于行政权的，其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”)，并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看，我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位，而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务，但这是行政划分的结果，哪几个村结成一个乡镇，居民并没有选择权。参照其他国家的经验，把乡镇转化为“自治”单位，赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位，实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据，把政府自上而下的强制划分，等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。

乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面，在现行体制下，乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权，国家没有明令禁止的职权，乡镇政府基本上都有权行使。实 13 行乡镇自治后，乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面，自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体，则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府，把其行政职能交还县级政府，由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使，则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上，完全剥离乡镇自治体的行政职能，它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产;而从形式上看，现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为，近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。

盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家，设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式，都以妥善处理各级政府间的关系为前提。数千年来，我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命，这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后，县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下，这将给县乡冲突留下潜在空间，如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府，必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备，有关方案也没有对方案实施后县乡职权分 14 配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是，当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主，而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此，乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调，而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题，是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看，应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式，使之能更好地反映民意，但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料，乡镇长直选之类政治参与的扩大，必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标，是一个渐进的过程。

三、乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心

(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提

政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要 求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”(23)，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了。

(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围

乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。

如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的，这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年，中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”(25)。尽管一些地方进行了试点，但从总体上看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，都没有达到预期目标 17(26)。最近一个时期，又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势，如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇党委书记(乡镇长)的全面调查，在乡镇工作面临的13项困难中，选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%，在全部困难中占第一位;选择“乡镇财政困难”的54.3%，占第二位;排在第三位是则是“各种检查评比多”，有46.8%;并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”，有29.8%。

(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心

以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成 本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能，仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区，本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能，或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与

经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革，目的也在于找出解决这个问题的办法。

四、乡镇行政管理体制改革的基本方向

(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要

一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展(27)。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看(28)，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。

(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则

科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利;但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机 构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理;但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。

合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能;乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能;哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。

合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大);如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能;如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。

改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有 22 可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些 23 县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。

探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治 24 组织;如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。

(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想

近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。

远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的)，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。

第四篇：行政体制改革

行政体制改革：完善公务员制度

健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。

（一）公务员的管理必须有法可依

我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。

首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公务员行为必须用法律加以规范

当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。

（三）公务员的权益必须有法律保障

为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有：

１．职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。

２．经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

３．政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。

４．法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。

综上所述，只有具备了职位分类这个“基础”，管理机制这个“核心”，法规体系这个“保障”，才能算得上是比较“完善的国家公务员制度”。

司法体制改革完善

新中国司法制度的发展

1978年党的十一届三中全会胜利召开，全会指出：“为了保障人民民主，必须坚强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，违法必究。”在邓小平的倡

导下，党和国家在各个领域进行了拨乱反正，并于1978年、1982年两次修改宪法，1988年、1993年两次修改宪法，从而使我国社会主义法制建设走向健康发展之路。“

邓小平同志指出：“搞四个现代化一定要有两手，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”邓小平总结正反两方面的经验，十分重视通过健全法制保障改革开放的顺利进行。1979年6月他指出：“为实现四个现代化，必须发扬社会主义民主与健全法制，发扬社会主义民主，健全社会主义法制，旨在”从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化，促使现代化建设事业的顺利发展。“

邓小平认为，没有好的组织制度、工作制度，特别使没有健全与完备的法律制度，单靠人治，就可以使坏人任意而行，使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康，那样只要这个人有变动，就会出现不稳定。因此，他指出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。可以说，邓小平依法治国理论的核心就是：“一手抓建设，一手抓法制”的两点论。正是以邓小平为核心的党的第二代领导集体充分认识到完善的法制对于实现社会长治久安的重要意义，在这一思想指导下，我国司法制度在党的领导下，1979年，五届全国人大常委会决定恢复司法部的设置，1983年6月，六届全国人大第一次会议决定在国务院成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。这些规定，从这种结构上加强了司法机关的建设。

五届全国人大第二次会议对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》作了适当修改。同时制定或重新颁布了《律师暂行条例》、《公正暂行条例》等，这些有关司法制度的法律、法规的颁布实施，标志着我国司法制度的恢复和走向健全。

从改革开放到党的十五大的召开的近20年间，党非常重视政法工作，领导人民制定了数百件法律、法规，从而基本建立起社会主义法律体系，法学教育有了很大的发展，充实了司法队伍，司法制度也逐步完备，法院组织体系逐步完善，不仅建立了四级两审终审制的普通法院体系，而且建立起了铁路运输法院、军事法院等专门法院。检察机关、公安机关建设得到了长足的发展，律师制度也快速发展起来。全国已有11万7千多名律师，9600多家律师事务所。司法机关办理了数以万计的各种案件，维护了国家的安全、社会的稳定以及人民生命、财产安全，在社会生活中发挥了越来越大的作用。法院在定纷止方面发挥了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人们的法律意识大大增强，我国法制建设取得了举世瞩目的成就，所有这些都是在党重视司法工作以及司法制度建设的条件下取得的。中国司法制度的完善

1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会胜利召开。大会确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并提出到2010年，要形成一整套有中国特色的社会主义法律体系。1999年九届全国人大第二次会议对宪法进行修改，将邓小平理论、依法治国载入宪法，从而使我国法治化进程进入一个新的历史时期。

为了实现法治，必须重视司法制度的建设，成分发挥司法在社会生活中的调节作用。随着我国社会主义现代化建设事业的发展，司法在调整生社会生活中的作用越来越大。司法对于维护国家与社会安全，维护社会主义市场经济秩序，惩罚腐败，实现民主与公正，维护社会主义方面发挥着无以代替的保障作用。没有科学完善的司法制度，法治只是空中楼阁，无法实现。

无庸讳言，近一个时期，司法腐败、司法不公等现象较为严重。这既有社会主义市场经济发展过程中社会转型时期出现各种问题的原因，同时也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。随着社会主义市场经济秩序逐步建立以及社会主义法治的发展，现行的司法制度在某些方面已不再适应变化了的社会的要求，为此，必须改革完善司法制度，必须看到进行司法改革的必要性和紧迫性。江泽民同志在党的十五大报告中已经提出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地进行审判权和检察权。”十五大的召开，为司法改革指明

了方向，而司法改革的目标是实现司法公正，推行司法改革应坚持党的领导。我们的司法改革是党领导下的司法改革。只有在中国共产党的统一领导下，我们的司法改革才有正确的方向、明确的目标，也才能保证在全国范围内自上而下，有步骤地推进，惟有坚持党的领导，才能从体制上、制度上进行深层次的改革，协调各部门的利益。目前，我们不难发现，各个部门都在进行司法改革，这些改革充其量不过是工作方式的调整，严格说来并不是司法改革。因为任何一个部门不能改革涉及其他部门职权范围内的权责，这就迫切要求党中央统一组织、协调，成立司法改革的专门机构，从整个司法体制上加以改革。

在推进司法改革过程中，必须树立法院的权威地位与公正形象。法院作为各种社会纠纷的裁判者，其公正执法是维护法律尊严，实现社会稳定的基石，法院在党的领导下独立执法。法院依法审判，只服从法律，目前，法院受地方政府的牵制太多，致使司法活动受到地方保护主义的干涉，破坏了国家法制的统一，司法公正性以及党的威信受到严重的损害。为此，法院财政独立于地方政府的体制，由国家设立专项经费，防止地方保护主义的利益驱动对司法统一的破坏。法院内部也应进行改革，应实行严格的法官资格取得制度、选拔制度、培训机制以及法官职务保障措施与惩戒制度（包括训诫、停职、开除等）。还应进行审判组织改革，完善合议制与独任制，发挥合议庭与独任法官的积极性，实现审者判、判者审的审、判合一，逐步减少乃至废除审判委员会听取汇报裁判案件违反现代诉讼原则的制度。应发挥党的政治思想工作的优势，加强法官职业道德建设以及对违反职业道德的惩戒。

还应重新认识与确立公检法之间的关系。公检法三机关分工负责互相配合、互相制约的关系混淆了三机关尤其是法院与非法院之间的区别。法院之为法院，就在于它是社会纠纷的裁决机构，其中立性、被动性是其公正司法的前提，是实现法治的根本保证。为此，必须区分法院与非法院，应逐步树立法院的公正形象，使法院成为公正的象征，为人们所尊崇。为实现司法制度的民主化，需要重新配置国家权力，我认为，反是限制、剥夺公民人身、财产、隐私权的权力应由法院行使，防止公安机关等行政机关滥用权力侵犯公民宪法权利。检察机关作为法律监督机关，应着重对职务犯罪的侦查以及对所有刑事案件的审查起诉与支持公诉，应加强检察机关对公安机关侦查活动的指挥、领导，实现追诉效益的最大化，还有改革完善检察机关对法院裁判的抗诉机制。适应新形势的要求，应进行检察体制的改革。公安体制的改革应以实现社会治安根本好转以及提高刑事侦查质量为出发点。

律师制度是实现司法民主的重要标志。近几年来，我国律师队伍大大壮大，但仍不能满足社会的需要。应进一步发展律师制度，发挥律师制度在法治建设中的积极作用。律师是法治社会中的重要力量，应正确认识律师的性质，改革律师管理体制以及律师组织形式，创造律师依法自由执业的良好环境。

为了提高法官、检察官、律师以及法律职业人的认同感，应当实行法律职业一体化。为此，应当改革法学教育制度，促成能够培养并保持高素质司法从业人员的合理机制。具体包括：统一的资格考试制度，即实行法官、检察官律师资格统一考试；统一的司法研修制度；系统的职业道德维持制度。

进行司法教育改革分阶段进行。第一阶段，统一司法考试制度，实现“进口”统一、资格统一。第二阶段，建立统一的司法研修制度，解决进修培训标准和业务素质不统一的问题。

第三阶段，建立、健全和完善司法官和律师的素质保持制度。应逐步形成从律师中选拔法官、检察官的机制。为了保证司法官道德品行的养成与持续，维护司法公正，应提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公务员的标准。

实践证明，什么时候坚持了党的领导，我们的司法工作就能健康发展，反之，司法工作就会遭到破坏。在推进司法改革的过程中，要正确处理党的领导与司法机关独立办案的关系。二者不是对立的关系，司法是在党领导下人民治理国家的重要工作，但党的领导不是代替司

法机关办案，而是方针、路线、政策的领导。党在领导人民制定出反映全体人民意志的法律后，司法部门严格依法办案，我认为就是坚持了党的领导。在司法机关办案遇到了阻力时，党要帮助司法机关排除阻力，目的同样是保证司法机关办案不受其他单位和个人的干预。党的各级领导要力戒用皮条子、打招呼的形式去影响司法机关的办案活动。同时，司法机关在依法办案的过程中，还应执行党在特定时期不同的刑事政策，例如，像目前的“严打”，当然，执行党的刑事政策不是脱离法律，“从重从快”必须是在法律规定的量刑幅度内从重，在法律规定的办案期限内从快。所以，正确处理好刑事政策与法律的关系，也是坚持党的领导的一个重要方面。在进入21世纪的今天，党更加重视司法工作，重视司法制度的建设。我相信，在党的领导下，我国的司法改革一定会取得成功，司法公正目标一定会实现。

第五篇：行政体制改革

小议公民社会的兴起与我国行政体制改革

当前，我国的发展处于重要战略机遇期，改革进入攻坚阶段，新形势新任务对深化行政体制改革提出了新要求，尤其是近些年兴起的公民社会及其相关组织对我国新一轮行政体制改革起到了重要影响，是进一步推进行政体制改革过程中必须重点考虑的因素之一。因此，从公民社会视野来分析我国行政体制改革的主要方向、难题难点及有效途径等内容有着重要的理论价值和现实意义。

一、公民社会的兴起与我国政府治理模式的转变

所谓公民社会，“就是国家或政府之外的所有民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO），公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’”。[1]公民社会理论于近一、二十年间的复兴与拓宽，用邓正拓先生的话说“几乎形成一股可以被称之为全球性的‘公民社会思潮’”。[2]随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，“社会”重新崛起，国家与社会之间的界分开始凸显。究其原因即在于市场经济不仅是经济发展模式的变化，而且是人际关系、个人与社会、社会与国家的关系的实质性变化。在这种背景下，人民内部的自组织化趋势明显加快，公民的主体意识逐步增强，民间组织兴起，推动着政府与社会关系的衍变,并对我国政府治理模式提出了许多新要求。

（一）公民社会的兴起，要求政府由单元的管理模式向多元的治理模式转变随着公民社会的兴起，政府的管理模式应向多元管理主体转变。多元社会管理主体就是指社会管理的主体既包括在社会管理中一直承担主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的市场化组织和公民社会。政府不再是惟一的社会治理者，它必须努力实现与第三部门、私营部门和公民的共同治理。政府应该通过公共服务的市场化和社会化，将民间力量释放出来，整合社会各个领域的力量，形成国家与公民社会合作治理的网络，满足公众日趋多样

化、个性化的需求。

（二）公民社会的兴起，要求建立政府与公民社会相互合作的治理模式公共事务的管理需要政府、市场和公民社会相互间的合作。这种合作会把不同社会阶层、不同社会团体的利益、不同的社会力量集合在一起，纳入政府的决策过程，提高政府的社会决策水平。而且，通过政府与公民社会在公共事务上的合作管理，还能激发公众参与的主动性和积极性，同时，通过公民社会组织对社会闲散资源的整合，加强公民对公共政策的理解，增强人们对政府的政治认同，增加政府的合法性。政府与公民社会对公共事务的合作管理是政治国家与公民社会的一种新型关系，公民社会可以填补我国政府管理功能上的不足，从而形成一个上下互动、政府行政功能和社会自治功能互补的合作模式。

（三）公民社会的兴起，要求建立政府与公民参与的互动治理模式

公民社会的兴起表明两点：第一，公民深层次的权利意识正在觉醒，公民正试图通过积极的政治参与行为维护自身的利益；第二，公民在权利意识觉醒的基础上为了共同的政治目的和相同的利益正在结成持久性的集团组织。这种组织可能致力于非常特殊的利益，也可能致力于广泛的公共问题，但其基本的和明确的目标是影响政府和社会。这就要求政府必须赋予公民更多的参与决策的权力，以利于调动他们的积极性、创造性和责任性；要求政府改变原来的“包办一切”的管理模式，还政于民，还权于民，与民共治，并在一切可能的范围实现公民的自我管理、自我服务、自我协调、自我监督。而政府只承担维护国家内外安全，建构和维护制度框架，实施宏观经济调控、维护公平竞争的市场秩序、调节收入再分配、提供社会保障和解决社会冲突等必不可少的职能。

（四）公民社会的兴起，要求政府管理从人治向法治转变

由于受长期的人治传统和集权体制的影响，我国的政府管理中人治现象仍十分普遍。人治所带来的危害历史早已证明。同样，历史也证明了“法治优于一人之治”，只有法治方能有效束缚权力滥用。法治政府不仅仅是意味着有多么完备的法律体系，更关键的是意味着宪法法律至上。一切政府行为都不能超越宪法和法律的框架，都必须服从于法律。法律面前人人平等，没有任何权力可以不受法律的制约，任何人都不能凌驾于法律之上。否则，再好再完备的法律也只是一纸空文。构建和运行法治政府，就是要实现分权与权力制约，就是要实现依法治国、依法行政，就是要实现司法独立和建立违宪审查制度。从根本上说，建构和运行法治政府的目的只有一个，那就是规范和制约政府的权力，保障公民的合法权益。

二、公民社会视野中行政体制改革的基本路径

我国公民社会的兴起对政府治理模式提出了新要求，同时也为我国进一步深化行政体制改革指明了方向。针对我国历次行政体制改革中存在的问题，依据我国政府治理模式变迁的趋势，我国未来的行政体制改革需要把握好以下几点。

（一）政府还权于公民社会，扩大行政主体是深化我国行政体制改革的着力点

权力是行政的保障和后盾，在我国，权力的重新配置主要是将权力从上级政府合理下放到下级政府，从政府外移到社会和市场，这是由集权政治向民主政治发展这一趋势所决定的。

经过三十年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了还权的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。当社会拥有相应的活动权力时，社会参与提供公共产品和公共服务就具有了相应的合法性基础，公民参与行政活动也有了合适的心理依靠，这在无形中会使行政主体扩大，而这一行政主体的扩大不仅能分担政府的部分职能，满足公众日趋多样化、个性化的需求，促进政府职能转变，更能成为推进行政体制改革的新生力量，使改革更加迅速和顺利。

（二）大力培育公民社会组织，加强与公民社会组织的合作是推进我国行政体制改革的力量之源

公民社会组织与群众有着天然的联系，发挥公民社会组织的桥梁和纽带作用，有利于加强政府与社会之间的对话、沟通、协商，进而建立政府与社会的协作机制。促进实现社会自律和自治，可以支持政府的各项改革，对政府实行民主监督，抵制浮夸、浪费的官僚作风，抑制腐败现象；将传统体制下的许多社会公共事务转移给公民社会组织，发挥公民社会组织公益性、互动性功能，建立体制

机制为公民社会组织参与社会公共事务和公共服务创造条件，提供舞台；补给资金财物为公民社会组织的发展提供物质保障；制定法律法规为公民社会组织的发展及其与政府的合作营造良好的法制环境。

（三）拓宽公民参与渠道，健全公民参与机制是推进行政体制改革的必由之路政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。有序的政治参与包括选举投票、助选、公民组织与社会运动，以及与人民代表和政府官员的个别接触等。当前，拓宽和完善公民参与社会事务的渠道，必须完善原有的利益诉求表达机制，完善公民享有制度资源的形成机制。要实现制度内利益诉求表达渠道的通畅，需要从以下几方面努力：一是要完善基层民主制度，要适当增加农村人群和基层群众在各级人大、政协等组织的代表名额，温家宝总理在2010年政府工作报告中指出，要进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务；二是改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度；三是要完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度和监督制度。同时，要发挥大众媒体利益诉求表达的作用，特别是要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。

（四）加强依法行政是深化我国行政体制改革的根本保障

建设法治政府是完善我国市场经济体制和民主政治制度的必然选择。转变政府职能、规范政府行为必须依法行政，这要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现国家的职能，保护公民的合法权益。要全面实施《中华人民共和国行政许可法》，大力推进依法行政。各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，做到依法办事、依法决策、依法处理问题，既不失职，又不越权，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出，要坚持依法治国、依法行政。进一步健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与。这充分表明了政府对建设法治政府的重视。

（五）建设服务型政府是加快我国行政体制改革的切入点

把建设服务型政府作为新形势下我国行政体制改革的切入点，可以有效地解决政府为谁服务、谁来服务、服务什么和怎样服务的问题。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出：我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。

建设服务型政府，必须正确树立为民服务理念，在政务活动中最大限度地满足群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。我国的大部制改革就是通过贯彻实施大部门行政管理体制，为人民群众打造一个更加高效廉洁、办事得力、服务到位的人民政府。首先它能够较好解决职能交叉和职责不清问题。“大部门制”改革中加入了“决策、执行、监督” 的分立，使“三权”进行分立归属，而不仅仅是把职能相近部门合并。这种“三权”分立有两层含义，一是在政府整个部门设置中进行专门分工。即部门分别行使三权。二是在大部门内部也有专门分工，分别行使三权。“大部门制”将能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。它能真正带来政府公共管理质的飞跃，并成为行政管理体制改革的先声。第二，它能够从体制上和资源上进行必要的整合。“大部门制”根据政府职能业务的共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门不会融合到一个部门里。目前政府行政体系当中突出的问题是政府行政机构偏多，行政效率低下。近年来不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门在行政管理上十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，权责不明，导致问责无门。大部门制有效地解决了这一问题。第三，较快地推进政府职能转变,塑造公共服务型政府。过去政府机构改革的重点在政府职能转变，而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象。可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。

我国正在推行的省直管县财政体制改革，也是向服务型政府迈进的重要一

步。首先，省直管县通过调整省以下财政体制。突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力。其次，通过“市县分置”可以实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。还有，实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。

建设服务型政府，政府应从经济建设的领导者和指挥者位置上退下来，成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者。政府要不断强化公共服务职能，为公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府要逐步形成有效制度安排，依法规范和约束行政行为，健全民主决策机制，增加政策透明度和政务活动的公开性，建立健全群众监督和参与机制。