广东省简政强镇改革的创新探索及体制性障碍

第一篇：广东省简政强镇改革的创新探索及体制性障碍

广东省“简政强镇”改革的创新探索及体制性

障碍

刘玉蓉 邵任薇

2012-9-6 10:36:09 来源：《战略决策研究》2012年2期

一、“简政强镇”改革的创新探索

十二五期间，广东省把加快转变经济发展方式和调整经济结构作为工作的主线，而行政管理体制的创新与优化则是实现这两个目标的关键。“简政强镇”是继大部制改革之后，在广东省进行的又一次行政管理体制创新改革。改革开放以来，广东省许多经济发达的“强镇”所承担的职能与所拥有的权限越来越不匹配，造成经济发达镇长期处于责任大，权力小，功能弱，效率低的困境之中，不仅严重制约了自身的建设、发展，影响了基层公共服务供给能力的提升，而且对转变经济发展方式造成较大阻力。2010年6月18日，广东省正式印发《关于“简政强镇”事权改革的指导意见》(以下简称《意见》)，启动了“简政强镇”改革的大幕。这次的改革突破了传统行政改革的局限，具有开拓性的创新，集中表现为以下几点：

(一)简政放权，为经济转型、升级扫清障碍

“简政强镇”的中心思想就是简政放权，赋予经济强镇更多的行政自主权，以化解基层公共服务供给不足制约经济发展的矛盾。这次的权力下放打破了传统单向放权模式，按照纵向放权与横向分权相结合的模式进行。从放权的内容来看，其广度、深度和力度是历次改革所不能及的。包括对试点镇下放部分行政审批权和执法权，简化项目审批服务环节，以及在城管、环保、劳动、安全生产、食品安全、工商等领域，依法委托试点镇行使部分县级行政审批许可和处罚权。由于此次放权极其强调放权与还权(于社会)相结合，放权与政府的职能转变相结合，因此将会在很大程度上避免传统改革中权力“一放就乱，一收就死”的怪圈。“简政强镇”改革后，市、县、乡镇政府间形成良好的权力配置模式，激发了各级政府创新的积极性，使镇级政府具有了更大自主性和制度创新空间，为基层政府因地制宜实施区域发展战略，充分利用区域内的自然禀赋和历史禀赋创造了良好条件，从而为经济的转型升级扫清了障碍。

(二)“量体裁衣”，“强镇”分类进行“简政”

虽然广东省各地的经济强镇面临同样的发展难题，但强镇的发展本身存在着差异。在本次“简政强镇”改革中，广东省充分认识到这一点，没有进行“一刀切”式的统一改革，采取了务实的态度和针对性的措施分类推进。根据辖区面积、常住人口、财政一般预算收入等指标对“强镇”进行分类处理，一般镇要面向农村，着重强化为“三农”服务的职能，加强农村服务体系的建立；较大镇要加强社会管理和公共服务职能，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题；特大镇要适应现代城镇的特点和发展规律，强化市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等方面的职能，充分发挥带动区域经济发展的作用。这次改革在注重发展大镇的同时十分重视培育一般镇，探索多种改革模式，拓宽了“简政强镇”改革的视野，符合改革既要有原则性，又要有灵活性，把原则性和灵活性结合在一起的精神。

(三)基层政府职能转变的有效尝试

农村税费改革后，对乡镇的功能定位处在不断探索中，乡镇政府职能转变滞后，许多乡镇仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资以及干预农村的微观经济活动上，工作方式陈旧，社会管理和公共服务意识薄弱。近年来，以发展经济、提升地方生产总值、增强地方财力为主要指标的考核评价机制，进一步扭曲了乡镇政府职能运行。广东省《关于“简政强镇”事权改革的指导意见》对镇级政府的职能予以了明确，指出镇的四个主要职能是“促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主。”按照建设服务型政府的要求，这次改革把社会管理和公共服务职能放在特别的位置，弱化乡镇政府的经济职能，为推动基层政府回归服务本位，增强服务能力、还权于社会，实现群众民主自治作了有效尝试。

(四)镇级公共服务均等化的创新探索

长期以来，中国推行以工业为主导的非均衡发展模式，与此相适应，政府公共服务也一直是实行城市偏向型的非均衡供给制度，造成农村公共服务供给缺失，农民不得不自己承担大部分本应由政府供给的服务责任。广东省“简政强镇”改革在镇级公共服务均等化方面进行了创新探索。首先，着力下放、调整镇级政府财权，增强镇级公共服务提供的财力保障；其次，落实基层公共服务均等化原则，调整镇级财政支出结构，减少经济建设、基础设施建设的支出比例，明显增加基本公共服务支出比例；第三，积极探索、培育镇级政府履行公共服务职能的稳定财源。这次改革就是把重心下移到基层，给予镇级公共服务均等化以强大的财力支撑、体制支撑和资源支撑，初步建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务体系。

(五)大部制改革的基层延伸

目前的大部制改革已经在广东省、市级政府展开，已经涌现出“广州模式”、“顺德模式”、“深圳模式”，但是无论哪一种模式都面临着和基层政府对接及贯彻执行的问题，“简政强镇”改革正是大部制改革在基层的延伸。首先，对镇级政府的职能进行了重新定位，弱化经济管理职能，强化公共服务职能和社会管理职能，强调推进基层公共服务均等化；其次，强化镇级政府的执行功能，弱化决策功能。下放、强化执行权，上移决策权是这次“简政强镇”改革的普遍做法；第三，为了承接下放的权力，各职能部门进行了厘清权责、理顺关系、整合机构的改革，特别是针对党政机构重叠、职责重复的问题进行了大胆尝试，如考虑将镇政府办公室与镇党委办公室合为一个综合办公机构；将监察、审计、信访和纪律检查委员会进行合并等。

(六)当代中国城市化模式的一次革命

经过30年的改革开放，在经济发达的广东省，小城镇的规模、数量、经济实力都位于全国的前列，城镇化带来了农民的快速非农化，却没有带来新兴小城镇的高水平生活质量。小城镇的城市化水平低下，公共服务体系薄弱，基础设施建设落后，区域经济模式趋同，环境污染形势严峻。比起大中城市，小城镇的宜居程度越来越低。现有的城镇行政体制即自解放以来一直实行的“县—镇(乡)—村”行政管理体制成为影响中国城市化发展的重要因素。在这种体制中，由于乡镇根本不具备城市建设管理职能，面对已具规模的镇域经济，强镇城市化进程中的治理难题，其建设管理的无序和失控就难以避免了。“简政强镇”改革大规模地向镇级政府放权，事实上赋予了镇级政府以城市管理权，扩大镇政府的经济社会管理权限，使其能够承担建设和管理现代化小城市的职能。“简政强镇”改革扩展了乡村城市化的道路，为建制镇和城镇型居民区向现代城市转型找到了新途径，顺应了新型城市化和城乡一体化的大趋势。

二、“简政强镇”改革面临的体制性障碍

“简政强镇”改革为破解基层政府经济社会管理权限与镇域经济发展不适应、镇域治理结构与区域发展的矛盾日益突出等问题做出了大胆尝试，东莞、佛山等地的实践表明改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境。但从体制改革的取向来看，“简政强镇”只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整，是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，其深入推进面临着诸多的体制性障碍。

(一)“单向压力型”行政体制的障碍

目前中国县级政府与乡镇政府之间还是存续一种支配与被支配的“压力型”体制，这种“压力型”管理体制实际上就是一种高度集权的产物。县级政府按照目标责任制的方式，采用一定的指标体系把乡镇各项行政管理内容和任务进行分解，然后按照其轻重程度分别下达给乡镇政府并签订责任书。这种目标责任制的管理方式在实际运作中造成了乡镇政府权力与责任的割裂，并由此产生了压力型体制下的有职无权，有责无能的现象。乡镇政府除完成上级政府的“规定动作”外，几乎没有“自选动作”，完全丧失发展的动力和潜能，其仅将完成上级政府下达的任务作为既定目标。

另外，这种“压力型”行政体制还表现出“单向”的特征，即镇政府只是无条件地承受上级政府的“压力”，而缺乏来自下面(服务对象)的压力。镇级政府是以服从上级政府，对上级负责为准则而不是对辖区内的群众意志负责。群众只是现实政治被动的接受者，而不是积极的参与者。这些因素使得镇级政府在提供公共物品和公共服务上，往往采取自上而下的方式，偏离群众的需求，忽视甚至损害群众的利益。这种“单向压力型”行政体制造成镇级政府疲于应对各种上级指令与任务，对于了解民众的真实需求缺乏主动性和积极性，如果不改革现有的行政体制，基层服务型政府的建设将很难实现。

(二)事权与财权不对等的财政管理体制障碍

长期以来，中央与地方，地方政府中的上级与下级政府在基本公共服务领域的事权与支出上划分不清，且缺乏明确的法律规定，因此，经常会发生“有利争着上，无利互相推”的怪象。经过1994年的分税制改革以及2002年的所得税收入分享改革，分税实质仅限于中央和省级政府间，省以下财政则基本延续了此前的分成制和包干制。前者是县、市、区和经济发达乡镇之间，每年根据一定的比率实行税收分成返还；后者则是县财政对欠发达乡镇财政进行兜底保障。在这种体制下，财权逐层上移，事权逐步下移，乡镇政府财权空间则被逐级压缩，特别是农村税费改革后，这种状况更加明显。要想提高乡镇政府公共服务供给的能力和水平，必须从根本上调整和解决财权和事权不对等的问题。没有对财权做出改革前，单纯的下放事权，那么当前业已十分严重的事权无限与财权有限的矛盾，只会伴随着镇改的深入而越发突出。如改革后试点镇普遍面临更大财政压力，这些压力主要来自两方面：一是派出机构由原来的垂直管理下放给镇里管理，镇财政要负担其办公经费和人员工资福利；二是与事权相匹配的公共财政支出缺口巨大。

如果不能从制度上解决镇级政府的财政问题，给镇级政府更大的财政自由，那么提高镇级政府的治理能力，破解镇域经济发展的困境将沦为一句空话。

(三)基层行政权力监督机制缺乏的障碍

“简政强镇”下放权力自然是为了给一些富裕镇“松绑”，让其“轻装简从”，更好地为经济发展助力。但是，放权后如何确保权力能够规范行使，确保“权为民所用”，而不是为某些人、某些利益集团所用呢？浙江省几年前开始的“扩权强镇”改革已经暴露出扩权后有些地方权力规制的缺失导致权力膨胀滋生腐败的问题；此外，放权后，权力运行的风险性明显增大，乡镇出现人手少、事务多，权力大、素质低的情况；同时，放权使乡镇干部拥有更大的自由裁量权和处置权，控制不当会导致权力的滥用和乱用风险。而与权力不断增大相对应的是镇级政府的权力监督体系并没有相应完善，监督能力并没有相应增强，现有的监督体系在对没有放权之前的政府进行监督时尚显吃力，如何能够应对大量下放的权力呢？如果不进行监督体制的创新，下放的权力将面临大量的监督真空，权力的滥用也就不可避免。《意见》虽然提到要对下放的权力进行跟踪监督和建立责任追究制度，但是并没有细化措施，现有的监督模式，如“一把手”对下面权力主体的上下监督，镇纪委、人大、政协对党委政府的同级监督，人民群众对机关权力运行的社会监督，媒体的舆论监督等都存在诸多问题，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督不敢”的现象依然严重，如何确保权力的规范行使决定着“简政强镇”改革的成败。

(四)改革面临的法律层面的障碍

“简政强镇”改革的另一个问题是法律上的障碍。根据现行的法律，市县政府部门的相关管理权限得到明确和体现，而把原属于市县级政府的权力下放给乡镇政府则缺乏法律依据。从江浙所进行的强镇扩权改革的实践来看，各地普遍存在着权力下放的合法性不足的问题，如按照相关法律规定，县级以上人民政府才能行使行政执法权，没有区(县)一级政府的地方，采取的是派出机构制，即从市政府派出大量机构到镇街，与各镇政府横向和纵向联合管理。而“简政强镇”与这样的纵向联合存在必然矛盾，“下放执法权有政策依据，没有法律依据”。如此一来，大量下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给乡镇政府，但一旦引发诉讼，仍将原机关作为行政诉讼的被告，乡镇政府执法主体地位尚未确认，同时带来责任追究的困难。行政改革必须在法律的框架内进行，“简政强镇”改革所面临的法律障碍，凸显了其合法性问题。

三、对策分析

(一)简政放权，构建“双向压力型”行政管理体制

中国原有的“单向压力型”管理体制实际上就是一种高度集权的产物，伦纳德·D·怀特(Leonard D，White)(1948)在《公共行政研究导论》一书中提出了反对日渐扩大的集权的三个理由：有些问题实际上在地方解决最好，而且应该在地方解决；高层级政府的行政人员可能会武断无常，还有最重要的，集权不能使公民获得履行公民职责的经验。如果行政只是高度集中的官僚机构的工作，就无法指望对好政府有个人责任感，而好的政府需要地方机构的参与。中国原有的“单向压力型”行政管理体制割裂了乡镇政府的权力与责任，因此改革必须围绕简政放权展开，从根本上解决经济强镇权责不对等的困境。

首先，完善地方政府与基层政府间的纵向分权。“简政强镇”改革，实际上正是一次分权理论的现实检验，纵向放权按“权责一致、重心下移、减少层次”的原则进行，市、区级政府将大量行政许可、行政执法以及其他行政管理权直接下放到镇级政府，人口多、经济总量大的镇甚至可以行使县级管理权限。经过纵向分权，使基层政府的职责与权力相匹配，充分调动其积极性和发展潜能。

其次，放权于社会，实行横向分权。基层政府进行的改革更多应向社会放权，包括让村(居)委员会重新回归社区自治本位，剥离其行政功能由新成立的市民服务中心承担。政府部门对社会事务不再大包大揽，而是用“政府购买服务”的形式向市场和中介组织购买服务，让社会力量在各领域充分发挥作用，从而有效解决事权多与行政编制少的矛盾。政府还应创造条件培育好社会组织，让社会组织发挥最好的社会效应。

最后，构建自下而上的压力机制。确保公众的知情权，畅通公众参与的渠道，采用如市民评审团、公共调查制度、公共辩论制度、城镇电子会议、政府展销会等公共参与的新方法，确保政府决策能充分反映民意。引入政府绩效评估中的公众参与机制，激发基层政府“对下”负责的责任意识

(二)创新镇级政府财政管理体制

要想真正解决镇级政府财权与事权不对等的问题，就必须从根本上创新镇级政府的财政管理体制，一是在明确市县级政府与镇级政府基本公共服务责任及相应财政支出的基础上，建立基本公共服务领域中分类别、按比例的财政分担机制，使基本公共服务投入制度化、规范化；二是在提供基本公共服务的事权划分上，改变传统的按事务隶属关系划分的方法，使事权与财力相匹配；三是在产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家部分和省、市、县留成部分外，部分返还给镇财政；四是完善政府间的转移支付制度，逐步减少各级政府的专项转移支付，扩大政府对农村一般性转移支付的规模和数量，加大对农村公共服务的投入。

佛山容桂街道在探索解决财权与事权不对等问题上做了许多的尝试，取得了较好的效果，可以作为借鉴：财力的投放从竞争性行业和领域退出，重点保障民生和满足公共需求，不参与经营性投资活动；提高效率，降低行政成本，减少政府的行政支出；推行社会服务政府购买的举措，大力发展社会组织和社工、义工队伍等。

(三)健全基层权力监督机制

首先，要着力提高乡镇人大干部及人大代表的政治素质、法律素质和业务素质，增强权力监督的能力。在强化党的监督的基础上，协调监察、审计等政府内部监督机构的关系，形成监督合力；其次，改变以往“同体监督”的单一模式，实行监督权外移，充分发挥社会各界人士的积极性，组建民间的公共决策和事务咨询委员会，负责对基层的公共决策、财政预算、资金使用和项目建设等与市民利益密切相关的事项收集民意、提出意见，接受广大市民和社会各界的监督。再次，探索建立行政问责的具体实施程序和运行机制，加强对财政运作的监管，增强预决算约束；最后，通过建设电子政务加强与媒体沟通，进行网络问计问政并接受网络监督。

四、完善相关法律，解决改革合法性问题

针对“简政强镇”改革的合法性不足问题，根据佛山、东莞两地的试点经验，广东省出台了《广东省县镇事权改革若干规定》(以下简称“规定”)，试图加以突破。作为省级政府的规章，《规定》的出台为广东的县镇事权改革提供了具体明确的操作规范。根据《规定》，行政法规、国务院部门规章规定的由县级政府及其部门行使的执法权，经省政府批准后较大的镇人民政府可直接行使。法律规定的县级人民政府及其部门的部分行政执法权，则可以委托较大的镇人民政府行使。

《规定》确定事权调整的范围及原则、明确了事权调整的途径及程序、规范了职权行使的规则、强化了对权力运行的监督。《规定》将扩大县镇行政管理权限等决策部署转化为法律制度，为广东进一步深化行政体制改革，推进科学发展、先行先试提供了法制保障。但行政执法权问题如何协调、再划定，因为与上位的国家法律直接抵触，还需要进一步探索。^

第二篇：简政强镇事权改革工作

【信息】

突出重点，简政扩权 XX区完成简政强镇事权改革工作

简政强镇事权改革是落实中央和省改革总体部署，推动乡镇机构改革的重要举措。广东省、XX市乡镇机构改革工作会议召开后，XX区编办认真贯彻落实会议精神，及时开展调研，认真梳理全区街道、镇现状和存在问题，根据区情统筹制定了简政强镇实施方案和工作意见，周密部署，稳妥推进。截止至10月底，XX区编办以区街道、镇“三定”工作为平台，以调整机构、转变职能、规范人员编制为支点，搭建XX区街道、镇行政管理体制和运行机制“三角架”，全面完成简政强镇事权改革工作。

一、以调整机构为支点，整合服务资源。

XX区编办坚持“精简、统一、效能”的原则，求实创新，根据全区各街道（按一般镇分类）、意溪镇（按较大镇分类）的特点和经济社会发展情况，对街道、镇改革进行科学分类指导，规范机构设置，整合部门服务资源。

一是街道镇内设机构按一般镇不超过?个、较大镇不超过?个的标准设置。市区街道各设置?个综合办公室：党政办公室（加挂维护稳定和社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室、人口与计划生育办公室；带农街道各设置?个综合办公室：党政办公室（加挂维护稳定和社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室、人口与计划生育办公室、农业办公室；XX镇设置?个综合办公室：党政办公室（加挂人大办公室牌子）、维护稳定和社会治安综合治理委员会办公室、经济发展办公室（加挂规划建设办公室牌子）、社会事务办公室、农业办公室、人口与计划生育办公室。另外，街道（镇）党的纪律检查工作委员会机关（纪律检查委员会机关）、人民武装部和工会、共青团、妇联等群团组织按有关规定章程设置。街道、镇司法所仍为行政派出机构，实行双重管理体制。

二是推进事业单位分类改革，对各街道、镇公益性站所归类整合，按领域综合设置，统一称服务中心（不再称站所）；街道、镇不再新设经费自理的事业单位。

三是积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。大力培育和发展多元化的农村（社区）社会组织，扶持社会力量举办为民生服务的公益性机构和经济实体。

二、以转变职能为支点，增强基层管理能力。

XX区坚持“突出重点，简政扩权”，通过转变职能，主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能，依法放权，扩大街道、镇经济社会管理权限，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。

一是重新定位职责，从实际出发，各街道、镇突出不同的职能重点。在市区街道建立市民服务中心模式，统一负责计生、城管、治安、征兵等行政事务，提高服务市区居民的能力，加强社会管理和公共服务职能，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题，维护社会和谐稳定；在带农街道和意溪镇建立农业服务中心模式，为广大农民提供农技、兽医、防疫等综合农业服务，推进服务城区的农产品供应基地建设。在农业比重较大、经济欠发达的意溪镇，着重加强了为“三农”服务职能。

二是街道、镇不设置行政类事业单位，将事业站所承担的行政管理职责划归街道办事处、镇政府，行政执法职责依法交由街道、镇行政机关承担；推行 “一站式”服务机制，进一步规范行政行为、完善办事制度、简化办事流程，加快电子政务建设，提高政府服务效能。

三、以规范人员编制为支点，优化编制配备

一是合理核定行政编制。根据本地实际,在上级核定的镇行政编制规模内。

二是严格配备领导职数。严格按照……（文件）关于乡镇领导班子配备的有关规定，根据XX区街道、镇的不同规模配备领导班子。

三是合理核定事业编制。除上级有明确配编标准的事业单位外，其余事业单位根据其承担的职责任务，由区机构编制部门合理核定人员编制或聘用人员数。

四是不再按比例核定机关后勤服务人员编制，按行政编制？%的比例核定后勤服务人员数，而原在编在职后勤服务人员占用后勤服务人员数并按原制度管理。

第三篇：广东省关于简政强镇事权改革的指导意见

关于简政强镇事权改革的指导意见

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》(中办发〔2009〕4号)、《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》(中央编办发〔2010〕50号)和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于富县强镇事权改革的指导意见》(粤办发〔2009〕33号)精神,现就推进我省简政强镇(含乡和街道,下同)事权改革提出如下指导意见。

一、指导思想和基本原则

指导思想:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,转变职能,下放权限,理顺关系,优化机构设置和编制配备,创新体制机制,深化人事制度改革,增强基层活力,建立适应城乡统筹协调发展需要和服务型政府建设要求的镇级行政管理体制和运行机制。

基本原则:(一)突出重点,简政扩权。加快政府职能转变,减少上级管理事项,扩大镇级经济社会管理权限,强化财力保障,做到权责一致,财力与事权相匹配。

(二)坚持创新,分类指导。创新管理和服务体制机制,健全行政运行机制；根据不同区域的特点和经济社会发展情况,对镇改革进行科学分类指导。

(三)统筹配套,稳妥推进。衔接上级政府机构改革,统筹兼顾各项体制改革,积极探索,稳步实施,处理好改革、发展和稳定的关系。

二、主要任务(一)科学定位政府职能,扩大镇级管理权限。

镇主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能,重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。

不同类型的镇要突出不同的职能重点。农业比重较大、经济欠发达的镇,要着重加强为“三农”服务职能,加强农村服务体系建设。工商业和城镇化发展到一定水平、经济规模中等的镇,要加强社会管理和公共服务职能,着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题,维护社会和谐稳定。常住人口多、经济规模大的镇,要适应现代城镇的特点和发展规律,强化市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等方面的职能,加强市政公共设施建设,加快推进城乡发展一体化、公共服务均等化。

科学配置街道职能。2001年乡镇机构改革后,由镇成建制或合并镇改设的街道,职能配置要根据本地经济社会发展实际,在加强城镇管理职能的同时,更注重城乡统筹协调发展等职能。城市化水平较高的街道,要强化城市管理和市场监管等职能。

切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。优化政府职能结构,加大向社会和市场的简政放权力度,降低市场准入门槛,减少行政审批和行政许可事项,有条件的尽可能转为登记备案制。积极推行行政审批和许可“零收费”制度,降低政务、商务和公众办事成本。改革后,镇属事业单位和社会组织,必须有法律法规授权或者规章以上依据规定可以委托,方可承担行政许可或行政执法职能。

深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革,下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇,可重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。综合指数在400以上的特大镇,依法赋予其县级经济社会管理权限。事权下放要按照相关法律法规和有关规定稳步有序推进。其中涉及的没有法律法规或规章明确可由镇行使的行政许可和行政执法事项,下放时应当按照法定程序进行；其他行政管理事项,可由上级有关部门直接交给镇行使。有关完善权力下放的法规规章依据、程序等工作,由省法制部门负责牵头落实。

(二)推进行政体制创新,拓展经济发达镇试点。

结合中央有关精神,积极推进经济发达镇行政管理体制改革试点,创新镇级行政管理体制。在继续推进佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇和东莞市塘厦镇、石龙镇开展简政强镇事权改革试点的基础上,按照中央编办发〔2010〕50号文要求,确定上述四镇和增城市新塘镇、东莞市长安镇为经济发达镇行政管理体制改革试点。

增城市要结合试点镇经济社会发展的实际,在加快政府职能转变,盘活行政资源存量,建设服务型政府,通过行政管理体制改革探索加快经济发展方式转变的新路子、创造推动科学发展的新模式等方面取得突破性进展。佛山和东莞市要在继续贯彻落实简政强镇事权改革试点政策的基础上,根据中央关于推进经济发达镇行政管理体制改革试点的精神,进一步完善有关改革措施,深化行政管理体制改革,加大简政放权力度,在转变政府职能、深化镇级行政审批、行政许可和行政执法体制机制改革、建设村(含社区,下同)综合公共服务平台、创新公务员管理制度等方面迈出更大步伐。同时,有关市要把改革与行政区划调整、建制调整、行政层次扁平化改革有机结合起来,在经济发达镇行政管理体制综合配套改革方面走在全省乃至全国前列。

其他地区要积极借鉴试点经验,结合本地实际加快推进简政强镇事权改革,创新行政管理体制。

(三)理顺纵向权责关系,加强镇级财力保障。

法律法规和政策规定由上级党委、政府及其部门承担的责任,不得转移给镇承担。确需镇配合做好有关工作或承办有关事务,要赋予相应的办事权限并提供必要的经费保障。严格控制对镇党政领导干部的“一票否决”事项,凡是不属中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项一律取消。进一步清理和规范各种评比达标表彰活动。建立健全与镇职能相适应的考核评价指标体系,不得将不属于镇职能的事项或不应由镇承担的责任列入考核范围。

除中央和省委、省政府有明确规定外,上级主管部门不得自行向镇派出(驻)行政机构,未按规定自行派出(驻)的予以撤销或调整由镇管理。上级主管部门按规定派出(驻)镇的行政机构,改为双重管理体制,主要领导的人事任免等重大事项要按规定程序征求镇党委意见,其党群工作实行属地管理,业务接受镇的协调,因承担中心工作或重大临时性任务的需要,应服从镇的统一领导。鼓励市或县(市、区)按规定权限,根据本地实际,积极探索完善对上级主管部门派出(驻)镇机构的管理方式,建立既有利于加强管理,又有利于增强镇党委、政府统筹协调能力的新机制。

珠江三角洲地区各市可率先建立市、县、镇三级政府职责关系调整方面的制度,实现纵向政府间行政权责关系处理的规范化和程序化。市、县政府及其部门在实施管理过程中,要更加注重绩效监督,建立与镇权扩大相适应的规范化、精细化的绩效监督评估体系,切实推行依法监督、宏观管理、间接管理和“结果管理”。

上级党委、政府要为镇履行职能创造条件,调整优化市、县、镇三级政府财政收支结构,理顺县、镇财政分配关系,尤其对经济欠发达的镇,财政分配要向镇级倾斜,进一步增加镇级财力,加快化解历史债务,使镇级财力与其承担的责任相匹配。上级政府和有关部门不得违反规定硬性下达不合理的税收上缴指标。有条件的地方,可将所属各镇区域内的行政事业性收费、现属上级部分全额返还镇财政。镇财力要从竞争性行业和领域退出,重点保障民生和满足公共需求,不得参与经营性投资活动。

(四)完善公共管理和服务体系,创新运行机制和方式。理顺镇、村关系,整合镇、村公共服务和行政资源,做强镇、村综合公共服务机构和综治信访维稳平台,构建综合服务和大综治、大调解工作格局。村公共服务机构和综治信访维稳平台由镇、村联合组建,其主要负责人原则上由所在村党支部书记兼任。镇可对村相关机构实行经费项目计划和委托办理制度。鼓励镇深化农村管理体制改革,理顺农村基层组织关系,加强农村干部队伍建设和管理。

按照从救济型服务和保障向普惠型服务和保障转变的发展方向,完善公共服务体系,扩大服务范围,加强统筹城乡一体化的基础设施建设,积极推动建立政府投资的公共基础设施免收费制度。珠江三角洲地区要加快扩大免收费制度覆盖的领域和范围。结合当地经济社会发展和财力状况,逐步提高职工最低工资标准,在住房、卫生、教育、社会保障等民生方面确定符合当地实际的最低保障、补贴标准,并逐步提高,率先达到中等发达国家和地区的保障水平。

要切实提高直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务质量和效率,通过推行“一站式”服务、办理代理制、首问责任制、办理时限制等,减少办事程序和环节,完善服务制度。加快电子政务建设,建立和完善网上行政审批和许可、并联行政审批和许可。加大政务公开力度,落实公众的知情权、表达权、参与权和监督权。探索通过政府采购、项目招标、合同外包、特许经营、社区治理、志愿者服务、委托代理、公众参与等社会化方式,建立多元化的公共服务投入体系和运行机制。尤其是珠江三角洲地区的镇,要适应人口规模大、城市化水平高、管理任务重等特点,在管理和服务体制机制优化等方面加大改革创新力度,迈出更大步伐。

促进、支持和规范社会组织健康有序发展,充分发挥社会组织在社会管理和公共服务领域的重要作用。对社会无力兴办、又确有必要兴办的公共事业,如救助站、慈善机构等,可由政府投资并通过公开招标等公正透明的方式发包到两个以上的企业或社会组织经营管理,有关财政预算及受托企业或社会组织的财务账目全面实行网上公开。企业可通过资助设立社会组织等方式积极参与公共事业建设。探索建立“项目参与式”社会工作模式,构建多元互动合作的综合治理机制。

研究制定政府购买社会组织和村服务的绩效评估机制和失信惩罚制度,不断创新社会组织和村民(居民)自治组织的管理体制机制。

经济发达镇要加大体制机制创新力度,理顺政府与社会的关系,加快推进政社分开,建立依法管理、关系清晰、充满活力、管理和服务更加到位的政社共同治理和服务体制机制。经济发展水平一般和欠发达的镇,要重点围绕为“三农”服务和稳定农村社会秩序等职责,加快培育农村社会组织,建立健全市场化的合作机制,不断拓宽政府与社会合作内容和渠道,推进农村经济社会又好又快发展。

(五)规范机构设置,优化编制配备。重新制定镇分类标准,在对镇进行科学分类的基础上,按照精简、统一、效能的原则,综合设置党委、人大和政府机构,优化编制配备。

1.科学进行镇分类。按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标,由地级以上市机构编制部门对镇重新进行分类(镇分类标准),并报省机构编制部门备案。综合指数在150以下的,为一般镇；综合指数在150—300之间的,为较大镇；综合指数在300以上的,为特大镇。建立镇分类动态管理机制。

2.合理设置综合性办事机构。限额为:一般镇,按不超过5个设置。较大镇,按不超过7个设置。特大镇,综合指数在300—400的,按8—10个设置；综合指数在400以上的,按不超过12个设置。具体设置形式由镇的上一级党委、政府根据本地实际在限额内确定。

镇党的纪律检查委员会机关、人民武装部按有关规定设置,工会、共青团、妇联等群团组织按有关章程设置。具体工作由有关综合性办公室或配备专(兼)职人员承担,相关人员的待遇按照国家和省的规定执行。

3.优化机关行政编制配备。根据本地实际,在上级核定的镇行政编制规模内,镇行政编制可参照以下标准配备:一般镇,不超过35名。较大镇,不超过55名。特大镇,综合指数在300—400的,不超过85名；综合指数在400—500的,不超过120名；综合指数在500以上、常住人口特别多、经济规模特别大的镇,可适当增加编制,但最多不超过150名。

辖区面积在300平方公里以上的镇,在按其类别所确定的编制数基础上,可适当增加编制,但原则上增加的编制不得超过15名。街道原则上按一般镇设置机构和配备编制。其中,规模相对较大的街道,其机构编制可适当增加；2001年乡镇机构改革后,由镇成建制或合并镇改设的街道,可比照镇分类办法确定机构设置和编制配备。

不再按比例核定镇机关后勤服务人员编制,可改为按行政编制的一定比例核定后勤服务人员数,原在编在职后勤服务人员占用后勤服务人员数并按原制度管理。

镇领导班子的职数配备,严格按照有关规定执行。(六)改革事业站所,创新管理服务体制机制。

1.理顺管理体制。除中央和省委、省政府及省编委有明确规定外,设在镇的事业站所原则上实行以镇管理为主、上级主管部门进行业务指导的管理体制。今后确需实行以上级主管部门管理为主的管理体制,须报经省机构编制部门批准。

2.推进分类改革。将事业站所承担的行政管理职责划归镇政府,行政执法职责依法交由行政机关承担。对公益性站所加强财政保障,将经营性站所转制为经济实体或中介服务组织。对站所归类整合,按领域综合设置公益类事业站所或服务中心。加强农业公共服务能力建设,组建镇或区域性农业技术推广服务机构。镇不再设置经费自理的事业单位。

3.探索编制核定和人员管理制度。根据公益类事业单位承担的职责任务,合理核定人员编制或聘用人员数。探索按公益类事业单位职责任务实行财政经费预算包干。在包干经费内由事业单位依法依规进行岗位设置和人员聘用。

4.创新服务机制。积极探索建立社会力量参与的社会事业举办机制,建立以事定费、以费养事、养事不养人的财政投入机制、以理事会管理为核心的事业单位法人治理结构、以聘用制和岗位管理制度为核心的用人机制、与人员绩效直接挂钩的收入分配机制,鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作组织。

5.强化绩效评估。对公益性和准公益性事业单位的运行状况、服务质量、产出效益和人员结构等定期评估,依据评估结果相应调整政府公益性服务经费投入和机构编制。

(七)创新用人制度,完善激励机制。

深化镇干部人事制度改革,加大选调优秀大学生到乡镇培养锻炼的工作力度,提高从优秀村(居)党组织、村(居)委会主任、选聘到农村或社区以及社会组织和事业单位任职或锻炼两年以上的高校毕业生、服务期满考核合格的“三支一扶”大学生等基层和生产一线人员中招录公务员的比例。逐步建立乡镇公务员遴选到上级机关的工作机制。对长期在基层和边远艰苦地区工作的干部、长期担任乡镇党政领导职务的干部,探索实行有关待遇倾斜政策。欠发达地区要探索建立更加灵活的乡镇用人制度,引导优秀人才到乡镇工作,完善引得进、留得住、干得好的长效机制。

综合指数在350以上的特大镇机关,可探索解决行政编制不足问题的有效办法,建立严格规范的镇机关聘员管理制度。聘员限额按照行政编制与聘员总额之比确定,镇综合指数在350—400(不含400)之间的,行政编制与聘员总额的比例在1∶1以内掌握；在400—500(不含500)之间的,在1∶2以内掌握；在500以上的,在1∶3以内掌握。具体由镇的上一级机构编制部门核定,并报省、市机构编制部门备案。

支持珠江三角洲地区各市在严格控制行政编制总额前提下,根据需要,经省级以上公务员主管部门批准,对专业性较强的公务员职位和辅助性公务员职位实行聘任制。建立体现公平原则的公职人员保障制度,在机关聘员队伍中引进薪酬竞争激励机制,建立固定工资和机动工资福利待遇相结合的灵活工资制度。

先行先试扩大人才引进对外开放,允许综合指数在400以上的镇机关、经济开发区管理机构、事业单位、有政府财政投入的社会管理和公共服务组织、社区公共服务机构、政府独资或与社会合资的慈善组织等符合条件的组织机构在人才招聘制度方面大胆探索,积极引进港澳台或海外优秀管理或技术人才。

建立镇公务员和机关聘员绩效评估机制,健全公职人员绩效评估制度,并将评估结果与干部的职业荣誉、选拔使用和工作奖惩等结合起来。

(八)完善决策和监督机制,实现民主决策和有效监督。在扩大镇级政府管理权限的同时,要相应明确镇级承担与其权力对等的责任。建立与扩大镇权相适应的民主决策和权力监管体制。扩大公众对党政决策的参与,建立专家论证、决策听证与咨询机制和民意征集吸纳机制。

建立健全以党政正职为重点的镇党政领导监督制度。探索建立具有广泛代表性和独立性的行政行为和绩效监督评估机制,重点对党政重大决策、项目建设、行政许可、行政执法、财政预决算、政府采购等行为进行监督和评估。加快建立健全财政监督制度,推进镇党政机关及所属机构预决算在网络等新闻媒体公开。

建立健全对环境保护、城乡规划、节能减排、公共交通、土地节约集约利用等重点监管事项的监督标准,配套建立系统严密、设计科学、操作性强的奖惩制度。充分发挥基层社会组织、新闻媒体等社会力量的监督作用,建立内外结合的有效考核监督制度。

三、组织实施 推进简政强镇事权改革,是我省在新形势下加快镇域经济社会发展的需要,是省委、省政府深化经济社会管理事权改革及镇级行政管理体制和机构改革的重要举措。各地各部门要充分认识简政强镇事权改革工作的重要性和紧迫性,党政主要负责同志要亲自抓,切实加强领导,集中精力,精心组织,周密部署,积极稳妥实施,确保改革工作扎实有效开展。

简政强镇事权改革工作在省委、省政府统一领导下进行,省机构编制部门会同有关部门组织实施并加强监督检查。省直有关部门要抓紧制定配套措施。各地各部门要从大局出发,积极支持改革工作,认真研究和指导解决改革中遇到的各种情况和问题。简政强镇事权改革具体实施方案由县级(东莞、中山市为市级)机构编制部门牵头拟订,经上一级机构编制部门审核后,报本级党委、政府审批。2010年底前基本完成改革工作。

严肃机构编制纪律,健全约束机制,严禁上级业务主管部门违反规定干预镇的机构设置、人员编制和领导职数配备。改革后各地不得突破规定的镇机构设置限额和上级核定的镇行政编制总额。

要正确处理改革发展稳定的关系,严肃组织人事纪律、财经纪律和机构编制纪律,加强思想政治工作,确保干部思想不散,工作秩序不乱,基层政权正常运转,农村社会和谐稳定。改革工作完成后,省、市机构编制部门要会同有关部门组织检查验收。

第四篇：XX镇简政强镇事权改革成效初显

XX镇简政强镇事权改革成效初显

自发布竞争上岗干部任职公示以来，XX镇党委、政府坚持“接好权，用好权，管好权”，不断整合各种资源，认真履行各项新职，积极开拓服务思路，使政府合力再提升，服务管理再创新。

一、职能定位更加明确。镇党委、政府进一步明确了促进经济发展、改善社会民生、强化公共服务、加强社会管理四个方面的主要职能，结合机构设置实际，细化了各项职能的具体内容，对职能职责进行了完善和拓展。紧紧围绕强化服务职能这一主线，推行合署办公、大办公区服务，与百姓切身利益相关的经济建设、城乡建设、综合执法、社会保障等业务模块正推行集中式服务，改善了业务环节间的沟通，方便了企业和群众办事，降低了行政成本。二是行政资源逐步优化。通过规范机构设置，理顺条块关系，以新职能确定和整合人、财、物等资源。根据市机构编制委员会《关于印发<中山市镇区机构设置和编制配备指导意见>的通知》精神，明确了行政、事业编制和领导职数，重新调整各部门、单位的人员岗位安排，重新调配车辆、部门预算、办公场所和设备，使各项资源能符合新职能部门的业务需要，提高了综合工作效能。

三是编制管理和考核稳步加强。按照市的“三定方案”，开展了编制实名登记工作，镇机关和事业单位的编制、岗位和人员一一对应，并于近期完成了任命、聘用、工作交接等手续。推行中层干部竞争上岗以及定期轮岗制度，加强业务下放的人员培训，建立了新的考核评价体系，有效调动了机关事业单位工作人员的积极性，促进了优秀年轻干部的培养和锻炼，整体工作作风焕然一新。—1—

第五篇：地方政府简政强镇事权改革模式跟踪研究

地方政府简政强镇事权改革模式跟踪研究：以珠三角某镇为例

2009年，在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》（以下简称《纲要》）给予的“先行先试”改革战略定位下，珠三角镇级行政体制改革引人瞩目：第一，2008年《纲要》）提出了广东省要积极按照强镇扩权的原则推进乡镇机构改革；第二，2009年广东省在佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇和东莞市塘厦镇、石龙镇开展简政强镇事权改革试点，2010年又新增广州下辖的增城市新塘镇、东莞市长安镇为改革试点；第三，2009年以来，广东省连续发布《关于富县强镇事权改革的指导意见》、《关于简政强镇事权改革的指导意见》。珠三角镇级机构改革是未来广东行政体制改革影响面最大亮点，极有必要对2008年以来的改革效果展开跟踪研究；通过全面的总结、提升基层政府的改革经验和政治智慧，从而推动中国特色社会主义政治建设。

1．东莞市简政强镇改革模式跟踪研究

（1）东莞模式：地级市直接管理模式

（2）塘厦镇、石龙镇、长安镇三个试点镇的事权改革模式

（3）东莞简政强镇改革模式中的政府、市场、社会关系逻辑

（4）东莞简政强镇改革模式经验总结

2．佛山市简政强镇改革模式跟踪研究

（1）佛山模式：镇、街道同步管理模式

（2）南海区狮山镇、顺德区容桂街道两个试点的事权改革模式

（3）佛山简政强镇改革模式中的政府、市场、社会关系逻辑

（4）佛山简政强镇改革模式经验总结

3．广州增城市简政强镇改革模式跟踪研究

（1）广州模式：县级市直接管理模式

（2）新塘镇试点的事权改革模式

（3）广州简政强镇改革模式中的政府、市场、社会关系逻辑

（4）广州简政强镇改革模式经验总结

4．珠三角简政强镇事权改革模式的启发意义

（1）珠三角简政强镇事权改革模式的标杆意义、推广适应性策略

（2）珠三角简政强镇事权改革的成功经验分析

（3）珠三角简政强镇事权改革背后的行政体制、经济体制、社会体制三位一体改革

（4）珠三角简政强镇事权改革模式对全国其他地方的改革启示