公共治理：服务型政府的理想治理模式 )[5篇模版]

第一篇：公共治理：服务型政府的理想治理模式 )

公共治理：服务型政府的理想治理模式

2013-10-08 15:22 来源：学习时报 我有话说

作者：吴兴智

自2006年党的十六届六中全会明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”以来，服务型政府就成为我国各级政府治理改革的重要目标选择。但从近年来各地服务型政府建设实践中不难看出，一些地方政府的管控思维尚没有根本改变，地方治理仍面临诸多问题。

当前服务型政府的三种治理误区

“父爱型”的权威式治理。囿于传统管控思维的惯性，一些地方政府认为服务型政府仅是由过去向社会“索取”变为“给予”，认为只要是为了群众的福祉、需要和利益，政府就能够以“父爱式”的关怀替群众作主。因此，在具体的治理方式上，许多公共服务以权威分配的方式由政府进行安排，公民与社会组织在公共服务提供中的主体性价值难以彰显。在很多地方实践中，公众参与主要被局限在对公共产品和公共服务质量的监督以及对政府服务的评价等方面，如参加各种听证会、通过市民论坛向政府建言献策、参与社区公共事务商谈等，但在很多涉及群众切身利益的重要公共决策和公共产品提供中，公民参与明显不足。同时，由于各地在设置公众参与的渠道、选择公众参与模式、回应民意诉求等方面，都存在着制度化程度低以及结构性失衡等问题，社会多元主体的功能发挥面临很大的不确定性。

“发展型”的选择式治理。近年来，虽然政府逐步放弃对市场的直接干预，但在追求经济增长速度的巨大惯性作用和面对大量公共支出的财政压力下，一些地方有选择地将政府服务的重心放在为经济发展服务之中，而社会服务职能则相对弱化，忽视了公共服务职能的全面履行。一些地方政府认为，政府提供社会服务的前提是政府要有钱，而政府有钱则需要优先发展地方经济，因此，诸如招商引资、征地拆迁等耗费了大量的地方政府资源。而一些地方政府为了追求地方经济发展，对部分污染企业的排污行为采取默许甚至暗中支持的态度，极大地损害了社会群众的利益。在公共支出方面，很多地方政府的财政支出亦以投资型为主，大量公共财政被用于具有竞争性和盈利性的领域，经济建设的费用明显偏高，导致公共卫生、公共教育以及社会保障和基础设施等社会公共服务的支出比例长期偏低。

“政绩型”的运动式治理。服务型政府的服务职能更多强调的是可持续的、基本的公共服务。但目前看来，我国各级地方服务型政府建设更多的是一种价值层面的倡导，而包括服务型政府建设的目标和方向、考核与问责等具体的制度设计和机制安排等都极为欠缺，导致政府治理手段和治理行为带有相当的随意性。一些地方在响亮的服务口号鼓舞与广泛社会动员力量的支持下，不惜运用大量政府资源对公共服务中的某些突出问题进行运动式治理，以图取得快速的成效。部分地区甚至为了获得急功近利的政绩，盲目发展脱离本地实际的项目，大量的“政绩工程”“献礼工程”等极大地消耗了有限的财政资金，造成公共资源的低效率使用和公共服务的非均衡发展，也对地方公共服务型政府的长期持续埋下隐患。

公共治理与服务型政府建设

有别于传统的统治与管制型政府模式，公共服务型政府是以满足公共需要、提供公共产品和公共服务为主要职能的政府。因此，“公共性”是服务型政府的灵魂和旨归，服务型政府的理想治理模式必然是一种“公共治理”模式，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。我国服务型政府建设中存在的治理误区，其症结就在于“公共性”的缺失。

公共治理，首先意味着治理目标的公共性属性，即以公共利益为起点，谋求公共利益的最大化。对于政府来说，“公共性”是现代政府治理的最重要合法性基础，也是现代民主政治发展的内在要求。公共治理以满足社会公共需求作为主导理念，把基本公共产品和公共服务作为优先考虑项目，其实质是对社会平等和正义的追求。为此，需要明确政府的公共服务职责，防止政府在公共服务提供中重经济服务轻社会服务的偏颇。政府解决的是市场机制所无法解决的社会公共问题，它的作用领域和范围应当被界定在公共服务领域，把解决社会公共问题、满足公共需求作为根本使命和责任 同时，公共治理意味着治理主体应当具有多元属性，是一种广泛社会参与下的治理。在现代多元化的社会背景下，传统的权威式治理模式的缺陷日益显现，它既难以适应市场经济发展的需求，也与现代民主政治理念相悖。多元主体参与下的治理，通过发挥多元主体的功能从而弥补彼此的不足，这是现代社会多元化发展的客观要求，也是现代公共治理的必然选择。在公共服务提供中，利益相关的群体更应当成为公共治理的重要行动主体。政府、市场和社会组织及公民的共同参与下的公共治理，能够成为国家、市场与第三部门合作的基础及联系的纽带。

在运行方式上，公共治理要求多元主体在持续理性的互动交往中去追求公共利益和“共识”，从而在此基础上实现对包括公共产品与公共服务在内的社会价值进行合理的权威性分配。公民的自由平等权利以及社会多元发展事实都为公共治理的理性交往过程提供了最好的解释。公共性产生于公共领域，同时，公共领域为公共性的实现搭建多元主体交流的桥梁。面对复杂多样的公共服务需求，公共治理过程应当以多元、多层次利益主体的意见、利益与关系在一定组织框架下的程序化沟通与协调为起点，将治理层级、功能和公私部门进行整合，将不同的利益诉求置于公共论域之中，以构建一种包纳特定精英与大众的结构化交往形式，从而在广泛互动与合作中有效解决各类利益矛盾与冲突。

公共治理的有效实现方式

能否实现多元主体的“参与”和充分的“协商”交往，是构建服务型政府的有效公共治理模式的核心所在。

公共权力的规范化与透明化是公共治理的重要前提。由管制型政府向服务型政府的转变，其核心是公共权力运行方式的转变。规范化意味着权力运行必须遵循必要的价值规范和接受相应的外在制约，透明化则意味着权力运行的信息公开，防止公共权力独立于公众之外而形成绝对权力。只有公共权力规范化与透明化，才能为公共治理提供良好的体制空间。

以决策参与为突破口，强化公民在公共服务提供上的参与权和选择权。公共决策无疑是政府提供公共服务的最主要方式，其制定需要以增进公共利益为目标取向，而公众参与是确保公共政策的公共性和正当性的内在要求。因此，决策过程中的公众参与，既是拓展公民的利益表达渠道和提供社会信息向公共权力体系传送渠道的需要，也能有效防止决策过程中因政府与公众间沟通不畅而出现政策偏差。

培育和发展公民社会组织，拓展公众参与的社会资源。多元化利益组织的存在，能够弥补政府与公众间协商的代表性不足问题，从而使各种不同的服务需求和利益诉求都能够进入公共治理的论域，实现公共服务由政府选择向社会选择转变，从而创建社会多元主体参与下的多中心治理体制。这是巩固地方公共治理绩效的重要渠道，也是寻求公共权力与公众参与平衡的重要载体形式。

建构多样化的协商交往机制。公共服务的提供，需要通过公民协商和政府决策相结合的方式，来缩小公民在地方公共事务问题上的分歧。诸如各类民主听证会、人民建议征集、民情恳谈日等都能够成为重要的社情民意反映机制。特别是随着现代信息技术的发展，可以通过政务论坛、公务微博、网络听证等方式，充分发挥网络在公民参与和多元主体协商交往中的重要作用。

采用“吸纳―整合”的方式实现公共治理的制度化发展。“吸纳”的作用在于，根据各地发展现状，以灵活的互动机制使公民的利益表达在现行体制内得以有序传达，以维持现行体制的稳定性和包容性。“整合”则进一步通过可行的实体法和程序法的构建，将不同社会主体、互动关系及其功能结合为一个有机的整体，为多元主体参与和理性协商的持续有效性提供可靠的制度保障。

[责任编辑:康慧珍]

第二篇：政府内部治理与服务型政府建设

政府内部治理与服务型政府建设

马宝成公共治理的基本特征在于：一是治理主体多元化。治理主体不是只有政府这个公共权力中心，除政府外，还有非政府组织、社会成员个人等分别致力于种种社会和经济问题的解决。二是公共治理强调各主体之间的对话与协作，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的公共治理体系，突出自身的民主特征。三是对政府的角色重新定位。尽管治理主体是多元的，但是政府在各种治理主体中充当元治理的角色，对公共治理的成效具有关键作用。从这些基本特征来看，相比其他的治理主体，政府在公共治理中是一个关键性角色，具有非常重要的作用。

从政府这一治理主体看，在中国的公共治理中，政府管理和自身建设仍然存在着一些与社会主义市场经济不相适应的问题，如政府职能转变滞后，在行政审批领域，政府管的过多、过细的现象仍然存在，政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职能交叉、职责不清、推委扯皮，管理方式落后，行政效率不高的问题；一些关系到群众切身利益的问题没有得到根本解决，形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出的问题；腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重等问题。这些问题如果处理不好，将会长期制约和影响我国经济社会的进一步发展，迫切需要我们从政府内部治理着手，加大政府自身改革和建设的力度。

服务型政府是近几年行政管理体制改革领域的一个热门话题，在一定程度上是针对行政管理体制存在的上述突出问题提出来的，其基本内涵是指政府由原来的控制者/管理者转变为服务者，政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以提供服务为要务。这与公共治理的基本特征是相一致的。在公共治理的实现过程中，服务型政府建设的作用举足轻重。政府除了要处理好与其他治理主体的关系外，还要做好政府内部的自身治理，建设高效、有力的政府，这是建设服务型政府、实现有效公共治理的重要基础。从当前加快行政管理体制改革、建设服务型政府的重点工作来看，笔者以为，政府内部治理的核心内容应该主要包括以下几个主要问题。

一是要改进政府的公共政策制定系统，优化公共政策制定过程。这是当前行政管理体制改革重点强调的一个重要问题，主要内容就是完善政府科学民主决策机制，不断提高政府决策的科学化、民主化水平。服务型政府要求政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定。政府决策的科学化、民主化的目的就是使公共政策能够符合或贴近社会和民众意愿和需求的重要保证。政府科学民主决策机制主要包括政府决策的程序化机制、政府决策的制约机制、政府决策的咨询机制、政府决策的责任机制以及政府决策的纠错机制。从当前政府自身建设的具体实践和未来发展看，真正实现政府决策的科学化、民主化，需要处理好以下重要问题：如建立决策事项的预告制度、重大事项的社会公示制度和公开听政制度；完善重大决策的规则和程序，使政府决策行为得到规范；建立健全政府决策问责制度，保证政府决策的正确和有效；进一步健全完善行政权力监督机制；规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任；等等。通过这些制度，保证政府的公共政策能够真正代表民众利益，维护社会公平和正义。

二是推进政府绩效管理制度和实行政问责制度。从西方国家行政改革的成功经验来看，绩效管理和行政问责是一种行之有效的治理方式和工具。政府绩效管理制度和行政问责制度的目的就是保证政府管理向着公共治理的既定目标努力。政府绩效管理制度对于服务型政府建设的意义表现在几个方面：一是在绩效评估的指标体系设计上，充分考虑政府公共服务职能的内容；二是使社会组织和民众成为评估主体，积极参与政府公共服务绩效评价的过程；三是对于既定的政府公共服务职能履行展开实行监督，保证政府公共管理职能真正落实。在我国，政府绩效管理制度已被列为深化行政管理体制改革的重要内容，已被越来越多的地方政府应用到自身的管理中。但是，从实际情况看，目前政府绩效管理仍然是政府内部治理的薄弱环节。从一些地方的成功经验和中央政府的有关部署来看，政府绩效管理的未来重点工作应该关注和解决以下主要问题：明确政府绩效评估主体、方法和程序；形成科学合理的政府绩效评估指标体系，主要涵盖贯彻落实党的路线方针政策和国家法律法规的情况、经济社会发展目标的实现状况、公共服务水平、可持续发展状况、社会和谐稳定、廉政勤政情况；坚持政府绩效评估的科学性、公正性、准确性和有效性，尤其要引入民主机制，保证公民在评估中的主体地位得到落实。

行政问责制度是健全政府责任体系的重要内容，对于政府正确履行公共服务职能具有重要作用。为适应贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的形势需要，在建设服务型政府的过程中，未来的行政管理体制改革，要把公共服务作为行政问责的重要内容。在具体实施过程中，要确立并坚持权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必纠的行政问责原则；规范行政问责的主体、可体、方式、内容和程序，逐步明确行政首长和有关人员的政治责任、法律责任和行政责任；建立严格规范的行政责任追究制度，使得政府决策失误、行政不作为和行政乱作为能够得到及时有效的严肃查处。这些具体措施的落实，能够从实质上提升政府内部自身治理成效和水平。

三是完善政务公开制度。政务公开是民众政治参与的重要前提，没有政务公开，社会成员就没有对政府管理事务的知情权，也就不可能形成一种真正的较高水平的民众政治参与，实现真正意义的公共治理。因此，政务公开制度是加强政府自身建设、提升政府内部治理水平的重要举措。从以往的具体实践看，我们在政务公开方面取得了很大进步，如政务公开的范围、内容逐步扩大，初步实现了政务公开的法制化，等等。今后，在建设服务型政府过程中，要进一步完善政务公开制度，使之真正成为加强政府自身建设和提升政府内部治理水平的重要措施，重点应该着眼于以下工作：贯彻落实《政府信息公开条例》，进一步扩大政务公开的范围，严格规范政务公开的内容和形式；不断强化政务公开监督机制，逐步建立多主体、多渠道、多层次的政务公开监督网络；把政务公开与行政审批制度改革、财政体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招投标制度改革和扩大基层民主能够有机结合起来，整体推进，真正形成综合效应。

四是推进电子政务建设。电子政务对于公共治理产生了深远影响，已经成为政府认同的有效治理手段。从政府内部治理看，电子政务成为政府了解民意、沟通民情、消除民怨、吸取民智的重要平台，对政府治理理念、政府运作程序、政府内部治理结构和政府治理方式都产生了重大影响。截至2008年底，中央部委政府网站的普及率达到了96.1%，省市政府网站普及率为100%，地市级的普及率为99.1%。从社会来看，截至2008年底，中国网民数量达到2.9亿，网民规模居世界第一位。网络民主已经成为社会、民众影响政府公共政策制定的重要手段。由此看来，电子政务已经成为一种崭新的政府管理方式。但是，我国电子政务起步比较晚，还存在“重电子、轻政务”的自我服务困局以及“电子”、“服务”两张皮的问题。在未来的电子政务发展中，我们必须克服当前存在的这些我提，吸引更多民众参与到电子政务中来，有效发挥电子政务在社会管理、公共服务方面的作用，使之真正成为提高政府内部治理水平、加强服务型政府建设的重要平台。

五是加强廉政建设。廉政建设是政府自身建设的重要内容，其成效如何直接影响政府内部治理状况。当前，腐败现象没有得到有效的遏制，正在成为社会民众反映强烈的突出问题。针对这一严峻形势，我们加大了反腐败的力度，采取了从源头上治理的综合性举措，即制定党内监督条例，制定党内纪律处分条例，对中央部委的纪检监察实行垂直管理，对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的。但是仍然不能有效遏制住腐败在一些地方蔓延，从最近一段时期查处的四起省部级干部腐败案件，我们可以看到廉政建设和治理

腐败的严峻形势。对此，深化行政管理体制改革必须高度关注廉政建设，从政府内部治理和建设服务型政府的角度看，通过一定的渠道和方式，让社会和民众参与到廉政建设中来，发挥他们在反腐倡廉中的作用，是未来廉政建设的重点方向，也是实现公共治理的内在要求。

第三篇：读书笔记---政府未来的治理模式

行政体系 市场体系

政治中立的公务员制度 层级制和规则 制度化的公务员制度 内部管制 市场式政府 参与式国家 弹性化政府 解制型政府 政府改革 组织民主化 决策运动

行政实体

第四篇：《政府未来的治理模式》读后感

《政府未来的治理模式》读后感

自20世纪80年代以来，世界各国掀起了新一轮的政府改革浪潮，政府改革与治理成为公共行政领域研究的热点与核心，出现了一批政府改革研究的专家和一系列极具影响力的代表性著作。美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯1996年所著的《政府未来的治理模式》就是研究各国政府改革与治理的一本代表性著作。

《政府未来的治理模式》第一次对眼花缭乱的全球治理变革进行了系统分析，并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中，总结归纳出了政府未来的四种治理模式：试图使政府部门更像私人部门的市场模式、主张更多参与的参与式模式、认为政府需要更多灵活性的弹性化模式、提出减少政府内部规则的解制型政府。对每一种治理模式，《模式》从其理念基础出发，对其结构、管理、政策制定和公共利益进行了深入分析，为我们了解近年政府的改革提供了清晰独特的视角。该书将研究重点放在了支撑政府改革与治理的理论上，辅之以各国的改革实践，这些改革实践不仅包括西方发达资本主义国家，还涵盖了发展中国家。

在彼得斯看来，政府改革运动是一直存在并且持续进行的，因此，国家、治理和公务员制度也一直处于变迁之中。作者在论述的一开始就指出了传统公共行政的特点以及当前公共行政发展的改革和趋势，并将这一趋势概括为从官僚制到后官僚制的转变。

《政府未来的治理模式》一书共6章，可以分为三个部分，第1部分为第1章，第2部分为2-5章，第3部分为第6章。全书主要围绕“传统公共行政—当前政府改革的基本方式—政府未来的治理模式”这一主线，以官僚制的变革为引子展开论述。为读者展现了当前各国政府改革的4种主要模式，并展望描绘了未来政府治理环境和治理模式。

第1章变迁中的国家、治理和公务员制度，为全书的第1部分，是全书比较分析的基本框架，内容主要包括传统公共行政的基本特征、政府改革的背景和未来政府治理模式的展望。作者一开篇就指出今天的政府在治理上的作为不同于过去的政府，要找到能够提高政府效率，给公民个人和集体带来更多好处的治理方式，政府就需要不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。在这一过程中，研究者和改革者需要有坚韧的毅力、面对诽谤的勇气和清晰的改革思路。作者花费了大量笔墨归纳出了传统公共行政的6大特点，分别是政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部规制、平等。这6大特点既是各国政府改革的主要内容，也是4种治理模式的基本维度。总的来说以官僚制为基础的传统公共行政，正面临着顾客、服务、质量、灵活性、创新、授权和不断改进等方面的挑战。

第2-5章为全书的第2部分，详细介绍和比较了具有代表性的4种政府改革模式。在第1章的结尾，彼得斯归纳出了4种新型的政府治理模式，并从主要诊断、结构、管理、决策、公共利益5个方面列举出了4种模式的特征。后文的每一章都围绕以上5个方面对一种政府改革模式进行论述。

市场式政府是作者论述的第一种政府改革模式，也是目前最为主流和理论化程度最高的一种改革模式，以至于政治家、学术界人士和公众都将其列为取代传统公共行政结构的首选治理模式。市场模式的主要代表是英国、澳大利亚、新西兰等英联邦地区。市场模式并不是一个统一的认识，而是一种对自由竞争的优越

性和对一个理想化的交换和激励模式的基本看法，深受市场效率、官僚垄断、一般管理等理论的影响。总的来说，市场模式是一种较为成功和成熟的政府改革模式，但也存在一些不足，例如，市场模式给予公民的实践选择权并不多，而这正是参与式政府改革的主要内容。

带着有关公民在政策制定阶段选择权的思考，作者介绍了有关治理改革的第二种方法—参与式政府。从意识形态上讲，这是一种与市场模式完全对立的政府改革模式，旨在寻找一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传递信号。参与模式强调参与管理，重视基层管理，主张发展对话式民主，秉承公有社会理论。为了确保参与能够更好地服务于公共利益，政府应该引导公众明白自身的期望，推行公共服务标准化，提升公民的参与能力。但是参与式政府存在着众多的参与机制，因此，它并不像市场模式那么明确。此外，参与式政府虽然与市场式政府具有某些类似的观点，但在实际治理中是完全不同的。

弹性化政府是当代政府改革中最受欢迎的一种模式，也是概念最为含糊不清的一种模式。该模式强调政府机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式应对新的挑战，但是许多东欧、中欧和发展中国家的弹性化政府改革却均以失败告终。在结构方面，弹性化政府主张在政府内部采用可选择的弹性结构，代替那些自认为拥有政策领域永久权力的传统部门和机构。代表性的弹性组织包括特殊法人政府、委员会等虚拟组织。因为弹性化政府在概念上的模糊不清，因此，很难界定它对公共利益的影响。然而，毫无疑问，雇佣较多的临时员工有助于降低政府的成本，公众也会因政府创新和较少的僵化而受惠，加强政策的弹性额协调也有助于应对政策环境的变化。虽然弹性化政府因其灵活性而倍受推崇，但是，弹性化与权利保护可能互不相容，此外，要在变化与协调间实现平衡也实属不易。也正因为此，相比于参与式政府，弹性化政府与市场式政府表现出更高的融合性。

改革者的第四个选择，是凭借“解制型政府”的方式发挥公共部门潜在的能力和创造力。在此，解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。当前，解制改革正在持续推动，并取得了持续的进展，这可以从书中所列举的加拿大、美国、澳大利亚等国的改革实例得到验证。与前3个政府改革模式相比，解制式政府对官僚制的接受度更高，更加重视层级节制的作用。在结构设计上，解制式模式与市场式模式没有太大的不同，而与参与式模式的关注点不同。解制型政府主要关注预算和协调领域的政策制定。在公共利益方面，解制型政府主张采用其它的控制形式，通过充分发挥公务员的经济性和创造性来维护公共利益，这与参与模式有着根本的区别。解制模式在公共利益方面对官僚制的改进，就是从事前控制向事中执行和事后评估转变。但是，解制型政府难以协调政府与社会的关系，忽视了效率以外的其它改革因素。

第6章是全书的第3部分，彼得斯在比较了当前4种主要政府改革和治理模式的基础上得出了自己的结论。因为模式间的改革策略完全不同，甚至相互矛盾，因此，选择其中一种方法必然会排斥其它方法。4种政府改革模式都包含有一些基本问题和所设计的答案，并提出了有关政府和治理的意识形态概念。其中，至少有两个模式（即市场模式和参与模式）提出的改革方法与更宽泛的理论和意识形态概念密切相关。另外两种模式则倾向于提出广泛的治理之道，而不是针对某个问题提出答案。各种治理模式各有其优点和适用范围，需要考虑会造成失败的问题，而最大的威胁就是超越了其自身的界限。

从政府的执政目的出发，应当选择合适的政府改革与治理模式，但是，改革

官僚制并不是一件容易的事情，因此，任何一种模式想要获得成功，都必须谨慎地考虑所采用的战略和战术。常见的策略包括利用政治的力量，关注正式结构和程序的改革和推行“制度化协商”。总的来说，最重要的就是根据国家经济社会的发展，实现官僚制向后官僚制的转变。

改革开放之后，随着经济社会的发展，我国也拉开了行政改革的大幕，这与西方发达国家的政府改革在时间上基本同步。时至今日，我国总共进行了6轮大规模的政府机构改革。进入21世纪，我国面临着转轨时期的各种社会问题，传统的行政结构和治理模式需要更新和升级。因此，《政府未来的治理模式》一书对我国政府改革具有重要的启示意义。

第五篇：后工业化不确定性治理向度的服务型政府若干思考

后工业化不确定性治理向度的服务型政府若干思考 王勇

【专题名称】公共行政 【专 题 号】D01

【复印期号】2012年12期

【原文出处】《天府新论》(成都)2012年5期第84～89页

【英文标题】Thoughts about the Service-oriented Government under the Condition of Uncertainty

【作者简介】王勇，管理学博士，温州大学法政学院讲师，研究方向：风险社会与政府治理变革。浙江 温州 325035。【内容提要】 后工业化境遇下不确定性丛生，为推进一种网络结构的多元合作治理体系的形成，建构共享领导的服务型政府势在必行。也正由于此，服务型政府被简单理解为政府公共服务职能的放大，甚至与“公共服务型政府”概念等同使用，这是一种原理性误读。服务型政府为实现密集的不确定性的有效治理，片面拔高多元治理的大众政治取向、否定政治精英的力量，也是极为不妥的，政治精英对于多元力量的教育引导功能以及前瞻性思考能力，在后工业化时期可谓弥足珍贵。服务型政府推动不确定性的多元合作治理，尤其需要形成一种体现信任、声誉和互惠等要素的道德领导力，为此应引入女性视角，凸显情感力量，改造传统男性话语主导的公共行政。

【日 期】2012-05-17

【关 键 词】后工业化/不确定性治理/服务型政府/精英政治/道德领导力EE712UU8803495

[中图分类号]D035-3 [文献标识码]A [文章编号]1004—0633(2012)05—084—06

一、后工业化不确定性治理与服务型政府的缘起 很多人相信，后工业化时代已经来临。与晚近科技革命推动工业社会的形成如出一辙，后工业化的兴起同样因源于技术因素——信息革命的惊人力量。借助信息技术，后工业化影响深刻，仅就政治层面而言，后工业社会使得倚重信息传播技术的政治营销成为政党政治的新形态[1]；行政层面，使得电子政务取向的虚拟政府创新蔚为潮流；而从介于政治与行政的中间层面来说，正如简·芳汀所言，“因特网引发的制度重组标志着„„政府制度转型的开始”[2]。或如迈克尔·尼尔森早些年前准确预料，计算机技术和信息交流技术的发展将极大地影响政府的结构和职能。信息技术和网络经济的发展将深刻地改变公众的期望和政府的工作体制。[3]总之，在后工业化场景下，政府治理变革和体制转型已成为各国不可阻遏的共同趋向。那么，转型的路向何在? 为此，就需考量后工业化条件下不确定性丛生的特定景象。正如费勒尔·海迪给出的分析，“有关后工业社会或者后现代社会的这些预言，撇开它们的细节不谈，其共同点就是变迁已经有序地开始进行。这个变迁过程正在把现代化的、发达的和工业化的社会带人一个就像它们早期所面临的创伤和分裂那样的时期，或者就像当今现代化中、发展中和工业化中的社会所面临的创伤和分裂一样，它们都具有同样的不确定性结果”[4]。国内较早推出服务型政府概念的张康之教授同样强调指出：“总的说来，我们处于其中的这一后工业化进程，表现为社会的复杂性和不确定性因素的增长„„人们日益感受到，组织活动开始处于一个不确定性的环境之中了„„：其一，我们的社会出现了危机事件频发的情况，有些学者甚至说我们进入了一个‘全球风险社会’，它说明人类在工业社会发展起来的组织形式已经不能有效地应对后工业化进程中的各类问题，因而让这些问题在日常性的活动中被掩盖了起来和积累了起来，最后以危机事件的形式爆发；其二，在组织形式方面，近代以来人们一直致力于组织的理性化建构，强调组织结构的稳定性、组织运行机制的统一性、组织活动和管理方案的可操作性。但是，近些年来，在处理一些重大的、紧迫的和一次性的任务时，往往通过设立任务型组织来承担这类特殊任务，而且这种事例在迅速地普遍化。它表明人们开始对近代以来发展起来的科学化、理性化的常规组织功能发生了怀疑，或者说，常规组织在不确定的环境下已经不再能够充分发挥其功能了。”[5] 鉴于这一情形，后工业化在社会以及治理结构上要求发生改变，必须以“网络结构”取代传统政府管理型造的“中心—边缘结构”[6]，唯有如此，方可以集中全社会力量，群策群力来矫治和驯服层出不穷的不确定性。于是，20世纪后半期，尤其是进入80年代，如火如荼的信息革命拥抱后工业化到来之后，出现萨拉蒙所谓的全球“结社革命”，第三部门取得迅猛发展，在新公共管理运动中，与私营部门等社会力量一道，被越来越多地吸纳到公共服务过程中，承接一些“生产”环节的职能。政府不再是公共服务供给的唯一主体，社会整体朝向一种多中心方向发展，进而就形成后工业化时代的“网络结构”。这一发展的深远意味在于，其既可以改进公共服务效率，更可以实现后工业化条件下对于四处衍生的不确定性及其所致社会风险的有效治理。

如何确保“网络结构”合作治理体系的形成?显然，这对于政府管理也有着全新的要求，即政府不应再高高凌驾于社会之上发号施令，而是要懂得与各种各样的社会治理力量平等合作。在“网络结构”中，政府既不可能仅仅扮演统治者的角色，也不可能只扮演管理者的角色，而是更多地作为一个合作伙伴出现。统治是一个单向支配的过程，统治者无时不在贯彻着统治意志而施行着对被统治者的支配。管理有所不同，尽管管理也表现为一种支配行为，但管理者会更多地借助于法律和规则去达成支配的目的，会在一些具体问题上听取甚至接受管理对象的意见。合作则更为不同，它是一个互动的过程，不再存在来自某个“中心”地带的稳固的支配性行为，合作在行为上所表现出的互动也会要求进入合作过程的每一方都努力去扮演服务者的角色，以服务的精神和理念去引领各方的行为选择。同时，服务精神和理念要想能够一贯地落实到行为上，又取决于这种精神和理念物化为制度以及组织载体的状况。需要指出的是，合作治理体系的生成并不意味着政府的消失，政府仍应作为合作治理体系的主导力量。但是，合作过程的互动性以及合作体系中各方力量的相互制约，必然会使政府发生质的改变，此即转变为服务型政府。[7]

二、服务型政府不等于公共服务型政府

由上可以领悟后工业化时期我们为何需要以及必然出现一个服务型政府，这在当前有着很重要的认识论意义。事实上，考虑到当下中国政府加强社会管理、推进社会改革的背景因素，服务型政府经常被片面理解为政府公共服务职能的释放，缘此，服务型政府有时又不假思索地被称作“公共服务型政府”。正如谢庆奎教授明确断言：“‘服务型政府’与‘公共服务型政府’这两个概念并不是对立矛盾的，可以同时使用，在完全建立社会主义市场经济体制之前都应该是建立服务型政府的阶段，下一个阶段就是大力提倡公共服务型政府。”迟福林教授显然也持以相同观点：“在改革攻坚阶段，准确把握‘公共服务型政府’的本质内容很重要。以公共服务体制为重点，建设公共服务型政府是一场深刻的‘政府革命’。政府转型已经成为‘十一五’时期改革攻坚的中心和重点，以建立公共服务体制为重点是推进政府转型的主要任务。”① 如果沿用上述思路，将服务型政府仅仅视作政府公共服务功能的放大，而将其与“公共服务型政府”概念混用，甚至更庸俗意义上，一些人认为“集中服务提供，改善服务态度，设立‘政务超市’、‘阳光大厅’、‘一站式服务’、‘审批中心’等的尝试，就是在进行服务型政府的建设”。[8]如此，我们是无法确切领会建构服务型政府的深切意义的。毋庸置疑，任何时代的政府都需要也一定会提供公共服务，至多在不同时期，存在着政府公共服务职能发挥程度不一的问题。例如西方古典自由主义时期，政府公共服务职能较为有限；新自由主义思潮占据主流之后，政府公共服务职能开始迅疾扩大；到了20世纪80年代以来，保守自由主义取得主导地位，公共服务开始引入多元力量，实施民营化战略职能，但政府公共服务职能并未见削弱，反而能力更强、手段更加多样了。要之，政府提供公共服务是近现代以来政府恒定的职责，而这也是根植于近现代以来各国民主体制的纷纷确立，无论是先发的资本主义民主制下，还是后发的社会主义民主制下，恰如科恩强调：政府部门所代表的政治社会均应“以取得有利于全体成员的一切为目的，特殊目的也只能在这一总的服务机能中产生”[9]。政府部门从而均须担负公共服务职能，并且将增进社会公平作为义不容辞的责任。就像弗雷德里克森所告诫：“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平和平等的承诺，都应该与对效率、经济、和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”[10]。依此观之，从政府必须加强和完善公共服务的视角来提出“服务型政府”概念，亦或“公共服务型政府”，在学理层面是缺乏说服力的，甚至可谓同义反复：“政府”概念本身即内蕴着公共服务的规定性。而且可以追问，是否相应也存在着一个“非服务型政府”，此即无法或根本不愿意担当公共服务职能的政府?事实上，不用说近现代以来民主社会下，即便是在以阶级斗争为主要职能的统治型政府下，这样的“非服务型政府”也是无法存在的。恩格斯就曾断然指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[11]。从加大公共服务职能的角度使用“服务型政府”或“公共服务型政府”概念，其中潜含的对于我国各级政府过去公共服务职能严重缺失的深刻检点与批评。

基于以上分析，时下有关服务型政府的各种探讨，首先须正本清源，明晰这一概念发生的确切场景应为后工业化情势下不确定性或复杂性因素的显著增多，而这一情况如前所述“至少部分是由于当代生活中的技术导致的”[12]，此即较多源自后工业化信息技术的飞速发展。应对这些令社会险象环生的不确定性，就需整合全社会力量共同参与，形成多元合作治理的“网络结构”。在这一结构体系中，政府主要实施一种共享领导，不但鼓励公民参与划桨——政策的执行，而且推动民众参与掌舵——提供政策咨询，协助政策项目设计。也正由于政府并非诸事亲力亲为，仅仅起到“鼓手”引领旋律的作用，在这样的服务型政府下，平等参与公共事务的各方在决策行为中方可以采用把公开性、平等和包容性最大化的协商手段，最终就可能实现各自利益相对均匀的分割，社会公平由此得以体现和增进，而这恰是服务型政府的精髓所在。一些学者乐于借鉴西方理论资源，尤其是登哈特夫妇创立的新公共服务理论，推及于我国服务型政府建设，但总有生硬之嫌，因新公共服务理论意在强调公民权及社区层面的公民参与行为，要求政府必须坚持转化领导，这种领导不是试图掌控社会新的发展方向，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能，转而强调共同愿景的确立、分享以及对价值观的充分关注。[13]显然，这与很多学者如上抱持的以强化公共服务为主旨的“服务型政府”可谓大相径庭。但若基于后工业化场景及其不确定性合作治理诉求的角度来理解新公共服务理论，与我国正要建构的服务型政府就可以顺利实现话语对接，后者也才可能真正从前者汲取重要启示。

三、多元治理与精英政治并行不悖

后工业化信息技术日新月异地发展，使得以土地、劳动和资本为生产要素的传统工业经济逐步让位于以知识和信息为主要资本品的“知识经济”。率先对于后工业化作出预想的美国未来学家丹尼尔·贝尔，对此很早即有深刻洞见。其认为，“工业社会是机器和人协作生产商品。后工业社会是围绕着知识组织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新与变革”；而“对于组织决策和指导变革具有决定性意义的是理论知识处于中心地位——那就是：理论与经验相比占首位”。“实际上，理论知识正日益发展成一个社会的战略源泉，而大学、研究机构和知识部门等汇集和充实理论知识的场合则成了未来社会的中轴结构”。从这一研判出发，贝尔确信，专业和技术人员将会惊人增加，他们是构成后工业社会的关键集团。[14] 贝尔由此揭示了后工业社会技术精英治理的基本命征，这也正为20世纪80年代以来“专家治国”逐渐流行各国政坛所印证。而这又似乎与上文强调的后工业化境遇下服务型政府要求实现不确定性多元合作治理的主张相左，后者明显体现出大众政治取向。笔者则认为，其与一定程度的精英政治之间很可能是并行不悖的关系。正如有学者指出，认为体现公民本位的服务型政府必定是个软政府，这是对于服务型政府的一个误读。[15]由于公众并非一个匀质的集合体，各自需求和认识水平并不一致，即便是社会公平，不同阶层或个体的评价标准和结果也会呈现出千差万别之貌。而且西方国家公众普遍存在一种“财政幻觉”，“经常低估自己的纳税额”，“最终结果是促使政府增加服务，人们相信这些是免费的，或至少物有所值”[16]，如此就往往造成公共服务过量供应的情形，或者政治家和官僚片面迎合公众短期利益，导致公共服务供给并不能真正符合社会共同体的根本需要。鉴于这些原因，后工业社会下，服务型政府期许实现对于种种不确定性的多元合作治理，但同时也应认可由具有知识与技术特长、更为了解公共信息的政府官员对于社会公众和其他多元主体发挥必要的引导作用。正如库珀指出，“公共行政，从它的几个特征来看，我们可以说它是一个教育问题。无论是市政议员、国家政府官员、某行政部门首长„„作为公共行政管理者，都必须具有良好的表达能力，以便向人们说清楚问题的现状、未来的走向以及可能采取的措施”[17]。进一步说开去，由于信息技术突飞猛进地发展，以及全球化进程史无前例地加快，造成了后工业化条件下不确定性空前增多。以当今最为严峻的气候变化问题来说，其本质上体现为科技发展使得人类改造自然能力大大增强的结果，而其所致的不确定性却十分巨大。正如2005年诺贝尔经济学奖得主托马斯·谢林所列举：如果置之不理，有多少二氧化碳会进入大气层?为此，全球气温平均来说将要升高多少?又会怎样进一步转变为各地的气候变化?山上的积雪会不会变成水，在灌溉收益之前积雪层是不是就会融化?这种气候上的变化对生产力会产生什么影响?特别是在农业、渔业、林业以及舒适度和健康等方面?生态系统和脆弱的物种将会发生什么变化?民众、企业、政府和团体要怎样去适应气候变化?当然，还要考虑不同的减缓策略的潜在成本有多大?最后，当气候变化一旦变得剧烈，地球会在50年、75年或100年后变成怎样?[18]面对这些林林总总、飘忽不定的不确定性，十分需要吸纳多元治理主体共同作出研究和应对。然而对于普通民众而言，诚如澳大利亚学者希尔曼与史密斯所析，“在我们(指民众)的个人需要和欲望与认识到我们个人必须做些什么来减轻威胁这两者之间，存在着利益冲突，我们像许多被告知诊断出癌症的病人那样，我们理解这种诊断却忙于否认„„这种冲突是政府的花言巧语之后紧随着紧张症的原因。政治家们不仅需要应付我们大家都经历的个人利益冲突，而且他或她还要对付重选、大多数人的消费冲动这样的职业性矛盾。重选依赖于经济增长和经济繁荣，而这正是气候变化和我们的可用资源迅速消耗的根本原因。这一根本的政治悖论在英国首相布莱尔的观点中表达出来。2005年2月，在达沃斯经济论坛上，他表达的意思是，如果我们想拿出一种解决气候变化问题的方案，就意味着经济增长或者生活水平的大幅下降，这种解决方案是否正义并不重要，只不过不会有人同意这种方案。换句话说，民主存在着大问题。”[19] 质言之，后工业化下实现不确定性的多元合作治理势所必然，然而将其过于简单化理解，同样是十分有害的。由于普通民众在利益立场上的狭隘与分散，加之对于各种公共信息的了解相对欠缺，从而对于气候变化及其所致不确定性的感知与思考能力总体不佳，由此，以建构多元治理为由，认为后工业化条件下一切均须仰赖利益各方的共同认可来作出决策与采取行动，其结果就可能造成在气候变化这样严峻且紧迫的问题上，布莱尔这样的政治家毫无作为，贻误时机。希尔曼与史密斯醒目地将此归结为气候变化挑战下的“民主的失灵”。基于此，就须充分意识到后工业化呼唤多元合作治理的形成，但适度的精英政治不可或缺，尤其是位居决策层的政治精英，其所体现的对于不确定性及社会风险超乎寻常的捕捉、分析与决断能力，将构成后工业化条件下服务型政府异常宝贵的治理资源。当然，作为问题的另一方面，政治精英也须尽力加强自身的战略修养，注重形成这样的前瞻性思维：“‘向前看’；识别问题与机遇；尽量重新组织问题，将消极面转化为潜在的积极面，从而为发展带来新通道；要抓住、塑造和发展这些机会，确保它们转化为现实。”[20]

四、服务型政府的道德领导力与女性视角 贝尔预言了后工业化的到来，其同样注意到技术主导下的这一时期，由于经济的发展更多地依赖于科技进步，需要不断开辟新的技术领域，而新的发明、创造具有“不确定的性质”。如何有效化解不确定性?贝尔主张有意识、有计划地推动技术变革，控制技术发展，重视技术鉴定，以减少经济发展的不确定性。并且在决策过程中，以现代系统理论为基础的新的“智能技术”，即体现于自动化装置、计算机程序，基于某些统计资料或数学公式的一套指令性规则系统，取代人的直观判断成为决策选择的支持系统。[21] 贝尔应对后工业化时期不确定性的设想，实质上并未走出工业社会官僚制的惯性思路和治理模式，即是力图以规则系统提供的确定性来对付外部世界的不确定性。工业社会下，由于技术进步以及社会经济交往面的扩大，工业社会的不确定性较之农业社会已显著增强，现代官僚制行政应运而生。官僚制最为引人注目之处在于对效率的推崇，而如何增进效率，根本的途径则是确立法理型权威，作出一种规则至上的理性设计，例如等级化的办公体制、条例规章化的办公程序、专业化的工作任务、非人格化的运作、工作过程有记录并存档、工作人员实行薪金制、有运作资源的保证。规则而非人的因素占据了主导地位，这样的官僚制行政除可以明显改进效率之外，还由于规则实际上构造了确定性，据此就可以有效降低和消化工业社会的不确定性。具体机理则在于：规章化的办公程序，尽可能降低了对环境条件和决策结果预测的主观随意性；一致性的办公准则，增进了各层次、各部门决策结果的一致与协调；永久性档案的设立，增加了官僚们的知识，使得即使是年轻的官僚也有足够的经验将陌生的问题熟悉化；森严的办公体制与规则本身就是一定范围内的规律总结等。[22] 遗憾的是，后工业社会中，不确定性已远远超出于工业社会、几乎成为社会常态特征，希图继续以理性规则和计划去应对不确定性充斥的后工业社会，如此就未免捉襟见肘了。[23]非得“让决策者与不确定性或风险斗争只能是徒劳的，即使决策者通过集中各方面的智慧且充满与不确定性和风险斗争的热情和信心，也会在昙花一现的成功之后遭遇挫败。一次又一次地唤回信心其实仅仅达到了自我欺骗的效果。”[24]鉴于这一情形，如前所言，单单依靠政府的努力或无济于事，更重要的是发起全社会的治理力量，建立一种更具开放性和平等性的多元合作治理。维系这一网络式治理结构的深层次力量已非先前官僚制行政娴熟运用的各种理性规则，而是信任等道德要素的力量。正如拉森的判断，“治理的网络方式”强调了“声誉、信任、互惠以及相互依存”。或者干脆如弗朗西斯等所言，“如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么，信任与合作则是网络的核心机制”[25]。在社会学者看来，信任、声誉、互惠等道德指标正可以形容为一种极其重要的“社会资本”，由此应可认为后工业化条件下建构服务型政府，对于官员而言，最应注重的即是作为“代表性公民”，用“乐善好施的爱国主义精神”(弗雷克里克森语)，引领社会资本建设，实现一种难能可贵的、有利于增进社会公平与团结的道德领导力。

服务型政府尤须考虑引入女性视角来改造公共行政，以便更好地落实道德领导。长期以来，被规则的技术理性限定的官僚体系仅仅作为男性话语的产物，男性通常被认为经验丰富，体现出刚毅、力量以及侵略的品性。更重要的是，基于西方思想的深远传统，男性气概被与科学的严谨和客观等同起来，[26]从而理应由其主导公共领域。而女性则天然是伦理、情感、无序和混乱者，与理性、克制、勇敢和秩序无关，因而是不适合过公共生活的，换句话说，是应该被政治所排斥的。鉴于此，传统官僚制行政在其诞生伊始即形成一个彻头彻尾的男性版本，无处不体现出男性特征：规则的理性和刚性设计；效率至上的追求；排斥参与的高层决策；单向度的命令式执行；宏大叙事的政策议题；雷厉风行的领导作风„„诚然，官僚制行政凭借这些男性特征对于推动大工业时代许多宏伟图景的实现确实起到了重要作用，以至可以认为“现代文明的进步和官僚制的完善，是携手并进的”[27]。然而如上所言，与工业社会相联系的官僚制行政在后工业化条件下，对于大批量出现的不确定性治理明显力不从心。从亟待加强的道德领导力角度来审视，例如：规则导向的非人格化作业，未免显得冷冰冰而不近人情；决策权收紧，高层与基层官僚及公众之间缺乏平等、真诚的话语沟通，民情表达不畅；官员尤其决策层关注的话题过于华丽，却往往忽略了很多十分紧迫而实在的民生议题；领导风格强势，情感内敛，气质淡定，却难以打动有血有肉的行政对象，取得后者的真心认同和支持。

男性话语构造的官僚制行政所有这些弱点，归结为一点，即是道德领导力极为匮乏，相比较而言，女性视角的引入正可以对此作出弥补。天生的母性和对弱者的同情、自我牺牲精神、美德守护者的角色意识、发达和外露的情感力量、富有耐心和乐于倾听、对于底层政治的兴趣和细致观察能力，所有这些可以归属于女性的典型特点，在传统官僚制下并不被看好或有意忽略，但在后工业化条件下，对于公共行政部门形成一种道德领导力，实现不确定性的多元合作治理，却可以起到十分重要的作用。女性主义视角的引入，一是要作出一种“去官僚制”的有益尝试，将女性上述特点有机融合进传统公共行政，凸显情感因素的力量，重视社会公平，拓展弱势群体生存空间，加强社区层面的参与行为和政策论辩；二是完善宪制设计，鼓励更多富有亲和力的女性官员直接走向前台，与男性分享愿景，合作共事，形成性别混合型组织。有研究充分表明，这样的组织将是充满生机和富有成就的，[28]更有益于形成服务型政府的道德领导力，实现后工业化时期对于不确定性的多元合作治理。注释：

①服务型政府的几种理论观点争鸣[J].人民论坛，2006，03/A：10-13.【参考文献】

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