政府权限的法律确认与规制（模版）

第一篇：政府权限的法律确认与规制（模版）

政府权限的法律确认与规制

现代社会是法治社会，政治的和社会的生活必须靠法律来规范。那么，当政府与大学构成教育行政法律关系之时，政府的权限、政府在公共教育中的职能是什么？如果政府对大学的管制底线表现为大学的有限自主，政府的作用方式又是什么？政府又是通过什么样的手段、方式、方法来实现其职能，从而避免政府全能、无限地再次干预？

从我国依法治国的宪政理论来看，法治理论要求政府是有限政府，由此应当将政府的权责法定化，明确政府的角色定位：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政领导者，而应是高等教育事业的规划者和协调者；政府对高等教育的管理方式，应由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主，通过法律来规范教育行为和活动；政府对高校的管理关系也应由过去的行政关系转向法律关系和服务关系。

结合《教育法》、《高等教育法》、《行政法》以及《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等相关法律法规、政策文件的规定，我们认为，我国政府对大学管理权限主要表现为：有权制定教育规划，统筹安排高等教育事业的发展，即教育行政规划权；有权对高等学校进行监督，包括对高等学校的办学水平、教育质量、财务活动等的监督，即教育行政监督权或教育行政评估权；有权对高等学校进行宏观指导、统筹与协调，在法律或法律原则范围内，运用非强制的指导、鼓励、建议、劝告、说服、教育及指引等方式进行管理，从而优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益，即教育行政指导权；有权在高等学校的设立、校长任免、招生计划等方面下达必要的行政命令，作为高校必须服从，但行政命令必须有法律依据，受法律严格制约，即批准设立与任免权；有权对高等学校的国家划拨的教育经费进行分配，即教育经费分配权。

虽然我们对政府管理大学的权限进行了初步的界定，但在具体的行使过程中，要把握一个最基本的原则，即：大学和行政部门能做的事，坚决由大学去做；地方和中央能做的事，坚决由地方去做；市场和政府能做的事，坚决由市场去做。政府做大学和市场不愿做或没有能力做的事。对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是法律规定的事情，政府不做。

第二篇：政府性债务的法律规制

地方政府性债务的法律规制

王登巍

43号文对地方政府性债务的法律管制以及62号文对地方优惠政策的约束，就是基于依法治国背景管住地方政府在GDP冲动下和政绩欲望下的两只咸猪手：伸手（直接负债拉动地方经济）和拉手（不计代价地招商引资）。

一、政府性债务基本厘定

1、概念界定

（1）政府性债务与政府债务

43号文多次强调政府性债务、政府债务和政府或有债务。政府性债务包括：政府负有偿还责任（政府债务）、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务（政府或有债务）。

（2）公益性概念

《预算法》规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

公益性资本项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。

准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。

2、范围界定

43号文明确在存量债务处置中，以对2013年的审计结果为依据。

按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：

（1）地方政府负有偿还责任的债务。是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。

（2）地方政府负有担保责任的债务。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

（3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

（4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

二、政府性债务的法律规制沿革 1、1995《预算法》的集权管制

政府性债务的管理的内容也主要是对地方政府性债务的管理，是财税体制改革的组成部分，也是中央和地方的事权分配。

政府性债务管理主要是受1995年《预算法》的规制，对于地方预算，28条规定“按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 2、2008年金融危机背景下强刺激引发的地方政府性债务潮及投融资平台的海量产生

集权管制的改变发生于2008年，为了应对全球金融危机的影响，我国实行了强刺激的经济政策：以国十条为基础、以4万亿刺激计划及中央待发2000亿地方债为载体，以减收增支的财政政策为保障，我国首次在地方预算中编列赤字（中央7500亿，地方2000亿）。

2009年初，央行和银监会出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有体检的地方政府组建投融资平台、发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央投资项目的配套资金融资渠道”。

于是地方政府为了满足地方配套资金需求，以及拉动区域投资的地方政府政绩热情，设立了大量的投融资平台，发行的企业债也多是城投债。

3、强限制下的法治管理

城投债的大量增长，投融资平台公司的快速扩张，直接意味着金融风险。投融资平台公司不仅依靠的是政府信用，而且均由地方政府担保或出具承诺函，直接构成了政府性债务的内容。但投融资

平台公司债务情况缺乏统一的规划和管理，甚至缺乏财政预算的约束，导致政府债务风险加大。

2010年6月10日国务院下发国发【2010】19号文《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》，财政部、发改委、人民银行、银监会2010年7月30日下发财预【2010】412号文《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对于地方投融资平台本身及其融资行为进行限制和分类清理。

2012年11月5日国土资源部、财政部、人民银行、银监会下发国土资发【2012】162文《关于加强土地储备与融资管理的通知》，明确土地储备机构融资，应当纳入地方政府性债务统一管理，执行地方性政府债务管理政策，具体融资应根据土地储备计划，由财政部门、土地部门、人民银行分支机构核定，报同级人民政府批准后，按财政管理级次逐级上报省级财政部门。

最严格的限制和管控起始于2014年9月21日，为了适应2014年8月31日修订将于2015年1月1日实施的《预算法》，国务院下发了国发【2014】43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方政府性债务的提法，不仅包括了地方政府债务，也包括了地方可能承担责任的隐性债务。文件建立了地方政府性债务的管控原则，实行规模由国务院及全国人大或常委会控制，分地区限额由财政部在批准规模内测算报国务院批准，各地政府在本地区限额内举债应报本级人大或其常委会批准。而且43号文还在第四部分“控制和化解地方政府性债务风险”部分专项要求“严肃财经纪律”，强调不得变相举债，不得挪用债务资金，不得为其他债务提

供担保，对企业注资和补贴要依法依规，进步一规范土地出让，制止违法违规出让土地及融资行为。

2014年9月26日，国务院下发了国发【2014】45号文《关于深化预算管理体制改革的决定》，进一步强调全面规范、公开透明的预算制度，深化财税体制改革，划清政府和市场的边界，进一步明确了地方政府举债规则，以及清理地方财税等优惠政策。并在第（六）项专文阐述“规范地方政府债务管理，防范化解财政风险”。

2014年10月23日，财政部下发财预【2014】351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求对地方政府债务分类甄别，并提出了通过PPP模式转化为企业债务的途径。

为了进一步限制地方政府伸向市场的手，遏制地方政府的投资冲动，2014年11月27日国务院国发【2014】62号文《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对于地方政府对投资者在税收和非税等收入以及财政支出等方面的优惠政策进行了清理。

4、经济指标压力下的小松绑过渡

2015年1季度，经济指数开始下滑，进入2季度有继续下滑的背景下，国务院2015年5月10日下发【2015】25号文《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，明确：

（1）国家统一制定的优惠政策，逐项落实。

（2）各地区各部门出台的优惠政策，有规定期限的按规定期限执行，没有规定期限确需调整的，设立过渡期执行。

（3）各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。

（4）出台新的优惠政策，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，国务院批准后执行，其他由地方批准后执行，一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

（5）62号文规定的专项清理工作，今后另行部署进行。紧接着，财政部、人民银行、银监会在5月11日又出台了40号文即《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，针对性提出了支持在建项目存量融资、规范在建项目增量融资的风向。

三、对地方政府融资机制的规范

1、基本原则

借、用、还相统一，全口径预算管理。中央政府不救助原则。地方政府救助的企业债务，相应的资产、收入或权利也应一并划转。（财预2014年351号文）

2、举债主体

（1）政府债务只能通过省、自治区、直辖市政府举债。市县级政府举债，由省级代为举借。（2）不得通过企事业单位等举借。

2、方式限定，分类管理

政府举债方式限定为政府债券：无收益公益事业为一般债务，发行一般债权，以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益事业为专项债务，发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

3、分类纳入全口径预算管理

一般债务纳入一般公共预算管理（经国务院可编列赤字），专项债务纳入政府性基金预算管理（按照以收定支原则编制，经国务院批准可以举借专项债务），PPP项目的财政补贴按照性质纳入相应政府预算管理，或有债务偿债的纳入相应预算管理。

国有资本经营预算按照收支平衡原则编制，不列赤字。

4、用途限定

只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

5、总规模和限额控制

全国的地方政府债务总规模由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。各地区的限额由财政部测算后，报国务院确定。

6、实施限制

在限额内举债仍应报本级人大或其常委会批准。

7、规范或有债务

43号文规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

地方政府担保范围：《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

8、通过PPP模式转化为企业债务

43号文鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

四、过渡安排

1、存量债务

以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方

政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。

2、确保在建工程后续融资

地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

五、关于融资平台

43号文明确规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

1、融资平台

根据《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文，地方政府融资平台公司指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

2、融资平台的政府融资职能

融资平台的政府融资职能是指，负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

其中，直接、间接形式为融资平台公司提供担保包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

六、关于PPP项目

1、PPP与政府性债务

PPP项目项下政府支付义务是购买服务的对价，并不是直接的债务。所以不必然构成简单的政府债务。政府支付PPP项目对价不一定是通过举债，也可以是通过增加税收或减少其他方面的支出来解决。

2、博弈与统一

发端于国务院国发【2014】60号文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，第九部分为“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”，于是发改委和财政部分头行动，推出了各自体系下繁多的部门规章和文件。

2015年4月15日，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行六部委联合发布【2015】第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对于两大领域的社会资本参与投资和特许经营问题做出了规定。

随后的2015年5月22日，国务院发布“国办发〔2015〕42号”通知（以下称，42号文），明确由财政部、发展改革委、人民银行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经国务院同意，这也是我国目前关于PPP项目的最高层级的专门性规范文件。

对比此前财政部和发改委的文件，42号文的亮点包括：（1）定义更新

42号文对PPP的定义做了更新，强调了是公共服务供给机制的创新，明确政府通过竞争性方式，选择具有投资和运营管理能力的社会资本，按照平等协商原则订立合同，社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价。

（2）外延拓展

对于ppp的意义，突出增加了打破行业准入限制、激发经济活力和创造力，PPP已超越了优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义。

（3）平台公司松绑

对于社会资本的界定有变动。需要注意，融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能，平台公司可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

但同时也严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。

（4）鼓励各种形式的社会资本参与

42号文鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多的参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。

（5）明确财政部的地位

明确了财政部门的地位和作用，要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。

（6）梳理了PPP与特许经营和政府采购的关系

第12条明确在13个公共服务领域广泛开展PPP模式提供公共服务，其中在5个特定领域需要实施特许经营的按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

第15条明确规定使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例，选择合作伙伴。

（7）多元化项目用地供应

保障项目建设用地，可以划拨，租赁，作价出资或入股等不同方式。尤其作价出资或入股方式，将决定权交给了市、县人民政府，但应以市、县人民政府作为出资人。

（8）强调平等关系和契约理念

非常强调政府和社会资本的平等关系和契约理念，合理确定合作双方的权利与义务，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款。

（9）强调财政承受能力

再次强调财政承受能力论证。尤其提出将经营收费权和其他支付对价，在政府综合财务报告中进行反映。

（10）加大融资创新

中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，吸引更多社会资本参与。

第三篇：银行卡法律规制

近年来，我国银行卡业务取得了

快速发展，但同时也面临许多新情况，出现了许多新问题，迫切需要银行卡 业务经营机构、有关专家、学者等社 会各界共同研究，为银行卡的健康发 展出谋划策，完善相关法律法规和政 策制度，创造良好的银行卡发展环境。银行卡在我国支付工具中的地位

日益上升，目前已经成为我国个人使 用最为广泛的非现金支付工具。银行 卡发卡量持续增加，信用卡发展迅速，截至2007年底，全国银行卡发卡量 14.7亿张，其中：借记卡发卡量为 13.8亿张，同比增长28%；准贷记卡 发卡量为1750万张，同比减少14%； 贷记卡发卡量为7000万张，同比增 长140%。银行卡业务135亿笔，金 额120万亿元，同比分别增长24%和 67%。2007年，银行卡消费额占同期 社会商品零售总额的比重达21%，比 2006年提高了4个百分点。2007年底，全国银行卡特约商户74万户，POS 118万台，ATM 12.3万台，同比分 别增长41.9%、44.4%和25.8%。银 行卡受理范围不断扩大，2005年开始 推出的农民工银行卡特色服务，将银 行卡跨行网络延伸到14个农民工输 出大省的农村乡镇。2004年，人民 币银联卡首先在香港地区实现境外受

理。目前，已有26个国家和地区可 以使用人民币银联卡，对满足境内居 民出境支付需求发挥了积极作用。总体来看，我国银行卡应用取得

了明显成绩，但也应看到，随着银行 卡应用快速发展，业务范围不断拓展，市场参与主体不断扩大，新业务、新 情况层出不穷，而相配套的银行卡法 律法规却不能完全适应发展的需要。目前，我国银行卡业务管理的基本制 度主要是人民银行1999年发布的《银 行卡业务管理办法》，其对推动我国 银行卡市场的发展发挥了重要作用。但该办法效力层级偏低，调整范围较 窄，特别是近年来银行卡运行和管理 中出现了不少新问题，无法通过该办 法进行规范，其已不能适应目前业务 发展的需要。因此，迫切需要顺应发 展形势，制定新的、更高层级的与银 行卡相关的法律制度，保障和促进银 行卡市场的有序发展。

为此，在国务院法制办的支持下，人民银行会同有关部门开始组织起草 《银行卡条例》，以后又根据各方意见 多次对《银行卡条例》草稿进行修改、完善。目前，《银行卡条例》相关工 作仍在积极开展中。

在《银行卡条例》的制定中，我 们主要考虑了以下几个原则： 第一，坚持规范和发展并举。银

行卡业务作为一项新兴金融业务，市 场创新层出不穷，发展潜力巨大，但 也面临着发展不平衡、风险管理有 待加强等问题。因此，《银行卡条例》 作为行政法规，应坚持规范和发展并 举的原则。一方面《银行卡条例》要 具有较强的操作性，能够对相关业务 进行有效规范管理，切实防范风险，创造公平的市场环境；另一方面也要 具有一定的前瞻性，留给市场足够的 发展空间，鼓励创新、鼓励竞争，使 银行卡市场更具有活力。

第二，保障持卡人的合法权益。

实践证明，银行卡业务要发展，必须 取信于持卡人，切实保护持卡人的合 法权益。在银行卡业务中，持卡人与 商业机构相比，相对处于弱势地位。因此，《银行卡条例》从保护持卡人 利益出发，要求银行卡业务经营机构 更多地履行义务和责任。

第三，尊重中国实际，借鉴国际

惯例。我国银行卡业务起步相对较晚，虽然经过近些年的快速发展，市场已 初具规模，但与国外成熟市场相比，结构还不完整，市场秩序仍有待完善。因此，我国银行卡在发展的过程中，应该积极学习国外成熟的经验。同时

我们也要注意到，我国经济结构、社会文化、居民消费意识、风险偏好等 与国外有所区别，所以，我国银行卡 业务的发展不能完全照搬国外，而应 尊重我国实际，在借鉴国际惯例的同 时，走中国特色的银行卡发展之路。第四，平等互利，充分竞争。银

行卡业务的健康、有序发展，需要营 造公平、公正的市场环境。《银行卡 条例》应使各业务经营主体有法可依，公平、有序、充分竞争，实现共赢。基于以上原则，《银行卡条例》 将主要解决以下问题：

（1）明确银行卡业务的基本概念，如银行卡分类、银行卡业务经营机构 的定义等。

（2）明确银行卡发卡和收单业务 的市场准入门槛，规定银行卡的申请、发放程序、使用和计息规则。（3）维护交易秩序，防范银行卡 业务风险。规范收单和特约商户的行 为规则，对银行卡密码和签名确认、机具检测和认证、交易凭证的保存、交易差错处理等方面提出要求。（4）保护持卡人的合法权益。对

持卡人和发卡机构之间的权利、义务关 系进行规定，明确发卡机构的查询服务 以及公示、投诉处理、风险披露和保密 等义务，持卡人的挂失程序和法律效力、免责情形以及争议的救济手段。（5）建立多部门的协作机制。银 行卡业务涉及面较广，政策性强，与 老百姓的日常生活息息相关，与财政、税收、商业、公安、司法、旅游、交 通等方面都有密切联系。因此，各有 关管理部门应明确权责、各司其职、密 切配合，共同规范和促进银行卡业务。当前，在银行卡业务快速发展的

同时，也存在一些问题，需要各方共 同探讨。

一是规范信用卡发卡业务。信用

卡作为一项创新业务，越来越得到商 业银行的重视。商业银行投入了大量 的人力、财力宣传和营销本行信用卡。这有利于提高消费者对信用卡的认 识，促进消费信贷。但有些商业银行 在开展信用卡业务时“重发卡，轻管 理”、“跑马圈地”、损害持卡人利益 的情况也时有发生，为业务发展留下 了隐患。因此，商业银行要重视发卡 业务管理，完善内部风险控制制度和 流程，特别是收费项目要清晰、明确，要尊重持卡人意愿，不应硬性发卡、变相收费，并要做好客户服务，减少 纠纷和投诉。

二是信用卡信贷风险控制。据初

步统计，截至2007年底，信用卡（含 贷记卡、准贷记卡）应偿信贷余额达 750亿元，信用卡总授信额度6300亿 元。这一方面说明信用卡发展迅速，信用卡信贷功能逐渐增强；另一方面 也提示我们，在大力发展信用卡的同 时，要采取措施，提高风险管理水平，控制不良贷款，完善呆坏账核销制度。三是不法中介虚假申请信用卡和

信用卡套现。目前，不法中介（个人）虚假申请信用卡与信用卡违规套现问 题，也已对信用卡业务的正常发展产 生了较大的不良影响，成为困扰信用 卡业务健康、持续发展较突出的问题。信用卡套现发生的原因是多方面的，既有收单机构的责任，也有发卡机构 的责任。收单机构拓展商户不规范，缺乏对商户的持续性管理，发卡机构 信用卡发卡审核不严，对自身风险控 制和管理不到位，将发卡业务不规范 外包，都是导致信用卡套现的重要原 因。对此，发卡机构、收单机构应各 司其职，严格内部风险控制和业务操 作流程；中国银联要积极会同成员机 构建立联合防范机制，明确相关风险 责任和利益赔偿机制；同时，有关管 理部门也应完善与虚假申请和信用卡 套现相关的法规制度，为打击这类不 法行为奠定法规基础。

四是银行卡定价机制。关于商业

银行对持卡人的收费，根据《商业银 行服务价格管理暂行办法》规定，除 银行汇票、银行承兑汇票、本票、支 票等人民币基本结算类业务实行政府 指导价外，商业银行向客户提供的其 他服务实行市场调节价。因此，商业 银行作为自负盈亏的商业企业，为保 证日常业务顺利开展，满足社会需求，可在国家价格管理规定的有关要求下，根据自身的战略目标、市场定位、服 务对象和内容，依法制定自己的银行 卡收费策略，以实现差异化竞争。当 然，商业银行在追求利益的同时也要 注重社会责任和社会影响，银行卡收 费项目不应一哄而上，要考虑客户的 承受能力，应广泛听取客户意见，并 做好定价测算、收费公示和宣传等工 作。对涉及多方的银行卡跨行交易收 费，如商户刷卡手续费，不仅涉及不 同参与主体的利益，也涉及不同行业 利润水平差异以及对银行卡受理的政 策导向等问题，定价相对复杂。因此，我们应从促进银行卡市场发展的角度，综合考虑各方利益，积极、慎重地研 究刷卡手续费等银行卡定价问题。

第四篇：学校安全与法律确认学习心得

学校安全与法律确认学习心得

褚宏启院长讲解了学校安全与法律确认，通过讲座学习，我受益匪浅，初步懂得了以下几点：

一、容易出现事故的情况：

1.体育课（铅球、铁饼标枪投掷类）；

实验课（化学实验课）；

劳动课（职业中学，职业学校到车间实习）；

文化课（不注意也会出事）；

课间是事故的高发期（孩子追打嬉闹也很容易出事）；

学校的设施设备（例如某学校电风扇叶片把孩子脑袋削了）；

学校食堂卫生管理（不过关导致学生食物中毒）；

学校在组织学生春游秋游、校外的组织活动等。

二、能否完全避免伤害事故？

也许安全教育，安全措施到位，很多事故能够避免，但是没有绝对的保证完全避免出事，只有尽量做到加强安全教育，加强安全管理，达到“少出事，出小事” 的标准。

三、对于事故追究责任方，该如何鉴定呢？首先要分清哪方是孩子的监护人。学校是不是学生的监护人？

法律对监护人的规定为：监护人是成年人，被监护人年龄在18周岁以下。什么人是孩子的监护人？孩子的父母（法定监护人）；孩子的父母不在，孩子的祖父母和外祖父母、孩子的兄姐、孩子的亲戚和孩子父母关系比较好的朋友、孩子父母所在的单位（本单位可以是员工孩子的监护人，前提是员工失去监护能力，或者不在了还有前四个监护人都不在的时候），孩子所在户口的居民委员会、村委员会或者当地的民政部门。法律从来就没有规定学校可以做在校学生的监护人。

其次，监护人的身份能不能转移？被监护人对他人造成损害的由监护人负责，监护人的身份不能转移。学校不是监护人。

四、如何进行一般民事责任的确定。

事故后，学校的赔偿条件须满足以下条件：损害事实存在，行为违法，违法行为与损害后果之间有必然的因果关系，行为人主观上有过错。过错责任指行为人只有在主观上具有过失的情况下才承担民事责任，没有过错，则不承担民事责任。过失包括以下两点：1.该想到的没想到（按照正常人的预见能力和预见水平，他应该预料到某种行为会产生损害后果但是他没有预料到结果导致损害发生。）

2.想到了但是没有采取措施（已经预料到某种行为可能发生损害后，但是心存侥辛的心理没有采取相关措施结果导致损害发生）。

按照《幼儿园教育指导纲要》明确指出：“幼儿园必须把保护幼儿的生命和促进幼儿的健康放在工作的首位。”“要为幼儿提供健康、丰富的学习和生活活动，满足幼儿各方面发展的需要；要让幼儿知道必要的安全保健知识，学习保护自己。”可见安全工作的重要性。为了使幼儿身心得到更好的发展，确保幼儿的安全，使幼儿形成初步的安全意识，依据幼儿的年龄特点和实际情况，以下是结合学校安全与法律确认讲座，设计本园安全措施：

一、为幼儿创设安全、健康的教育环境

（一）坚持每天晨检，保证幼儿不带危险物品入园，如发现情况及时处理，并教育幼儿，并与其家长沟通。

（二）平时注意预防烫伤幼儿。把开水、汤等晾温后再提供给幼儿，并提醒幼儿随时注意别烫着。

（三）坚持每天午检，防止幼儿带异物入寝室，防止异物进入耳、鼻、口的现象发生。中午值班，加倍照看好幼儿，不忽视午休的幼儿，尤其是服药幼儿和体弱幼儿。巡视幼儿是否有不良的睡眠习惯、是否生病等等，并及时给予妥善处理。

（四）把好幼儿离园关，孩子在幼儿园一天，下午离园时候组织幼儿安静的集体活动，如看书、听故事、玩桌面玩具等。看证放人，不认识的人即使有接送证，也要问清情况或者是与孩子父母取得联系确认无误后再放人。防止幼儿走失和拐骗幼儿现象发生。

（五）严格执行卫生安全消毒制度，保证教室每天开窗通风、保持干净；保证桌椅的安全、卫生；定期消毒玩具；保证幼儿的水杯和毛巾每天清洗消毒；保证寝室干净、并按时消毒，利用太阳无尽的能量，在天气好的时候晾晒被褥，及时预防传染病的发生。严格填写消毒记录，及时清点人数和物品。

（六）户外活动时，认真检查活动场地的安全性，及时排除不安全因素，确保幼儿安全，如发现大型玩具有松了的螺丝钉，报告主管领导，做到及时消灭不安全的隐患，保障幼儿安全。

（七）教师离园时在班内各处检查，如：水、电、门、窗；晚接的孩子和值班老师做好交接，并交代其幼儿情况。

二、加强安全教育、提高安全意识注重安全教育在一日活动中的重要性，培养幼儿良好的活动常规、自身安全和自我保护，以避开危险、避免自身伤害。安全，就是要有良好的秩序，良好秩序的形成则来源于幼儿一日生活行为规范的培养，我们严格要求幼儿，从一点一滴开始努力，培养幼儿的自我保护能力，加强防范意识，让幼儿在有安全意识的基础上，时时提醒自己或他人注意安全。幼儿在园一天需要站队不少于十次，我们希望做到井然有序，对幼儿提出要求，并利用小红花奖励。

（一）教育幼儿自觉的排队洗手、喝水、小便等。

（二）为确保上下楼的安全，教育幼儿做到不推拉、不跳台阶。一级一级慢慢上下，不推不挤小朋友。

（三）教育幼儿不跟陌生人走，不吃陌生人给的东西。懂得不能随便离开成人或集体。

（四）教育幼儿不将手放在门缝间、桌子间、椅子间、以免挤伤。

（五）户外活动玩大型玩具时，做到不推不挤，一个一个跟着走，让幼儿互相监督，保证幼儿安全。

（六）教育幼儿不能碰电插座，不可以带小刀，在手工课剪纸时候注意安全，知道怎样正确的使用剪刀。

（七）教育幼儿不把纸团、扣子、拉链等塞到耳、鼻、嘴里。

（八）在教学活动中渗透有关的安全知识，让幼儿知道110、120、119紧急呼叫电话的号码和用途，遇到紧急情况，能呼叫求救，最大限度地消除不安全因素。另外对于班里个别特殊的孩子我们也能给予特殊的照顾。如邓凯元小朋友，由于体质不是很好，很容易生病，还特别容易出汗，每天中午午睡时，老师要给他隔上毛巾，起床后要定时提醒他换衣服。另一方面，我们鼓励他积极参加体育锻炼，加强饮食的兴趣和进食量，现在邓凯元变得更加健康，更加活泼了。

三、每月有重点地开展安全教育活动《幼儿园教育指导纲要》提出：“密切结合幼儿的生活进行安全、营养和保健教育，提高幼儿的自我保护意识和能力”依据这一精神，根据我们班的实际情况，每月我们班都有重点地开展安全教育活动，如九月是进行幼儿入园和离园的安全教育和指导，同时进行常规培训。十月是进行户外活动和使用大型器械的安全教育。十一月是进行咳嗽、打喷嚏的卫生健康教育，同时培养幼儿饭前便后及手脏时洗手的良好卫生习惯。十二月开展“不跟生人走”“干净食物人人爱”活动；并结合季节变化，引导幼儿知道天气冷时要注意适量运动，冬季防寒的具体措施。一月是对幼儿进行幼儿健康和个人卫生教育。三月是安全教育月，开展了主题“我是健康小卫士”教育活动，四月开展了“可不可以吃”“大大的眼睛”教学活动。五月学习安全儿歌“上下楼梯”“红绿灯”。六月进行了“去游泳”“跟着妈妈去商场”教育活动。如此有计划地对幼儿进行安全教育，不仅提高了幼儿的安全意识和自我保护能力，还丰富了他们的安全知识。

安全工作是幼儿园工作的重中之重，只有在确保幼儿健康成长的条件下我们才可以顺利地开展教学活动，我们始终认真细致地开展安全工作，使我班幼儿在一年来未出任何一件安全事故。我们在今后的工作中也会做到时刻高度警，把安全放在首位，将在幼儿园一日生活、教育教学活动、游戏的各个环节中自然地进行，通过形式多样的活动帮助幼儿懂得自我保护的简单知识和方法，真正保证幼儿的安全。

第五篇：上市公司财务欺诈及其法律规制

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上市公司财务欺诈及其法律规制

【摘要】上市公司财务欺诈严重影响了证券市场的健康发展，给国家和投资者带来了重大的损失。本文对上市公司财务欺诈产生的原因进行了分析，并对如何从法律制度层面规制我国上市公司财务欺诈进行了探讨。【关键词】财务欺诈；公司治理；上市公司 【正文】

一、上市公司财务欺诈的形式及其危害

（一）上市公司财务欺诈的表现形式

1.虚拟资产，隐藏债务，以虚增所有者权益

利用虚拟资产，不及时确认、少摊销已发生的费用和损失。虚拟资产的主要手段有：虚增库存存货，不良增产长期挂帐。隐藏债务的手段多种，最常见的是到期应付费用不予确认。其结果是虚增了本期利润，少记负债虚增了所有者权益。

2.掩饰重大交易或事实

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掩饰重大交易或事实有两种做法，一是利用报表项目进行掩饰，在会计报表项目中，以“其他应收款”和“其他应付款”作为调节器。二是在表外披露中掩饰，通常是对重大事项如诉讼、担保事项等隐藏或不及时披露。

3.虚构交易事项

虚构交易事项是最简单也是最常见的一种造假手段，包括虚构交易事项和制造经济业务两种类型。其主要手段：一是签订销售合同，物权尚未转移时确认收入；二是将库存商品确认为主营业务收入，同时增加应收款项，使主营业务收入虚增，形成白条利润，又通过应收款虚增了资产。这类造假不仅违反了会计法规而且也违反了合同法、税法等重要经济法规。

4.运用不恰当的会计政策

会计政策是公司编制财务报告时所采用的具体原则、基础、惯例、规则和实务，不同的会计政策能够产生不同的经营成果和财务状况。由于采用不同的会计政策对公司的财务报告有很大的影响，从而为管理层操纵公司的财务状况和经营业绩提供了机会。公司往往借助多种多样的会计政策选择来实现对自己有利的经济后果。

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5.利用时间差异

主要方式有：将应由本期补偿的已销产品成本推迟到以后期间结转；将应由本期负担的已发生费用列作待摊；将应计入本期但以后支付的费用不予计提，以虚增本期利润和资产；将以后期间的收入提前确认或者虚开发票，次年再以质量不合格为由冲回；借助签订“买断”收益权的协议，提前确认收入。

（二）上市公司财务欺诈的危害

上市公司的财务欺诈手法多种多样，防不胜防，屡禁不止，使境外投资者对中国上市公司的投资价值“打折处理”，投资B股市场的兴趣近年来“有减无增”。同样是被“假账”所害，国内证券市场上不仅投资者信心受挫，而且巨额流通市值蒸发。例如，仅银广夏造假曝光后的暴跌，就使其流通市值的损失多达70多亿元。可见，财务欺诈给我国经济生活造成的损失有多大。

二、上市公司财务欺诈产生的原因

（一）独立董事不能保持真正独立并勤勉尽责

公司治理结构不完善是上市公司财务欺诈不能有效防范的内部原

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赢了网s.yingle.com 因。我国上市公司治理结构不完善主要表现在独立董事、监事会等公司内部控制机构不能有效地发挥作用。目前上市公司独立董事存在不少问题，较为突出的有：（1）独立董事“不独立”，现行独立董事主要是由政府主管部门、董事会或董事长聘任，独立董事的任免权掌握在公司高层管理人员手中，从而造成独立董事不独立的现象；（2）有些独立董事“不懂事”，很多公司聘请独立董事时过分看中其名望与社会地位，实际上是陷入“名人误区”，而不管该名人是否有时间和精力“光顾”公司；（3）对独立董事没有明确的约束机制，如谁来监督独立董事的工作即不明确。

（二）上市公司内部审计部门职责划分不明确

与上市公司内部审计有关的部门除了《公司法》规定的监事会外，还包括中国证监会和国家经贸委在2002年1月7日联合发布的《上市公司治理准则》要求设立的机构——审计委员会，及公司内部本来就有的审计部，共三个部门。这三个部门之间的职责范围划分不够明确，影响了它们功能的发挥，没有起到应有的防范上市公司财务欺诈的效果。

（三）外部审计机构缺乏独立性

会计师事务所作为上市公司的外部审计机构，如果能对上市公司的财务进行独立的审计，就能从外部构起一道防止上市公司财务欺诈的屏

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赢了网s.yingle.com 障。而事实上，会计师事务所是很难独立的。这主要是因为一些上市公司治理机构不完善，公司董事长实际上集公司决策权、管理权、监督权于一身，股东大会形同虚设，经营者由被审计人变成了审计委托人，并决定着审计机构的聘用、续聘、收费等事项，完全成了会计师事务所的“衣食父母”，因此，一些会计师事务所便丧失了应有的职业道德，与之“共谋”作假。

（四）违法成本低廉

只要造假的预期成本大大低于造假行为可能获取的不义之财，就会有人怀着侥幸的心理铤而走险，干起财务欺诈的勾当。何况我国目前财务欺诈的违法成本本来就很低廉。

三、法律规制

上市公司财务欺诈的屡次发生，对证券市场的健康发展产生了极为消极的影响，它不仅使广大投资者蒙受巨大损失，严重地挫伤了广大投资者的投资积极性，而且也动摇了发展社会主义市场经济的基础——诚信的要求，必须从法律制度层面加以规制。笔者认为，可以从上市公司财务欺诈产生的原因入手，对症下药，主要有以下一些措施：

（一）完善公司内部约束法律制度

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1.确保独立董事真正地独立并勤勉尽责

使独立董事真正地独立并勤勉尽责，等于从公司内部构筑起了防范上市公司财务欺诈的第一道防线。为了构筑起这条防线，美国国会于2002年7月通过了《公众公司会计改革和投资者保护法》[1]，为了更好地实施该法律，加强对上市公司财务欺诈的监控，美国两家最大的证券交易市场——纽约证券交易所和纳斯达克证券市场经美国证券交易委员会批准颁布了《上市公司治理新规则》，对《公众公司会计改革和投资者保护法》的内容做了细化，两者对上市公司独立董事提出了如下要求：（1）在证券交易所上市的所有上市公司的董事会中独立董事必须占多数；（2）独立董事不能受雇于其担任独立董事的公司，其家属也不能在该公司管理层任职，独立董事本人及其直系亲属都不能接受该公司超过10万美元的直接酬劳；（3）独立董事也不能担任同其任独立董事的上市公司关系密切的另一家公司管理层的职务。

两者还明确规定，独立董事享有公司治理、公司审计、董事提名和薪酬制定等方面的监督权。这一新的制度安排使董事会成为公司内部监管及控制最为关键的机构。董事会不仅仅是重大事务的决策机构，而且必须将上市公司的日常监管功能摆

在首要位置。

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为了加强公司内部约束机制，我国也引进了英美法上的独立董事制度，证监会在2001年8月出台的《关于上市公司建立独立董事制度的指导意见》（下文简称“指导意见”）规定，独立董事的独立性，是指董事独立于控股股东，独立于经理层，独立于公司主要的业务关系。证监会和国家经贸委在2002年1月联合出台的《上市公司治理准则》要求上市公司按照股东大会的有关决议设立审计、薪酬和提名委员会，并规定在这些委员会中独立董事应占多数并担任责任人。独立董事应独立于所受聘的公司及其主要股东。独立董事不得在上市公司担任除独立董事外的其他任何职务。但我国有关独立董事法律制度还有很多不完善的地方。如作为公司法律制度根本法的我国《公司法》只规定上市公司设独立董事，但对如何保证独立董事独立地行使职权（即独立性）未做规定。又如，扮演一线监管角色的上海、深圳证券交易所却未能像美国两家最大的证券交易所那样出台上市公司治理规则，它们能做的仅仅是根据“指导意见”对独立董事候选人的任职资格和独立性进行审核。

从以上分析可知，我国有关独立董事独立性的立法层次不高，仅限于证监会的部门规章，而部门规章的规定也只涉及到独立董事本人，未涉及其家属，强调更多的是人格上的独立，经济上的独立强调不够。为了使我国独立董事在人格上和经济利益上真正地独立并勤勉尽责，有必要借鉴美国的作法，提高立法层次，在《公司法》中增加关于独立董事独立性的具体内容。

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此外，扮演一线监管角色的上海、深圳证券交易所在上市公司治理方面也应该大有作为。笔者建议，在将来修改《证券法》时赋予证券交易所权力或者通过证监会授权制定《上市公司治理准则》，以使证券交易所能更好地协助证监会监督上市公司，保证独立董事真正地独立并勤勉尽责，防范上市公司财务欺诈。

2.确保审计委员会独立地行使职权

从法律制度上确保审计委员会委员的独立性，并赋予其选聘或改聘外部审计机构——注册会计师事务所的权力，对防范上市公司财务欺诈具有十分重要的意义。美国《公众公司会计改革和投资者保护法》赋予审计委员会更大的监督权力的同时，又对审计委员会委员提出很高的要求，以保证它能独立地行使这些权力。依据该法的规定，审计委员必须全部由独立董事组成，其中至少要有一名财务专家，其中每位委员都必须具有独立性。审计委员会负责选择和监督会计师事务所，并决定会计师事务所的付费标准，所聘任的会计师事务所必须直接向审计委员会报告工作。审计师只有在事先获得审计委员会的许可后才能给公司提出审计业务和非审计业务。委员会有权监督公司的会计及财务报告过程及公

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赢了网s.yingle.com 司财务报表的审计。审计委员会有权在执行任务所需要的范围内聘请独立咨询顾问和其它顾问，审计委员会也有权任用和解雇会计师。上市公司必须提供审计委员会合适的财务和资金，以保证审计委员会能完成工作。

为了确保审计委员会独立地行使上述职权，该法规定了如下一些内容：（1）审计委员会的成员除了职务收入外，不得收受来自上市公司及其子公司的顾问、咨询或者其它报酬；（2）委员会成员不得担任上市公司及其子公司的任何职务；（3）委员会隶属董事会，全部由独立董事组成，有权独立聘请或解聘审计机构，不受高级管理人员的干预。如果上市公司不能确保审计委员会独立地行使上述职权，美国证券交易委员会有权命令全国的证券交易所及全国证券协会禁止该公司上市。

与美国相比较，我国在这方面的规定还有待完善。我国《上市公司治理准则》第52条只规定审计委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士，而没有对审计委员会委员的独立性问题作出规定。为了确保审计委员会独立地行使财务监督职权，也有必要借鉴美国的作法，在《公司法》中完善相关规定。

另外，还应赋予审计委员会选聘或改聘注册会计师的职权。我国《上市公司治理准则》第54条只规定由审计委员会提议聘请或更换外部审

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赢了网s.yingle.com 计机构，还没有赋予它选聘或改聘注册会计师的职权。《上市公司章程指引》将选聘或改聘注册会计师的职权赋予股东大会。这项规定对于公司治理结构完善的上市公司而言是一项设立良好的制度。但事实上由于我国上市公司内部治理结构不够完善，特别是由国有企业改制而来的上市公司这种现象更加突出，例如以公有制为主体的股份在股权结构中一股独大及国有股股东在董事会中实质上的缺位，导致公司被内部人控制，证监会有关选聘或改聘会计师事务所的现行规定实施的必然结果是，公司聘任会计师事务所的权利完全掌握在管理层手中，被审计者变成了审计委托人，这无异于为管理层“购买”注册会计师的审计意见创造了条件。如何避免这种现象，笔者认为除了进一步完善上市公司治理机构外，也有必要借鉴美国的作法，直接赋予审计委员会任用和解雇会计师事务所的权利，这对遏制上市公司内部人控制现象将发挥重大作用。

3.明确内部审计各部门间的关系

我国上市公司中涉及内部审计的部门有监事会、公司内部审计部及上市公司按照证监会的要求设立的审计委员会。[2]这三者之间的关系需要明确。

美国《公众公司会计改革和投资者保护法》将审计委员会与内部审计部之间的关系界定为：公司内部审计部门应向审计委员会负责，由其直接向审计委员会报告工作，并且由审计委员会处理公司的财务投诉问

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赢了网s.yingle.com 题。我国深圳证券交易所在2006年1月出台的《中小企业板投资者权益保护指引》也作出了类似的规定。该指引第34条规定，上市公司设立内部审计部门，对公司财务管理、内控制度建立和执行情况进行内部审计监督。内部审计部门对审计委员会负责，向审计委员会报告工作。内部审计部门的负责人必须专职，由审计委员会提名，董事会任免。笔者认为，公司内部审计部门应向审计委员会负责，并直接向审计委员会报告工作。明确审计委员会与内部审计部门之间的关系，能防止内部审计部门被公司管理层操纵，有利于防范财务欺诈。划清审计委员会与监事会在监督方面的职责。笔者认为，应划分审计委员会与监事会在财务信息监督方面的职责，审计委员会财务信息监控职能应定位于事前监督，即审核公司的财务信息及其披露。监事会对财务信息的监控应是一种事后监控，包括监督公司管理层执行股东大会和董事会决议的情况、执行公司章程的情况、有无违法行为、有无侵犯小股东利益的行为等，两者要形成相互制约、相互监督的关系。

需要指出的是，良好的法律制度设计如果没有一定的法律责任制度作保障，是难以实现其预期效果的。按照美国《公众公司会计改革和投资者保护法》，如果上市公司不能保证独立董事和审计委员会独立地行使职权，美国证券交易委员会有权命令全国的证券交易所及全国证券协会禁止该公司上市。纽约证券交易所除了按照《上市公司治理新规则》的规定对之进行摘牌处罚外，还可对其进行公开申诉或向法院起诉。而我国《公司法》、《上市公司治理准则》、《关于上市公司建立独立董事制

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赢了网s.yingle.com 度的指导意见》及深圳和上海证券交易所都没有作这样的规定。因此，我们有

必要借鉴美国的做法，除了对个人进行纪律处分和行政处罚外，还应加大对上市公司的处罚，规定：凡不符合有关独立董事独立性和审计委员会独立性要求的企业，证券交易所将不允许其上市发行股票。已经上市的公司，证券交易所有权限期改正，否则，证券交易所有权暂停其股票上市。

（二）加强外部审计机构的独立性

加强外部审计的独立性，使其能够对上市公司的财务进行独立的审计，能有效地防范财务欺诈的发生。为此，我们可以借鉴美国的作法，实行强制执行审计师定期轮换制度。依据美国《公众公司会计改革和投资者保护法》的规定，审计事务所主要合伙人和初审合伙人担任该公司的外部审计师的时间不得超过5年；如果公司首席执行官、财务总监、首席会计官等高级管理者在前一年内曾在会计师事务所任职，该事务所则被禁止为这家公司提供法定审计服务。我国也可以规定，一个审计项目的负责人，主审会计师每5年要换一次。会计师事务所内部的对某一公司的审计小组需要定期轮岗，单个小组不能建立与客户过于熟悉的关系。此外原则上还可以要求公司相邻的审计报告不能由同一事务所出具，或要求两家以上的事务所共同出具同一的审计报告。

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另外，建立由审计委员会直接负责聘用和监督独立审计师，决定独立审计师的报酬，并由独立审计师直接向审计委员会负责并报告工作这样的法律机制，使审计委员会成为外部审计和管理层之间的隔离带，也有助于维护独立审计师的独立性。

（三）加大财务欺诈责任者的违法成本

1.修改《公司法》、《会计法》和《刑法》，加大对财务欺诈违法者的处罚力度，提高其违法成本针对安然、世通等公司的财务欺诈事件，美国国会出台的《公众公司会计改革和投资者保护法》加重了对财务欺诈违规行为的处罚力度，规定：

（1）故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25 年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

（2）故意破坏或捏造文件以阻止、妨碍或影响联邦调查的行为将视为严重犯罪，将处以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

（3）执行证券发行的会计师事务所的审计和复核工作底稿至少应保存5 年。任何故意违反此项规定的行为，将予以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

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（4）公司首席执行官和财务总监必须对报送给SEC的财务报告的合法性和公允表达进行保证。违反此项规定，将处以50万美元以下的罚款，或判处入狱5年。

（5）起诉证券欺诈犯罪的诉讼时效由原来从违法行为发生起3年和被发现起1年分别延长为5年和2年。

（6）对检举公司财务欺诈的公司员工实施保护措施，并补偿其特别损失和律师费。

而我国的法律法规对财务欺诈的处罚力度偏低，违法成本低廉，使一些个人和公司胆大妄为。为了遏制财务欺诈，我国也有必要借鉴美国的作法，加大对财务欺诈者的处罚力度。

2.完善财务欺诈民事责任和民事诉讼法律制度，使财务欺诈者及时受到法律制裁

目前，我国有关注册会计师法律责任的争议主要集中在民事责任领域，而1994年实施的《注册会计师法》侧重于行政责任和刑事责任，对注册会计师民事责任的规定相对薄弱，缺少关键的过错推定原则和因果关系要件。民事责任法律制度的不完善，使受害人很难通过民事诉讼

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赢了网s.yingle.com 途径获取救济，也难于让财务欺诈责任者承担民事赔偿责任，增加其违法成本。另外，由于现行《注册会计师法》制定的时间较早，其关于会计责任的规定与《证券法》存在不衔接的地方，后者实行的是过错推定责任制度。因此，有必要修改《注册会计师法》，明确规定在会计师事务所作虚假陈述时，基于信任虚假陈述而从事证券交易的投资者有权要求会计师和会计师事务所承担连带赔偿责任，除非能够证明自己没有过错。这就是说，会计师事务所等证券服务机构为上市公司出具的审计等报告中有财务欺诈的成份时，应推定会计师事务所等证券服务机构主观上存在过错，让其与发行人、上市公司承担连带赔偿责任，除非会计师事务所等证券服务机构能证明自己没有过错。由计师事务所等证券服务机构承担举证责任，而不是由作为原告的投资者承担承担举证责任，这有助于减轻投资者的诉讼负担，加大计师事务所等证券服务机构的诉讼成本。

《证券法》和《注册会计师法》上规定的民事赔偿法律制度要真正变为当事人实实在在的权利，还需要与之配套的民事诉讼法律制度。事实上，我国最高人民法院在全国推行的证券民事诉讼行政前置程序制度，虽然能防止滥讼，提高司法效力，但其弊端也是很明显的，它加大了受害人提起民事损害赔偿诉讼的难度，增加了受害人向上市公司财务欺诈者索赔的困难，客观上起到了减少上市公司财务欺诈成本的作用。所以，笔者建议，改变人民法院的现行作法，废除证券民事诉讼有关前置程序的要求，以方便受害人提起财务欺诈民事损害赔偿诉讼，使受害人的损

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赢了网s.yingle.com 失能得到及时的补救。【注释】

[1]该法由美国众议院金融服务委员会主席奥克斯利和参议院银行委员会主席萨班斯联合提出，又被称作《萨班斯——奥克斯利法》（简称萨班斯法）。该法对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》做了不少修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面作出了许多新的规定。

[2] 2002年1月，中国证监会和国家经贸委联合出台的《上市公司治理准则》要求上市公司的董事会设立审计委员会。

民法法律常识希望对您有所帮助，赢了网建议大家遇到问题根据实际情况进行判断，必要时可寻求免费法律咨询的帮助。

来源：（上市公司财务欺诈及其法律规制http://s.yingle.com/w/mf/223998.html）

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