国家政策对地方政府规章制定程序的民主化

第一篇：国家政策对地方政府规章制定程序的民主化

2012年全国高考模拟参考部分

地方政府规章制定程序的民主化

——以行政立法的听证制度为切入点

邓剑光

吴啟铮*

摘要：地方政府规章制定程序的民主化建设，需要从行政立法的听证制度着手。听证制度就是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键环节。我国的行政立法听证制度很不完善，无法体现民主的价值和公众参与的功能，应当将听证制度作为行政立法的一项基本制度确定下来，并且完善听证的各项具体制度，使之体现民主的价值和要求。关键词：地方政府规章；行政立法；听证制度；民主化；程序化

一、程序与民主：地方政府规章制定中关键词的展开 地方政府规章的制定属于行政立法的一种，其本质是一种行政行为，其性质是行政机关的行政管理活动。但是，作为一种“准立法”，它又直接规范着行政相对人的活动，且地方政府规章在我国的立法体系中作为一种较低层级的地方性文件，更直接面对着地方群众。如何使其制定既要依法，又要反映社情民意？地方政府规章制定中的程序及其民主化问题，便成为我们面前的关键词。

美国学者卡尔·科恩认为，民主即民治，“因为在这种制度下人民，亦即社会成员，参加决定一切有关全社会的政策。”他把民主定义为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[1]且不论这种定义是否完整、准确和科学，但他点出了民主决策中社会成员的参与对决策的影响这一关键要素。季卫东教授则把程序和民主联系起来，认为民主与程序的直接联系主要表现在选举和立法方面，“只有遵循一定的程序原理和要件的选举或立法才是‘民主的’，而只有民主的选举或立法才具有实效性和正统性。因为只有这样才能排除舞弊、恣意和偏倚，使人民的意志得到正确的反映和贯彻。”[2]中国政府近年来也愈加重视行政立法程序的民主化问题，强调了“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”是基本实现建设法治政府的目标之一，“程序正当”被当作依法行政的基本要求被提了出来，在提高制度建设质量上，要“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。”“重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。”[3]在政府规章制定程序的规范化方面，国务院在2001年以行政法规的形式制定公布了《规章制定程序条例》，使得政府规章的制定程序开始有法可依，并且体现出一定的民主内容，但是仍然不是很理想。* 邓剑光（1973~），男，汉族，湖北崇阳人，汕头大学法学院副教授，法学硕士，研究方向：宪法与行政法学、刑事司法。吴啟铮（1982~），男，汉族，广东汕头人，上海交通大学法学院硕士研究生，研究方向：诉讼法学、司法制度、公法理论。[1] [美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆1988年版，第10页。[2] 季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，北京：中国法制出版社2004年版，第88-89页。[3] 参见《全面推进依法行政实施纲要》第3条、第5条、第16条，2004年3月22日国发[2004]10号。我们在衡量地方政府规章制定程序的民主化上，有两个重要的关键指标，即制定程序中的公众参与度和公众对规章制定结果的影响度。而在制定程序当中，具有一定法律形式和法律效力的听证制度，无疑是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键一环。

二、行政立法听证与行政程序法原则

听证制度是一项具有显著的程序性特征的制度，行政听证必须遵从行政程序法的一般原则，同时，它又是一项具有民主特征的制度，因而它能够成为行政立法程序化与民主化的连结点。行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。[4]它可以分为行政立法听证和行政决定听证，或者正式听证和非正式听证。地方政府规章制定程序中的听证即是行政立法听证的一种，同样须遵从行政程序法的一般原则。

听证制度最早发端于英国，其理论可以溯源自英国法中的“自然公正”原则。这一原则包括两个最基本的行政规则：1．任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；2．任何人或团体不能作为自己案件的法官。[5] “自然公正”既是英国普通法的原则，也是其行政程序法的核心原则。[6]因此，行政立法听证制度的精神实质与行政程序法原则的精神是完全契合的。

行政程序法的基本原则有：公正、公平原则、公开原则、参与原则、效率原则等。而“设立听证制度”本身就是公开原则的一项内容。[7]听证制度与参与原则的联系也十分密切，参与原则中行政相对人的获得通知权、陈述权、抗辩权、申请权等，均直接体现在听证制度当中，特别是申请权中就已经包括了“听证请求权”的内容。因此，行政听证制度也就成为行政程序法的基本制度之一，它所体现出来的公众参与的原则，也成为行政民主化的一个标志。回到我们所讨论的地方政府规章制定程序当中，对于直接面对地方群众的地方政府规章来说，体现民主性的听证制度对于其制定程序来说就有着重大的意义。如何建立比较完善的地方政府规章制定程序，其中听证制度的建立与完善无疑有着重大的意义。

三、我国地方政府规章制定程序中听证制度之缺陷 《规章制定程序条例》对规章制定程序中的听证会仅作了极其笼统的规定，并且听证会的效力并不明确。该条例在规章的起草和审查阶段分别提及了听证会制度，第14条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第15条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：„„。”第23条规定：“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。举行听证会的，应当依照本条例第十五条规定的程序组织。”从这些规定可以看出，该条例虽然提及了听证会，并且规定了听证会的组织程序，但是并没有赋予听证会以刚性的法律效力，使得听证会流于形式，无法体现行政程序的公平原则和参与原则，也无法使公众对规章制定结果有足够的影响力，使本来旨在体现行政立法的民主性的听证制度无法发挥实效。

[4][5] 应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社2005年版，第363页。

王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社1987年版，第152页。[6] 胡建淼：《行政法学》（第二版），北京：法律出版社2003年版，第412页。[7] 参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社2005年版，第353-359页。其一，将听证会与不具备法律形式和法律效力的座谈会、论证会等等量齐观，并且只是作为听取意见的一种形式，实际上降低了听证会的法律效力和规格，在立法上没有对听证会这一体现程序性和民主性的制度予以足够重视。

其二，规章起草的透明度不足，忽视了公众的知情权和申请听证的权利。在现行的《规章制定程序条例》中，由于是“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的”，才向社会公布。从逻辑上讲，只有先公布草案，公众才能知道有关的规章草案是否与其有切身利益。如果由行政机关自行判断，赋予了行政机关过大的自由裁量权，也忽视了公众申请听证的权利。在这种情况下，社会公众根本无从得知有关的规章草案是否与其有切身利益，公众的知情权实际上被削弱了，听证的权利也就无从行使。

其三，极大限制了可以举行听证会的规章草案的范围。根据该条例第15条的规定，举行听证会必须同时具备两个条件，即“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，并且“有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧”，然而，起草单位并没有必须举行听证会的义务，条例仅规定“起草单位也可以举行听证会”，使起草单位实际上享有极大的裁量权，规章起草阶段的听证会变得可有可无。据有的学者的研究，在部分地方政府规章制定办法之中，也有诸如“规章内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，应当举行听证会”这样的突破性规定，“遗憾的是这样的规定毕竟较少。”[8]

其四，在规章的审查阶段，同样存在着极大限制听证会举行范围的情况。根据该条例第23条的规定，规章送审稿如需举行听证会的，除须同时具备与第15条所规定的对规章草案举行听证会的两个相同条件外，还须“起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的”，才可以举行听证会。同时，举行听证会还须履行批准手续，并且也非“应当”举行，而是“可以”举行。这不仅未对公众在规章起草阶段所应享有的听证权利提供救济，反而增加了限制条件，使听证更加难以举行。

其五，听证程序的规定过于简单粗略。该条例第15条对于听证程序的规定是相当简单的，缺乏可操作性，应当属于行政程序基本内容的一些条款，如听证主持人规则、详细的陈述和质辩规则、证人规则、专家规则、代理人规则等等，该条例都没有作出规定。缺乏完善的程序规定，对于本身就属于行政程序的听证制度来说，无疑是巨大的缺陷。程序必须可以操作，过于简单的程序规定实际上使听证具有太大的操作弹性，行政立法听证程序所具有的防止恣意立法的功能就无法发挥。

最后，并未赋予听证笔录在规章制定程序中的相应法律效力。听证笔录是对听证程序的整个过程的记录。如果听证结果必须受听证笔录的拘束，那么这种听证就属于正式听证；如果听证结果不以听证笔录为唯一依据，那么这种听证则属于非正式听证。正式听证的民主性显然比非正式听证要强。但从条例第15条第（四）项[9]的规定来看，听证笔录对于规章的制定有一定的拘束力，但是研究意见、说明处理情况和理由等，毕竟与以听证笔录作为决定的唯一依据存在着重大的差别，似乎更倾向于非正式听证。如果规章制定走的都是非正式听证程序，听证笔录都没有绝对效力的话，不仅听证笔录的作用就被大大削弱，听证的效力也会被大大削弱，本身也会流于形式。正如美国最高法院大法官Van Devanter所说的的，“制定法所规定的对于没有列入听证笔录的证据，一律不得加以考虑的原则必须遵守，否则听证的权利就变得毫无意义，如果决定者在作出处分时随意背离记录，或咨询他人作出的事实认 [8] 如《北京市人民政府规章制定办法》第18条第3款、《杭州市人民政府规章制定办法》第20条第3款，参见袁炜：《关于行政立法听证制度建构的几个问题的思考》，载《苏州科技学院学报》（社会科学版），2005年第3期。[9] 该项规定：“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。” 定和法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论，没有任何价值。”[10]

四、完善听证制度之必要：规章制定程序民主化的关键环节 如前所述，在规章制定程序中，公众的参与度和公众对规章制定结果的影响力是行政立法民主的主要指标。行政立法听证的设立本应体现行政程序的参与原则，即公众可以通过听证程序参与规章的制定，并且对规章的制定结果产生实质性的影响。有学者指出，“立法听证的基本功能主要在于其规范性和操作性两个方面。前者体现民主价值，后者提供公共参与的功能性渠道。”[11]在笔者看来，这两个方面其实都体现了听证制度的民主价值，公众参与本身就是民主的组成部分。那么，听证制度对地方政府规章制定程序的民主化就起着重要的作用，完善这一制度就显得十分必要。

规章制定的听证程序，同时也是出于立法权与行政权的现实矛盾。有学者认为，“对于不同的国家权力来说，立法的民主化意味着不同的解释。作为行使立法权的立法机关，民主是其追求的价值取向，因此立法的民主化意味着在既有基础上立法的民主程度不断提高、民主状况不断改善，„„。作为行使‘行政立法职权’的行政机关，效率是其追求的价值取向，因此行政‘立法的民主化’意味着只能在不影响行政机关集中行使权力和行政首长指挥命令的权威的前提下，才能倡导和实行有限的民主化，如行政法案的公开、行政法案的听证会等。”[12]应当指出，立法机关的立法权与行政机关的行政立法权确有区别，而且两者之间的民意代表性在程度上亦有区别。然而，正是这种区别的存在，使得增强行政立法的民主程度确有必要。立法机关作为民意代表机关，由民选产生，其民主程度最高，也直接受到民意的制约，而行政机关由于体系的庞大和行政权的天然强大，往往容易产生摆脱制约的倾向。现代社会的纷繁复杂又使行政机关不仅拥有执行权，而且有必要拥有一定程度的行政立法权，这种权力如果不加以控制，则难免被滥用。从世界范围来看，20世纪以后，各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁结果，通过扩大民主政治中的参与机制作为摆脱民主制度困境方略，为许多国家所采纳，作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用。[13]在我国，虽然有人民代表大会作为权力机关，兼有立法权和监督权，但是行政权的天然强大仍是不可忽视的现实，况且我国的民主传统比较薄弱，而扩大公众对公共事务的参与也成为世界的趋势，那么，具有提供公众参与渠道并且设计良好的、能够对行政立法产生实质影响的听证制度，就成为我国法治政府建设中的关键环节。

五、地方政府规章制定程序中听证制度之完善 完善地方政府规章制定程序中的听证制度，必须遵循行政程序的公平原则、公开原则和参与原则，来构建民主化的规章制定程序。在这之中，一方面必须遵循参与原则，来拓宽公众对地方政府规章制定的参与渠道，让公众有机会真正参与行政立法，另一方面必须遵循公平原则和公开原则，来建立一个公开和公平的听证程序，让公众的参与对规章制定结果能够产生实质性的影响。这两者结合起来，就能够使地方政府规章制定程序的民主化程度大大提高。

首先，应当将听证制度作为行政立法程序中的一项基本制度确定下来。也有学者将听证 [10] 罗传贤：《行政程序法基础理论》，台北：台湾五南图书出版公司1990年版，第252页，转引自袁炜：《关于行政立法听证制度建构的几个问题的思考》，载《苏州科技学院学报》（社会科学版），2005年第3期。[11] 陈家刚：《程序民主的实践——中国地方立法听证规则的比较研究》，载《南京社会科学》2004年第3期。[12] 李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第55-56页。[13] 胡建淼：《行政法学》（第二版），北京：法律出版社2003年版，第417页。作为行政程序法的一项基本原则来对待，认为“听证原则是公民参与行政活动的基本权利之一”，“从当今世界各国的行政程序立法来看，听证程序实际上是现代行政程序法的核心程序制度。”[14]在我国，听证的立法和实践都十分薄弱，将听证制度作为行政立法程序中的一项基本制度确定下来，既能增强行政立法的民主程度，也能增加人们的程序观念，还能激起公众参与公共社会生活的热情。具体来说，一方面应当在未来制定的《行政程序法》中规定听证制度的基本原则和基本制度，使之作为行政程序的一项基本制度，另一方面应当在修订《规章制定程序条例》时将听证的原则和制度具体化，使之更加具有可操作性。

其次，建立规章草案公开制度。由于规章起草的透明度不足，现行立法忽视了公众的知情权和申请听证的权利，因此，建立规章草案公开制度就成为完善听证制度的关键。应当区分内部规章和外部规章，除了内部规章可以不必公布草案外，对于外部规章，地方政府在起草时都应当将起草向社会公布，[15]刊登在政府公报和当地的主要报纸上，尊重公众的知情权，也为公民、法人和其他组织行使听证申请权创造可能性。

再次，拓宽可以举行听证的规章的范围。对此，笔者认为可以有两种模式可以选择：其一是采取列举的方式规定听证范围，如采取这种模式，宜将《规章制定程序条例》中的双重条件改为选择性条件，即只要“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，或者“有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的”，就“应当”（而非“可以”）举行听证会，同时还可以再列举应当举行听证会的其他情形；其二是采取排除式的方式规定听证范围，如采取这种模式，则可以规定除属于内部政府规章，或者法律、行政法规规定的特定的情形外，其他的规章草案都应当举行听证。由于采取列举式的方式，难以完全列出理论上可以举行听证的情形，所以笔者倾向于采取排除式的方式。为了避免不必要的时间和资源浪费，可以规定只是就某个或某些争议事项进行听证，而不是对整部规章草案进行听证，除非整部规章都存在争议。

第四，增加对听证主持人、证人、专家和代理人等听证参加人的规定。现行立法并没有对听证主持人、听证程序中的证人和专家作出规定，这是行政立法听证很大的欠缺。缺乏对听证主持人的规定，给了听证主持工作很大的任意性，很有可能造成对参加听证的公民、法人或者其他组织不利的局面。根据行政程序的公平原则，由草案起草机构的人员来担任主持人就有“担任自己案件的法官”的嫌疑，是不适合的。而如果听证程序的主持人是聘任的，就比较合适，聘任的人可以是具有一定法律专业知识的专家或者社会知名人士，也可以是同级或者上级人大的代表。总之，听证主持人必须具有中立性是基本的要求。行政立法虽然与司法程序不同，但是也需要一定的证人以协助行政立法听证的进行。“一般而言，任何国家

[16]公民受到立法机关正式邀请，都可成为立法听证会的证人。”我国也需要参考国外的经验，建立行政立法听证的证人制度，以协助听证的进行。由于现代社会的复杂性，知识的分工越来越细，人们对知识的掌握无法面面俱到，特别是在科技、环境、卫生、金融、贸易等专业领域，行政立法机构也需通过各种专家的协助，促进理性立法。立法民主不应当是盲目的，理性的民主尤为重要，在行政立法听证中，专家的意见可以为参加听证的人员提供理性的参考，因此，我国也须参考国外的经验建立行政立法听证的专家制度。另外，当听证参加人因故无法参加听证时，也应当允许其委托代理人参加听证。并且也应当允许一定数量的公民、当地人大代表和政协委员等旁听听证会。

第五，完善听证举行的步骤。由于现行立法没有对听证举行的具体步骤作出规定，因此听证的举行就显得很不规范。首先应当打开听证的申请渠道，规定公民、法人和其他组织的 [14][15] 罗豪才主编：《行政法学》（修订本），北京：中国政法大学出版社1999年版，第277页。

内部规章由于仅涉及行政机关的内部行政行为，并不涉及到当地大多数社会成员的利益，因次可以不必公布规章草案；外部规章由于规范了行政机关的外部行政行为，将影响到当地大多数社会成员的权利义务，因此其草案必须予以公布。[16] 彭宗超、薛澜、沈旭晖：《国外立法听证制度的比较分析》，载《政治学研究》2003年第1期。听证申请权，让社会公众有权利按照法定条件申请听证，启动听证程序。可以仿照司法程序，对在举行听证时，主持人宣读听证程序规则、听证会纪律和听证事项，规章草案起草机构人员作陈述，公民、法人和其他组织的听证代表人作陈述，各方举证，证人陈述，专家陈述，质询和辩论等步骤作出规定。

最后，赋予听证笔录以相应的法律效力。除了特定情形举行非正式听证，听证笔录仅作参考作用外，应当赋予听证笔录以绝对效力，即规章制定结果应当以听证笔录为唯一依据，不以听证笔录为规章制定的唯一依据，即为行政立法程序违法，这是避免听证流于形式的有效措施。在将来如可能赋予法院对制定政府规章等抽象行政行为的审查权时，违反法定程序制定的地方政府规章则有可能被宣告无效或者违法。

六、结语

地方政府规章制定程序的民主化，需要拓宽公众参与的渠道，也需要使公众的参与能够对规章的制定结果产生实质影响，听证制度就是连结地方行政立法的程序化和民主化的关键环节，一个比较完善的听证制度应该同时具备这两个民主的功能。在民主传统相对薄弱、行政权又十分强大的我国，行政立法的听证制度在立法上缺乏程序规定和可操作性，公众参与的渠道也十分不畅，因此，有必要完善听证制度，使之成为规章制定程序民主化的关键环节。如果能够将听证制度作为行政立法的一项基本制度确定下来，并且完善听证的各项具体制度，那么对于我国行政程序的完善、法治政府和民主政治的建设，都是十分有意义的。

第二篇：华东师范大学行政规章制定程序规定

华东师范大学行政规章制定程序规定

对制定行政规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。起草部门应当就行政规章涉及的主要问题开展调查研究。对涉及其他部门职责的，应当征求该部门的意见。起草部门与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商仍不能取得一致意见的，应当在上报行政规章草案时说明情况和理由。

第九条（报请审核）起草工作完成后，应当将行政规章草案和说明，以及有关材料报校长办公室。

报请审核的行政规章草案由起草部门主要负责人签署；几个起草部门共同起草的，由几个起草部门的主要负责人共同签署。

一般情况下，行政规章草案由分管校领导审核；分管校领导认为确有必要，可以请学校法律顾问、法律咨询小组协助审核。

第十条（审核的内容）行政规章审核的主要内容包括：

（一）是否符合法律、法规和国家的方针、政策的规定；

（二）是否符合本规定的要求；

（三）是否与学校现行的行政规章协调、衔接；

（四）需要审核的其他内容。

第十一条（缓办或退回草案的情形）行政规章草案有下列情形之一的，应该缓办或者退回起草单位：

（一）制定行政规章的基本条件尚不成熟的；

（二）有关部门对行政规章草案规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的；

（三）上报草案不符合本规定第十条规定的。

第十二条（审议决定）行政规章草案经审核后，按以下程序审定： “规定”、“办法”的草案由分管校领导提交校长办公会议审定。“意见”、“通知”的草案由分管校领导审定。

第十三条（签发和发布）经审定的“规定”、“办法”，由校长签发，校长办公室发布。经审定的“意见”、“通知”，由分管校领导签发，校长办公室或相关行政职能部门发布。

第十四条（解释）“规定”、“办法”的解释权归校长办公会议或校长办公会议授权的相关职能部门；“意见”、“通知”的解释权归该“意见”、“通知”的制定部门。

第十五条（修改、废止规章的程序）修改、废止行政规章的程序，参照本规定执行。

第十六条（生效日期）本规定经校长办公会议审议通过，自发布之日起施行。

华 东 师 范 大 学

二○○三年四月二日

第三篇：国家体育总局规章制定程序规定(2005年9月20日起施行)

国家体育总局规章制定程序规定

国家体育总局令（第7号）

《国家体育总局规章制定程序规定》已于2005年8月18日经国家体育总局局长办公会议通过，现予公布，自2005年9月20日起施行。

局长 刘鹏

二00五年八月二十日

第一章 总则

第一条 为了规范国家体育总局（以下简称总局）规章制定程序，保证规章质量，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）和《规章制定程序条例》以及有关法律法规，制定本规定。

第二条 总局规章的计划、起草、审查、决定、公布、备案、解释、清理、修改和废止，适用本规定。

第三条 本规定所称规章，是指总局根据法律或者国务院的行政法规、决定和命令，在本部门职权范围内制定的，或者与国务院有关部门在各自职权范围内联合制定的，以总局令的形式公布的规范性文件。

第四条 政策法规司负责管理和协调总局规章制定工作，各厅、司、局和直属单位在各自主管业务范围内，负责规章制定的具体工作。

第五条 制定规章，应当遵循以下原则：

（一）遵循立法法确定的立法原则，符合宪法和有关法律、行政法规的规定；

（二）遵循职权与责任相统一的原则，在赋予有关部门必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任；

（三）遵循精简、统一和效能的原则，明确各部门职能，相同或相近的职能应当规定由一个部门承担，简化行政管理手续。

第六条 规章的名称一般称“规定”、“办法”。为执行法律、行政法规或其他规章而做出具体安排或解释、补充的规章，也可称“实施细则”或“实施办法”。

规章的名称不得称“条例”。

第七条 规章应当概念明确，用词准确，文字简练，符合逻辑，具有可操作性；不得使用不确定的修饰词和宣传性、文学性的语言。

第八条 规章应当条文化，每一条应当包含一项内容。

规章可以根据需要设章、节、条、款、项、目。

第二章 计划

第九条 总局规章制定计划（以下简称计划）由政策法规司组织编制和实施。

第十条 各厅、司、局和直属单位应当于每年10月31日前向政策法规司提出下一规章制定计划建议。

计划建议应当就制定规章的必要性、目的和依据、要解决的主要问题和拟确立的主要制度、前期准备情况、具体负责单位和起草单位、工作进度安排等事项做出说明。

第十一条 政策法规司根据体育事业发展需要和总局实际情况，对报送的计划建议进行综合协调，拟定总局计划草案，报总局局长办公会议审议批准。

计划于每年12月31日前下发。

第十二条 规章制定工作应当按照计划进行。

计划在执行过程中可以根据实际情况进行调整。不能按时完成的，有关厅、司、局和直属单位应当向政策法规司提出申请并说明理由；拟增加规章项目的，应当进行补充论证，并按第十条第二款的规定，向政策法规司提出建议。

因计划调整而补充的规章项目，数量不超过原计划的五分之一。

第十三条 总局根据需要编制指导性体育立法五年规划的工作，参照本章规定执行。第十四条 总局向全国人大和国务院提出法律的立法建议和行政法规的立项申请等工作，参照本章规定执行。

第三章 起草

第十五条 起草规章，由提出计划建议的有关厅、司、局和直属单位负责；规章内容涉及两个以上厅、司、局和直属单位的，由主要负责的单位牵头起草，其他单位配合。起草规章，可以根据需要成立起草工作小组；必要时，可以请政策法规司提供咨询和帮助。

第十六条 起草规章，应当对规章制定目的和依据、适用范围、概念界定、主管部门、主要制度、法律责任或处罚措施、施行日期等内容做出明确规定。

起草规章，应当考虑现行规章的规定。需要废止相关规章或其部分条款的，应当在规章草案中予以明确。

第十七条 起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，并根据具体情况，采取书面征求意见、座谈会、论证会等形式，必要时可以采取听证会和向社会公布等形式，广泛听取有关单位、组织、专家和其他有关人员的意见。

第十八条 起草规章，涉及国务院其他部门的职责或与其关系紧密的，或者涉及总局其他厅、司、局和直属单位业务的，起草单位应当及时征求其他部门或总局有关单位的意见，充分协商，达成共识；协商不成的，起草单位应当在上报规章草案时说明情况和理由。第十九条 规章草案形成后，起草单位应当根据需要将草案再次送第十七条和第十八条涉及的有关部门、单位、组织和人员征求意见，或召开论证会等；必要时，还应当向省级体育行政部门征求意见。

第二十条 规章草案，由起草单位负责人签署后报送政策法规司审查；涉及总局其他厅、司、局和直属单位业务的，应当在会签后报送。

第二十一条 起草单位报送规章草案时，应当同时报送起草说明和其他有关材料。起草说明应当包括制定规章的必要性、起草过程、规定的主要内容及其理由和依据、征求意见和修改情况等。

其他有关材料包括汇总的各方意见（包括分歧意见和各自理由）、有关会议纪要、调研报告、国内外有关立法资料等。

上述材料不齐全或不符合要求的，政策法规司不予审查。

第四章 审查

第二十二条 政策法规司应当从以下方面，对规章草案进行审查：

（一）是否符合宪法、法律、行政法规的规定和国家有关方针政策；

（二）是否符合第五条规定的规章制定原则；

（三）是否与现行规章的有关规定协调、衔接；

（四）是否妥善处理有关部门、单位、组织和人员对规章草案涉及的主要问题提出的意见；

（五）是否符合第六条至第八条规定的规章制定技术要求；

（六）需要审查的其他内容。

第二十三条 规章草案有下列情形之一的，政策法规司可以缓办，或者将材料退回起草单位：

（一）规定的主要制度或措施不具可行性的；

（二）国务院其他部门，或者总局其他厅、司、局或直属单位对规章草案规定的主要制度或措施存在较大争议，起草单位未与其协商并妥善处理的；

（三）征求意见不充分的。

第二十四条 政策法规司审查规章草案时，可以根据需要进行下列工作：

（一）将规章草案再次送有关部门、单位、组织和人员征求意见，必要时可向社会公布；

（二）就规章草案涉及的主要问题深入基层调研，或召开座谈会、论证会，听取意见；

（三）对反馈的不同意见进行协调。

第二十五条 政策法规司应当认真研究各方面的意见，会同起草单位对规章草案进行修改，形成送审稿；对不能达成一致的意见，由政策法规司提出建议。

第五章 决定和公布

第二十六条 规章送审稿，由政策法规司提请总局局长办公会议审议。

第二十七条 局长办公会议审议规章送审稿时，起草单位应当就送审稿进行说明。局长办公会议对送审稿提出意见的，起草单位应当及时进行修改，经政策法规司审查后，报总局局长签发；异议较多、需做较大变动的，应当按照本规定的程序重新起草、送审。第二十八条 总局与国务院其他部门联合起草的规章送审稿，由总局领导参加会签。第二十九条 总局规章由总局局长签署总局令予以公布。

规章的公布令应当载明规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、签署人姓名以及公布日期。

第三十条 规章及其公布令，应当自规章公布之日起30日内在《中国体育报》上全文刊登。

第三十一条 规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

第六章 备案和解释

第三十二条 起草单位应当自规章公布之日起15日内，将规章正式文本和起草说明等材料一式15份，与规章的电子文本一起报送政策法规司。

政策法规司按照《法规规章备案条例》的规定，统一向国务院报送备案。

第三十三条 总局与国务院其他部门联合公布的规章，由主办部门负责向国务院报送备案。总局为主办部门的，按照第三十二条的规定办理。

第三十四条 总局规章有下列情形之一，需要总局做出解释的，由省级体育行政部门向总局提出申请；总局有关厅、司、局和直属单位认为需要解释的，应当向政策法规司提出申请：

（一）条文规定需要进一步明确具体含义的；

（二）需要做出补充规定的。

规章解释由政策法规司参照第四章和第五章的有关规定提出意见，报总局局长办公会议审议批准后公布。

规章解释同规章本身具有同等效力。

第三十五条 对属于行政管理工作中具体应用规章的询问，由政策法规司会同有关厅、司、局和直属单位研究，以办公厅文件的形式答复；涉及重大问题的，应当报总局领导签发后，以总局文件的形式答复。

第七章 清理、修改和废止

第三十六条 政策法规司应当根据需要，适时组织各厅、司、局和直属单位对总局现行规章进行清理。

第三十七条 经清理需要修改的规章，由政策法规司会同有关厅、司、局和直属单位提出建议和理由，报总局领导批准后，参照本规定的有关程序进行修改。

经清理需要废止的规章，由政策法规司会同有关厅、司、局和直属单位提出建议和理由，报总局局长办公会议审议批准后，以总局令的形式予以废止。

第三十八条 总局与国务院其他部门联合公布的规章的修改和废止工作，应当在征求有关部门意见后，参照本规定的有关程序共同完成。

第三十九条 总局规章在施行过程中出现下列情形之一的，应当及时修改或废止：

（一）规章的规定与上位法不一致的；

（二）规章的规定被新颁布的法律、行政法规或其他规章取代的；

（三）不能适应现实需要的；

（四）具有其他需要修改或废止的情形的。

第八章 附则

第四十条 本规定所称规章，不包括一般公文、竞赛规程、竞赛规则、社会团体章程及其管理制度等一般的规范性文件。

涉及体育工作某一方面重要管理内容，但不需以总局令的形式公布的其他规范性文件，应当参照本规定的程序起草、送审，并以总局或办公厅通知的形式对外公布。

前款规范性文件的清理、修改和废止工作，参照本规定的有关程序执行。

第四十一条 法律、行政法规的起草工作，参照本规定的有关程序执行。

第四十二条 政策法规司应当按照《法规汇编编辑出版管理规定》，适时对总局法律、行政法规、规章和第四十条第二款的其他规范性文件进行汇编。

第四十三条 本规定自2005年9月20日起施行。1999年5月25日国家体育总局令第2号公布的《体育法规制定程序规定》同时废止。

第四篇：地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位（最终版）

闹得沸沸扬扬的宁夏银川出租车**，终于以市政府停止执行“两个文件”的决定，得到平息，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。人民网8月5日报道，在银川第五届国际摩托车旅游节招待酒会上，记者与银川市市长刘学军相遇。刘学军坦承：银川市的工作没做好，这几天他的压力非常大，晚上时常睡不好觉。

银川市的工作的确没有做好，市政府出台的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》两个政府规定，都涉及公民的重大权益。而按照国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。至于国务院规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等对于依法行政的要求，银川市统统都没有兑现。刘学军说：“银川市出台出租车管理办法之前，曾进行过半年时间的调研，并派专门的工作组到全国部分大中城市取经。后来又征求社会上的意见，遗憾的是他们找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际，引起广大出租车司机强烈不满。”如果这也算是调研或听证，那只能说明要实现国务院依法行政的要求，单纯依靠地方政府的自觉是远远不够的，一些地方政府完全可以用“打擦边球”和做样子的方式来规避国务院的规定。

对于这么一个程序上不合法的地方政府规定，我们遗憾地看到，法律并没有给予相对人一个有效地启动对其纠错的程序。银川出租车**虽然平息了，但它仍是遵循的是：受规定不利影响的相对人集体上访――媒体的连续报道――引起上级领导和社会各界的重视――地方政府主动终止规定的效力的非正常法律程序，这一带有强烈人治的程序使这一问题的解决带有偶然性、不确定性和非理性，也很难保证一些地方政府从中汲取什么教训，从而真正做到依法行政。

我国的《宪法》和《立法法》虽然都规定了地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，但并没有规定社会团体、企业事业组织、公民对于地方政府规章、规定等规范性文件不服是否有权提起合法性审查，受理机关、受理时限、如何审查与对审查不服如何救济等等程序规定。而我们知道，地方人大会常委会对于地方政府规章、规定等规范性文件的审查是从备案中发现，是一种事后的监督，具有滞后性；而且地方人大会常委会与地方政府规章、规定等规范性文件所作的规定利益无关缺乏审查的强烈动机很难主动去审查，况且不是当事人也难以自行发现问题，这一切都让地方人大会常委会的审查有效性打上一个大大的折扣。实践中，几乎未有过地方人大会常委会主动撤销地方政府的规章这一事实正有力地说明了这一点。

在司法救济层面上，地方政府的规章、规定等规范性文件作为一种抽象行政行为，不具可诉性，这让受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能对其提起行政诉讼，不能得到司法救济。在行政救济层面上，《行政复议法》虽然规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但是，这只是一种事后救济，带有滞后性，这是一；其二是依规章、规定等规范性文件作出具体行政行为的一般是较低层次的政府部门，其无权审查，要提交制定的政府机关自行审查，时间就拖得相当长；其三是由制定规章、规定等规范性文件的行政机关来自行审查也缺乏公正性，很难做到自身纠错；最后，这一规定还特别说明“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，从而排除了对地方政府规章的审查。

受地方政府规章、规定等规范性文件不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能得以有效救济，地方政府规章、规定的违法没有有效纠错程序，相对人在体制内不能理性地表达其利益诉求，就只好采取非理性的体制外的表达――集体上访等方式，以求得到上级政府和公众的重视，从而引发社会的动荡与不稳定。

宁夏银川出租车**的解决不应成为我们处理地方政府规章、规定的违法的范例，寻求制度上的突破是我们应当思考的重点。从法律角度思考，出路有二条：一是法律应该规定社会团体、企业事业组织以及公民有权对于地方政府规章、规定等规范性文件向地方人大常委会提出合法性审查，并制定出比较可行的细则，让审查有公开、公正的程序，并且对审查结果不服还能再次提交上级人大常委会审查，否则即使《立法法》规定了社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，全国人大常委会法工委也在前不久成立法规备案审查室，但仍收效甚微；二是将地方政府规章、规定等规范性文件的抽象行政行为列入可诉性范围，受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民可以对其向人民法院提起行政诉讼，要求对其进行司法审查，得到司法救济。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士邮编：３４１０００

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tao9928@tom.com

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第五篇：淄博市人民政府制定规章、提报法规草案程序规定

【发布单位】81514 【发布文号】

【发布日期】1996-11-13 【生效日期】1996-11-13 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

淄博市人民政府制定规章、提报法规草案程序规定

（淄政发〔1996〕148号1996年11月13日）

第一章 总则

第一条 第一条 根据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级政府组织法》关于经国务院批准的“较大的市”人民政府制定规章和向同级人大及其常委会提报地方法规草案的规定，为理顺规章及法规草案制发程序，提高规章、法规草案质量，参照国务院《 行政法规制定程序暂行条例》，制定本规定。

第二条 第二条 市政府各部门起草规章、法规草案，参与规章、法规草案协调、论证、会签和政府审议时，应遵守本规定。

第三条 第三条 市政府依法管理全市经济和各项社会事务，一般用规章的形式进行规范调整。

规章是市政府根据法律、行政法规和本省的地方性法规、规章，按本规定制定的普遍适用于本市行政管理工作的规定、办法、细则等规范性文件的总称。

涉及全市重大经济社会关系和公民权利义务的事项，需由地方法规规范调整的，由市政府向市人大或其常委会提报地方法规草案。

第四条 第四条 市政府制定规章和提报地方法规草案的宗旨是：

（一）坚持党的基本路线；

（二）符合法律、行政法规及本省的地方性法规、规章；

（三）结合实际，具有淄博特色；

（四）有利于促进我市经济建设和社会发展。

第五条 第五条 市政府法制局是市政府主管制定规章和提报地方法规草案的机构，其职责是：

（一）编制行政规章和提报法规草案规划及计划；

（二）审查、协调规章和法规草案；

（三）向市政府提交规章和法规草案，并作审查说明；

（四）负责政府规章执行情况的检查、反馈；

（五）负责政府规章的修改、清理、废止、汇编等工作。

第六条 第六条 市政府各部门都要重视规章和法规草案起草工作，加强规章体系建设，提高依法行政水平。

第二章 规划与起草

第七条 第七条 制定规章和向市人大及其常委会提报法规草案应按批准的规划、计划进行。

规划是市政府根据国家立法要求，结合我市地方法规规章体系建立健全情况确定的立法项目。近期立法规划一般每五年制定一次。计划是每个立法确定的立法项目。

第八条 第八条 政府各部门应在每年年底前，根据立法规划，提出下立法项目，由市政府法制局通盘研究，综合安排，拟定规章和法规草案制发计划，经批准后下发执行。

第九条 第九条 立法计划下达后，市政府有关部门应认真组织落实。不按计划落实或增加立法项目的，应向市政府法制局报告，并经市长或分管市长同意。

第十条 第十条 立法项目一般由主管部门负责起草，内容涉及几个部门的，由市政府指定部门起草，重要的立法项目，由市政府法制局组织起草。

起草规章和法规草案项目，应成立起草小组，对立法目的、调整关系、规范内容、结构章节，要经过充分考察论证。

规章和法规草案一般要求：

（一）有法律、法规依据；

（二）符合我市实际情况；

（三）从全局利益出发；

（四）收费、处罚规定合法、适当；

（五）结构合理，条理清楚，文字表达准确。

第十一条 第十一条 规章和法规草案的结构一般分为总则、分则、附则三部分，以章、节、条、款、项、目的形式表达。内容简单的，可不分章、节。款不冠数字，项、目冠数字。

总则部分，应写明立法目的、法律依据、执法主体、适用范围、基本原则等；分则部分应写明规范内容、法律责任等；附则部分，应写明解释权属、施行日期等。

第十二条 第十二条 政府部门对规章和法规草案规范的内容要经集体讨论，并广泛征求意见，涉及有关部门业务的，应与有关部门协商。

第十三条 第十三条 规章和法规草案拟定后，形成送审稿，写出送审报告，由部门主要负责人签署，连同起草说明、有关部门意见一并报市政府审批，同时提供起草依据和有关资料。

第三章 审查与审议

第十四条 第十四条 政府各部门报请市政府审批的规章和法规草案由市政府法制局负责审查。审查内容是：

（一）是否按立法计划提报；

（二）法律依据是否充分，规范内容是否明确；

（三）部门职权有无交叉，执法主体是否清楚；

（四）收费、处罚款项额度是否合法、适当；

（五）结构是否合理，文字表达是否准确；

（六）技术上是否符合规章和法规草案要求。

经初审不符合要求的，退回起草部门；符合要求的，列入审查程序。

第十五条 第十五条 市政府法制局审查规章和法规草案的程序一般为：

（一）按立法技术要求进行修改；

（二）征求基层执法部门和管理对象的意见、建议；

（三）组织协调、论证、会签；

（四）向市政府写出审查报告。

第十六条 第十六条 有关规章和法规草案协调会一般由市政府法制局组织，重大事项由政府分管秘书长或分管市长协调。

规章和法规草案协调会应由部门负责人参加，委派其他人员参加的必须代表部门意见。

第十七条 第十七条 规章和法规草案经市政府法制局审查协调后，提报市政府常务会议或全体会议审议。

市政府常务会议或全体会议审议规章和法规草案时，由起草部门宣读文本，作起草说明，市政府法制局作审查说明。

起草说明一般包括立法目的、起草过程；审查说明一般包括法律依据是否充分，规范内容是否明确，部门职权有无交叉，收费、处罚是否合法、适当，协调中争议的事项，拟请政府决定的问题及发布形式等。

第十八条 第十八条 市政府常务会议或全体会议审议规章和法规草案主要内容是：

（一）是否有利于全市经济和社会发展；

（二）在实际中是否可行；

（三）行政收费和行政处罚的设置是否适当；

（四）有关争议事项的处理；

（五）需要由政府决定的其他问题。

规章和法规草案在充分审议基础上，由市长决定是否发布、提报或暂不通过。

第四章 提报、发布、备案、清理

第十九条 第十九条 市政府常务会议或全体会议通过的地方法规草案，由市长签署，向市人大或其常委会提报。

政府部门主要负责人可以受市政府委托，出席人大常委会会议就法规草案作起草说明，但未经市政府批准，不能提出已经政府常务会议否定或未经政府常务会议审议的事项。

第二十条 第二十条 市政府常务会议或全体会议通过的规章，由市长签署发布。

行政规章一般以淄博市人民政府令或淄博市人民政府文件形式发布。

政府发布的规章，《淄博日报》、市电台、电视台发布消息。需全文刊登的，由市政府法制局提出意见，经政府秘书长签署，《淄博日报》予以刊登。

第二十一条 第二十一条 规章发布后，由市政府办公厅向市人大常委会、省人大常委会、省政府、国务院备案。

第二十二条 第二十二条 市政府发布的规章，由市政府法制局负责检查实施情况，并定期向市政府常务会议或分管市长汇报。

规章的修改、废止，由主管部门提出报告，经市政府法制局审查后报市政府常务会议审议批准。

第五章 附则

第二十三条 第二十三条 本规定由市政府法制局负责解释。

第二十四条 第二十四条 本规定自发布之日起施行。《淄博市人民政府关于行政规章制定程序的规定》（淄政发〔1992〕227号）、《淄博市人民政府办公室关于印发〈起草、送审地方性行政规章草案的具体规定〉的通知》（淄政办发〔1991〕32号）同时废止。

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