协商性政府规制的兴起及其治道变革（五篇材料）

第一篇：协商性政府规制的兴起及其治道变革

协商性政府规制的兴起及其治道变革

【摘要】在新公共管理理论、新公共服务理论、治理与善治理论的助推下，协商性政府规制正在兴起，其制度要素主要涵盖公众参与、协同善治、柔性执法以及软法治理。从单一的干预行政走向干预行政与给付行政并举，通过有效的公众参与打造参与行政的新范式，通过政府信息公开建设推进透明行政，构成了行政法制变革的必然选择。

【关键词】协商性政府规制；给付行政；公众参与；治道变革

行政法具有贴近生活和解释实践的内在品性，总是在回应社会诉求的过程中实现自身的知识转型与制度进化。考察行政法的发展史，不难发现行政法的观念基础经过了从强调命令与服从的“管理模式”到以程序限制政府权力的“控权模式”再到体现平等参与的“平衡模式”的变迁，“从管理到协商”构成了行政法观念变迁的一条主线。伴随着“协商”成为行政法的核心概念范畴，协商性政府规制的理念与制度模式应运而生，并日趋成为行政法的主流话语体系。本文旨在厘清协商性政府规制的法理蕴涵、制度构造及其在中国的实现进路，进而为行政法的治道变革提供必要镜鉴。

一、协商性政府规制的内涵厘定及其兴起背景

协商性政府规制内涵的厘定，需要从语义学上的分析入手。按照《现代汉语词典》的解释，协商是指“共同商量以便取得一致意见”，它不只是纯粹的信息交换，还蕴含着追求多方主体的共识并在行动中遵循统一的规则等意思。传统行政法的“管理论”认为“法律是主权者的命令”，该理论将行政法视为纯粹的管制用工具，形成了一种行政主体与相对相对人严重不对等的权力配置格局，这就是所谓的“高权行政”。随着“参与性行政”以及“服务型政府”等理念的兴起，“高权行政”逐步退出历史舞台，在行政法中引入协商机制可谓大势所趋。在我国，2001年的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等规范性文件均强调了协商的制度价值，并在立法条文中进行了有针对性的制度设计，这使得行政立法模式正在发生着悄然改变。在行政立法中引入协商机制，一方面能够强化社会公众对行政立法过程的参与，提高行政立法的民主程度，化解行政立法面临的合法性危机；另一方面能够增强行政立法的可接受性，降低行政立法的执行成本，节约社会资源。按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释，规制的涵义一是“国家以经济管理的名义进行干预”，二是“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种活动”。在法学意义上，规制主要表现为法律对社会生活的一种强制性的调整，既包括经济性规制和社会性规制，也包括市场规制与政府规制。鉴于行政是“政府机关或其他公共服务部门非为盈利目的，本着有效增进与公平分配社会公共利益而进行的组织、管理和执行活动”，行政法视域下的“规制”实际上指向的是政府规制。将“协商”与“政府规制”拼接在一起，意味着作为行政法主体的政府将摆脱单方规制的路径依赖，从强制走向弹性，从单向走向双方，从对立趋于平等，以交流与合作为基础重塑国家与社会的关系格局。目前，协商性政府规制的理念已经引起了行政法学界的高度关注，以其为依凭的“新行政法”范式正在引领新一轮的规制变革。

作为一种新的思潮，协商性政府规制理念的兴起，有着深刻的理论背景，20世纪末期出现的新公共管理理论、新公共服务理论以及治理与善治理论可以说构成了协商性政府规制的思想资源基础。美国学者奥斯本与盖布勒与1995年出版的《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书最早提出了新公共管理理论，他们认为，政府不应当成为一个庞大的元效率的机构，政府完全可以摆脱传统思维，通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，来实现真正的重大改革。新公共管理主张用市场的力量推动政府转型，在公共部门引入市场机制，通过公私部门竞争，缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。新公共管理理论所提倡的民营化改革具体形式包括签约外包、特许权经营、政府补助等，其实质是通过协商性机制引入市场力量帮助政府“瘦身”。进入21世纪以来，面对日趋复杂的外部社会环境，“政府是掌舵者而非划桨者”的新公共管理理念已经不适应现实需要，美国学者丹哈特提出了新公共服务理论，用以指涉“公共行政在以公民为中心的系统中所扮演的角色的一套理念”。新公共服务理论的核心观点包括：政府的功能是服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；确保政府能够敏感作出相应，确保政府的运作能够服务于公民、为公民权创造机会；服务于公民而不是顾客；行政官员不要独自作出决定，应注重公众参与；超越企业家精神，重视公民权和公共服务。不难发现，新公共服务理论对新公共管理理论进行了扬弃，更加注重公民参与，更加具有开放性和包容性，更加凸显了政府的服务特质。在新公共管理理论与新公共服务理论的助推下，治理与善治理论成为政府规制变革的重要指针，强调公共领域的公共对话，通过公共行政实现社会公正，培育公民社会和注重公众参与成为行政法理论与实务的话语共识，进而为协商性政府规制的兴起奠定了观念基础。在公共行政学上，治理理论强调的是一种多元的、民主的、合作的和非意识形态化的公共行政。治理的最佳状态是善治，它本质上要求政府与公民社会、市场进行对话、协商并建立合作伙伴关系，共同实施对社会公共事务的治理，从而最大限度地实现公共利益。善治理念契合了公共理性的协商与互动、服务中心主义和责任中心主义的公共性价值和伦理需求，日益成为公共理性在公共治理实践中的最佳承载形式。

二、协商性政府规制的制度构造

新公共管理理论、新公共服务理论以及治理与善治理论在为协商性政府规制提供思想资源的同时，也框定了协商性政府规制的制度边界。但由于协商性政府规制是一个开放性和包容性的概念，学者对其制度谱系并未形成统一认识。如美国学者弗里曼教授作为协商性政府规制的倡导者，从理念、方式到归责，重新厘定了政府部门与私人在公共治理中的角色，将这一概念视为“新行政法”的重要构成部分。蒋红珍博士认为，从程序面向看，协商作为行政目标实现的过程或环节，需要强调公众参与、利益代表、信息公开、理由说明等与商谈理论密切相关的要素；从实体面向看，协商作为结果达成的契约文本，需要关注由此衍生的公私协作、民营化与公共事务外包、主体分责制等公共治理转型问题。本文认为，协商性政府规制的制度谱系不宜泛化，应体现出“柔性规制”这一根本特性，注重协商性政府规制内在意涵的发掘。鉴于这一思路，协商性政府规制的制度要素主要包含以下几点。

其一，公众参与。作为现代民主的重要形式，公众参与对行政法具有多重意义，主要表现在它有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中维护自己的合法权益，防止行政机关权力的恣意与滥用，也有利于行政相对人对行政决策、行政决定的正确理解，保障社会公平正义的实现，推动公民社会的成长和发展。协商性政府规制语境下的公众参与要求行政摒弃单边主义的规制理念，将公众引到行政决策的制定过程中来，通过参与式行政的制度设计实现政府与公民的互动。所谓参与式行政，是指行政机关在行使国家权力过程中，尊重公众的主体性和自主性，维护公众的权利自觉，将其吸引到行政指导、行政给付等行政过程中来，构建政府与公众协商与合作的新型行政法律制度。在国外，公众参与的方式包括但不局限于协商性市民调查群、民意调查、市民陪审团、参与性政策分析、协商小组、公民论坛、公共辩论、共识会议等，有必要将这些丰富的公民参与形式纳入到协商性政府规制的制度化轨道。

其二，协同善治。在社会转型期，利益分化与利益多元的格局已经形成，利益冲突甚至利益对抗多发常见，这决定了传统的单主体、单向度、单手段管制下的政府规制模式不敷适用，引入多元主义的“协同善治”理念与制度势在必行。协同治理是伴随西方国家民主政治和市民社会的不断发展而兴起的一种新的政府治理模式，它内蕴着协同精神和善治理念，倡导公共权力机构与私人市场、公民社会建立基于公共利益的协作与互动关系，理性合作地共同实施对社会公共事务的治理，从而最大限度地实现社会公共利益。协同善治彰显了个人权利与公民责任，平衡了民主过程与政策结果，涵摄了社会公众的权利理性与政府的权力理性，为政府规制描绘了协商民主的理想图景。

其三，柔性执法。传统的行政执法方式素以刚性著称，体现出法规范的强制性与法逻辑的对抗性。刚性执法方式尽管具有立竿见影的效果，但极易引发和激化社会矛盾，导致政府与行政性对人的截然对立。一个值得关注的现象是，在行政法的制度实践中，以行政指导、行政合同、行政奖励等为代表性的柔性监管方式运用得越来越多，尤其是以行政指导为典型。所谓行政指导，是行政主体采用指示、劝告、希望、建议、告诫、提供知识或信息、行政资助、行政奖励等措施行使职权，以引导相对人自愿协力达成行政目标的一种行为方式。作为一种不具有国家强制力的柔性监管方式，行政指导注重与行政相对人之间的沟通和协调，这与带有强制性特点的行政处罚、行政强制构成了显著对比，也容易被行政相对人接受。弥补传统行政刚性执法手段的缺陷，本文建议对行政实务中行之有效的柔性执法方式进行梳理和制度优化，更多地采用指导、劝告、建议、提醒、说服、疏通等柔性执法手段，助推构建和谐社会视域下利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制的良性生成。

其四，软法治理。从政府规制的视角看，软法及软法治理有两个层次的内涵：软法及软法治理意味着法律规范从具体规则向抽象原则转化，法律的强制性特征得到部分消解，它体现了公权力对私权利的妥协，从而实现了私权利对公权力管制的合法性和正当性的部分救济：政府规制的转变，必然将更大的空间让渡给公众治理，公众通过一定的自治组织体实现组织治理，而约束组织治理的依据就是组织协商达成的自治规范。近年来，软法治理风靡全球，固然是由于“硬法”治理的功能局限，但根源在于它适应了公众参与的诉求和社会整体利益的实现，满足了社会正义的需要。我国的行政立法与行政执法应摆脱对“硬法”治理的单方迷恋，正视和重视软法治理，实现对软法真正意义上的尊重，在以公共利益和社会整体福利为中心的前提下将软法视为政府规制的权力渊源。

三、协商性政府规制的中国进路

协商性政府规制的兴起，改变了传统行政法以“命令一控制”为圭臬的规制模式，不仅代表了最有可能治愈世界各国数十年间所患的“管制不适应”的一剂良药，而且也是私主体发挥公共治理功能从而通向现代行政国家合作式治理模式的一条捷径，故而能够引领行政法的观念与制度变革。对我国而言，协商性政府规制欲从理想变为现实，需要从观念和制度的双重维度进行推进。

首先，从单一的干预行政走向干预行政与给付行政并举。干预行政是以限制私人权利和自由来实现行政目的的行政活动，其所强调的是公共安全和公共秩序的保障。给付行政又称服务行政，是指行政主体通过给予的方式，使个人或团体得到实际利益的行政。我国传统的行政活动无疑是以干预行政为主要方向，但随着服务型政府观念的深入人心，给付行政的重要性日益凸显。在现实的中国语境下，给付行政的核心要义体现在：给付行政的目的应从生存照顾转向福祉提高；给付行政的当下任务从促进经济发展转向了保障社会公平正义；给付行政应以资源再分配为保障；给付行政以共享权为核心。置于风险社会之下，国家必须承担起保障和提供个人福利、维持个人人性尊严的国家义务，这就需要反思现有的理论体系，发展给付行政理论，以满足现实的需要。需要注意的是，彰显给付行政并不是要抹杀干预行政，这是因为干预行政并不是品质不良的行政活动，在整合社会秩序方面干预行政是必不可少的，且我国转型时期社会秩序可能更需要干预行政来整合不稳定的秩序。因此，行政法需要从单向度的干预行政走向干预行政与给付行政并举，实现二者的良性互动与适时替代。

其次，通过有效的公众参与打造参与行政的新范式。公众参与是公民有权通过一定的程序或途径参与一切与自己或者公共利益相关的活动，有权参与社会管理进行监督的一种公众行为或。党的十八届四中全会在关于“依法治国”的决定中，前所未有地提升了公众参与的地位，将其视为建设法治中国的重要组成部分。在行政法视阈下，公众参与的实现主要有赖于参与行政的有效建构。长远看来，公民社会的发展成熟和政府责任的理性旨归是实现参与行政的两个关键要素，前者意味着公民主体意识的觉醒，主体参与行政成为公民自治的突破口；后者则为参与性行政提供制度保障。由于行政参与是行政程序的内核，公众参与权利的实现主要通过行政程序的执行而实现。因此，应当努力完善行政程序规定，制定相关法律规范，增强行政程序的规范化、制度化，保障公众有机会参与行政管理和服务，使整个行政过程更趋合法、合理和有效。

再次，通过政府信息公开建设推进透明行政。“阳光是最好的防腐剂，灯光是最有效的警察”，一句话道尽了信息公开的重要性。信息公开不仅仅是确保权力在阳光下运作，从而实现权力监督的有效途径，而且也是确保协商过程中信息充分、对称，从而实现理性制度选择的必要保证。在透明的阳光之下，政治不再是“神秘”，而是生活的一部分；公众不是“臣民”，而是积极参与政治的公民。也正是在这种参与、互动和共建之中，行政透明才真正具有了现代政治文明的意义。在规范意义上，透明行政包括行政审批权内容的透明化和权力运行过程的透明化，而其中以涵括行政许可权、行政确认权等的行政审批权的内容与项目的确定与公开，是行政权力透明化的核心内容。当前，政府积极推动的“权力清单”制度，其意义在于对公权力依从“法无授权则禁止”之原则，不得在权力清单外寻权与创权。我们应配套出台被禁止事项的负面清单，政府管理权仅止于负面清单，负面清单之外的事项，一律交由市场主体来解决。唯有如此，透明行政的愿景才能实现。

四、结语

传统的行政方式是政府单方面行使权力、发布命令、维持管制等，而新的行政方式是以服务为宗旨，以伙伴关系和合作关系为准则的，它不是发号施令、强制服从，而是注重协商与沟通，政府趋向于用磋商、谈判、解释、说服等柔性方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动各种社会力量实现行政目标。协商性政府规制兴起，契合了民主法治的内在诉求，具有正当性与自洽性，有充分理由将其纳入到行政法治的精神内核中，并以此推进行政法制的结构性变革。

第二篇：政府性债务的法律规制

地方政府性债务的法律规制

王登巍

43号文对地方政府性债务的法律管制以及62号文对地方优惠政策的约束，就是基于依法治国背景管住地方政府在GDP冲动下和政绩欲望下的两只咸猪手：伸手（直接负债拉动地方经济）和拉手（不计代价地招商引资）。

一、政府性债务基本厘定

1、概念界定

（1）政府性债务与政府债务

43号文多次强调政府性债务、政府债务和政府或有债务。政府性债务包括：政府负有偿还责任（政府债务）、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务（政府或有债务）。

（2）公益性概念

《预算法》规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

公益性资本项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。

准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。

2、范围界定

43号文明确在存量债务处置中，以对2013年的审计结果为依据。

按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：

（1）地方政府负有偿还责任的债务。是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。

（2）地方政府负有担保责任的债务。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

（3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

（4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

二、政府性债务的法律规制沿革 1、1995《预算法》的集权管制

政府性债务的管理的内容也主要是对地方政府性债务的管理，是财税体制改革的组成部分，也是中央和地方的事权分配。

政府性债务管理主要是受1995年《预算法》的规制，对于地方预算，28条规定“按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 2、2008年金融危机背景下强刺激引发的地方政府性债务潮及投融资平台的海量产生

集权管制的改变发生于2008年，为了应对全球金融危机的影响，我国实行了强刺激的经济政策：以国十条为基础、以4万亿刺激计划及中央待发2000亿地方债为载体，以减收增支的财政政策为保障，我国首次在地方预算中编列赤字（中央7500亿，地方2000亿）。

2009年初，央行和银监会出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有体检的地方政府组建投融资平台、发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央投资项目的配套资金融资渠道”。

于是地方政府为了满足地方配套资金需求，以及拉动区域投资的地方政府政绩热情，设立了大量的投融资平台，发行的企业债也多是城投债。

3、强限制下的法治管理

城投债的大量增长，投融资平台公司的快速扩张，直接意味着金融风险。投融资平台公司不仅依靠的是政府信用，而且均由地方政府担保或出具承诺函，直接构成了政府性债务的内容。但投融资

平台公司债务情况缺乏统一的规划和管理，甚至缺乏财政预算的约束，导致政府债务风险加大。

2010年6月10日国务院下发国发【2010】19号文《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》，财政部、发改委、人民银行、银监会2010年7月30日下发财预【2010】412号文《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对于地方投融资平台本身及其融资行为进行限制和分类清理。

2012年11月5日国土资源部、财政部、人民银行、银监会下发国土资发【2012】162文《关于加强土地储备与融资管理的通知》，明确土地储备机构融资，应当纳入地方政府性债务统一管理，执行地方性政府债务管理政策，具体融资应根据土地储备计划，由财政部门、土地部门、人民银行分支机构核定，报同级人民政府批准后，按财政管理级次逐级上报省级财政部门。

最严格的限制和管控起始于2014年9月21日，为了适应2014年8月31日修订将于2015年1月1日实施的《预算法》，国务院下发了国发【2014】43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方政府性债务的提法，不仅包括了地方政府债务，也包括了地方可能承担责任的隐性债务。文件建立了地方政府性债务的管控原则，实行规模由国务院及全国人大或常委会控制，分地区限额由财政部在批准规模内测算报国务院批准，各地政府在本地区限额内举债应报本级人大或其常委会批准。而且43号文还在第四部分“控制和化解地方政府性债务风险”部分专项要求“严肃财经纪律”，强调不得变相举债，不得挪用债务资金，不得为其他债务提

供担保，对企业注资和补贴要依法依规，进步一规范土地出让，制止违法违规出让土地及融资行为。

2014年9月26日，国务院下发了国发【2014】45号文《关于深化预算管理体制改革的决定》，进一步强调全面规范、公开透明的预算制度，深化财税体制改革，划清政府和市场的边界，进一步明确了地方政府举债规则，以及清理地方财税等优惠政策。并在第（六）项专文阐述“规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”。

2014年10月23日，财政部下发财预【2014】351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求对地方政府债务分类甄别，并提出了通过PPP模式转化为企业债务的途径。

为了进一步限制地方政府伸向市场的手，遏制地方政府的投资冲动，2014年11月27日国务院国发【2014】62号文《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对于地方政府对投资者在税收和非税等收入以及财政支出等方面的优惠政策进行了清理。

4、经济指标压力下的小松绑过渡

2015年1季度，经济指数开始下滑，进入2季度有继续下滑的背景下，国务院2015年5月10日下发【2015】25号文《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，明确：

（1）国家统一制定的优惠政策，逐项落实。

（2）各地区各部门出台的优惠政策，有规定期限的按规定期限执行，没有规定期限确需调整的，设立过渡期执行。

（3）各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。

（4）出台新的优惠政策，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，国务院批准后执行，其他由地方批准后执行，一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

（5）62号文规定的专项清理工作，今后另行部署进行。紧接着，财政部、人民银行、银监会在5月11日又出台了40号文即《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，针对性提出了支持在建项目存量融资、规范在建项目增量融资的风向。

三、对地方政府融资机制的规范

1、基本原则

借、用、还相统一，全口径预算管理。中央政府不救助原则。地方政府救助的企业债务，相应的资产、收入或权利也应一并划转。（财预2014年351号文）

2、举债主体

（1）政府债务只能通过省、自治区、直辖市政府举债。市县级政府举债，由省级代为举借。（2）不得通过企事业单位等举借。

2、方式限定，分类管理

政府举债方式限定为政府债券：无收益公益事业为一般债务，发行一般债权，以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益事业为专项债务，发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

3、分类纳入全口径预算管理

一般债务纳入一般公共预算管理（经国务院可编列赤字），专项债务纳入政府性基金预算管理（按照以收定支原则编制，经国务院批准可以举借专项债务），PPP项目的财政补贴按照性质纳入相应政府预算管理，或有债务偿债的纳入相应预算管理。

国有资本经营预算按照收支平衡原则编制，不列赤字。

4、用途限定

只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

5、总规模和限额控制

全国的地方政府债务总规模由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。各地区的限额由财政部测算后，报国务院确定。

6、实施限制

在限额内举债仍应报本级人大或其常委会批准。

7、规范或有债务

43号文规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

地方政府担保范围：《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

8、通过PPP模式转化为企业债务

43号文鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

四、过渡安排

1、存量债务

以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方

政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。

2、确保在建工程后续融资

地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

五、关于融资平台

43号文明确规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

1、融资平台

根据《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文，地方政府融资平台公司指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

2、融资平台的政府融资职能

融资平台的政府融资职能是指，负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

其中，直接、间接形式为融资平台公司提供担保包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

六、关于PPP项目

1、PPP与政府性债务

PPP项目项下政府支付义务是购买服务的对价，并不是直接的债务。所以不必然构成简单的政府债务。政府支付PPP项目对价不一定是通过举债，也可以是通过增加税收或减少其他方面的支出来解决。

2、博弈与统一

发端于国务院国发【2014】60号文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，第九部分为“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”，于是发改委和财政部分头行动，推出了各自体系下繁多的部门规章和文件。

2015年4月15日，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行六部委联合发布【2015】第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对于两大领域的社会资本参与投资和特许经营问题做出了规定。

随后的2015年5月22日，国务院发布“国办发〔2015〕42号”通知（以下称，42号文），明确由财政部、发展改革委、人民银行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意，这也是我国目前关于PPP项目的最高层级的专门性规范文件。

对比此前财政部和发改委的文件，42号文的亮点包括：（1）定义更新

42号文对PPP的定义做了更新，强调了是公共服务供给机制的创新，明确政府通过竞争性方式，选择具有投资和运营管理能力的社会资本，按照平等协商原则订立合同，社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价。

（2）外延拓展

对于ppp的意义，突出增加了打破行业准入限制、激发经济活力和创造力，PPP已超越了优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义。

（3）平台公司松绑

对于社会资本的界定有变动。需要注意，融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能，平台公司可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

但同时也严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。

（4）鼓励各种形式的社会资本参与

42号文鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多的参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。

（5）明确财政部的地位

明确了财政部门的地位和作用，要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。

（6）梳理了PPP与特许经营和政府采购的关系

第12条明确在13个公共服务领域广泛开展PPP模式提供公共服务，其中在5个特定领域需要实施特许经营的按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

第15条明确规定使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例，选择合作伙伴。

（7）多元化项目用地供应

保障项目建设用地，可以划拨，租赁，作价出资或入股等不同方式。尤其作价出资或入股方式，将决定权交给了市、县人民政府，但应以市、县人民政府作为出资人。

（8）强调平等关系和契约理念

非常强调政府和社会资本的平等关系和契约理念，合理确定合作双方的权利与义务，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款。

（9）强调财政承受能力

再次强调财政承受能力论证。尤其提出将经营收费权和其他支付对价，在政府综合财务报告中进行反映。

（10）加大融资创新

中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，吸引更多社会资本参与。

第三篇：柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

摘要：作为应对现代复杂性社会环境的新型治理方式，柔性治理的兴起有着深刻的历史渊源和现实背景。柔性治理对纾解现代政府治理困境具有极强的价值功用，代表着未来的公共治理发展方向。只有理性地分析面临的挑战，构建起系统科学的治理方略，才能发挥柔性治理的作用，从而实现治道变革的理想。

关键词：柔性治理；政府治理；治道变革；国家治理体系；治理能力现代化

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0023-03

基金项目：国家社会科学基金项目“西部贫困地区县级政府扶贫开发政策执行力问题研究”（12CZZ045）的阶段性成果；广西党校咨政类重大项目“进一步贯彻落实国家对广西的优惠政策研究”（2012ZZZD009）的阶段性成果。

作者简介：谭英俊（1980-），男，湖南茶陵人，武汉大学管理学博士，广西行政学院公共管理教研部副教授、硕士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策方面的研究。

党的十八届三中全会首次提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是对政府治理提出的新命题和新要求。改革开放30多年，我国在政治、经济、文化等领域都取得了举世瞩目的成就。但是进入21世纪以来，随着改革进入深水区，社会环境的复杂性、多元性以及不确定性与日俱增，特别是在当前社会转型的特殊时期，现代性因素不断代替传统性因素，原有社会系统被解构，新的社会系统尚未很好建立起来，社会问题不断涌现，社会矛盾日益凸显，对政府治理提出了巨大的挑战。如何应对这些挑战，是当前各级政府面临的重大课题。对此，作为21世纪前沿治理模式，柔性治理可以为政府治道变革提供丰富的理论营养和实践启示。

一、柔性治理的历史逻辑：政府治理价值的嬗变

从国外公共治理的历史源流上看，柔性治理的出现与政府失灵现象有着深刻的逻辑联系。20世纪中期以来，特别是二战后，在凯恩斯主义理论的影响下，西方各国的政府职能不断扩大与丰富，从“摇篮”到“坟墓”，政府公共权力深度介入经济社会发展，产生了“行政国家”现象，福利国家一时盛行。但是，全球化、信息化以及分权化的发展，治理环境的变迁，使得公共事务的复杂性、动态性与多元性大大增强，传统科层制的政府治理方式面临着严峻的挑战：一是科层制的自我膨胀趋势，使得原本的效率优势丧失；二是科层制的过分刚性，不能灵活处理日趋复杂的社会公共事务；三是科层制的技术统治的倾向排斥民主参与。[1]科层制治理所带来的管理危机、财政危机和信任危机等政府失灵现象导致政府治理重新进入深刻反思的阶段。皮埃尔等学者就指出，“当前的较为普遍的看法是，国家作为社会行为者之一，仍然保留着某些唯一的权力，诸如行政权和司法权及推行公共政策的权力。但同时，国家对其他社会行为者的依赖性正在增长，这是因为国家在公共服务中面临资源的缺乏，或正面临着不断增长的无法管制的环境。”[2]20世纪80年代以后，新公共管理、新公共服务、治理与善治以及整体性治理等理论形态不断更迭演进，对传统科层制的单级强制型治理方式进行了深刻的批评，倡导建立一种政府与社会合作共治的柔性治理模式。

我国在计划经济时代，对全社会施以全面而严格的管控，政府主要是通过政策、命令、指示等方法贯彻其意志，各级政府之间层级分明、令行禁止，一切团体、个人都必须按照政府设定的方向和制定的政策来运转，不得偏离政府规定的轨道。这种强制性治理方式使社会的独立自主性受到严重的削弱，社会组织和公民的自主思考与行为能力也受到了限制。改革开放建立社会主义市场经济体制后，尽管政府不再像之前那样对社会进行全面的管理和控制，但政府依然是一个权力集中的强势力量。进入21世纪以来，我国的社会问题与社会矛盾呈多发状态，政府能力的有限性与社会治理的挑战性之间的矛盾遂变得非常突出。

国内外的历史表明，政府凭借政治权威，运用行政命令等强制性方式对公共事务进行单一向度的排他性治理，不但不能满足日益增长的公共事务治理需求，反而成为制约经济社会发展的因素，使政府背负巨大的财政包袱和治理压力。政府作为唯一公共事务主体并通过自上而下的方式进行治理的方式已经积弊难返，亟需治理方式的创新。正如库依曼指出的，“回应多样的、动态的和复杂的社会问题需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴。因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题。”[3]在这样的背景下，柔性治理作为一种新型的治理方式登上历史舞台。

所谓柔性治理，就是指政府坚持以人为本，不是依靠自上而下的行政强制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以寻求社会对于政府治理的信任、配合和参与，从而实现善治的目标。相对于传统的政府治理方式，柔性治理旨在让政府从高高在上的权威治理者走向平等协作的合作者，其权力强制性色彩逐渐淡化减弱，而更多地体现出民主协商的公共性品格。政府施政时，“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的；不是命令式的，而是协商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓励的。”[4]柔性治理彰显了现代政府治理的行为理性，要求政府治理由行政强制性管理转化为行政服务化管理，由主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。

二、柔性治理的价值功用：纾解政府治理困境的必然选择

柔性治理的勃兴是因应时代需求的产物，对纾解当前政府治理困境有着极强的现实功用。

1柔性治理是塑造政府权威的重要途径。马克斯?韦伯在其著名的权威结构理论中把政府政治权威分为魅力型、传统型和法理型三种类型。魅力型权威主要依靠领导者个人的感召力和号召力获得民众认可，传统型权威则以对传统文化和传统制度的信仰、尊重、习惯为基础，这两种权威都是不发达政治的产物，很难适应现代社会的发展要求。法理型政治权威因其建立在合理合法的理性基础上，与现代民主政治发展趋向是相符合的。在民主政治条件下，政府的权威来源于其合法性，即建立在价值观念、法律规范、治理绩效和认同机制四项原则基础上。这四项原则可简约为合民意性与合法律性。在两者之中，合民意性是绝对的，是最终归宿。[5]可见，得到民众的认可、拥护和支持是政府权威的真正来源。依靠强制力虽然也可能获得暂时的服从和秩序，但很难获得持久的民意支持。柔性治理有利于在巩固制度性权力认可的基础上，充分发挥非制度性权力影响力的作用，建立起以道德认同和服从为基础的柔性权威，让民众更加发自内心地相信、拥戴和遵从政治秩序，从而能建立牢靠而稳固的政府权威。

2柔性治理是增强社会凝聚力的必要举措。随着我国经济体制深刻转型和社会结构深刻变革，社会利益格局已发生深刻变化，利益关系复杂化、利益诉求多样化、利益矛盾显性化的特点日益显现，人们的权利观念、民主观念、法治观念不断增强，社会思想意识多元化明显。人们之间传统的亲情关系、熟人关系逐渐向新型的业缘关系、法理关系转变，熟人社会的小社群向市场秩序的大社会扩散迈进。从“单位人”到“社会人”、从“组织人”到“契约人”、从“居民”到“公民”的人格转换冲击着传统价值观和社会结构，撕裂着社会共同体的凝聚力，降低了人们对社会的认同性、向心力和归属感。柔性治理通过运用舆论宣传、社会疏导、说服教育等非强制性手段引导社会价值取向，规范社会行为、促进社会认同，减少社会分歧，能够促使社会成员的价值观与行为方式趋于社会主流，以达成社会共识、增强社会凝聚力，进而为塑造核心价值观、构建社会共同体创造既有秩序又有活力的基础条件。

3柔性治理是应对信息时代挑战的有效方法。伴随着当代社会由工业社会走向信息社会，网络信息正在改变着政府治理生态，传统的治理思维和治理方式面临着巨大的挑战。一些网民存在的“仇权”、“仇官”等心理制造着虚拟世界与政府部门之间的偏见、对立与隔阂。政府公共权力的强力控制面对网络世界中身份的隐匿性、观点的无中心化、信息来源的多样化、信息数量的激增性往往显得很无奈。柔性治理以激励、诱导为驱动，尊重网民的言论权利，给予网民合法的行为自由，主张政府要利用自身优势主动提供网民无力知晓的信息、技术、经验和条件，并指明大致的行动方向，让网民感知、领悟到人文关怀和权利保障，从而排除对政府治理的异己感，增进网民对政府的心理认同感，做到自觉遵守政府规范，从而实现网络舆论的健康和谐发展。

4柔性治理是化解社会矛盾的根本之道。当前社会矛盾的敏感性、关联性、对抗性以及破坏性大大增强，呈现触点多、燃点低、处理难的特点，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。采取使用警力等方式或者采取捂、躲、拖、推等方式不仅无益于化解社会矛盾，反而有可能导致事态扩大甚至引发新的社会矛盾。一些刚性治理方法在暂时平息事态、获得社会稳定的同时也可能导致更为严重的社会矛盾的积累。而柔性管理以柔和的品格和弹性作用，寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制改善民众和政府之间的关系，消除政府和民众之间的行政摩擦，有助于把矛盾化解在萌芽中，或把已发矛盾化解于无形中，从而实现长治久安。

三、柔性治理的实施方略：迈向新型政府治理模式

柔性治理是以人性化为标志，以人为中心的新型治理模式。要使柔性治理发挥应有的作用，就必须在深刻解析柔性治理内涵意蕴和结构要素的基础上，构建起系统的治理方略。

1施行真诚的感动治理。柔性治理注重建立在感情资源开发运用基础上的感情投入，在管理者与被管理者之间架起一座感情交流的桥梁，促进管理者与被管理者的关系融洽和谐。“感动”是人心理状态发生质变的临界点，被感动的人会产生剧烈的心理触动和强烈的情感皈依，从而通过心灵净化促进行为的正增强。只有对群众充满感情，才能真心面对群众、心中装着群众，才能把群众的事情作为自己的事情。“群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。”只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。柔性治理要求政府坚持用真心对待群众、用真诚打动群众、用真情感动群众，真正做到在思想上尊重群众，政治上代表群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上为了群众，自觉与人民群众同呼吸、共命运、心连心，真正赢得人民群众的信任，使民众产生心灵触动并自觉服从管理。焦裕禄、孔繁森、郑培民、杨善洲等优秀人民公仆无不是感动治理的典范，他们感动着一方民众，深受群众爱戴，也使政府治理得到了群众的支持。

2施行实在的利益治理。柔性治理坚持以人为本，根本的就是要维护、保障、增进最广大人民群众的利益。马克思说，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”政府治理不仅仅关涉到宏观层面的利益分配和增进，也与群众的日常生活和身边小事息息相关。群众利益无小事。一些看似涉及公平正义的宏大问题，其实都是由群众身边的一桩桩“小事情”所组成，如果不能及时、公正地处理好人民群众现实生活中的一些小事，往往会酿成群体性的大事件。柔性治理要求政府把民众的忧乐和疾苦放在心头，时时刻刻把人民的利益放在首位，深入基层、深入群众调查研究，掌握社情民意，及时发现、分析和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求，在利益冲突面前，要站在维护最广大人民群众利益的立场上，切实保障公民权利，满足公民正当合理的利益诉求，从而真正得到群众的认可和支持。

3施行科学的民主治理。柔性治理注重人的身份主体性和平等性，强调公民参与公共事务的基础性地位，重视国家权力与社会权利之间的互动。政府施行民主行政，是公民表达利益、行使权力和保护公民权利的最有效的途径，其作用是显而易见的，他能调动起公众和社会组织的积极性和创造性，能将这个社会凝聚为一个整体，形成整体的合力，创造个人对集体的归属感，能强化公众对管理主体的监督、批评、建议权利，这种权利可以有效地防止公共管理者的官僚化与管理权力的僵化。[6]民主所蕴含的对人基本价值的尊重和认可是激发每一个民众参与社会治理、服从政府管理的巨大力量。政府综合运用倾听、谨慎思考、协商的技巧，为公民参与开辟路径和创造渠道，通过与公民的平等对话，让公民在参与公共事务治理中自我锻炼、自我管理、自我激励，自我完善，这是公共事务得到良善治理的力量源泉。

4施行有效的合作治理。柔性治理并不否认政府等国家权力机构在公共治理中的重要地位，但它更强调权力的分散性，认为治理的参与主体并不仅仅局限于政府，还包括社会上的各种团体和组织。这是因为“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”。[7]合作治理是一个上下互动的管理过程。它通过政治国家和公民社会、政府和非政府组织、公共机构和私人机构的合作、协商关系的建立，以确立、认同共同目标的方式共同实施对社会公共事务的管理。柔性治理要求政府不要做颐指气使的命令者，而要扮演合作治理的粘合剂角色，做对话的组织者、关系的协调者、合作的促进者、价值的引领者，推动公共权力向度的多元化，努力建立多元治理主体共同参与的网络化公共治理格局。这既是政府职能转型的内在要求，也符合现代公共治理方向。

第四篇：治理理论与社会基层的治道变革

治理理论与社会基层的治道变革

张宝锋

〔摘要〕治理理论是影响当今世界各国治道变革的主流理论,其主要观点是:自下而上的参与,政府与公民社会的合作与制衡,社会资本是治理的润滑剂和道德基础,强势民主,顾客导向,市场化政府等等。其对我国基层社会治道变革的启示是:建立和发展广泛的社会公共责任机制,建立政府指导支持下的社区自治体制与机制,开展社区教育、培育公共精神,建立公共物品供给的市场化、社会化机制,增强政府的回应性等等。

〔关键词〕治理理论,社会基层,治道变革

一、治理理论的主要观点

在所有的文化和历史背景下,有一个摆在所有人类共同体面前的问题,即人类如何才能更好地组织他们的社会关系来增进个人和集体的安全和物质满足,这是对治理的永恒追问。20世纪90年代,治理理论对此做出了成功回答。何谓治理?治理就是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。(1)其主要观点如下:(一)自下而上的参与

治理理论提倡公民与公务员广泛参与公共事务,它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。Barber指出,政府的无能表现在三方面,即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机,宜将‚强势民主‛建立在公民参与和公民义务上,而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。(2)公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下通过公民的参与和监督使公共行政的服务和效率达到最佳。Ham指出:‚官员在面临行政资源有限的情况下,总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题,而非坚持公共服务理念的落实,也很少采取鼓励公民参与的形式,长期看来,反孕生许多行政问题。因此,应当尽量加强公民个人与行政人员之间的直接接触和互动的机会,使基层行政人员了解公民的意愿倾向,并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。(3)Robert〃B〃Denhardt在《新公共服务:服务而不是掌舵》一文中指出:‚公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益,而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么,然后使它实现吧’‛。(4)彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上,提出了政府治理的四种模式:市场式政府、参与式政府、弹性化政府、管制型政府。其中的参与式政府模式相比其他政府治理模式来说,更注意到国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。其倡导者认为层级节制是最直接的罪恶,传统官僚体制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与。政府在制定政策时,必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见做出决定。政府要强调发展第三部门,即有别于公共部门的非营利组织,来解决当代社会的许多问题。同时也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求,并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用,并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。(5)

(二)政府与公民社会的合作与制衡

‚治理理论是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统‛。(6)由于国家的失效和市民社会的‚不自主性‛同时存在,一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决,而国家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如著名政治学家Hans,Keman所指出的:‚许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决,但是由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反,社群的自我调节,结合民主国家及其机构的权威,倒可以使问题得到解决,自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论‛。(7)首先,公民社会与政府的合作有助于克服政府中心所带来的国家失效。治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖指的是:致力集体行动的组织必须依靠其他组织,因为无论哪个组织,都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题;为达到目的,各个组织必须通过与其他组织交换知识和资源,并且依据占有资源的多少确定自己的谈判地位。所以在治理过程中,有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位,但不易轻易发号施令,因为任何组织都不会乐于一味地仰仗和屈从于他人,也会用拥有知识和资源的筹码对此加以抵制,因此治理也就总是一个合作的过程。Jan,Koolman指出:‚不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具‛。(8)所以在自组织治理的网络系统中,各子系统之间不存在简单的相互替代关系,只存在基于资源交换基础上的依赖共生关系。政府组织虽然在自组织网络系统中充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平价值等方面,仍将发挥着其他组织不可替代的作用,但是,由于资源和能力所限,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构凭借各自的优势将与政府组织一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任。

其次,政府与公民社会合作有助于克服社会中心带来的第三部门的失灵。‚任何地方的公民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成份组成的令人眼花缭乱的纵队。一味强调社会中心都可能助长一些邪恶势力的增长,从而使得公民社会的‘不自主性’发挥至极致‛。(9)在治理网络中,国家虽不再是最高权威,但它同时又按常规承担着保证该社会的机构制度完整和社会的凝聚力的责任,在与发展相关的行动网络中以调停者身份行事:组织政策主张不同的人士进行对话,保证各个子系统实现某种程度的团结;制定规章制度并促使有关各方贯彻执行以实现各自目的,以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后的补救措施。政府作为‚兄弟中的长者‛保证了社会的协调运行。

(三)社会资本是治理的润滑剂

治理的基础是公民社会的形成,而充裕的社会资本储备是公民社会的结构性支撑。社会资本就是团结合作、互惠信任。社会资本的功能就是降低交易成本、防止现代民主制度引发的过度的个人主义和提高人们结社的艺术并以集体的力量抗衡专制主义的国家政权。民主社会必然保留个人自主活动的空间,如果这种政体不想退化到无政府状态,存在于受保护空间里的社会必须有能力进行自组织。自组织的纽带就是社会资本。著名社会学家鲍勃〃索杰普根据需要协调的行为系统的类型将自组织分为三类:一是人际关系的自组织——在人际关系网络中,个人只代表其本人或其职能系统,但不要求特定的机构或组织承担义务;二是组织间关系的自组织——以有明确任务的战略联盟成员之间的谈判和正面协调为基础,而这种战略联盟又是以成员间有利益共同点,都掌握着为达到互利结果所必需的、同时又是分散控制的独立资源为基础;三是系统关系的自组织——以降低噪声干扰和进行负面协调为基础。(10)这三种自组织形式常在错综复杂的等级体制中相互联系。组织内部成员之间的互惠与信任可以促进人际关系的和谐;联盟成员之间的互惠与信任可以使组织间的谈判顺利进行;组织之间的互惠与信任可以促进系统间的沟通交流。(四)强势民主

民主应该是由少数公民所组成的社会,公民们可以开会直接处理他们自己的事务,他们的理想是建构一个公民自主的自治政府,自治政府应该要落实到基层,从乡镇、邻里层次开始做起。(11)Barber将民主分为三种:弱势民主、统一民主、强势民主。他认为,公民依据共同契约将管理公共事务的权力委托给自己投票选出的代表的弱势民主(间接民主)是一种限制民众政治参与和控制权的手段,同时也是一种处理政府日常事务的权力掌握在精英手中的手段,代议制民主充其量是趋近民主,而不是民主本身。通过精神感召和意识形态激励的统一民主,使公民在个人利益和集体利益发生冲突时主动放弃自我利益,成就集体利益,使个人的利益与象征性的集体利益获得一致性,进一步达到社群的共识。这种民主只有集体,没有个体,况且在个人利益与集体利益结合的过程中,往往会透过一种集体的力量将个人的利益与需求完全淹没,而出现直接民主的假象;执政者更可以运用种种巧妙的方式,合法与技巧性地压制个人的意见,使之成为一言堂的假民主。公民自己管理自己事务的强势民主(直接民主)并不回避个别利益可能产生的冲突,也不要求所有人均具备高度的同质性或某种价值的共识,而是主张透过持续的参与、互动与协商,在创造性共识的基础上,化解冲突,容忍歧义;同时在互动的过程中,公民可以自行立法与创建政治社群,将依赖性的个人转化成为自由的公民,私利转化为公共利益。因此在强势民主之下,政治将成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分,而不只是代议制里由专家所垄断的专业活动。(12)可见,治理的民主概念就是直接民主或强势民主,也就是在宪政制度的基础上,人民通过自治的共同体,获得参与公共事务管理的权利,并实际参与公共事务管理的过程,政府并不完全垄断一切合法的权力,在政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序,参加经济和社会调节,形成所谓多中心治道的格局。这其实就是在追求更大程度上的自治权,进一步提高公民社会相对国家的自主性,因此,衡量一个国家民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共领域的资源,并能够直接参与公共资源管理的过程。

(五)顾客导向

顾客主权的理念,来自于市场中自由竞争的企业经营理念。它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的‚顾客‛,政府活动和公务人员不应只向上级负责,而应围绕顾客的需求进行,为顾客利益负责。‚顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛……如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注公众满意度,那么内部行政运作亟须改革以改善服务就不言自明了‛。(13)‚大多数人同政府打交道的经验中,最大的刺激是官僚政治傲慢。今天人们期望着被当作顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重‛。

(六)市场化政府

在西方各国开始普遍反思政府的治理问题,并试图解决传统行政模式所面临的危机之时,市场再一次成为人们优先选择的药方。如果让现在的政治家、学术界人士和公众选择可以取代传统公共行政模式的治理结构,其结果一定是选中市场模式。(15)市场逻辑赋予了治理新的内涵。市场价值的体现并非仅仅表现为压缩政府规模和政府职能的市场化,更重要的是,市场价值已深入到公共组织内部,并促进建立起政府组织与私营组织之间、政府组织之间以及政府组织内部之间的良好竞争与合作关系,政府不能代替市场,政府应是以市场为前提的功能补位性行政或助动式行政,政府是对市场功能缺陷的替补。

二、治理理论对社会基层治道变革的启示

(一)建立和发展广泛的社会公共责任机制

治理的宗旨是根据社会公众的需要,通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品,增进、维护与实现公共利益,从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制。在我国改革开放初期,‚效率优先,兼顾公平‛的口号作为解放思想、推动实践的兴奋剂,对于刺激经济增长起到了积极作用。但在21世纪的今天,改革过程中积累起来的问题,如城乡差别、地区差别、贫富差别等等,已经到了有可能将经济改革取得的成果抵消的边缘。以经济和效率为基本目标,忽视了公共管理所应承担的广泛社会责任,其结果是在经济获得前所未有发展的同时,还普遍存在着贫穷、疾病、失业、不公正等等社会问题。这种社会状况酝酿了各种社会危机的种子,一旦有合适的条件就会以个别或者集中的方式爆发出来,构成了对现有社会秩序、政治制度的根本威胁。这就要求从强调政府序列中的下端对上端负责转变为政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责,从强调‚效率优先,兼顾公平‛转变为‚公正基础上的效率,以公正促效率‛。

(二)建立政府指导支持下的社区自治体制与机制 社会管理要从过去更多地强调政府的主导型角色和政府意志到更多地强调社会公众的意志,注重激发社会活力,促进社会公平和正义。这就要求:一要转变政府职能,合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界;二要培育非政府组织,在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制;三要完善社区自治管理体制,建立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会组成的自治组织机构;四要建立政府组织、非政府组织和社区组织之间分工合作、平等协商的运行机制。

(三)开展社区教育,培育公共精神

公民是现代国家的基石,公共精神是现代公民的基本精神,要通过各种教育培养居民的社会责任感、合作精神和自我管理能力,使每个公民具备参与社会的强烈愿望和相应能力。社区教育是开展公民教育的最基础形式。社区教育的目的不是给居民以知识,而在于训练居民的行为。第一,训练居民在家中的行为;第二,训练居民在政治上的行为,使他知道怎样选择、怎样辩论、怎样参与地方的事业、怎样完成国民的责任;第三,教育他怎样恭敬、亲切,诚实守信,语言文明,举止大方。社区大学是完成社区教育使命的重要载体。它在传授专业知识与技能、为人处事的艺术与本领、社区参与的知识与技巧的同时,极力倡导开拓公共领域,推行社会重建的理念。社区大学的目标在于培养现代公民,弥补传统教育制度下对于公民教育的忽视,为建造一个公民社会而进行社会改造。

(四)建立公共物品供给的市场化、社会化机制 政府不是提供公共物品的唯一机制,在某些方面,也不一定是最佳机制,众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织,甚至获得政府授权委托的工商企业和个人也是公共物品与公共服务的重要提供者,它们是对政府公共行政的重要补充。这就要求:一要精简政府职能,把一些政府可以撒手不管、管又管不好的公共服务统统推向市场,由营利组织和非营利组织按照市场规则生产经营;二要尽快消除计划经济体制遗留下的单位办社会的习惯做法,实行单位、社区公共产品供给的市场化、社会化、社区化;三要规范市场秩序,开展公平竞争

(五)增强政府的回应性

政府应以顾客为导向,建立顾客回应系统,倾听顾客的意见,满足顾客的要求。打破传统政府管理的思维模式,不是从管理主体角度考虑如何管制被管理者,而是站在社会与公众的立场,考虑公共行政的主体,特别是政府如何为公众服务。公共管理人员和公共管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反映,不得无辜拖延和没有下文,在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。

第五篇：政府性基金

政府性基金 百科名片 政府性基金 政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。目录

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原则与划分

预算编制

预算科目设置

预算执行

关于支出管理

决算编报

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概述

根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）要求，从1996年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）（以下统称“基

金”）纳入财政预算管理。为了做好政府性基金的预算管理工作，特制定本办法。道路收费改革之后部分养路费已不再适用。

原则与划分

一、关于预算管理原则与预算级次划分

纳入预算管理的政府性基金管理总原则是：基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。

基金的预算级次划分为中央基金预算收入、地方基金预算收入和中央与地方共享基金收入。在未作出新的调整之前，有关收入的划分暂以原规定为准，即目前属于中央政府的收入，仍作为中央基金预算收入；目前属于地方政府的收入，仍作为地方基金预算收入；目前作为中央与地方政府共享的收入，仍作为中央与地方共享基金收入。

地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，根据国务院[1996]29号文件要求纳入地方财政预算后，也视同地方政府的基金收入，预算级次为地方预算收入。

预算编制

二、关于预算编制

1．根据《》要求，由国务院规定办法。上述基金收支预算在国务院复式预算办法正式颁发前，在财政预算上暂采用单独编列办法。即各级财政部门单独编列一张“政府性基金收支预算表”，将基金收入与基金支出按照一一对应的原则排列，不计入一般预算收入总计和一般预算支出总计。

2．各基金征收部门和使用部门应于每年第四季度根据财政部门的部署，汇总编报下的分项基金预算。分项基金预算经财政部门按规定程序批准后执行。

3．基金预算内容包括基金收入预算与基金支出预算，以前基金结余也应在基金预算中反映。基金收入预算根据上征收任务完成情况和本征收任务及征收标准调整变化情况等确定；基金支出预算根据基金收入情况，按规定的用途、支出范围和支出标准编列。属于基本建设项目应按基本建设投资管理的有关规定编报基本建设支出预算。

基金预算按规定的程序报经批准后，由财政部门及时向各部门批复。

地方财政部门应于预算开始后的10日内，将汇总的地方政府性基金预算报财政部。

预算科目设置

三、关于预算科目设置

各部门、各单位在办理基金收入缴库时，适用1997年政府性基金预算收入科目；各级财政部门办理基金支出时，适用1997年政府性基金预算支出科目。政府性基金收支科目具体内容由我部另行规定。

预算执行

四、关于预算执行

（一）关于基金缴库

政府性基金纳入预算管理后，应按《中华人民共和国国库条例》办理收入缴库。各项纳入预算管理的政府性基金除农村教育费附加由税务或财政部门负责征收管理外，其余各项基金由财政部驻各地专员办事机构同级财政部门或经同级财政部门委托的部门负责征收管理。为做好收入的征收管理工作，原则上仍按现行管理办法收缴，即原由财政部驻各地专员办事机构就地监缴的中央基金预算收入仍由专员办监缴入库，原由中央主管部门集中收缴的基金，仍由中央主管部门征收，并根据基金收缴情况每月分次办理缴库。原由地方部门收缴的基金，仍由地方收缴。缴库时应按基金所属预算级次分别缴入中央国库或地方国库，即属于中央基金预算收入的全部缴入中央总金库，属于地方基金预算收入的全部缴入地方金库，属于中央与地方共享的基金预算收入由地方收款部门按规定的比例分别将留归地方的收入缴入地方金库，属于中央收入的部分，汇解中央主管部门集中缴库。对于规定缴纳税款的基金收入，在扣除应缴税款后办理缴库。

为加强基金收入缴库的管理，防止出现混库，各中央主管部门与地方收款部门或单位之间应建立健全基金收入上划和缴库对帐制度，特别是要严密共享收入汇解的对帐。

基层收款单位及主管部门对应缴国库的基金收入应严格管理，并应在国家银行开立待缴款专户，将每日收取的收入全部送存专户。任何单位、部门不得将应缴专户的资金转为储蓄存款或混入本单位的经费存款帐户。专户的资金应在规定的期限内清缴，不得坐支、截留。

基金收入的缴库一律使用“一般缴款书”。缴款书所列各项内容必须填列完整、正确。其中：缴入中央金库的，填写方法如下：“财政机关”栏填写“财政部”，“预算级次”栏填写“中央级”；“预算科目”栏按财政部制发的“基金预算收入科目”填写。缴入地方国库的按相应的财政机关、预算级次和财政部制发的“基金预算收入科目”填写。

关于支出管理

（二）关于支出管理

基金的支出本着“先收后支”的原则办理。财政部门办理各项基金支出的拨付，应根据核定的支出预算及基金收入入库的进度办理，并应保证用款单位的用款需要。部门和单位使用基金时，应严格按资金渠道，在规定的开支范围与开支标准内使用，不得与单位其他资金和正常经费混淆，也不得擅自改变支出用途。

各级财政、各部门、各单位应加强对基金支出的管理，建立健全财务制度，严格会计核算程序，确保基金按规定的用途合理使用。

（三）各基金征收部门和基金使用部门与单位应按同级财政部门的要求及时报送有关基金收入、支出情况的报表和文字说明材料。

财政部驻各地监察专员办事处负责监督检查基金收入的征收缴库情况及使用管理情况。各基金收入部门和基金使用部门应按要求如实提供有关资料。对查出的违纪问题，专员办按财政部有关规定就地处理，对检查发现的混库问题，应就地及时予以调库，个别因特殊情况无法就地更正的问题，按财政部《关于改进中央预算收入对帐办法的通知》（财监字

[1995]87号）文件中有关规定上报，由财政部通过财政结算扣回。

决算编报

五、关于决算编报

各基金征收部门和使用部门于每一预算终了时，应根据财政部门的要求及时编报基金决算草案。基金决算草案应在对全年基金收入和基金支出进行清理核对的基础上进行，不得随意调整收支数字，转移资金。基金决算各项数字必须以经过核实的基层单位会计数字为准，汇总编报，不得由主管部门估列代编。一个部门管理使用多项基金的，应分别基金项目逐一编报。

各单位应当按照主管部门的布置，认真编制本单位的基金决算草案，在规定期限内上报。

各部门在审核所属各单位决算草案的基础上，汇总编制本部门决算草案，并附决算草案详细说明，经部门行政领导签章后，在规定期限内报同级财政部门审核。

六、财政总预算会计核算科目设置

为了核算基金收支余存，在财政部1988年制发的《财政机关总预算会计制度》核算预算资金部分增设以下会计科目：在资金来源类增设“基金收入”一个总帐科目，用于反映各项

基金的收缴入库及结存情况，总帐下按基金种类分设明细科目；在资金运用类增设“基金支出”一个总帐科目，用以反映各项基金的拨付使用情况。基金收入根据同级国库报来的入库情况记账；基金支出按实际拨付数记账。

其他

七、其他

本办法自1997年1月1日起执行。

1996年各项基金按我部规定已纳入预算管理的，继续执行原规定。1996年尚未纳入预算管理的，各基金征收部门和单位应在清理核实的基础上，将截至1996年12月31日止应纳入预算管理的基金滚存余额，于1997年1月30日前足额缴入同级国库。

有关各项基金的征收使用监督管理办法，由同级财政部门另行制定。

地方财政部门可以根据本办法制定地方基金管理的具体规定。

我部及各有关部门过去制定的政策和规定凡与本办法不一致的，一律以本办法为准。