人权保障背景下的中国现代刑事讯问制度改革的研究

第一篇：人权保障背景下的中国现代刑事讯问制度改革的研究

人权保障背景下的中国现代刑事讯问制度改革

关键词: 人权保障/中国刑事讯问制度/侦查讯问/改革

一、对中国刑事讯问制度改革焦点问题的基本评价

围绕中国刑事讯问制度改革的方向与目标，学界开展了广泛而深入的探讨并相应形成了诸多学术“热点”。其中，刑事沉默权成为一个最受关注的焦点问题。尤其是1998年我国政府签署《公民权利与政治权利国际公约》后，不少学者呼吁：为保障人权，中国刑事讯问特别是侦查讯问，应当尽快确立西方沉默权制度。

应当承认，沉默权制度的确是刑事讯问中人权保障的一个不能回避的重大理论问题。在充分肯定前一阶段已有的相关研究成果的同时，更有必要指出：从总体上看，当前我们对沉默权制度的理论研究，尽管已进行了近十年之久，客观地说还远远不够。主要表现在：某些立论一定程度上还缺乏态度上的客观性、方式上的全面性和内容上的深刻性，必要的实证分析尤其不足。特别是关于研究和探讨沉默权制度的理论基点——沉默权的概念，如此一个极其重要似乎也早就应该搞清楚了的基础性问题，事实上，以往恰恰有所疏忽而又对相关理论研究长期以来起着某种误导作用，甚至在一定程度上造成中国刑事讯问制度改革目标的混乱和改革方向的迷失。笔者以为，对此很有必要重点予以重新的审视和深刻的反思。

什么是沉默权，沉默权的本质属性又是什么?实际上，学界至今也没有一个较为统一的回答，甚至出现了五花八门的解释。其中，颇具代表性的观点有两个：其

一、”刑事沉默权(the Right To Silence)是指刑事诉讼中，嫌疑人和被告人所享有的，可以对司法人员(包括警察、检察官和法官)的讯问保持沉默而不自证其罪(the Privilege against Self-incrimination)的权利。” [1]其

二、“沉默权即拒绝回答权，是犯罪嫌疑人、被告人对司法人员的讯问拒绝回答的权利。” [2]上述观点，笔者不敢苛同。

学界普遍性地认为，沉默权作为一种源于西方的刑事诉讼制度，其理论基础与核心内容是“反对强迫自证其罪”。“反对强迫自证其罪”的经典表述有两处：一是美国《宪法修正案》第5条：“任何人„„不得在任何案件中被强迫作反对自己的证人。”二是联合国《公民权利与政治权利国际公约》第14条第3款：任何人在受指控时都平等地享有不被强迫做出不利于他自己的证言或有强迫承认犯罪的权利。”因之，“不得强迫自证其罪”成为国际刑事司法中人权保障的一个重要原则。基于这样一种共识，也就不难得出这样一种结论：“不得强迫自证其罪”显然是沉默权的本质属性所在，沉默权的界定必须考虑到这一基准层面并以此为出发点。从这个意义上说，一个严谨、科学的沉默权概念，应当全面包含及准确反映出沉默权固有的两个不同的权能：一是犯罪嫌疑人、被告人对于是否供述享有不受强迫的特权;二是犯罪嫌疑人、被告人对于是否供述以及是否提供不利于自己的证据享有选择权。[3](P294)前一项属于消极的防御权性能。该权能使犯罪嫌疑人、被告人能够免受各种强迫，包括肉体上和精神上的折磨与虐待;后一项属于积吸的选择性权能。该权能的合理内核与应有之义在于：“不得强迫自证其罪”绝不完全意味着“不得自证其罪”，也绝不完全等同于可以不说话或可以拒绝回答(任何)问题——该原则并不禁止犯罪嫌疑人、被告人自愿地向讯问人员供述案情或者提供不利于自己的证据以及在“真实”的意义上真正“自证其罪”，从而获得有利于自己的处罚结果。否则的话，世界各国法律通行的“自首”制度岂不也成了对“人权”的浸犯和亵渎?相应地，该原则也并不可能禁止讯问人员以“非强迫”性的策略方法向犯罪嫌疑人、被告人施加必要的心理影响，促使其完成由起初的“不愿意供认”到后期的“愿意供认”的思想转化和态度改变。否则的话，刑事讯问岂不成了多余的摆设?在此，很有必要提到约翰·密尔——被

誉为“近代自由主义”鼻祖——在其《论自由》一书中对“自由”所讲的两条格言：“第一，个人的行为只要不涉及自身以外什么人的利害，个人就不必向社会负责交待，社会对他的行为表示不喜或非难时所汉能采取的正当步骤是忠告、指教、劝说以至远而避之;第二，个人对他人利益有害的行为，个人则应负责交待，并且还应当承受或是社会的或是法律的惩罚。” [4]依此而言，一个人的犯罪行为是不是“对他人利益有害”的行为?进而是否也属于“个人应负责交待”的范畴?换个说法，讯问中“不说话”或者“拒绝回答(任何)问题”的自由和权利，是一种纯粹的个人自由和权利还是一种因涉及他人利益而须由法律介入且须受法律限制的自由和权利?仔细看看密尔的“忠告”，答案似乎不难寻找。从应然角度来说，中国刑事讯问得以存在的实质意义就在于：以合法正当的方式，促使犯罪嫌疑人、被告人对“与他人利益有害”的犯罪行为，从“不想交待”到真正明白和懂得“应该交待”直至“愿意交待”，从而有效防止和遏制所谓“拒绝供述”权利的滥用。这才是对真正和完全意义上的“自由”与“权利”的维护与捍卫。也正因如此，有学者深刻地指出：在犯罪嫌人人权保障日益严密，其对所犯罪行供述与否的意志自由得到充分保障的情况下，必须注意提升侦查讯问的策略与方法，充分发挥侦查讯问应有的功能作用。第一，促使犯罪嫌疑人在权衡现实利害关系的基础上，不得不如实作出有罪供述;第二，促使犯罪嫌疑人在对如实洪述与否的利害关系产生心理错觉的情况下，如实作出有罪供述;第三，促使犯罪嫌疑人在情感和道义的激励下，明知供述可能给自己带来不良后果，而仍然义无反顾地作出真实的有罪供述。[5](P18)总之，一句话，“不得强迫自证其罪”所禁止的只是那种为获取对犯罪嫌疑人、被告人不利的证据而采取的强迫性手段。[3](P295)鉴此，前述两种沉默权的界定所存在的一个值得商榷的共通之处就在于：一味强调沉默权就是“拒绝回答”和“不自证其罪”，既造成了沉默权固有权能的失衡，同时也任意扩大了沉默权固有的内涵。

还应当注意到这样一种学术倾向：相当一部分学者论及沉默权概念及相关制度内容时，常常以美国的“米兰达规则”(注：“米兰达规则”(Miranda Rule)或称“米兰达警告”(Miranda Warnings)，指公民被警察或执法人员拘留、审讯前有权获得适当、及时的警告，即：他有权在开庭审判前保持沉默不回答任何问题，但如果回答了，每句话都可以作为向他起诉的证据。另外，他可以要求他的律师到场，由律师回答问题。如没有律师或请不起律师，可由政府为他指定一名。最后，被讯问人员在笔录上签名同意放弃上述权利后，才能正式开始讯问，否则讯问就是非法的。这条法律是美国联邦最高法院在1966年对《米兰达诉亚利桑那州》一案的裁决里作出的，它已经成为美国刑事诉讼程序中的重要组成部分。)作为论证的主要依据。在笔者看来，“米兰达规则”确实规定受审者有权“拒不回答任何问题”，并且讯问必须在取得受审者“同意”之后方可进行。然而，只要我们以沉默权固有的权能和内涵对“米兰达规则”做一番深刻和理性的考证，就应当有“勇气”做出这样的评判：该规则其实并不真正和完全符合《公民权利与政治权利国际公约》第14条规定的精神，或者不妨说，该规则只是西式强硬的普遍主义传统思维与个人利益至上的价值取向的产物。以“米兰达规则”为典型标志的美国的沉默权制度在中国不具备必要的理论正当性和现实可行性。“在公平审讯和公平解决问题的过程中，除了当事人的利益之外，还有一种利益需要考虑，这就是有关国家大事的公共利益。” [6](P12)在充分学习和借鉴国外先进的理念与规则的同时，我们似乎更应当确立自己“本土”独立之学术思想和学术态度。我们需要的是构建和提出一些为西方法学家所无法提出的法律思想和法律观点，从而在刑事诉讼理论上真正有所创新和贡献。

基于上述分析，笔者试就中国沉默权概念预设如下：“沉默权，又称反对‘强迫自证其罪’之特权，是指在刑事诉讼过程中，犯罪嫌疑人、被告人所享有的，出于自愿如实供述案情，而对于肉体与精神上强迫性的讯问可以拒绝回答的权利。”这一表述，既揭示出沉默权的本质属性和固有权能，又蕴含着刑事讯问作为一种诉讼程序存在的必然性、必要性、合理性和正当性，同时，也与《公

民权利和政治权利国际公约》相关规定之要义完全吻合，因而是比较合理和科学的。从这样一个沉默权的概念出发，予以中国现行刑事诉讼制度充分的考证，就能够梳理出这样一种重要的思路和结论——中国刑事讯问程序事实上已经初步吸收了沉默权的合理精神以及初步确立了自己的沉默权体制。只不过，具体的制度内容确实不够完整、系统和科学。而这一点，也恰恰是我国刑事讯问制度改革的目标与重点所在。不能仅仅因为法条中未存在明示的“沉默权”字样，或者未出现西式沉默权的某些技术性表述，就认为中国现行法律未“确立”正当理论意义上的沉默权制度，也不能仅仅因为中国现行法律不确立西式沉默权制度就认为是对人权的侵犯，这些都是不客观和不公正的。因而，笔者以为，当前乃至今后的中国刑事讯问制度改革，不是需要重新“确立”和“移植”西方沉默权体制，而是需要“完善”自己的沉默权机制。体制的“确立”与机制的“完善”是性质不同的两码事。承认和肯定这一点，对于摆正讯问制度改革的路径与目标，对于树立民族法律的自主品格，都是很有必要的。就中国现行刑事讯问制度而言，我们固然没有理由以“完美”、“先进”而沾沾自喜，我们当然更不应以“落后”、“有悖”于“国际惯例”或“先进规则”而诟病之极——这种思维留给人们的如果还不至于完全对自己国家法律的人权保障状况垂头丧气的话，至少也是信心不足。这显然不是理论研究者应发挥的作用。

二、对中国刑事讯问制度改革走势的基本思考

“国家尊重和保护人权”。以宪法修改为契机，中国刑事讯问制度改革已经或即将迈入一个全新的也是最为关键的历史时期。如果说，以往的改革只是位于制度边缘的雕琢的话，今后则应当以“‘人权’入宪”为动力而力求实现制度内核与中心的突破与攻坚。笔者设想，未来以侦查讯问为重点的中国刑事讯问制度改革，在立法精神与立法思想层面，除吸纳以往学界和实务界所提出的“禁止先行讯问”、“全程录音录像”、“非法证据排除”等制度和规则的合理成分之外，更有必要特别关注和体现以下基本原则：

(一)侦辩平衡原则。侦辩平衡是指侦查人员与辩护人双方在刑事诉讼中同等对抗、势均力敌的一种状态。侦辩平衡是在以往控辩平衡理论基础上所提出的一种全新的讯问原则。侦辩平衡原则实质上是控辩平衡原则的前置和扩展，它所揭示的是基于诉讼程序正义理念上的侦查人员与辩护人双方对等、平衡的法律地位及相互关系。我国现行刑事诉讼法第96条尽管将犯罪嫌疑人聘请律师提供法律帮助权利的行使时机提前到侦查阶段(这的确是人权保障的一大进步)，但未能就律师的“侦查讯问在场权”做出明确规定。依笔者工作体会而言，如果赋予律师全部侦查讯问在场权(与国外不同的是：律师在场只起监督作用，而不能替代犯罪嫌疑人回答问题)，并且明确规定，不得对律师这一权利作其它任何限制，否则，侦查讯问所获得的口供就不得作为定案的依据。那么，不仅可以有效地遏制乃至彻底根治“刑讯逼供”这种“痼疾”和“顽症”，也有利于律师及时全面了解案情和准确有效履行辩护职能。同时，更为现实的意义在于：“律师讯问在场”作为一种长效的监督制约机制，将有力地督促侦查人员从根本上提高整体讯问水平与能力。这也正是当前侦查讯问本身所存在的亟待解决的一个问题。因此，可以说，“律师讯问在场权”，是中国刑事讯问制度改革的一大“瓶颈”所在。突破这一点，将成为中国刑事讯问制度改革取得实质性成功的重要标志之一。

(二)当事人平等原则。与犯罪嫌疑人一样，被害人也是刑事诉讼应予尊重和保护的中心人物，其权利也是完全独立和不可替代的。维护犯罪嫌疑人利益与维护被害人利益应当兼顾并重，实现双方诉讼权利享受与行使意义上的“平衡和谐”，自是中国刑事诉讼中人权保障的题中之义。换言之，一部中国刑事诉讼制度立法的历史，一定程度上就是被害人、犯罪嫌疑人和被告人诉讼权利均得到不断扩充与强化的历史。为此，现行刑事诉讼法将被害人由过去的“诉讼参与人”身份抬升到与犯罪嫌疑人和被告人并列的“当事人”位置，并使其处于排序之首，从而使被害人诉讼地位发生了根本性的变化，这堪称以往中国刑事诉讼制度改革的一抹重笔所在。但客观地说，仅就侦查讯问程序而言，被害人除了可以要求讯问人员回避之外(第二

十八、第二十九条)，其他诉讼权利并未得到实

质性的强化。因而，讯问中被害人整体诉讼权利与犯罪嫌疑人相比严重失衡。这当然不是法律价值取向的初衷。为此，很有必要在侦查讯问中增加被害人两项重要权利：其一，“知情权”。即被害人及其亲属有权向侦查机关质询、了解犯罪嫌疑人相关的供述内容，侦查机关也应当以适当方式告知其案件审讯必要的进展情况;其二，“要求道歉权”。即被害人及其亲属可以在侦查讯问进行之时，要求犯罪嫌疑人就伤害行为与事实以书面或口头形式向其道歉。与此同时，有权对犯罪嫌疑人的伤害行为与事实，通过适当方式(如录音、录像)予以斥责。被害人是犯罪行为的直接受害者，出于满足及早知晓“为何受伤害”的最低愿望以及抚慰受伤心灵的最低需要，赋予其上述两项权利，对于加害一方来说并不过分。而且，这将有利于加害者良心的内谴与人性的复苏，从而促使其及早认罪服法，悔过自新。更深层次的意义还在于：这样做，“与其说是对那个受到伤害的人的关心，不如说是对社会总的利益的关心。” [7](P111)将彰显出中国法律制度应有的一种思想特质——赋予受害一方充分的“人文关怀”和“道义支持”，给予中国人“人心”与“民意”足够的考量。因而，完全符合中国优秀传统文化认同，更具备厚重的伦理道德基础，应当使之成为具有中国特色的刑事讯问人权保障模式之一。

(三)坦白得利原则。坦白得利是指对于在侦查、起诉和审判各个诉讼阶段均能如实供述罪行的犯罪嫌疑人和被告人，人民法院在量刑时可以从轻乃至减轻处罚。对此，有学者曾提出了“量刑折扣”的很好建议。(注：“量刑折扣”，是指对于能如实交代其罪行的被追诉者，人民法院在结合检察机关提交的其他证据的基础上认定其行为构成犯罪的，在量刑时根据有关情节予以适当的折扣。对量刑折扣的运用可以从实体和程序两方面理解。)坦白得利原则，实际上是“坦白从宽”刑事政策的法定化和制度化。该原则具有充分的必要性与可行性。首先，有利于增强侦查讯问必要的力度。其次，有利于减缓犯罪嫌疑人、被告人的对立情绪，促使其主动选择“坦白交待，悔罪认罪”的道路，从而充分实现刑罚之目的。诚如公安部特邀审讯专家季宗棠先生所言，必须向犯罪嫌疑人

推销一个基本观点，并且要让犯罪嫌疑人接受这个观点：如实供述对自己有利。[8](P112)最后，有利于加快讯问节奏以及最大限度地减少翻供现象的出现，从而有效地降低诉讼成本，提高诉讼效率。

(四)“强迫供述”证据留存原则。犯罪嫌疑人对于侦查讯问人员已经存在或认为存在的“强迫供述”的非法行为，有权要求保留证明此类非法行为发生的证据，并据此向有关部门提出控告。“强迫供述”证据留存原则应体现出犯罪嫌疑人两项具体权利：其一，“刑讯伤势检查权”。即当犯罪嫌疑人受到或认为受到刑讯逼供时，可以亲自或通过其律师在法定时限内向法定的独立机构申请人身检查以确定伤势情况，并将检查结果作为证据随卷保存。其二，“超时讯问笔录载明权”。即当犯罪嫌疑人受到或认为受到超过法定时限的讯问而未得到必要的休息时，可以要求在《讯问笔录》中载明讯问起始的真实时间以及未获得必要休息的实际情况，并亲自予以确认。如果讯问人员拒绝载明或所载情况未经犯罪嫌疑人确认，则犯罪嫌疑人有权拒绝在笔录上签名或按指印。需强调指出，“超时讯问笔录载明”原则能否成为“实然”的法的关键在于：合理确定每一次讯问的最长时限以及数次讯问间隔的最短时限。其中尤以前者为必要。众所周知，关于每次讯问的时限，现行刑事诉讼法的规定处于“空白”状态。唯一相关的内容，也只是要求应当(必须)在拘留或逮捕后的二十四小时内进行讯问(第65条、第72条)。事实上，这一缺乏应有严谨性而易生歧义的规定不仅使得侦查人员无所适从，甚至还带来诸多的争议——这种讯问的“进行”，是于二十四小时内只要“开始”就合法，还是于二十四小时内必须“结束”才正确?因之就产生了一种现时侦查机关(特别是公安机关)较为普遍存在的现象：拘捕后的讯问确实于二十四小时内开始，而结束的时间却远远超过二十四小时，有的甚至连续达到数天数夜。这种现象亟待通过立法予以彻底的改变和纠正。将每一次讯问(包括第一次讯问)的时间规定在一个合理适当的时限之内，保证受审者必要的休息时间，这 8

不仅是规范侦查人员讯问行为的客观需要，更是人权保障的时代观——“以人为本”执法思想和“人性化”讯问理念的必然趋求。

人权保障背景下的中国刑事讯问制度改革，是在中国特有历史条件下所展开的一场法律变革运动。勿庸讳言，这种变革所要体现与构建的，应当是本民族优秀传统文化思想和价值取向，本国度生活条件与社会现实孕生的法律精神以及承载这一法律精神的法律制度与规则。正是在这个意义上，笔者看重这样一句为人们耳熟能详的断言——“越是民族的，就越是世界的。”

本文原载于《中国海洋大学学报》2005年第3期

注释:

【参考文献】

[1] 龙宗智.英国对沉默权制度的改革以及给我们的启示[J].法学，2000,(2):26.[2] 宋福义.沉默权与如实回答义务[J].公安大学学报，1999,(5):83.[3] 谭士贵.刑事诉讼原理与改革[M].北京：法律出版社，2002.[4] 朱庆育.罪犯、犯罪嫌疑人、自由、语言[J].读书，2000,(1):158.[5] 毕惜茜，云山城，姚健.侦查讯问与人权保障研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004.[6](英)丹宁勋爵，李克强等译.法律的正当程序[M].北京：法律出版社，1999.[7](英)亚当·斯密，蒋自强等译.道德情操论[M].北京：商务印书馆，1998.[8] 季宗棠.审讯侦查理论与实践[M].北京：中国人民公安大学出版社，2001.文章来源：中顾法律网(免费法律咨询，就上中顾法律网）你好，谢谢你看这个资料

第二篇：新农村建设背景下农村水利建设保障措施研究

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新农村建设背景下农村水利建设保障措施研究

作者：顾永梅

来源：《新农村》2012年第05期

摘 要：农村水利建设是推进新农村建设的有效切入点,在分析新农村建设对农村水利建设的要求及当前存在问题的基础上,从规划、资金、组织、管理和科技等5个方面对新农村背景下农村水利建设的保障措施作了探讨。

关键词：新农村建设 农村水利建设 保障措施

一、新农村建设对农村水利建设的要求

作为新农村建设总体目标的20个字,涉及生产、生活、乡风、村容、管理等5个方面,每个方面都与农村水利密切相关,因而每一项目标的实现,都对农村水利建设提出了具体要求:“生产发展”对农田灌排工程建设提出了新的要求;“生活宽裕”对农村灌排工程和供水工程都提出了新的要求;“村容整洁”对水土保持、农村水电、水环境整治等提出了新的要求;“管理民主”对农村水利建设的组织与管理方式提出了新的要求;“乡风文明”对农村水利建设管理的科学性和规范性提出了新的要求。

二、当前新农村建设中农村水利建设存在的问题

1.水资源不断减少,农业用水捉襟见肘

我国是一个干旱缺水国家,不仅水资源总量明显不足,而且水资源时空分布极不均衡,区域性缺水和季节性缺水严重。水资源不足已成为制约国民经济发展的“瓶颈”因素。

2.农村水利基础设施老化,很难满足新农村“生产发展”的要求

目前,农村水利基础设施仍然十分脆弱,全国还有近2/3的耕地没有灌溉设施。农村水利体制不顺、机制不活、管理粗放的状况还未能得到根本的扭转。

3.节水灌溉工程和节水措施不多,水资源浪费严重、利用率较低

由于受投资不足的制约,渠道建设和维护严重滞后,沟渠渗漏严重,影响了水利投资效益的发挥。同时,在推广应用节水技术和制定节水政策措施方面做得也不够,农村普遍存在节水意识淡薄、浪费水较为严重的现象,水资源的利用率较低。水的利用率低也导致部分地区水费偏高,出现农民浇不起地的情况。

4.当前农村水利建设组织与管理方式还无法满足“管理民主”、“乡风文明”的要求

农村水利建设是三分建七分管,建是基础,管是关键。但目前农村水利管理不到位的现象较为突出,甚至少数地方根本无人管理,致使正常情况下通过疏浚可发挥5～6年功用的沟渠3～4年就重新淤积了,从而缩短水利建设的循环周期,增加了水利建设的成本。

三、农村水利建设的保障措施

1.规划保障

水利规划是实现水资源优化配置的重要基础。要在进一步查清区域水资源及其开发利用现状、分析和评价水资源承载能力的基础上,根据社会主义新农村建设的要求,制定和完善农村水利规划,提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案。

2.资金保障

农村水利建设朝着新农村建设方向发展,涉及的范围扩大了,涵盖的内容增多了,因此,必须有足够的资金支持。

2.1国家财政投入。保持现有农村水利建设项目资金渠道,扩大项目资金投资范围,把农村小中型水利工程项目也纳入项目预算。农村水利建设项目要实行严格的项目审查、立项、规划预算和规范的项目实施管理制度。

2.2当地政府适当投入。要充分调动当地政府的积极性,确保新农村建设项目顺利实施。.2.3政策扶持。建设社会主义新农村,大力开展新形势下的农村水利建设,功在当代,利在千秋,国家对此应给予充分的政策支持。

3.组织保障

农村水利建设是一项涉及面很广的系统工程。加强项目的组织领导,协调好各部门之间关系,是项目管理成功与否的关键所在。

3.1加强政府职能部门作用,依法管理农村水利建设项目。在农村水利建设项目建设中,政府的主要职能是负责协调各参建单位的管理工作,为项目建设提供领导与组织保障,并尽力提供适当配套资金。

3.2创新水利建设投融资机制。进一步加快水利投融资体制改革步伐,深化农村小型水利工程产权制度改革,广泛吸纳各类社会资金进入水利建设领域。

3.3成立项目建设现场指挥领导小组。抽调技术精湛、工作责任心强的工程技术人员组成项目建设指挥领导小组,专门负责对工程的管理和监理,狠抓工程质量。

4.民主管理保障

4.1加强宣传,提高对水利在国民经济发展中战略地位的认识。可由当地政府分管领导与组织、宣传、新闻等部门组成宣传小组,专门负责对群众进行教育与沟通,收集群众的意见和建议,为农村水利建设顺利实施提供舆论保障。

4.2加强工程管理体制改革。明晰所有权,放开建设权,搞活经营权,盘活存量资产,形成滚动发展,实现农村小型水利设施建、管、用和责、权、利的有机统一,建立符合市场经济要求的小型水利工程建设和管理体制。

4.3构建水利管理新主体协会。水利协会是社会主义新农村建设过程中管理小型水利工程的“业主”。水利协会的组织是一种以自然水源和共同受益的小型水利工程为基础,联合组成的一个群众性管理水利日常性事务的自治组织机构,不受行政区域限制。它可以担负起农村小型水利设施建设和管理的业主职责,能真正体现农村水利工程设施集体管理的权、职、责关系。水利协会切实解决了政府在农村小型水利工程设施管理和建设上难以解决的问题。要切实帮助并在经济上给予适当资助,支持水利协会实施真正的民主管理,确保小型水利工程良性运行,为社会主义新农村建设、农民致富奔小康发挥应有的积极作用。

5.科技保障

5.1大力推广农业节水技术。根据区域实际情况,相关部门应把推广农田节水技术作为搞好农业增效、农民增收和发展生态农业的一项重要措施来抓,通过大力宣传、技术培训和搞好试验示范,促进面上推广,使节水技术为广大农民所使用,成为新农村建设中受欢迎的一项主要农业技术。

5.2大力进行泵站更新改造研究和实践。更新改造泵站主要目的是提高泵站的装置效率,力争达到使现有泵站达到部颁标准。全国各地小型泵站数量众多,更新改造任务十分繁重。积极开展泵站更新改造研究和实践,切实提高农村水利设施利用效率。

参考文献：

[1]李远华,严家适.新农村建设需要坚实的农村水利基础[J].中国农村水利水电,2006(6):1-3

[2]钱正英,张光斗.中国可持续发展水资源战略研究[M].北京:中国水利水电出版社,2001.

第三篇：土地管理制度改革下的农民权益保障研究

土地管理制度改革下的农民权益保障研究

——统筹城乡背景下的成都经验

陈辞 马永坤

摘要：土地管理制度改革关系到经济社会许多重要领域的改革能否顺利推进，科学发展能否切实得到保障，然而改革的关键是如何在其进程中有效保障农民的权益。本文在统筹城乡背景下，总结成都经验，从集体建设用地流转、土地整理和耕地保护三个方面具体阐述农民权益保障问题。

关键词：统筹城乡；土地管理制度改革；农民权益保障

一、土地制度变革下的农民权益保障

土地产权制度改革是整个农村土地管理制度改革的核心，是贯彻中央关于“多予、少取、放活”、“创造条件让更多群众拥有财产性收入”精神的重要途径，是保护农民财产权益的关键。随着改革的不断深入，社会经济的不断发展，农村土地价值不断显现，农村土地产权纠纷Et益增多，在推进农村产权制度改革中也存在诸多难点问题：一是农村集体土地所有者的权利、义务尚不清晰。行政管理权侵犯土地财产权现象比较严重。二是集体成员资格的界定不一，因村民待遇引发的农村地权冲突日趋增多。土地产权不明晰、不对等和土地利用规划制度缺陷分别导致农民土地权益受损、城乡土地市场割裂和城乡空间形态不合理，城乡土地资源的优化配置缺乏有效的市场机制，首先，土地市场发展滞后以及农地价格的扭曲很大程度上降低了城乡土地资源配置效率和城乡统筹的进程。其次，农地价格严重扭曲与其产权价值相背离，导致农地资源城乡之间配置的不合理。这些矛盾产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。

自上世纪90年带以后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入方面，还有很大的差距和余地。成都启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。统筹城乡发展，是中央在新形势下提出的解决我国“三农”问题的指导思想与根本途径，也是促进国民经济持续健康协调发展和全面建设小康社会的必由之路。我国现行土地制度在平等和效率两个方面都有损失，并对社会稳定产生消极影响。

土地改革的基本逻辑即是在土地所有权不变的基础上，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整的界定给农民，并允许按照市场原则进行交易。而有限的产权交易和利益保护无疑具有特殊的制度特征，因而引发的一系列复杂问题，则正是我们将长期面对的理论困境。

二、集体建设用地流转中的农民权益保护问题

城镇化的发展要求未来几十年内，农村人口要向城镇转移。如果按照到2020年我国城镇化率达到55％的水平，我国将有8亿左右的人口进入城镇居住和就业。2008年我国的城镇化率为45．7％，城镇人口为6亿。未来12年间，还要转移约2亿农村人口，直接面临的问题就是，进城落户农民的居住和非农就业用地如何解决。理论界和实践部门对集体建设用地的流转进行了一系列的探索和改革，在一定程度上实现了对集体利益的保护，但是对农民利益的重视和保护仍然普遍不够。在新形势下，本文从保护农民权益的角度出发探讨了作为重要市场资源的土地交易行为如何既体现资源配置的效率，又保护集体所有权下农民的利益，通过完善与创新农村非农建设用地的流转机制，促进城乡统筹发展和构建和谐社会。

(一)农村集体建设用地需要解决的问题

1．明确产权主体代表。集体建设用地的改革，核心问题是在多大程度上保障了集体所有者或者是农民的最大权益。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，但农村集体经济组织是一个“虚拟” 的所有者，这种状况造成农村土地流转会出现诸多问题。农村集体经济组织的法律地位主体确定为村民小组，农村土地产权的主体代表也就是村民小组。理由是：在村民小组这个小范围内，保存着土地制度历史变迁的最完整信息，现实中最清楚的状况(包括地块面积、分布及土地质量等)最清楚的是在这一级。同时，作为产权主体的村民小组对于屏蔽形式的侵犯产权行为比较有利，也更能体现现代产权制度建设所要求的产权交易必须符合交易费用小而效益高的原则。

2．城乡建设用地规划的统一。规划是土地管理的“龙头”，农村集体建设用地流转的目的之一是集约高效利用土地，建设用地流转后的用途决定了土地流转后的价值，尤其是城乡土地统一市场的建立必须要有城乡建设用地规划作为基础。与会代表们认为统筹城乡土地利用规划的核心是科学统筹城乡建设用地规模、结构和布局。加快我国现有的规划体系的改革，应当注重规划的引导性，实现土地利用总体规划功能的扩展，并向“空间规划+土地利用规划设计”模式转变。在编制农村土地规划过程中要充分尊重农民意愿，切合农村实际，因地制宜保持农村特色，保持乡村功能和文化风貌。同时要与上级土地利用总体规划相衔接，与产业发展、村镇建设、基础设施布局和生态环境保护等相关规划相协调。

2004年以来，成都市大力实施土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目，坚持规划先行，依据新一轮土地利用总规划、城镇建设总体规划和新农村建设规划，编制土地整理规划和城乡建设用地增减挂钩专项规划，实施综合整治。城乡建设用地统一规划有利于农村建设用地价值的显化和城乡统筹协调发展，有利于严格土地用途管制的实施。

(二)成都农村集体建设用地改革情况

2008年，成都市以市委一号文件出台了关于加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，在全市开展农村产权制度改革。改革的核心是还权赋能，把农民的权利还给农民，让农民拥有自己解决问题的能力，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位；目的是通过对农村土地确权颁证并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，努力从根本上解决“三农” 问题，加快推进城市化和农业现代化进程。主要措施有：

1．以产权明晰为基础，开展农村集体土地确权登记。一是坚持政策先行。依据《土地管理法》及其他相关法规政策出台了《成都市集体土地所有权确权、登记暂行规定(试行)》、《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》、《成都市集体建设用地使用权确权、登记暂行规定(试行)》等文件，明确规定确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时限，建立了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记体系。二是坚持农民自主。充分依靠基层自治组织，由村民自主协商解决问题，有效化解了确权登记的诸多难题。三是坚持协同推进。将确权登记与第二次全国土地调查同步部署、协调推进，利用高分辨率卫星等先进技术开展农村承包土地实测工作，大幅提高了工作效率和质量。

2．以流转顺畅为核心，推动集体建设用地有序

流转。一是积极促进依法有序流转。制定了集体建设用地使用权流转管理暂行办法、集体建设用地使用权流转市场管理办法等一系列政策文件，确保集体建设用地依法规范有序流转。二是积极搭建土地交易平台，将集体建设用地使用权流转纳入国有土地市场统一管理，公开交易。三是积极完善配套服务政策。成立农村产权流转担保股份有限公司，积极探索农村土地产权交易抵押、担保等金融服务方式，加快建立健全农村产权流转中介服务、信息平台、风险补偿和纠纷调处机制等配套服务，在维护交易双方合法利益前提下，努力推动农村产权顺畅流转。

结合成都统筹城乡改革试验区的具体情况，以科学发展观为指导，坚持“严格保护耕地和基本农田，积极推进农村集体建设用地流转，全面实现土地节约集约利用长效机制，加强失地农民权益保障” 的基本思路，积极推进农村土地制度改革和创新，为成都城乡发展提供支持，也为全国的农村土地流转提供实验经验和借鉴。

三、农村土地整治问题的应用与探索

农村土地整治是依据规划对一定区域内田、水、路、林、村等进行的综合治理，包括农田整理、村庄整治、建设用地开发、复垦等活动。实践证明，土地整治在增加耕地有效面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和农村生活环境，促进农业增产、农民增收和农村发展等方面发挥了重要作用。同时，土地整治在有效拉动内需方面也具有积极作用。

(一)农村土地整治定位破解两大难题

城乡统筹、新村建设、耕地保护“三位一体”；村庄建设已购现象明显，而实现“异构协同” 难度大。推进中心村(社区)乡村空间重构，具有战略性与创新性。

1．城乡用地增减挂钩的指标约束。由于体制、管理和历史原因，我国农村建设用地的布局分散、面积偏大、比例偏高，而且几乎游离于市县土地管理。城乡建设用地增减挂钩是土地政策创新，而村庄用地的巨大潜力是其重要前提；村庄土地整治成为解决城镇用地指标和耕地补占平衡“双重”约束的重大战略选择。成都城乡建设用地增减挂钩实验存在与相关规划的协调和衔接、实施进度及土地复垦保障的问题。

2．农村建设集约用地的现实瓶颈。农村建设用地普遍散、大、乱的状况，导致土地闲置、利用低效，甚至成片村庄空心化。落实两个“最严格”制度的重点和难点均在农村。其中能否创新机制，建设现代中性化社区，实行空心化村庄整治还田，是深入开展城乡土地管理制度改革，推进新农村建设和农村用地集约化的关键。

(二)农村土地整治的现实选择与多目标模式创新

1．农村土地整治现实选择。在农村土地整治过程中必须形成一个强有力的部门协调机制。农村土地整治涉及的政府行政部门众多，不利于农村土地整理工作的全面开展。在进行经济、社会和生态的“详细”分析基础上编制详细规划，规划包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；经济上是否可行，农民是否愿意接受，生态上是否安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；村民自治组织是否健全，保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。

实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治的一个“撬动支点”，是促进城乡统筹发展的重要手段。对于农村土地整治制度改革来说，必须转变一组制度设计理念：(1)将现有的“供给型”转变为“需求型”。要看农民到底需要哪些制度和政策，农村社区意见领袖有哪些想法。(2)将现有的“惩罚型” 转变为“激励型”。使所有参加农村土地整理的行为人，只要工作努力，都能得到相应的激励。(3)将现有的“理型”转变为“道型”。制度设计应该更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。

2．农村土地整治多目标模式创新及战略研究。村庄整治需规划先行，特别应以县域为单元，研究农村空心化“生命周期”，建立阶段性土地整治模式；村庄整治建设要“踩准节拍”、经得起时间考验。强调规模化，确保所建新村不至于很快成为明天的“空心村”。农村土地整治还要遵循农村发展地域差异性，凸显因地制宜、分区分类原则，实行多样化的技术标准、目标要求、管理模式与保障措施。在功能导向上强化“一整三还”，即依托村庄整治增地，实行还田、还林、还园。从农村土地整治的宏观性、全域性、基础性、系统性特点出发，国土管理部门具有不可替代的引领作用，理应确立全局性、战略性研究与管理的基础地位。

四、耕地保护补偿机制和征地制度改革

(一)耕地保护补偿机制

统筹城乡发展，必须加大对“三农”扶持力度，促进“农民增收”、提高“农业”规模效益，加大“农村”基础设施扶持力度。这就需要建立耕地保护补偿机制，切实调动农民积极性，确保耕地数量不减少、质量有提高，显著提高耕地利用综合效益，促进粮食增产、农民增收；健全土地承包经营权流转市场，推动耕地向大户流转，发展适度规模经营；形成城乡经济社会发展一体化格局，按照同地同价的原则，推进建设城乡统一土地市场。

全社会共同消费的保护耕地的成本不能只由管理土地的县、乡(镇)地方政府、拥有耕地的村民集体和承包耕地的农民来全部承担，中央政府、省级政府也承担相应的成本，从事第二、三产业的人们都要承担一定的成本。因而，必须建立耕地保护全社会补偿的共同责任机制，由全社会分担耕地保护成本，减轻农民耕地保护负担，协调城乡、区域和代际公平发展。

成都市按照城乡统筹、以城带乡、以工补农的指导思想，出台了建立耕地保护基金，给予保护耕地农民经济补偿的政策，促进了城乡统筹和谐发展。建立耕地保护的经济补偿机制。参照成都的做法，推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，“基金”主要来自新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益等。“补偿的接受主体” 主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高他们保护耕地的积极性。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要的开支。“补偿标准”还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。

(二)征地制度改革

深化征地制度改革既要改变国家强制性低价征地侵害农民权利，又要防止超越实际的制度安排加大征地矛盾和困难，影响正常建设。董祚继认为如何界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围；如何落实同地同价原则，完善征地补偿机制；如何拓宽安置渠道，解决长远生计等，亟待研究明确。

1．土地收益不合理，主要是国家征地。从现象看，是低价征地、高价卖地。现象背后则是深层次的体制、机制问题。例如，国家垄断土地一级市场，把农村集体建设用地也垄断了，这与不承认农民土地的财产权利，有直接关系。改革征地制度，是一件牵一发而动全身的事情。从农民这头，是要赋予完整的土地财产权；而从政府的角度，则是切实转变职能，改变管理方式，整合部门关系和各级政府之间的关系。这无疑是一个长期的、渐进的改革过程。

2．土地征用制度改革。(1)明确界定公共利益，规范政府土地征用行为。将征地权的行使严格限定于公共利益范围，而且公共目的应该是直接的。对非盈利性用地，可采取征地的方式并实行公平补偿。对以盈利为目的的经营性用地，要打破政府土地征用垄断坚冰，在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用。(2)从征地补偿到征地市场定价。中国土地征用补偿改革不仅要提高征地补偿标准，扩大补偿范围，而且要完善土地征用补偿机制。逐步探索征地市场化补偿机制建设的可能性。征地制度应当从用途管制和价格管制向单一的用途管制转变。(3)完善土地征用程序，加强公众参与。首先，要加强土地利用规划管制，坚决克服随意突破、调整、修改土地总体利用规划的现象；其次，要加强对土地征占的监管力度，建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障农民的知情权和参与权；最后，要强化土地登记工作。

党的十七届三中全会《决定》提出，要稳定和完善农村基本经济制度，健全严格规范的农村土地管理制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。城乡统筹发展的关键是解决好“三农” 问题，而土地问题又是解决“三农” 问题的核心和基础。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展” 的战略目标，必须进一步深化农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。以确保农民真正享有土地财产权，发展现代农业，推进土地规模经营，促进农民增收。

参考文献：

[1]谭术魁，彭补拙．农村集体建设用地直接流转的支撑体系研究[J]．财经研究，2002，(10)．

[2]北京大学国家发展研究院综合课题组．还权赋能：奠定长期发展的可靠基础—— 成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究[M]．北京大学出版社。2010：63．

[3]王华春．土地资源优化配置与构建节约型社会研究[M]．北京：中国环境科学出版社，2006，(3)：14．

[4]杨继瑞．论绝对地租Ⅱ的来源及形成机理[J]．国土经济，1996，(3)：11—18．

[5]杨继瑞．城乡统筹视角下郫县住宅产业发展战略研究报告[R]．西南财经大学，2009，(12)：11．

第四篇：供给侧改革背景下中国引进外商投资研究

行健文理学院学年论文

题目：供给侧改革背景下中国引进外

商投资研究

摘 要：中国经济进入新常态，在这样的大环境下供给侧改革势在必行。供给侧结构性改革就是经济领域的全面深化改革，其目的是要为新常态下的中国经济打造新动能，为中国经济的健康可持续发展奠定新基石。外资在中国也需要面对新常态，供给侧也会暴露出诸多问题。外资领域的供给侧改革也应加快步伐。面对国内外外商投资环境的变化，我们应加大对引进外资的投入，打好引进外资的攻坚战，倒逼国内供给侧改革。

Abstract: The Chinese economy has entered a new normal, in this environment the supply-side reforms.Supply-side structural reforms in the economic field is the comprehensive deepening reform, which aims to normal under the new Chinese economy to create new momentum, lay a new foundation for the healthy and sustainable development of China's economy.Foreign investment in China also needs to face the new normal, the supply side is also exposed many problems.Supply-side reform and foreign investment in the field should also speed up the pace.Faced with changes in domestic and foreign investment environment, we should increase the introduction of foreign investment, the introduction of foreign capital to lay the battle, Forced domestic supply-side reforms.行健文理学院学年论文

关键词：投资环境 引进外资 供给侧改革

Keywords: Investment Environment Foreign investment Supply-side reform

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目 录

一、引言........................................................................................................................................1

二、中国目前引进外商投资的现状......................................................................................1（1）总体规模持续增长。......................................................................................................2（2）自贸区扩容，逐步完善法律。....................................................................................2（3）外资来源地集中度较高。.............................................................................................2

三、中国引进外资存在的问题...............................................................................................3（1）重数量轻质量，引进外资技术含量低。..................................................................3（2）面临严峻引资环境。......................................................................................................3

①全球经济总体复苏缓慢，跨国投资增长乏力。..................................................3 ②国外利用外资的制度和政策竞争更趋明显。......................................................3（3）服务业利用外资结构不合理。....................................................................................4（4）外资区域分布不平衡。..................................................................................................5

四、供给侧改革背景下引进外资...........................................................................................5（1）供给侧改革与引进外资。.............................................................................................5（2）在供给侧改革下引进外资应做到以下几点：.........................................................5

①精确定位，明确招商方向。....................................................................................5 ②多领域利用外资，均衡外资产业分布。................................................................6 ③营造良好投资环境，促进投资自由化、便利化..................................................6 ④引进外资还要注重长远发展。..................................................................................7 参考文献........................................................................................................................................8 致谢.................................................................................................................................................9 附录...............................................................................................................................................10

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供给侧改革背景下中国引进外商投资研究

学生：王丽倩

指导教师：张丽琼

（广西大学行健文理学院）

一、引言

“一手拎着电饭煲，一手拿着马桶盖，身后是被扫荡一空的货架，前面是等待付款的长队„„这已成为过去一年国内小长假期间，在日本东京、北海道、大阪、福冈等地众多商场里一再重现的景观。然而，这些排队购物的顾客，不是来自日本当地，而是来自中国大陆。与中国游客相伴的“爆买”、“扫货”之类新词，频频出现于大众传媒，其中“爆买”一词已入选日本社会2015热词。其实，出境旅游兼购物的中国游客，“爆买”的远不止日本马桶盖，韩国的彩妆、澳大利亚的奶粉等，也均在“扫货”之列。一组数据印证了国内游客惊人的跨境购买力。一份最新报告预计，2015年，中国游客的海外支出将增至2290亿美元，成为全球最大购物群体。我国出境游人数和购买力已连续三年位居世界第一。这种现象从一个侧面反映了当今中国生产与消费、供给与需求之间的结构性矛盾。一方面，随着经济发展、财富积累和生活水平的提高，国人的消费需求随之升级，在量的满足之后，开始追求质量、档次、精致、美观，真所谓“吃得饱还要吃得好，穿得暖还要穿得美”。可另一方面，我国制造业和服务业总体上仍处于粗放发展阶段，远未跟上消费升级需求。相对于巨变中的需求侧，供给侧的缺陷日渐凸显——高端供给不足、低端供给过剩。现阶段我国经济生活中供给与需求不匹配、不协调、不平衡的矛盾，矛盾的主要方面在于供给侧，因而解决问题的锁钥也在供给侧。这就是“供给侧结构性改革”被提上最高决策层议事日程的大背景。事实上，把经济调控与管理的重心由需求侧转向供给侧，致力于高水平的供给与需求新平衡，已成为“十二五”收官、“十三五”开局之际中央经济工作会议定下的大政方针。”[1]

二、中国目前引进外商投资的现状

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（1）总体规模持续增长。

近年来，中国采取了一系列措施，大幅取消限制类项目，保护他们的合法权益，努力营造公开透明的法律政策环境、高效的行政环境、平等竞争的市场环境。２０１５年中国继续扩大外资投资领域，限制类项目取消了５０％；为推动外商投资的便利化，中国把核准制基本上改为了备案制，大概现在保留的需核准项目也只有５％；中国推动以准入前国民待遇加负面清单管理模式，同时在和美国、欧盟进行ＢＩＴ（双边投资协定）谈判，和一些国家进行ＦＴＡ（自由贸易区）谈判。外资进入中国的领域会更宽广，方式更便利。据统计，2016年1-8月，全国设立外商投资企业18538家，同比增长10.2%；实际使用外资金额5488.3亿元人民币（折858.8亿美元），同比只增长0.63%。（详见附录一）

（2）自贸区扩容，逐步完善法律。

①“党中央、国务院决定，在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。这是继上海市、广东省、福建省、天津市之后第三批自贸区，代表着自贸区建设进入了新阶段。自贸区的再次扩容，向世界释放出了明确信号，中国经济变得更加开放，支持贸易自由化的力度也空前之大。为外商投资提供更多机会。”[2] ②“9月3日，十二届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了全国人大关于修改外资企业法、合资经营企业法等四部法律的决定，核心内容是把外商投资企业设立由审批改为备案。中国商务在同一天也公布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法（征求意见稿）》。市场普遍认为，这些举措意味着，外商投资负面清单管理模式有望在全国复制推广，未来国内的外商投资环境将更加宽松。全国人大对外资企业法、合资经营企业法等四部法律做出修改，将外商投资负面清单管理推广到全国执行，外商投资改为备案制，这既有助于提升中国市场对外资的吸引力，倒逼国内供给侧改革，也是中国在投资放缓、稳增长压力加大背景下的必须之举。”[3]（3）外资来源地集中度较高。

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现如今，我国外资引进主要集中在香港、新加坡、韩国、澳门、美国、日本、德国等地。据统计，“主要国家/地区对华投资总体保持稳定。1-8月，前十位国家/地区（以实际投入外资金额计）实际投入外资总额814亿美元，占全国实际使用外资金额的94.8%，同比增长2%。对华投资前十位国家/地区依次为：香港（580.7亿美元）、新加坡（41.4亿美元）、韩国（35亿美元）、澳门（32.9亿美元）、美国（29.2亿美元）、台湾省（26.6亿美元）、日本（20.6亿美元）、德国（17.9亿美元）、英国（16.6亿美元）和卢森堡（13.2亿美元）。”（详见附录二）

三、中国引进外资存在的问题

伴随中国经济增长不断放缓、人力成本的上升以及部分领域的投资回报率下降，中国市场对一些外资企业的吸引力下降明显，很多欧美及日资企业出于多种因素的考虑选择了撤离中国，“再工业化”及其他发展国家的引资政策使我面临发达国家和发展中国家双向挤压。

（1）重数量轻质量，引进外资技术含量低

中国以前引资政策的执行和评价都是以吸引外资的数量和规模为标准，造成各部门和地方政府在引资过程中“重数量轻质量”，造成外商投资的效益短期化和投资的技术含量不高，带来的技术外溢作用不够突出，对当地经济发展的竞争力提升不足，影响了经济发展的可持续性。同时，早期实施的“市场换技术”的发展战略并未取得预期的效果，一是外资带给中国的技术相当一部分是已经淘汰或正在淘汰的技术，二是国内企业对外资技术的识别能力和吸收能力相对较弱，导致国内企业对国外技术产生一定的依赖性。另外，在ＧＤＰ政绩观的影响下，盲目引资、过度引资，已经引起了产能过剩、重复建设、区域间恶性竞争、环境污染等问题，极大地破坏了产业结构平衡，资源与环境压力不断增大。（2）面临严峻引资环境

①全球经济总体复苏缓慢，跨国投资增长乏力。发达国家在推进再工业化，如美国在推进“再工业化”，德国的工业4.0计划等。这些都将给中国引资带来一定的影响。我国在201

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年吸收外资的全球排名从第一降到第三，吸引外资进入总量趋稳的结构调整期。中国利用外资在总量上要有所提升难度不小。商务部外资司资料统计，今年1-8月，东盟对华投资新设立企业762家，同比下降2.2%，实际投入外资金额46亿美元，同比增长4%。欧盟28国对华投资新设立企业1143家，同比下降2.4%，实际投入外资金额66.6亿美元，同比增长30.1%。“一带一路”沿线国家对华投资新设立企业1887家，同比增长33.2%，实际投入外资金额47.9亿美元，同比下降2.2%。长江经济带区域新设立外商投资企业7555家，同比下降5.9%，实际使用外资387.8亿美元，同比增长2.2%。”（详见附录三）②国外利用外资的制度和政策竞争更趋明显。印度加快引进外资步伐，莫迪政府近日推出第二轮大刀阔斧的吸引外资改革，核心方案是继续加大外资控股比例，促进就业。莫迪表示，印度目前已成为全球对外国直接投资最开放的国家之一，要通过吸引外资创造就业，带动国家转型。根据新政策，印度将在民航、食品加工部门、医药等9个领域对外资全面开放，全面或部分取消有关投资项目技术标准以及外国品牌在印度生产的限制和要求。在印度能够通过某些外资项目获得“现代技术”的前提下，允许外资在这些行业100%控股。经过这轮外资政策修正，超过90%的外资进入印度不需要政府审批。[4] 今年前8个月越南引进外商投资总额同比增长7.7%，年初至8月20日，越南共向1619个外国直接投资（FDI）项目签发投资许可证，注册资金达近97.95亿美元（同比增长24.3%）；增资项目770个，增资资金45.71亿美元，同比增长83.7%。[5] 此外其他发展中国家也在积极改进引进外资的制度和政策。

（3）服务业利用外资结构不合理。

虽然中国服务业利用外资规模不断扩大，但服务业开放度仍相对较低，利用外资的质量有待提高。首先，“十二五”期间，中国服务业增加值占ＧＤＰ的比重总体呈上升趋势，由２０１１年的４３．１％增加到２０１４年的４８．２％，却是金砖国家中唯一一个服务业占比不足５０％的国家，而主要发达国家服务业增加值占ＧＤＰ的比重已超过７０％。相对于发达国家，中国服务业的发展空间仍然很大。其次，中国服务业利用外资结构不均

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衡，主要集中在房地产业、批发和零售业、租赁和商务服务业等传统服务部门，生产性服务业、高新技术产业及战略性新兴产业所占比重依然偏低。再次，中国服务业开放政策仍然滞后，许多服务业领域在独资、股比等方面存在限制，导致外资准入存在障碍。同时，引进外资注重资金规模，而忽视外资技术含量、环境影响等，也造成外资质量差、综合效益低。

（4）外资区域分布不平衡。

虽然中西部利用外资占比有所加强，但东部仍然占据主导。中西部地区与东部地区在市场体制环境、产业配套能力、高端技术人才、交通便利等方面仍存在较大差距，导致承接加工贸易转移速度较慢，承接跨国公司高端服务业转移存在较多

困难。并且中西部地区吸引外资集中在重庆、成都、西安、长沙、武汉等中心城市，产业集聚能力比较强，区域辐射和扩散作用则不够。很多二线城市以及广大腹地尚缺乏大规模吸引外资的基础和条件。而东部发达地区尤其是区域中心城市，土地、资源、劳动力等要素成本上升，产业结构已经进入服务经济发展阶段，具备了转移加工贸易的条件，但基于地方政府追求财政税收、ＧＤＰ考核等因素影响，很难主动将产业转移到中西部地区。

四、供给侧改革背景下引进外资

（1）供给侧改革与引进外资。

中国经济在进入新常态，外资企业和招商引资也需要面对新常态，供给侧也会暴露出诸多问题，比如结构调整、产能过剩、产品更新换代等。“这些问题的解决，对更好发挥外资的作用、推动中国经济转型升级非常重要。”因此我们要在供给侧的作用下，加快引进外资。而在此次G20工商峰会上的讲话中，习近平主席再度强调中国将坚定不移扩大对外开放，“中国对外开放不会停滞，更不会走回头路”，“我们将加大放宽外商投资准入，提高便利化程度，促进公平开放竞争，全力营造优良营商环境”。现实地来看，当中国投资放缓时，进一步对外资开放也是必须之举。

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（2）在供给侧改革下引进外资应做到以下几点：

①是精确定位，明确招商方向。推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。围绕供给侧结构性改革做好招商引资工作，就是要根据供给侧结构性改革的任务，精确定位，明确招商方向。从中国的实际出发，就是要大力引进战略性新兴产业和高端服务业项目，高高标准投资建设新兴产业和朝阳企业，做到以新换短、以新补短，不断优化提升产业结构。加大对 “新一代信息技术、生命健康、智能制造”三大重点领域和节能环保、新能源及新能源汽车等战略性新兴产业领域的招商力度。②多领域利用外资，均衡外资产业分布。

吸引外资对本地支柱产业和相关重点企业进行技术改造，促进传统产业优化升级。同时，引导外资在一、三产业中的利用比重。一是加大现代农业引资力度。以农村土地“三权确立”为契机，对外统一招商，开展规模经营，实现农业产业化，积极引进外资建设一批农业产业化项目。二是加大服务业引资力度。把积极引导外资发展现代服务业作为优化外资结构的重要着力点。围绕服务业发展规划和重点，引导外资投向服务外包业、金融保险业、现代物流业、通信和信息服务、零售批发业、商务服务业等服务业领域，引进一批好项目，培育形成新的现代服务业主体；鼓励跨国公司设立地区总部、财务中心、共享服务中心、营运中心等功能性机构；引导外资依托云计算、物联网等新兴技术发展生产性服务业；利用境内外资本市场，支持有条件的外商投资企业上市。以吸引外资。

③营造良好投资环境，促进投资自由化、便利化。完善促进投资自由化、便利化的政策措施，保持外资政策稳定、透明和可预期，逐步形成与国际通行规则相衔接的投资环境；加大反垄断调查与执法机制化、制度化建设，提高透明度，维护市场竞争秩序；建立健全责任评估和追究制、完善社会信用制度，确保监管的公平性，逐步向“竞争中立”规则过渡，使国有企业、外资企业和民营企业公平竞争；建设和完善基础设施，鼓励成立行业协会等

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中介机构和组织，提高市场服务水平，创造一个良好的投资环境。由靠土地、税收等优惠政策引资，转变为靠市场机制、开放环境吸引外资。

④引进外资还要注重长远发展。围绕供给侧结构性改革做好招商引资工作，既要根据投资者的需求，积极提供信息，引导投资；也要根据自身发展需要，引进外资还要注重长远发展。我国引进外资的成功案例：在过去的30年，四川不断引入国际资本参与本土造林，在森林归来的同时，四川林业也经历了一次技术和理念的革新。不仅带来森林面积的增加 更带来理念和技术的冲击。带来看得见的经济收益，更带来摸不着的生态效益。省林业厅统计，过去30年，四川林业先后引进外资约40亿元，绿化荒山约30万公顷，30年内，可以吸收二氧化碳7亿多吨，相当于290万辆小汽车一年的排放量。[6] 这都是值得借鉴的，既要金山银山，更要绿水青山。

当然，作为一个大国，向他国学习引进外资的风范是必不可少的。新加坡就是一个很好的学习例子。学习他政府和企业永远连成一体，共同去推动社会经济的建设。提高创新精神，加强教育和培训，巩固终身学习的观念。设立全国生产力创新中心，让致力于提高生产力和创业的企业享有财务津贴，也为其提供生产力知识库。维持全球竞争制造业。将劣势转化为优势，用反常规思考法，通过睦邻外交政策，处理好和邻近诸国的关系。创造自给自足的企业生态系统。而不是给国企补贴。创新秩序，贯彻藏富于民的理念，政府企业上市，鼓励国人成为持股人。

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参考文献

[1]腾泰、范必《供给侧改改革》东方出版社

[2] 齐鲁壹点 《国务院：辽宁浙江河南湖北重庆四川陕西新设7个自贸区》 2016年08月31日

[3] 《 人民日报海外版 》（2016年09月04日 第 02 版 [4]李彤 人民日报《超过90%外资准入无需政府审批》 2016-07-20 [5]越南人民报网 《韩国成为越南的最大投资来源国》 2016年08月28日

[6]中国林业网 《引进外资造林30年 除了归来的森林四川还得到什么？》8

2015-10-14

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附录一

2016年1-8月利用外资统计简表

此表数据未包括：银行、保险、证券领域吸收外商投资数据。资料来源：http://

附录二

说明：上述国家/地区对华投资数据包括这些国家/地区通过英属维尔京、开曼群岛、萨摩亚、毛里求斯和巴巴多斯等自由港对华投资。

资料来源：http://

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附录三

说明：上述国家/地区对华投资数据包括这些国家/地区通过英属维尔京、开曼群岛、萨摩亚、毛里求斯和巴巴多斯等自由港对华投资。

资料来源：http://

第五篇：城市化背景下中国农村土地流转制度研究

城市化背景下中国土地承包经营权流转制度研究

【内容摘要】 我国城市化进程中伴随着大量的农村劳动力向城市流动，加之家庭农业小规模效益低下，导致我国农地利用率存在严重问题。加强土地承包经营权的流转是解决该问题的重要途径。这要求国家明确土地承包经营权的流转方式，通过税收政策引导资金和企业流向农地流转市场，在此基础上培养扶植一个繁荣的农地流转市场。

【关键词】土地承包经营权 流转 转让 农村经济

城市化是中国经济发展的必然之路，它同时伴随着城市对农村土地的侵蚀和农业人口向城市的迁移。对于中国这样一个人口大国，农业生产地位之重要毋庸置疑。在城市化的进程中，中国农业一方面受到大量的农业用地被建设用地所侵蚀的威胁，另一方面农村青壮年劳动力向城市的迁移也在极大程度上危害着农村土地的使用效率。据统计，四川省2006年农村向城市输出的劳动力达1874万人，占整个四川省劳动力总数的49.3%，农民人均劳务收入1386元，占农民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面积的同时，如何保障有足够的劳动力在现有的土地上从事生产是当务之急。市场导向使得进城的农村劳动力不可能在短期返乡，并且农村青壮年劳动力将会继续减少。因此改变和完善我国现有的农地流转制度是保障农地得到充分利用的一项基本措施。

一、我国现行农地流转制度及农地流转现状

组成我国现行的农地流转制度的法律法规有：《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等。上述立法构建了我国农村土地承包经营权流转制度。

1、土地承包经营权的流转

土地承包经营权被《物权法》界定为用益物权，其地位与建设用地使用权一样，按其在物权法的先后顺序，其重要性应该高于建设用地使用权。土地承包经营权期限为耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建设用地使用期限为，居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。从上述规定看出，虽然农村的土地承包经营权期限最低期限为30年比商业用地少10年，但是也足以保障权利人对土地利益的稳定性，以便于其长期规划。因此土地承包经营权的流转成为可能。

按照《物权法》的规定，土地承包经营权可以转包、互换和转让；其中互换、转让的以登记得以对抗善意第三人。建设用地的流转方式有转让、互换、出资、赠与或者抵押，且以登记作为物权变动生效的要式。从法条规定上看，似乎土地承包经营权的流转方式少于建设用地的流转方式，实际上，如果一宗土地可以转让，当然就可以出资、赠与、抵押、出租。2002年的《农村土地承包法》所规定的流转方式比《物权法》要宽泛，其第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。其中的其他方式，应当包括出资、赠与或者抵押等方式。1 中共四川省委农办课题组，《对我省农村土地流转情况的考察》，载《四川改革》2007年12期。

从上述的分析可见，依据现行的立法，我国农村土地承包经营权的流转方式和城市建设用地流转方式实质上是没有区别的。农村土地承包经营权的流转相对于于城市建设用地流转的重要的不同在于，其一，农村土地承包经营权在流转中，不得改变其农业用途的使用目的；其二，本集体经济成员享有优先权；其三，采取转让方式流转农地的要经过发包方的同意。由此可推断，只要最终可能导致转让的流转方式，如赠与、抵押、出资等都应当经过发包方的同意。

2、土地承包经营权流转现状

虽然法律构建了一个相对完善的土地承包经营权流转框架，但是实际上在农村土地流转

2率不高。根据四川省委农办课题组的考察报告，截至2006年底，四川省农村土地承包经营权流动率为总耕地面积的9.1%。其中转包的方式占49%；租赁占25.5%；转让占12.6%；互换占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是经济发达地区的土地承包经营的流动率较高。以宁波为例，截至2008年底慈溪市土地流转总面积达31.4万亩，占全市耕地总面积的48.3%。该市农地流转中政府起来很大的引导作用，因此流转方式不限于转包和出租。其主要的流转方式有土地股份合作经营、季节性土地流转以及四统一型规模经营。所谓季节性流转，指的是在当地水稻生产区季节性抛荒现象严重，于是政府组织规模经营大户，在水稻季节临时租赁被抛荒的农田，等水稻收割后再返还给原农户。所谓四统一规模经营指的是政府组织农业购销大户、农业龙头企业和专业合作社，围绕特色产品，统一布局、统一供种、统一管理、统一购销。4

从上述调查分析可以初步得出以下结论：1）农民自发性的土地流转率低下，而政府引导的土地流转率高；2）经济发达地区土地流转率高，而经济欠发达地区的土地流转率低；3）自发的土地流转主要表现为代耕、转包和租赁的方式，政府引导的流转则注重规模经济综合采用，入股、转让租赁等方式。

二、我国土地承包经营权流转存在的问题分析

虽然2002年的《农村土地承包法》以及2007年的《物权法》明确规定了土地承包经营权可以依法流转，但是农村土地流转的增长速度仍然低于农村青壮年劳动力向城市迁移的速度。这一趋势在很大程度上对我国的农村土地的利用效率构成危害。从目前各地关于土地承

5包经营权的流转状况的调查研究文献看来，我国的土地承包经营权流转主要存在以下问题： 2

熊绪进，肖淑兰，《农村土地流转存在的问题及对策研究》，载《中国集体经济》2010年4月下。中共四川省委农办课题组，《对我省农村土地流转情况的考察》，载《四川改革》2007年12期。4 袁国文等，《宁波市农村土地流转与浙中、浙西地区之比较分析》，载《经济丛刊》2009年第6期。5 本文参考的各地农村土地流转问题的资料如下：李琳、张竟竟，《城市化背景下河南省农村土地流转问题研究》，载《科技信息》2010年第11期；王雪峤，《从英国圈地运动看我国当代农村土地流转及经营问题》载《太原城市职业技术学院学报》2010第4期；张建军、陈永宁，《对甘肃酒泉市农村土地流转情况的调查》载《西部金融》2009年第12期；中共四川省委农办课题组，《对我省农村土地流转情况的考察》，载《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肃推进农村土地承包经营权流转》载《中国国土资源报》2009年9月4日第002版；方立明，《规范农村土地流转推进新农村建设———以温州市龙湾区农村土地流转为个案》载《中共浙江省委党校学报》2008年第5期；韦云凤，《基于特色农业产业化的农村土地流转模式——关于广西富川农村土地流转实践的调查》载《农村经济》2009年第8期；倪锦丽，《吉林省农村土地流转问题及对策研究———基于对吉林省农村土地流转的调研》载《经济视角》2010年第二期；陈俊良《加快农村土地流转，推进规模农业发展———怀化市鹤城区农村土地流转调查与思考》载《经营管理者》2010年第五期；袁国文等，《宁波市农村土地流转与浙中、浙西地区之比较分析》，载《经济丛刊》2009年第6期；杨明基，《农村土地流转：实现农业集约化经营的现实选择——甘肃省农村土地流转问题调查》，载《发展》2010年第四期；浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组，《农村土地流转:新情况、新思考———浙江农村土地流转制度的调查》，载《中国农村经济》2001年第十期；刘国学，《农村土地流转“转”出后劲———贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》在《当代广西》2009年第四期。

1．土地承包经营权流转率低。我国农村土地承包经营权的流转率相对于农村人口的流动要低。即便是在浙江这样的经济发达省份从2001年的统计数据看也只有13.1%（流转农地占总承包土地比例）6。这么低的土地流转率，相对于我国当量农业人口向工业的转移比例，必然会导致大量的耕地的闲置。究其原因主要有以下几种：

1）农民思想观念的保守。7尽管土地承包经营权并没有表明农民就是土地的所有者，但几乎所有的农民都会用“我们家的土地”来描述自己和土地的关系。因此多数农民从思想上不能接受将自己的土地“出卖”给别人。这可以解释为什么农地的流转多数情况下都采取是转包、出租、代种等方式。而后几种方式都是短期的临时的流转，土地的长期“所有者”（承包户）对土地不能实施管理，而土地的“继受者”因为只是短期的、临时的经营土地，因此必然会过度利用土地，而不管土地的长期管理和投资。这种情况也是导致农村土地利用效率低下的原因之一。

2）农民对土地的依赖性尚不能解除。虽然我国已经开始在农村实现社会保障，但这样的保障体系无论从制度上还是从人们观念上都是不成熟的。我国建立一个稳定健全的农村社保制度可能要有一段很长的路要走。因此，那些已经被“城市化”的进城农民，无论其在城市工作多久，无论其收入多高，仍然感到生存得不到保障，继续依赖土地。

3）政府引导土地流转的方式不健全。由于意思形态、传统观念、教育水平等因素导致我国农民的市场观念不强，尚不能自发的通过土地的流转以实现自己利益的最大化。依靠政府是我国农民的习惯性思维，而政府尚缺乏健全的土地流转方式供农民选择。有些地方政府为了一时政绩而组织荒地农民流转土地，当多半是样板工程，不能形成一个规范的长期的流转市场。

2.转让方式流转需要经过发包方同意。2002年的农村土地承包法规定，如果以转让的方式流转土地承包权必须要求发包方同意。这样，所有以转让为最终方式的流转都要经过发包方同意，如赠与、抵押、投资等都需要经过发包方的同意。但是这一规定，在2007年的《物权法》中，并没有体现出来。转让需要经过发包方的同意在一定程度上阻碍了转让方式成为土地承包经营权的流转方式，因为大多数人会认为这种选择的成本很高，而且还有可能受到农村基础组织（发包方）的各种阻碍。如果转让需要经过发包方的同意，那么赠与、抵押和投资等最终需要通过转让承包经营权的流通方式都应当通过发包方的同意，这样就会阻碍农民以承包经营权融资和投资。

3.流转的方式简单。这里所谓的流转方式的简单指的是，多数流转都是农户简单的零星的通过租赁、代种、转包等方式，那些具有融资和投资意图的流转方式较少。法律对抵押没有规定，使得很多人误认为土地承包经营权不能抵押。再者即便农户知道土地承包经营权可以抵押，一般农村信用合作社或者村镇银行是否愿意接受土地承包经营权的抵押也是个问题。另外即便是银行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相应的市场会接受土地承包经营权。笔者认为，如果能够将土地承包经营权进行抵押，可以在很大程度上解决农民融资的难题。而且金融机构手上囤积的大量的土地经营权，可以实现农业的规模化经营。

虽然法律规定了土地承包经营权可以入股，但所入股的企业多指农村股份合作企业。农业合作社在国内学界讨论已久，且理论趋于成熟。但实际上由于农民缺乏市场和经营的意思靠农民自发形成合作经营至少在未来的十几年之内很难有太多的农村合作经济组织的出现。有些地方政府通过行政力量的介入或强行要求或利诱农民组成合作经济试点也不过是政府官员为了政绩而为的短期行为。笔者认为真正意义上的合作经济尚须通过国家的统一的政策引导整个市场的资金和力量向农业流动。6 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组，《农村土地流转:新情况、新思考———浙江农村土地流转制度的调查》，载《中国农村经济》2001年第十期张建军、陈永宁，《对甘肃酒泉市农村土地流转情况的调查》载《西部金融》2009年第12期。

法律没有明确规定土地经营权可以作为出资的方式向有限责任公司或者股份有限公司投资，但是既然土地承包经营权可以转让当然就可以作为出资投向有限责任公司和股份有限公司。其实大量的生产农产品深加工的企业，完全可以将产业链延长而涉足农业生产。如经营肉制品、奶制品的企业可以建立自己的农场。其所需的土地完全没有必要通过国家征用，而从国家手中获得国有土地。让农民以土地承包经营权投资入股，该方法不失为一种更为简便和低成本的途径。

三、完善我国农村土地承包经营权法律制度和流转市场的对策

本文上述分析的农村土地承包经营权流转的三个问题之间是相辅相成的。因为法律对流转方式的规定态度不明朗，导致农民在流转承包经营权时层次低下方式简单，此二者共同作用导致流转率不高。因此笔者认为解决上述问题，第一就是从立法上进一步明确土地承包经营权的流转方式。在此基础上，国家应当从法律和政策上向农业倾斜，而不是向农民倾斜。这样可以引导市场中的资金和经营管理人才向农业流动。再次就是逐步完善农民的社会保障制度解除农民对土地的最后的依赖。

1.明确土地承包经营权的流转方式。如上所述，虽然《物权法》、《土地承包经营法》规定了土地承包经营权的流转方式，但是由于历史原因，关于我国农村土地承包经营权到底能通过哪些方式流转不是十分明朗。按照笔者对现行法律的理解，土地承包经营权至少可以通过下列方式流转：转让、租赁、互换、入股、抵押、投资。其中转让、出资和抵押无需经过发包方的同意。

分析立法的动机，转让之所以需要经过发包方的同意，第一可能是因为在2002年《农村土地承包法》中，仍然将土地承包经营权视为一种债权。其实即便是债权在转让时也没有必要经过债务的同意，只需通知债务人便可。关键问题是，2002年时农民在承包经营的过程中还需要缴纳各种各样的税费，因此那时的土地承包经营权的转让实际上是土地承包经营合同的权利义务一并转让。既然存在义务的转让当然就需要权利人的同意了。如果这种解释成立，那么笔者认为现在农村土地承包经营权的转让就完全没有必要经过发包方同意了。其理由如下：第一，按照《物权法》的规定，土地承包经营权是一项物权，物权具有对世性，不再是一项相对性权利。9同时是一项支配性权利，而不是像债权一样只是一个请求性权利。因此在该物权转让时既没有必要通知债务人，更没有必要征得债务人的同意；第二，我国农民不再因为承包经营土地而承担各种税费的负担，因此也不存在所谓的债务的转让的问题。对2002年《农村土地承包法》要求转让须经过发包方同意的第二种理解是，将该种同意视为一种发包方对农民的一种行政管理行为，而不是普通的民事行为。这样理解可以破除上述民法原理对“须经发包方同意”的责难。但是在土地承包合同中，发包方只是农村集体经济组织，而不是行政管理部门，作为一个民事主体，集体经济组织何来行政管理的“权力”呢?因此第二种解释也是没有法律依据的。据此，笔者认为，在《物权法》颁布以后，土地承包经营权的转让无论从实践上还是在法律上都不应该需要经过发包方的同意了。这样无疑增加了当事人对该种流转方式的选择。

2.税收政策向农业倾斜。农业的规模经营、大农业是我国农业发展的必然方向。我国是农业大国，农业人口占总人口比例达56%。11国家通过财政补贴的方法扶植农业无法从根本上解决农业发展的资金问题，如果国家能对从事规模经营的农业企业进行税收方面的减8

9810 张璐，《农村土地流转的法律理性与制度选择》，载《法学》2008第12期。王利明，《物权法研究》，中国人民大学出版社，2002年5月版，第9页。汪小红，《制约我国农业规模经营的因素分析》，载《现代农业》2010年第5期。11 资料来源，上海农业网：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日访问。

免，则可以引导大量的资金和人力资源向农业流动。一些大型的需要直接依靠农业作为自己原材料供应的企业必将会将自己的市场延伸到农业。从而带动农业的规模经营。

3.培育扶植土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转市场可以分为4个部分：第一是农户自发的零散的流转市场；第二是农户之间自发的或者政府引导的合作经营市场；第三是农业大户和农业相关的龙头企业参与下的规模经营市场；第四是通过土地承包经营权的抵押而形成的金融机构参与下的规模经营市场。上述4个市场中，第一个市场完全依赖农民自发形成，第二个市场则需要政府的引导和扶植。最重要的是关于农村合作经济的法律制度目前我国法律尚缺乏相关的立法。法律应当明确的规定农村合作经济的法律地位、纠纷解决机制等问题。第三个市场则需要国家通过税收政策的倾斜来引导市场中的资金和大的企业向农业流动。第四个市场应当是最能促进农地流转的市场。它需要有一定经营农业经营的金融机构的介入以及一批有从事规模农业的企业的参与。笔者认为后三个市场的建立应当坚持以市场为主的原则，在建立初期政府应当给予必要的政策倾斜和技术上的指导。如建立和完善农地流转的登记备案制度，使得农地流转合同规范化。组织流转的有形市场，让农民和土地的需求者能在一个统一的规范的有形的市场中流转自己的土地。