中国体育事业单位管理体制改革综述

第一篇：中国体育事业单位管理体制改革综述

中国体育事业单位管理体制改革综述

一、中国体育事业单位管理体制的基本概念

在传统计划经济体制下，整个社会组织被划分为行政单位（行使政府某项职能的部门，吃财政饭的如财政厅、商务厅）、事业单位（以某项事业为主要工作目的的单位如学校、医院、研究所、出版社、报社等）、企业单位（以生产经营为手段以谋求利润目的的经济实体）等几大基本类型。作为一种基本的社会组织形态，事业单位具有不同于行政机构、企业单位的社会地位、性质、目标、功能和运行管理方式。一般认为，中国传统事业管理体制内的“事业”，是特指没有生产收人、所需经费由国库支出的“社会工作”。所谓„“事业单位”，则是特指受国家行政机关领导，没有生产收人，由国家经费开支，不实行经济核算制，提供非物质生产劳动服务的社会组织。主要包括教育、科学、文化、体育、卫生等部门和单位，而“体育事业单位”则是其基本构成部分。所谓“体育事业单位管理体制”，是指国家对体育事业单位及其事业活动所采取的各种管理组织、管理制度、管理方法与管理手段等到的总称。

二、中国传统体商事业单位管理体制的主要特征与弊端

(一）体育事业单位地位与功能的政治化与非经济化

在旧体制下，中国的各项“事业”均被视为“政治”或“社会”活动，而不是经济活动。这种非经济化或“泛政治化”的定位，导致各项体育事业发展与经济发展的脱节，严重地抑制和阻碍了社会体育生产力的发展。

(二）体育事业单位机构的行政化 在高度集中统一的体育事业组织体系中，政府充当着体育事业举办者、体育事业行政管理者、体育事业经营者等多重角色，扩大和泛化了政府的体育事业职能范围。

(三）体育事业单位经费的财政供给化 在传统的计划经济体制下，既然国家要包办一切体育事业，财政就只能统包供给一切体育事业经费。因为作为国家实现其职能所需经费的唯一供给者，财政供给的范围当然要与国家职能的范围相适应。

(四）体育事业资源配置的非社会化 主要表现为体育事业单位投资的重复建设、体育事业单位服务面向的相对封闭和体育事业单位运行方式的效率低下。在传统计划经济体制下，由于事业单位的行政化与福利化，使“全民所有”的事业单位实际上变成了“政府所有”、“部门所有”、“地方所有”、“单位所有”乃至少数“官员所有”，造成公共体育资源的相互分割、相互封闭、互不开放，从而造成公共体育设施闲置和利用率十分低下。（青海新闻网讯 日前，西宁市体育局在全市范围内，对社区管理的体育健身设施做了普查，结果显示，设施利用率较高，维护较好，整体情况令人满意。据西宁市体育局群体处和经济处的负责人介绍，省体育局通过一些项目，为西宁市配备了健身场地1263个，健身路径123条，体育健身设施218件。通过使用单位自愿申请等方式，这些体育健身设施已发挥出了作用。在许多社区及住宅小区内，也配备了体育健身设施，方便居民就近健身。令体育管理部门欣慰的是，市民素质在不断提高，对公共设施的保护意识越来越高。体育管理部门也坦言，目前，缺少相关的配套资金，制约了体育健身设施的广泛覆盖和更好使用。由于社区本身经费少，加上设施维修时，大多需要专业配件，导致一些社区在申请时有顾虑。）

（五）体育事业单位职能范围的扩大化

“政事不分”是导致国家体育事业职能范围扩大化的一个重要原因。而体育事业活动的非产业化，是我国体育事业单位职能范围扩大化的另一个主要根源。体育事业单位的福利化，也刺激了国家体育事业职能范围的扩大化。

上面我们分别从体育事业单位和功能目标的政治化与非经济化、体育事业单位机构性质的行政化与官僚化、体育事业单位经费来源的财政供给化、体育事业资源配置的非社会化、体育 1 事业单位职能范围的扩大化与福利化等若干不同的侧面和角度出发，分析和论述了中国传统体育事业单位管理体制的一些主要特征及其弊端。事实上，上述各方面的体育事业单位管理体制的基本特性及其表现，是相互影响、相互联系和相互转化的，都根源于中国传统的计划经济体制。

应该看到，中国传统的体育事业管理体制，是建立在传统的计划经济体制之上的，也是与这种高度集中统一的计划经济体制相适应的。在过去长期实行计划经济体制的条件下，中国传统的体育事业管理体制有其存在的现实合理性和历史必然性．也曾发挥过重要的历史作用（它集中了有限的财力、物力和人力资源，在较短的时间里奠定了我国体育事业的基础，使我国成为竞技体育的大国，促进了我国群众体育的迅速发展）。只有全面、深刻地理解中国传统的计划经济体制及其利弊得失，才能更客观、更透彻地分析和评价中国体育事业管理体制形成和发展的历史背景、理论依据、实际状况、基本特征及其功过得失，从而找到我国体育事业单位管理体制改革的方向目标及其实现途径和具体对策。

三、当前我国体自事业单位管理体制改革现状及其主要问题 尽管我国体育事业管理体制改革已经取得了一定的进展，但体育事业管理体制改革阻力和困难重重。归纳起来，主要面临如下主要问题与障碍：

（一)体育事业单位管理体制改革相对滞后 从总体上看，体育事业单位体制改革仍处于一种被动状态；与我国体育产业和体育行政管理体制改革比较而言，体育事业单位管理体制改革相对滞后。

（二）体育事业单位管理体制改革片面推进 由于体育事业单位改革处于一种被动状态，其主要推动力来自于事业资金严重不足和事业发展难以为继等，所以，前期体育事业单位体制改革的焦点也主要集中在拓宽事业经费来源上。当然，体育事业经费不足是影响和制约体育事业单位体制改革的一个重要难题，但并不是改革体育事业单位管理体制的核心问题。因此，导致体育事业单位管理体制改革处于片面推进的状态。

(三）体育事业单位管理体制改革缺乏整体目标

由于没有明确的改革目标和发展方向，我国体育事业单位改革尚处在单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段。缺乏统一的改革行动方案和科学的改革理论依据。这种相对盲目的改革，既不能触动传统体育事业管理体制的根基，也不能解决体育发展中的难题，甚至造成了一些新的问题，给改革增添新的困难。

(四）体育事业单位管理体制改革缺乏整体配套条件

体育事业单位体制改革是一项巨大的系统工程，面临着一系列难题。不解决这些问题，尤其是人员分流和事业单位社会保障问题，体育事业单位体制改革也难以推进。（搜狐体育讯 记者从（2007年9月）12日召开的全国优秀运动员保障暨体育行业职业技能鉴定工作会议上了解到，国家六个部委联合印发《运动员聘用暂行办法》，这个《办法》将在今后相当长一个时期作为运动员聘用工作的规范性文件，指导全国运动员聘用工作。《办法》实行运动员聘用制，将运动员保障纳入社会基本保障体系，坚持运动员聘用工作统一规范、分级管理。《运动员聘用暂行办法》将运动员管理纳入国家事业单位工作人员管理体系，将运动员保障纳入社会基本保障体系，坚持运动员聘用工作统一规范、分级管理。实行运动员聘用制，是我国运动员培养制度的一项重要改革。国家体育总局局长刘鹏认为，《暂行办法》在五个方面取得了突破：一是优秀运动队全面实行聘用制，与运动员签订试训合同或聘用合同；二是规范了运动员聘用程序，统一聘用工作审批部门；三是明确了运动员培养机制，实行职业转换过渡期制度；四是保证了运动员试训及职业转换过渡期间的经费来源；五是明确规定了退役运动员再就业优惠措施。据介绍，《暂行办法》起草工作从２００６年开始着手进行，历时一年多，先后三次征求了全国各省区市及有关部委意见，并多次召开工作会议研究讨论。2 该《办法》从２００７年９月开始实施。由国家体育总局、教育部、公安部、财政部、人事部、劳动和社会保障部等六部委联合印发。

此外，刘鹏表示，我国将建立与社会主义市场经济和竞技体育发展相适应，努力构建“工资福利、社会保险、医疗照顾、伤残抚恤、就业指导、退役安置、困难帮扶、学习资助、创业支持”等为内容的多层次全方位运动员保障体系。据新华社电）

（五）体育事业单位管理体制改革仍存在许多误区或禁区 在长期实行计划经济体制条件下，人们对于体育事业形成了许多片面和僵化的认识；而思想认识上的误区和禁区，又必然导致改革行动上的误区和禁区。例如，什么是“体育事业单位”？体育活动具有哪些功能和性质？如此等等，对于这些问题的片面认识，必然会束缚我们改革的手脚。就这个意义上讲，错误的认识和落后的观念是改革的最大障碍；只有进一步解放思想，提高认识，转变观念，才能加速推进我国体育事业单位管理体制改革。

综上所述，我国体育事业单位管理体制改革虽然已经取得了一定进展，积累了一些经验，但还存在许多问题，问题的关键在于当前我国体育事业单位体制改革尚没有明确目标、科学的依据和整体配套条件。一些事业单位进行被动的、盲目的、片面的改革，既加大了改革成本，又达不到改革的目的。还有一些事业单位希望加速改革，却不知如何改革，只好等待观望。可以说，现在体育事业单位体制改革到了一个关键的时刻，全面推进这项改革的时机已经成熟，问题在于改革向何处去。

四、我国体育事业单位管理体制改革的基本方向 既然我们要建立具有中国特色的社会主义市场经济体制，那么，建立与社会主义市场经济相适应的体育事业管理体制，则是我国体育事业单位体制改革与发展的基本方向和目标。针对中国传统体育事业管理体制的各种弊端和当前体育事业单位体制改革中所存在的主要问题，我国体育事业单位管理体制改革应沿着下述方向继续推进。

（一）体育事业发展主体的多元化

必须改变过去由国家包办一切体育事业的旧体制，建立国办。民办、社会办等多方举办体育事业的新格局，走政府管、社会办相结合的社会化道路，实现我国体育事业发展主体的多元化。

（二）体育事业资源配置和运用的社会化

实现公共体育资源配置与利用社会化，应该是我国体育事业单位体制改革的一个基本方向。这就必须改革传统的体育事业管理体制，打破国家体育事业资源配置和利用的行政化分割，打破国家公共体育资源的部门所有制和单位所有制，真正实现社会公共体育资源的优化配置与资源共享。

（三）体育事业活动的产业化与市场化

在市场经济条件下就要按照市场经济思路发展体育事业，不仅把体育作为事业来办，视之为精神文明的一部分，同时要把体育事业作为产业来办，市视之为生产部门，充分发挥体育的经济功能，走产业化道路，依托市场，增强体育的自我发展能力。因此，在市场经济条件下，体育事业要求得到发展要走“政府拨款、社会赞助、个人掏钱、自我开发”的四条聚财之道，完全靠国家事业拨款，必然限制体育事业的发展。因此我们应该重新界定国家公共体育事业职能的基本范围，将现在绝大多数体育事业单位推向市场，实现部分国有体育事业单位的企业化、民营化、社会化与市场化，从根本上改革我国传统的体育事业管理体制。

（四）体育事业管理的民主化与法制化 为了保证我国各项公共体育事业的稳步发展，必须改革传统的体育事业管理模式，加强体育事业立法。只有实现体育事业管理的民主化与法制化，强化公共体育事业的规划、预算和监督管理，才能确保社会经济的全面协调发展。

五．我国体育事业单位管理体制改革的主要目标 市场化是中国各项改革的大方向。根据市场经济发展的一般规律，借鉴发达市场经济国家发展体育事业的先进管理经验，针对中国传统体育事业管理体制的主要弊端，结合中国现行体育事业管理体制改革和发展的实际情况，我们认为，我国体育事业单位管理体制改革的主要目标应当是：

第一，在重新界定市场经济条件下国家公共体育事业职能的基础上，将现有部分体育事业单位推向市场，使其向企业化、民营化、社会化、市场化方向发展，逐步调整、收缩和转换国家的体育事业职能范围，从根本上改变国家包办一切体育事业的局面。

第二，实行国家体育事业所有权、经营权、管理权相分离，重新划分、调整和规范政府机构与体育事业单位之间的权、责、利关系，切实转换政府的体育事业管理角色与职能，改革体育事业单位的运行机制，增强其发展活力，提高管理效率，实现政事分开，建立与中国社会主义市场经济和体育事业自身发展规律相适应的现代体育事业管理制度，实现制度创新。由此可将我国现行的体育事业管理体制改革的基本目标模式设计如下（274页）

六．深化我国体育事业单位管理体制改革的总体思路与关键问题 由于没有明确的改革目标和系统的配套条件，前期我国体育事业单位体制改革并没有取得实质性突破和进展，也难以按照原有改革模式继续推进下去。所谓改革，就是要对原来在计划经济条件下所形成的社会主体组织和社会成员在社会生产力的地位与角色及其相应间的权、责、利关系进行重新划分或调整。因此，我国体育事业单位体制改革的总体思路应该是：分析和明确“体育事业单位”在我国各类社会主体组织体系中所处的地位、性质、特征、功能与目标等基本问题，重新划分和调整不同类型社会主体组织之间的界限，实现“政事分离”、“企事分离”，净化“事业”内容，收缩“事业”范围。要实现上述总体改革构想，必须重构社会组织体系，分化社会活动，划分和规范各类社会主体组织及其相互间的权、责、利关系，使其各就各位、各行其权、各司其职、各尽其责、各担其险、各循其规、各守其法、各得其利。具体说来，我们应从全社会的整体利益出发，来划分社会公益＼互益与私益组织，正确区分公有与私有。公立与私立、公营与私营等不同性质社会组织的社会地位及其权。责、利关系，正确识别公益与私益、公务与私务、公财与私财之间的界限，如此等等。只有重构社会主体组织体系，分化各种不同性质和目标的社会事务，我们才能重新确立体育事业单位在整个社会组织体系中所处的主体地位，从而做出新的制度安排。

七．界定国家公共体胄事业职能范围的基本标准 在实行社会主义市场经济体制的条件下，我们既不能继续沿用在传统计划经济体制下所形成的“事业”界定标准，也不能完全照搬西方发达市场经济国家所流行的所谓“公共产品”界定标准。那么，究竟应该依据什么标准来界定国家公共体育事业职能范围呢？

社会共同需要是市场经济条件下识别和界定国家公共体育事业职能范围的客观标准。依此标准，凡是具有满足社会共同需要性质的体育事务，就属于国家体育事业职能范围，应该由国家举办，由财政供给；凡是不具有满足社会共同需要性质的体育事务，就不属于国家公共体育事业职能范围，不应继续由政府举办，相应的体育组织机构也就不能继续保留在国家体育事业单位的管理体制内，而应从中剥离出去，推向社会和市场。

八、市场经济条件下我国公共体自事业职能的基本范

在我国传统计划经济条件下，国家几乎包办了各类体育事务，包括学校体育、社会体育、体育运动训练、体育运动竞赛、体育科研、体育专业教育、体育队伍、体育场馆与体育器材、体育宣传、国际体育交流、国际体育技术合作、体育计划与财务管理等等。为了包办这些体育事务，国家还专门成立了相应的体育行政管理机关及其下属的体育事业单位。

依据上述界定标准和理论分析，借鉴发达市场经济国家管理体育事业与体育产业的共同经验，结合中国体育事业改革与发展的实际情况，国家应该承担以满足社会生存与发展共同需要为目标的社会共同体育事务，而不必包办个人及家庭消费体育、企业消费体育及产业体育 4 等。

具体说来，国家只能有选择地举办一些最重要的具有社会共同需要性质的社会公共体育事务，除了公共体育馆、公共体育场。国家体育运动队等一些重要的公共体育设施。公共体育队伍和公共体育运动之外，其余的体育场、体育馆、武术馆、游泳馆、俱乐部和运动队等各种消费性、生产经营性的体育经营机构和体育经营活动，都可以推向体育市场，实现体育生产、开发、经营、眼务、消费活动的产业化与市场化。只有这样，才能合理地收缩国家的公共体育事业职能范围，净化国家体育事业经费支出的内容，从而集中必要的公共财力来办好应该由国家举办的各项社会公益体育事业，强化国家的公共体育事业管理职能，实现全民健身计划和奥运争光计划，促进社会经济和体育事业的健康发展，满足社会生存与发展的共同需要。也只有这样，才能将各种生产经营和消费服务性的体育活动推向市场，实现体育产品的商品化与市场化，推动我国体育产业和体育经济的健康发展，繁荣体育市场，更好地满足人们日益增长和不断变化的各种体育生活需要，实现社会主义生产的根本目的。

九、深化我国体育事业单位管理体制改革的若干政策建议

改革开放以来，中国的各项体育事业都有了较大的发展，进行了一系列的探索性改革，积累了一些有益的改革经验。然而，要实现上述改革目标，仍面临着一系列的难题和障碍。现提出下述改革建议。

（一）进一步解放思想 解放思想，转变观念，这是继续推进体育事业体制改革的根本前提。体育的社会化与产业化，是中国体育事业体制改革的两大基本目标。然而，在中国传统体育事业管理体制下。竟技体育的单纯政治化导致中国体育事业的片面发展，而群众体育的单纯福利化又抑制了体育市场的健康发展。不改变传统的体育观念，就无法有效地推进体育事业体制改革。

（二）加速培育、发展和规范各类体育市场，实现体育产品和体育服务的商品化与市场化

政府应加强公共体育基础设施建设，大力开展各种有益的体育消费教育，积极引导和鼓励企业与居民个人进行体育投资，逐步取消各种不必要的体育补贴，改变体育消费福利化的状况，提高体育商业化的程度，促进体育产业和体育市场的发展。

（三）加速体育事业单位的社会化进程 在市场经济条件下，政府应统一规划并投资建设一些基本的公共体育设施，择优举办一些国家体育运动队和一些具有示范性的重大体育竞赛活动，而将具有的娱乐性、休闲性、健身性特征等体育生产、经营和消费活动推向市场，使现有绝大多数事业单位实现企业化、民营化、社会化与市场化。

（四）培育体育中介组织，大力发展体育产业 进一步转换政府体育行政部门的管理职能，大力发展各种体育中介组织、建立现代体育组织制度，实现各类体育运动员的职业化与商品化，不断提高运动水平、促进体育生产发展。

（五）加强体育立法工作

明确划分和规范各类体育投资者、体育赞助商、体育俱乐部。体育运动员、体育中介人、体育管理者及社会各方面的权力、责任与义务、实行依法治体、确保各项体育事业和体育市场的健康发展。（净化我国的体育市场）

我国体育发展遭遇的体制性障碍

进入新世纪，我国体育必须得到进一步的发展，这既是国家政治、经济、文化、教育发展的必然，也是广大群众日益增长的文化生活需要的必然；既是国际体育潮流发展对我国的要求，也是实现中国和平崛起，做一个负责任大国的必然要求。中国体育的发展不仅包括社会体育 5 数量的增长与结构的改善，也包括竞技体育在2008年北京奥运会后在实力基础和和实力表现的持续发展。

但是，由于受到来自体制方面的局限，我国体育在新世纪的发展并不尽如人意，有些地方或环节甚至出现了一些令人不安的兆头。表现在以下几个方面：

1)体制失控，竞技体育异化现象日趋严重。

竞技体育的参加者丧失自主意志和兴趣爱好，参加竞技体育活动是在高额悬赏的诱惑下，在求职、改变社会经济地位，或其它各种社会目的的驱使下进行的，所以不能充分发挥创造性和主动性。竞技体育不能直接与参与者的终身幸福相关联，往往造成参与者精神上、躯体上、社会性上的不幸。运动员成王败寇，成功者被捧为社会贵族，不成功者成为社会弃儿。

运动训练的野蛮化。在运动训练中强调人的生物属性，忽视人的社会属性，即不尊重运动员的人格，对运动员采取侮辱、打骂、威胁、惩罚手段；轻视运动员必要的文化教育；不顾忌运动员的生理极限和心理极限，盲目加大运动负荷。更有甚者，在训练中使用违禁药物与方法。

运动竞赛的局外操纵。出于商业、体育赌博或其它政治目的，用暗示、“君子协定”、“场外交易”、“分配金牌”、“假球”、“黑哨”、“官哨”、运动员资格作弊，甚至黑社会介入，以伤害运动员、裁判员生命等威胁手段操纵比赛结果。运动成绩充斥谎言，运动成绩的真实性遭到普遍的怀疑，最终导致竞技体育在人们心目中的地位和受到支持的程度急剧下降。

当各级政府从竞赛的组织者、管理者、指导者变为参与者和利益分配者的时候，对上述异化现象的控制就变得十分疲弱，甚至姑息、纵容、袒护，因此，竞技体育异化这股暗流就变得十分猖獗。2007全国少数民族运动会发生了严重斗殴事件，但最终所有代表团都无一例外获得了“精神文明奖”，就是典型一例。

2)权力过度集中，体育资源逐渐向高端相应集中，中心密度加大，而社会化程度降低。现有体制始终把目光盯在奥运会、国际大赛的最终结果上，而忽视这一结果的形成过程，于是把大量的人力、物力、财力集中用在少数尖子运动员身上，竞技体育的优质资源向高端集中的结果造成了对政府财政（包括彩票）的更大依赖性。同时，造成了专业训练与业余训练的严重脱节。再加上一些急功近利的短期行为，更伤害了属于弱势地位的业余训练，如用巨资把少数运动员送到国外去训练，虽然短期内可“立竿见影”，但打破了国内的公平竞争机制，最终挫伤了地方业余训练的积极性。

后备力量不足的问题已十分严重。有的运动项目的基础训练长期处在萎缩状态，一些优势运动项目也开始感到力不从心，个别运动项目甚至出现了倒金字塔的结构，但这个问题始终没有在观念上引起警惕，在体制上加以改革，在训练实践上予以扭转。

一个国家的竞技体育水平是靠两个层面构成的，一是竞技体育的实力基础，一是竞技体育的实力表现。在特定的情况下，后者可能高于前者，但最终不可能游离和超越于前者而独立存在。世界各国的经验告诉我们，竞技体育的可持续发展必须建立在坚实的业余训练基础上的。而建立在沙滩上的高水平注定是昙花一现的。在美国参加课余训练的学生总数是730.23万，占全国人口总数的4.3％；前苏联为1 000万占4.4％；德国175万占10.4%，而我国只有470万占0.39％。日韩世界杯让我们看到的不仅是日本、韩国足球的迅速崛起，而更让我们感动的是他们为建设雄厚的足球群众基础所做的卧薪尝胆式的工作。

而我国的情况却大相径庭，比如，1993年山西省有85个县（市、区）开办青少年业余体校，10年后已减到25个，参加训练的人员也从8 000多人锐减到1 700人，一个全省的县级体校田径赛，只有4个单位70多名运动员参赛，这一惨相不能不令人咋舌。

3)现行体制的垄断性质，各级政府背上了金牌的沉重包袱，成了竞技体育经济代价的背书者、政治风险的承担者。

在我国竞技体育的投入、管理、经营、受益的主体是各级政府，全运会、民运会、城运 会、农运会、体育大会，以至省运会、市县运动会，实际就是同级政府之间的比赛。这就使各级政府很忙、很累、很担心，也很无奈，因为这些比赛都是以一级政府的信誉作担保的，也因此运动会的成绩成为部分官员升迁任免的条件之一。金牌排行榜，亦称“龙虎榜”，在各级体育局随处可见，成了评判政府体育工作高下、体育官员业绩优劣的主要根据。

在我国体育发展中，忽视体育发展代价的倾向仍然存在，这种不计成本，只看运动成绩，“一俊遮百丑”的情况，是实行体育资源垄断的必然结果。由于资源被垄断，出现低效、寻租、利益独享而成本由国家承担的情况，就如同所有国有企业一样无法规避，这必须通过深化体制改革来加以解决。

在多元文化时代，社会的注意力日趋分散，而竞技体育是集中和调度社会注意力的主要文化方式。这就提醒我们应更加注意竞技体育所形成的社会心理指向。今天，在建设和谐社会的过程中，我们不能再回避竞技体育中可能造成突发性、群体性事件的，潜在的不安定因素，更不能将这些因素转嫁到政府身上，因此必须降低政府的权威性。第八届、第九届、第十届全运会，引起舆论的普遍非议与责难，其根本原因就在于政府在竞技体育中的位置不当，背负起了沉重的十字架。

4)体制的功利偏差，造成竞技体育价值与功能的单一化。

竞技体育是一种价值宽阔、内容丰富、层次多级、形式多样，可以惠及社会多数成员的文化活动，但在我国由于国家主义、民族主义和商业主义的操控，竞技体育基本丧失了文化教育本原，沦为政治工具和商业手段，多数社会成员只能成为竞技体育的看客，绝大多数青少年被剥夺参与竞技体育活动的权利，不能从中得到应有的教育。我国虽拥有世界上最多的全国性综合性运动会，但都由于现行体制的原因演化为“金牌大战”，城运会成为“第二全运会”，大学生运动会成为退役运动员逞能的天下；少数民族运动会成为少数民族运动项目的“汉族”运动会；农民运动会少有农民参与。一批非职业的“职业”运动员，当了农民当市民，当了职工当(在校)大学生，混迹于各种比赛之中。为了应付国内比赛，运动员“买来卖去”，国家总体体育资源没有增加，而在做无谓的重复投资。同时，由于政府科层管理(即层级式管理)的特点，国家竞技体育的终极目标被各级行政部门肢解，奥运战略、全运战略、省运战略、市运战略各行其是，难以统一起来。“国内练兵，一致对外”已经成为一句空洞的口号，“内战内行，外战外行”则大行其道。这是我们最不愿意看到却普遍发生的现象。

作业分工：

资料搜集：张扬、韩晓琴、乔黎瑞、伊西求措 资料整理、分析：毛晓俊、吴俊龙、申红超 作业展示：申红超

第二篇：事业单位及管理体制改革篇

事业单位及管理体制改革篇

一、事业单位应当具备四个条件：一是依法设立，二是从事公益服务，三是不以营利为目的，四是社会组织。

二、事业单位的主要特征：1.提供公共服务 2.属于非公共权力机构 3.属于知识密集型组织 4.经费来源的国家化 5.事业单位范围的广泛性

三、事业单位的分类：按性质和特点分：行政支持类事业单位、社会公益类事业单位、经营服务类事业单位按财务管理形式分：全额预算管理单位、差额预算管理单位、自收自支预算管理单位(1998年后，财政资金管理模式发生变化，分别称为财政补助单位、财政适当补助单位、经费自理单位。)

四、事业单位存在的社会基础：

1、满足公共需要

2、弥补市场缺陷

3、节制政府失灵

4、防止契约失效

5、弥补志愿不足

五、事业单位改革探索最早开始于1979年在科研事业单位管理体制上进行的试点准备工作。1986年制定通过的《民法通则》，明确的事业单位的法人地位。1987年，中共中央、国务院发文《关于制止机构编制和干部队伍膨胀的通知》，开始了干部选举制和聘用制的办法。

六、目前我国事业单位改革所面临的问题：

1、人员急剧膨胀，财政供给不堪重负

2、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重

3、资源配置和服务非社会化，社会效益不高

4、体制、机制改革滞后，管理不善且缺乏统筹规划

七、我国事业单位改革理论依据：现代事业管理制度

八、现代事业管理制度的定义：指在一定的经济体制和制度运作下，建立一套适合社会事业单位发展规律的法人制度领导制度人事制度财物制度运行管理制度评估制度社会保障制度等管理制度的总和。

九、现代事业管理制度的内容：

1、健全的事业单位法人制度

2、多样化的组织模式

3、多元化的投资与经营补偿制度

4、科学民主的领导制度

5、完善的具体运作制度

十、现代事业制度的核心是：现代事业组织

十一、现代事业组织具有的特点：

1、现代事业组织不同于传统的事业单位组织

2、现代事业组织不同于政府组织

3、现代事业组织也不同于现代企业组织

十二、事业单位体制改革必须建立在以下几个方面的基础之上：一是在有利于保持和提高我国的国家竞争力的基础上，对事业单位管理的体制改革进行系统而合理的安排，二是在事业单位管理体制改革整体推进的同时，要着重强调部分领域、关键领域的重点改革，三是事业单位管理体制改革要坚持“以人为本”的改革理念，重视和关心人的发展和成长，四是改革要确保国有资产的保值、增值，有效防止国有、集体资产的流失，五是改革需要在保持整个社会安定、团结、和谐有序的基础上进行，事业单位的管理体制的改革不能够以牺牲整个社会秩序为代价来进行，六是事业单位的改革需要以确保事业单位社会效应与经济效益的维护与实现为基础，要不断提高事业单位管理的效率

十三、我国事业单位管理体制改革的基本取向是：事业单位的社会化以及运行的法制和民主化，其基本原则是政事分开。

十四、我国事业单位管理体制改革应实现的总体目标主要包括以下几个方面：

1、实现事业单位管理与政府管理的分离

2、实现事业单位管理体制的科学化、法制化

3、推进事业单位资源配置管理的社会化

4、事业活动的产业化、市场化

5、积极促进事业单位主体的多元化

十五、优化事业单位管理体制改革的外在环境：

1、完善事业单位管理体制改革的相应政策、法律、法规

2、积极培育中介组织

3、积极完善配套体制改革

4、强化监督与管理体制建设

法律基础篇

（法理学）

一、法的概念：法是有国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的阶级（或人民）的意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标位目的的行为规范体系。

二、法的本质：

1、法是统治阶级意志的体现

2、法的内容是由统治阶级的物质生活条件决定的。

三、法的特征：

1、法是调整人的行为的社会规范

2、法是出自国家的社会规范

3、法是规定权利和义务的社会规范

4、法是由国家保证实施的社会规范

四、法律关系的概念：在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。

五、法律关系的构成要素：法律关系主体、法律关系客体、法律关系内容

六、法律关系的特征：

1、法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系，具有合法性

2、法律关系是体现意志性的特种社会关系

3、法律关系是特定法律关系主体之间的权利和义务关系

七、法律关系的主体：包括公民、机构和组织以及国家。法律关系的主体必须具有权利能力和行为能力。

八、一般把本国公民划分为：完全行为能力人、限制行为能力人、无行为能力人

九、法律关系的客体：物、行为和精神财富

十、法律关系的产生、更变和消灭所具备的条件：一是法律规范，二是法律事实。

第三篇：山西事业单位管理体制改革对策研究

山西省事业单位管理体制改革对策研究

专业：经济管理 姓名：韩文丽

摘 要：随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我省现行的事业单位管理体制越来越不适应市场经济条件下的社会发展需要。事业单位管理体制存在问题的突出表现是政事不分，社会化程度不高，人员和机构庞杂，缺乏良好的竞争机制和自我约束机制。这些问题导致部分领域的事业服务供给不足，政府职能范围的混乱，财政负担加重，社会事业单位之间缺乏整合与协调，公共资源配置效率低下。改革我国事业单位管理体制是当前迫在眉睫的任务。本研究是在系统分析当前情况的基础上，以当前事业单位现存问题，改革的必要性，目标模式等三个方面进行分析，为推进事业单位改革，明确事业单位职能，调整政府与事业单位关系，以及建立绩效评估制度、国有资产管理制度、社会保障制度等方面的改革提供有益的帮助。关键词：关键词：事业单位 公共服务管理体制 分类改革

从党的十一届三中全会开始，中国共产党和中国人民逐渐认识到，我国社会主义现代化建设事业，必须通过体制改革才能实现，必须经过不断探索才能建设好有中国特色的社会主义。要真正推动我国现代化建设的发展，就必须大幅度地提高社会生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式。只有这种不断自我完善、自我更新的社会主义制度，才是真正有生命力的。事业单位是我国经济、社会和文化发展的重要力量和组织形式，同样也面临着改革的任务。

一．事业单位管理体制中存在的问题

目前，中国的改革正处于关键时期。中国共产党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。中共中央十六届三中全会确立了以人为本的科学发展观，提出政府要更好地履行社会管理和公共服务职能，进一步深化社会领域改革。继续推进事业单位改革，既是今后经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。中国共产党的十七大又再次明确提出了“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也将不断推动人们的生活方式、生产方式和思维方式的改变。1.1事业单位管理体制亟待创新

事业单位是一种具有中国特色的法人社会组织，承担着政府为公民提供公共物品和公共服务的职能，作为公益服务的主要载体，广泛分布于政治、经济、文化和社会生活等各个领域，对每个中国人都在产生影响，是中国经济建设和社会发展不可或缺的重要力量。目前，中国的事业单位约有130多万个，职工2800多万人，加上离退休人员约3000万人。其中专业技术人员占62%，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。事业单位掌管的国有资产近3万亿元，各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。在计划经济体制下形成的传统事业单位管理体制，曾经在计划经济时代的经济建设中起到重要的作用。随着逐渐的改革和完善，已形成了具有中国特色的事业单位管理体制，其中有着许多合理的成分和成功的经验。因此，新型的事业单位应该继承和发扬传统事业单位管理体制的优势之处，特别是一些提供公共产品和服务的事业单位如科、教、文、卫等行业，如果没有政府来主管，仅事业单位独立经营，则势必会导致亏损或损害公共利益。政府直接管理这些公共事业的传统管理体制，可以保证这些事业的稳定性和公共产品的充分供应。

目前，能够实行政事分开的事业单位需要一定的过渡期：一是大部分事业单位现在还不适宜完全的政事分开，少数事业单位在这方面可以快一些；二是对于大部分不能完全分开的事业，可以经历一个政事半分开、半不分的过程。因此，在由政事不分到政事完全分开的过渡期，还要继续发挥传统事业体制的优势。但要清醒地认识到这种传统体制的弊端，以及与社会主义市场经济的不适应之处，不失时机地推进事业体制的创新，尤其是管理体制的创新。所以，必须更新观念，与时俱进，在创新上下功夫。

1.2前期事业单位管理体制改革的成果与不足

1985年3月，国家发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》；1985年5月，发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》等等，标志着事业单位管理体制改革的开始。这些改革决定，分别就有关单项事业体制改革的目标，途径等作出了总体布署。在各项政策文件颁布的基础上，中共中央和国务院有关主管部门，各级地方政府及有关部门分别就本系统、本地区的事业管理体制改革制定了一系列相应的配套改革政策和具体改革措施，进行了大量的开创性的改革试验，在艰辛的试验和探索中，取得了一定的可喜的成果：一是明确了事业单位体制改革的政事分开和社会化的原则和“国家、集体、个人一起上”的原则。通过多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金，减轻了国家财政负担，推动事业单位面向社会服务。二是采取了创收、让利、免税等改革措施，拓宽了事业单位经费来源的渠道，增强了事业单位的发展潜力。三是建立了事业单位法人登记制度，实行了行政首长负责制，推行了多种形式的聘任制度。同时，前期的事业单位管理体制改革过程中也存在着诸多不足：

第一．国家没有明确界定事业单位的职能，导致无法正确区分事业单位与政府机关间的界限，因而前期的社会化改革策略并没有从根本上改变国家包办事业的局面。

第二．片面的将事业单位全部推向社会、推向市场，笼统地提倡、鼓励、支持各类业单位拓展资金来源，已造成了一些消极后果，一些事业单位巧立名目滥收费，造成了事业单位不正之风蔓延。

第三．我国虽早已实行了事业单位登记管理制度，事业机构注册登记之后即可获得独立的法人资格，但这种“独立”却只是一种形式。因为现行事业单位的行政首长仍然是由政府直接任命的，他(或他们)只是作为政府的代表、并按照政府的指令在事业单位中履行管理职责，其本身就是“行政事业一体化”的典型体现。

第四．国家有关改革决定仅限于单项的、局部的事业管理体制改革，没有采取整体分类推进的管理体制改革方式，使得前期的事业单位管理体制改革缺乏整体规划，导致改革的滞后和不平衡。

第五．在事业单位创收活动过程中，大量的非经营性资产被无偿转作经营性资产，产权归属不清，经营补偿严重不足，监督管理职能缺乏，浪费大，效益差，收入分配向个人倾斜，既没有达到支持事业发展的改革目的，又造成国有资产大量流失。

1.3我国事业单位管理体制存在的问题

我国的事业单位随着我国经济体制改革的不断深入，得到了蓬勃的发展，这对发展我国社会主义市场经济起到了巨大的推动作用。从目前情况看，我国的事业单位管理体制改革虽然取得了较大的发展，但仍然存在许多问题。这些问题严重地阻碍了我国的事业单位管理体制改革和发展。具体表现如下：

第一．事业主体的单一化。国家仍然是事业单位的举办主体。“事业主体的单一化，既拓展了政府的职业职能，增加了国家财政负担，又抑制了社会办事业的积极性和创造性，无法满足公众对各类公益事业的需求”。

第二．事业机构的行政化。各类事业单位之间的责、权、利划分界限不清，国家包办并直接控制事业单位运作的情况严重，现有的许多事业单位仍带有浓重的“官办”色彩，其业务开展不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”。

第三．事业职能的扩大化。由于政事不分所导致的事业单位的行政化，混淆了政府机关、事业单位与企业组织之间各自的职能界限，“政府充当着事业举办者、管理者、经营者等多种角色，政府的事业职能范围不断扩大”，加上条块分割的管理体制，淡化了事业管理界限，从而泛化了国家事业职能范围。

第四．事业经费供给的财政化。国家财政统包供给各项事业经费，事业发展资金没有实现多渠道筹集。在这种高度集中统一的事业财务管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配事业经费的使用权，这样就压抑了事业单位广开财源和自主理财的积极性。

第五．事业资源配置的非社会化。即我国公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业单位之间没有互通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，由于低水平的重复建设造成公共事业资源的大量浪费。

第六．事业运行机制的非效率化。事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，事业单位存在无效率运行状态和人浮于事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。

第七．事业管理的部门化和多头化。我国传统的事业单位管理体制主要是针对政府机构和对应法人事业单位进行管理的，这就造成了同一类社会公共事务被人为地分割成多部门的多头管理，既造成了管理资源的浪费，又降低了管理的效率。

三．事业单位体制改革的目标模式

1993年李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中提出，“事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”。1996年7月8日中共中央办厅、国务院办公厅转发的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号），事业单位机构改革的指导思想是：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立适应社会主义市场经济体制需要的和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。

2002年江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中要求“要按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革”。

2007年胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中指出“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。上述报告、政策文件中都对事业单位管理体制的改革提出指导思想和基本思路，但是对改革要达到的理想模式缺乏具体的阐述。

我们知道，中国事业管理体制改革有两大基本任务：一是要重新界定、调整和转换市场经济条件下国家职能的基本范围，重新界定和收缩国家的事业职能范围，重新配置事业资源，将原有部分国家“事业单位”逐步推向市场，使其向专业化、民营化、市场化与社会化方向发展；二是要对经过调整之后依然保留在国家事业职能范围以内的各项事业做出新的制度安排，建立与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的新型事业管理体制，构建市场经济条件下我国事业管理体制的目标模式。事业管理体制改革的方向：公共事业主体多元化、资源配置社会化、市场化是我国事业管理体制改革的基本方向。而“所谓 事业单位社会化是指事业单位在向市场经济体制过渡的过程中接受社会的影响、进入社会系统的过程。因此，事业单位社会化可以理解为三层含义：一是行政与社会事业的分离；二是社会事业社会办，即依靠社会力量兴办事业单位；三是事业单位面向全社会服务”。

现代事业单位体制是现代市场经济的一项基本的组织管理制度。它既不同于我国传统的事业管理体制，也不能完全照搬西方第三部门的管理模式，而应是符合中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。

针对现代事业单位管理体制的以上特点，中国事业管理体制的理想模式，应该从以下三个方面的加以具体把握：

第一，政府部门职能得到重新界定。按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府部门职能，规范政府部门权限，将政府部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。主要有三方面内容：一是取消政府部门举办事业单位的职能，压缩所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量；二是对事业单位进行分类，规范事业单位职能。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理；将主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业；将主要从事公益活动的事业单位，继续保留在事业单位序列；三是将政府部门作为购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与事业 单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务的提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变。

第二，成立管理政府公共服务提供的机构。在界定职能的基础上，国家应成立了“事业单位监管委员会（局）”，作为政府的特设机构，“事业单位监管委员会（局）”实行行政首长负责制。该机构使用行政编制，人员由各政府部门按照“人随事走”的原则调剂解决。设立“事业单位监管委员会（局）”的目的在于把它作为政府构建公共服务体系的骨干力量，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，像推进经营性国有资本有序进退一样，加强政府所属公共事业资源的整合，为社会提供优质高效的公共服务。“事业单位监管委员会（局）”主要承担以下五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施，并参与有关行业规划和标准的研究拟定工作；二是负责所属事业单位财务管理和审计管理工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。第三，事业单位的管理模式和制度得到了改革。成立公共服务提供的管理机构后，改革将以完善公共服务体系为目的，推进事业单位管理模式和制度的创新。主要有三方面内容：一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类，将经营服务类事业单位转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入“事业单位监管委员会（局）”管理。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权。“事业单位监管委员会（局）”只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进“事业单位监管委员会（局）”所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。探索和建立有中国特色的社会主义的事业单位管理体制，是一个长期认识和实践的过程。本文的研究主要是针对现有体制下贵州事业单位管理和运行中存在的问题展开的，并期望通过改革有助于我国事业单位体制的建立和完善。

事业单位管理体制改革是一复杂的系统工程，需要总体设计，更需要以“摸着石头过河”的渐进方式不断创新，不断开拓新的管理思路。同时，要发动广大事业单位的群众积极参与，使这一改革真正调动起事业人员为全面建设小康社会目标奋斗的积极性和创造性。随着中国加入世界贸易组织，市场经济国家通行的国际贸易规则、经济运行机制和公共服务方式，必将对作为中国社会经济活动管理者和公共服务提供者的政府及其事业单位产生重大影响。中国政府需要不断深化公共行政体制改革，调整公共部门的组织结构，实行精兵简政，在政府公共服务理念和运行机制等方面做出相应的调整和完善。同样也需要适应中国实际，借鉴国外相关组织管理和改革的成功经验，进一步研究解决与公共服务相关的理论和现实问题，积极稳妥地推动公益服务的体制创新，深化事业单位管理体制改革，切实建立起与市场经济发展相适应的事业单位管理体制，逐步理顺政府与社会的关系，改善公共服务方式和质量，推动各项公益事业健康稳步的发展。参考文献：

[1]娄成武，李坚.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社,2006.[2]陈荣富.公共管理学前沿问题研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.[3]王德清，张振改.公共事业管理[M].重庆：重庆大学出版社,2005.[4]黄恒学.中国现代事业管理体制改革研究[M].北京：清华大学出版社，1998.[5]李正明.公共事业管理教程[M].北京：机械工业出版社，2006.[6]张志坚.中国行政管理体制和机构改革[M].北京:中国大百科全书出版社, 1994.[7]朱德米.我国新一轮行政改革的趋势分析[J].中国行政管理，2007(7).[8]肖金明.和谐社会与新法治观[J].中国行政管理，2007(1).[9]朱光明.政事分开与事业单位改革的路径选择[J].政治学研究，2006(1).

第四篇：第九章中国公共事业管理体制改革

第九章中国公共事业管理体制改革、发展和创新

第一节中国公共事业改革历程

中国公共事业管理中存在的问题：

我国公共事业活动非经济化；我国公共事业机构的行政化；我国公共事业资源配置非社会化；我国公共事业运行机制非效率化；我国公共事业管理的非法制化。

公共事业管理体制改革：

“放权”和“搞活”；“让利”和“免税”；“开放”和“联合”；鼓励和提倡全社会办事业。

第二节现代事业管理设计——市场经济条件下中国模式选择

现代事业制度的基本概念：是现代市场经济社会的一项基本的组织管理制度，它既不同于中国传统的事业管理制度，也不完全照搬外国的事业管理模式，而是符合中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。

现代事业制度的基本框架与主要特征：

健全的事业法人制度；

多样化的事业组织模式；多元化的事业组织模式；

多元化的事业投资与经营补偿制度

科学民主的事业领导制度

新型的事业人事管理制度

第五篇：关于深化我国事业单位管理体制改革的思考

目录

内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 正文„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1-6 序论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

一、我国事业单位管理体制上存在的问题„„„„„„„„„„„„„„1(一)布局不合理,机构重复设置,资源浪费严重„„„„„„„„„„„„1(二)功能定位不清,造成政事不分、事企不分 „„„„„„„„„„„„2 1.事业单位成为政府的附属物„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 2.管理体制和运行机制行政倾向明显„„„„„„„„„„„„„„„„2 3.现有事业单位分类界定不清„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2(三)机构人员臃肿,财政负担过重 „„„„„„„„„„„„„„„„„2(四)事业单位的人事管理制度普遍存在相当严重的问题„„„„„„„„3

二、事业单位管理体制改革的措施„„„„„„„„„„„„„„„„„3(一)打破条块分割、部门分隔,着力调整布局结构 „„„„„„„„„„3(二)对事业单位进行重新定位、分类,给事业单位消肿 „„„„„„„„4(三)着眼于体制创新,深化人事管理体制的改革 „„„„„„„„„„„4 1.建立有利于各类人才能上能下、能进能出的管理制度。„„„„„„„5 2.推行全员聘用制,在管理模式上创新。„„„„„„„„„„„„„„5 3.以目标管理为突破口,在考核方法上创新。„„„„„„„„„„„„5 4.要建立有效的精神激励机制。„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

关于深化我国事业单位管理体制改革的思考

[摘 要] 建国以来，事业单位在国民经济和社会发展中一直起着重要作用，但随着经济社会的发展，事业单位管理体制已不能适应市场经济发展的要求,存在许多严峻的问题:布局不合理、机制不活、效益不高；机构重叠、条块分割；事政不分,事企不分等，改革势在必行。事业单位改革既是公共服务体制改革的关键内容，也是实现公共服务体制创新，改善公共服务供给的重要途径。事业单位管理体制应在明确目标的前提下,依据政事!事企分开的原则,科学规划,整体推进改革。

[关键词]事业单位；管理体制；改革；思考

我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,传统的、高度集中的、计划经济体制下由政府统一安排调度资源的事业单位，已不再适应市场经济发展的要求,而且事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改革,成为我国经济社会发展的一大障碍。事业单位是我国各类人才的重要集中地,是增强我国综合国力的主要领域,是实施科教兴国战略的重要阵地。创新公共服务体制，改善公共服务提供，是新阶段解决社会矛盾的内在要求。因此,搞好事业单位管理体制改革,对推动经济发展和社会全面进步,实现全面建设小康社会的奋斗目标,都具有十分重要的意义。

一、我国事业单位管理体制上存在的问题

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全,与之相适应的事业单位管理体制改革表现出明显的滞后性和复杂性,面临着许多严峻的问题,主要表现在以下几个方面:(一)布局不合理,机构重复设置,资源浪费严重

目前,在管理方面虽然正在由原来的政府主办并主管的指导思想逐步转变为政事合作的指导思想,但是由于没有相关的法规制度的配合,在一定程度上造成了管理方面各自为政、条块分割、自我封闭的局面,导致许多同一领域的社会事业单位，分属不同层级政府，并分属不同部门,而且各个事业单位之间缺乏必要 的了解,一些职能相近或职能交叉的事业单位互不沟通。对本来可以共享的资源或本来可以相互利用的设施设备等实行封闭管理,从而造成了事业单位在基本建设、设备购置上的重复投资。加之各类事业单位, 喜欢自成系统，自我满足,追求本部门的大而全或小而全,从而带来了突出的低水平重复建设以及难以配合协作、公共事业资源浪费严重等弊端。

(二)功能定位不清,造成政事不分、事企不分

1.事业单位成为政府的附属物。目前我国的事业单位大都由国家投资兴办,政府直接管理。在庞大的事业组织体系中,政府充当着经营者、所有者、管理者等多重角色,使各类事业单位不得不接受国家机关的领导,成为政府部门的附属物,从而造成了政事一体化。

2.管理体制和运行机制行政倾向明显。事业单位普遍套用行政级别,这种管理办法极易造成事业单位与行政机关等同,在管理上使事业单位成为行政机关的延伸。

3.现有事业单位分类界定不清。从管理权属看,有中央、省、市、县、乡(镇)从主办主体看,有党委部门、政府部门、事业单位下属、还有企业办的；从经费来源看,有财政全额拨款、财政拨补、自收自支；从类型上看,有行政管理型、生产开发型、公益型,不少还是一所两制或扮演多种角色；产业与事业混杂,分类界定十分复杂，政企不分和事企不分，导致事业单位角色的混乱,从而很难使其知道自己到底是什么,应该做什么,进而影响到工作的效率。

(三)机构人员臃肿,财政负担过重

据2004年的统计资料,全国各类事业单位的总数为130多万家,从业人员总数大约为3000万人“其中:教育系统机构数31万多家,从业人员为1368万人;农林牧水技术推广与服务系统机构数28万多家,从业人员为321万人;医疗卫生系统机构数10万多家,从业人员为392万人”另外,文化系统机构数5万多家,广播影视系统机构数4万多家,科研设计(含勘探)系统从业人员为118万人,交通系统从业人员为104万人,新闻出版、城市公用、社会福利等系统也占有相当比例。事业单位拥有国有资产近3000亿元,拥有全国人才总量的60%,拥有全国科研人员的70%,拥有全国教师、医生的95%,占国家财政预算开支的1/3。

我国的事业单位,大部分由政府主办主管并直接财政拨款,实行事业经费供 2

给化,国家财政成为事业单位经费的唯一来源。与此同时,国有企业改革、政府机构改革、大学生分配、军转干部分配时又有大量人员分流到事业单位,造成事业单位财政供给不堪重负,公共服务面临紧缺尴尬场面:一方面,公民对事业单位的服务要求越来越高,要求政府必须加大对公共服务领域的投入;另一方面,政府面临着人员增多,财政负担进一步加重,这就限制了事业的发展和人的积极性的发挥。这种状况在县乡两级政府表现得更为突出,很多县乡财政收入的70%--80%要用于事业单位的人头费,真正用于发展的费用很少，矛盾已经越来越尖锐。

(四)事业单位的人事管理制度普遍存在相当严重的问题

目前,符合各类事业单位特点的人事管理制度，还没有完全建立起来,有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全,能上能下、能进能出的用人机制还没有形成；在一些事业单位,既没有政府部门的进入门槛,又没有企业的退出机制,在政府机构精简的过程中,它们接纳了很多被政府机构裁减下来的人员,成了次品收购站。而人员的能上不能下,能进不能退,造成了机构臃肿,人浮于事的现象;同时又由于缺乏科学化的竞争机制和激励机制,导致事业单位被人的问题压得喘不过气来,出现了富余的人员不出去,需要的人才进不来,有本事的人才留不住,没本事的棒打不走，这样一种尴尬局面。在这样情况下,它们无法顾及自身的社会公共服务任务,也就无法为人们提供优质的公共产品与公共服务。

二、事业单位管理体制改革的措施

事业单位管理体制改革，是一项复杂的系统工程。为保证改革的顺利实施,我们要积极做好相关基础性工作,要在总结经验、反思过去、保持改革政策连续性的基础上,针对目前存在的矛盾和问题,抓住关键所在,区别不同情况,统筹规划,有序进行。为此提出如下建议:(一)打破条块分割、部门分隔,着力调整布局结构

鉴于长期的条块分割所带来的社会事业机构重复设置、布局不合理等问题,在改革行政管理体制的同时,应同步实现社会事业资源的优化配置。首先要针对传统体制下形成的各地各类事业单位重复设置、规模不足、效率不高等问题,进行撤并调整，该集中的集中,该强化的要强化,该撤并的要撤并,该实行行业管理的要进行全行业管理,从而清除部门分割带来的弊端“其次,坚持分级负责、区域协调的原则,增强各级政府在事业单位规划与发展中的统筹规划与信息协调能

力。另外,对一些专业部门所办事业机构,要将其纳入事业服务体系之中统一管理,加强事业单位发展规模”(二)对事业单位进行重新定位、分类,给事业单位消肿

事业单位管理体制改革内容丰富,有外部的也有内部的,涉及部门多。突破口和前提是分类，要以分类为基础,积极稳妥地推进管理体制的改革,主要有以下几种形式: 一是对直接从事生产经营、接待服务、技术开发和勘探设计等活动,并可由市场配置资源的事业单位,转为企业,进入市场。通过这种形式,将以生产经营为主的事业单位改制为企业,构建新型的产权关系和企业制度,形成富有活力的内部运行机制,使其成为真正的法人实体和市场主体;将科研、设计单位,转为科技型企业,并进行股份制改造,使其面向市场经济主战场,充分利用自身的技术创新优势,进行研发生产；将原按事业单位管理的宾馆、招待所、培训中心,也全部改为企业,使其重新定位,积极参与市场竞争。二是对事业性质的经济、鉴证类中介组织进行改制,与主管部门脱钩。将会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资产评估事务所、房地产评估事务所和土地估价事务所等单位进行改制,与政府部门在人员、财务、业务等方面彻底脱钩,改为合伙制或有限责任制性质的经济组织,实行独立、客观、公正执业,建立与市场经济相适应的管理体制和自律性运行机制“三是对多年不出成果、没有效益或职责任务基本消失的、以及机构批准设立后一直没有组建的事业单位,予以撤销。对部分职责任务单薄,但承担行政管理职能的单位,结合党政机关机构改革也予以撤销,其行政管理职能划归市政府有关部门承担。四是对规模不大、效益不高、业务相近的事业单位进行合并,盘活资源;对社会公益类事业单位,调整布局,推进资源重组。从而优化资源结构,精简机构和人员,为财政节约经费。五是对确有必要存在,但业务日趋减少、任务不饱满的事业单位,压缩编制,重新定编定岗；对政府委托行使行政管理职能的事业单位如畜牧局、房管局等,参照党政机关机构改革的做法,重新界定职能,精简人员编制”六是对部分事业单位的职能和管理方式进行调整,体现政事分开原则,使之更好地发挥作用。

(三)着眼于体制创新,深化人事管理体制的改革

事业单位在计划经济和传统体制下形成的管理模式和运作方式难以适应改 4

革的需要,不论是在管理机制,还是在经营规模、人员结构等方面,都存在着与形势发展和工作要求不相适应的情况。因此,推进事业单位人事管理体制改革,必须更新观念、与时俱进,在管理创新上下功夫。

1.建立有利于各类人才能上能下、能进能出的管理制度。在管理体制上创新，引入竞争激励机制,建立富有活力的人事管理和运营机制。竞争是最好的管理，如果失去激励机制,管理便丧失了活力。在事业单位内部实行优化组合、双向选择、竞争上岗、待岗等制度,在工人上岗、管理人员职务升降、专业技术人员职称评聘等方面,全面引入竞争机制,切实解决能上不能下、能进不能出、干多干少一个样的弊端,促进人才脱颖而出,优化人才资源配置,形成人人奋发向上、人人具有危机意识、竞争意识的良好氛围。创新人才流动机制,实现人员合理有序地流动和配置,把工作的重心放在政府指导、咨询仲裁、监督服务上来,改革现行编制管理体制,实行编制立法,放活事业单位用人择人权,减轻财政负担,将经营类事业单位推向市场。只有在管理体制上创新,才能使事业单位改革真正到位,才能使人才进口市场化,员工管理社会化,人员出口有序化。

2.推行全员聘用制,在管理模式上创新。事业单位人事制度改革,要通过推行全员聘用制,逐步建立起政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制。推行聘用制,是管理模式的创新,是实现事业单位自主用人,保障工作人员自主择业,维护事业单位和工作人员合法权益的有效手段。通过聘用制,实现由固定用人向合同用人转变,由身份管理向岗位管理转变,由单纯的行政管理向法制化管理转变,由行政依附关系向平等人事主体转变,由国家用人向单位用人转变,由单位人向社会人转变。要允许用人单位按岗位、按职务、按业绩定报酬；允许技术、管理等生产要素参与分配；允许在人员进出、工资基金的管理上实现形式多样、自主灵活的管理模式。只有在管理模式上创新,才能更进一步调动事业单位自我管理、自我约束、自主改革、自主发展的积极性。

3.以目标管理为突破口,在考核方法上创新。创新事业单位考核方法,需要根据单位不同性质、不同岗位的特点进行分类考核,打破长期以来单一的考核模式,形成以目标管理考核为突破口,以量化指标为基本手段,条块结合、各具特色、多种考核模式并存的良好局面。一是对事业单位管理人员实行工作实绩动态考核 5

制。就是以目标管理为依托,以实绩为中心,以月度考核为方法的考核机制。对管理人员的工作目标,按时序分解到月,采取每月自评、互评、群众评议、组织考察等多种方法,确定考核等次,并及时与奖金福利挂钩。二是对专业技术人员实行岗位绩效考核制。就是根据岗位职责,设置考核指标及对应分值,对被考核人的工作绩效进行考核评价。逐月考核后公布考核结果,年底综合月考结果确定年终考核等次。三是学年考核制,是指学校等事业单位根据自身特点,采取以教学为考核时间段的考核模式,改变过去教学单位统一按照机关事业单位要求实行考核的做法。四是综合指标考核制,是指将效益指标、质量指标、行为指标捆绑在一起进行考核。诸如此类考核方法的创新,必将极大地调动事业单位工作人员的积极性和创造性,推动事业单位事制度改革向纵深发展。

4.要建立有效的精神激励机制。管理者应从满足人的精神需要出发,尊重、理解和关心员工,以激发员工的上进心和积极性。让广大员工事业有奔头、工作有干头、经济收入有想头。通过构造共同的目标体系和价值观念,将全体员工的潜在智慧充分发挥出来,成为事业发展与创新的强大动力。总之,事业单位管理体制改革是我国经济社会整体改革的重要组成部分。我国自改革开放和逐步建立社会主义市场经济体制以来,经济和社会发展都取得了明显成就,其根本原因在于我们不断推进社会的全方位改革。只有在全面推进事业单位管理体制改革的同时结合行政机构、国有企业的改革,才能建立完善的市场经济体制,才能使社会全面、协调、可持续发展。

2011年4月10日，有消息称：全国事业单位改革时间表以确定，这项涉及包括离退休人员在内的4000万“事业人”的改革，终于正式开闸。事业单位改革将分类进行。所谓分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。预计到2020年，我国将建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。未来的10年，是我国事业单位改革具体实施的十年，最终会使我国事业单位成为廉洁、高效、更好地为公众服务的公共服务体系。

参考文献

[1]景朝阳 《中国事业单位的概念考察》.《生产力研究》 2007(24).[2]张敬荣 《事业单位改革滞后原因探析》.《山东社会科学》 2007(1).[3]许洋洋 《事业单位改革问题研究》.《当代经济》,2007(3).[4]李春林 《事业单位改革所面临的问题及其思考》.《中国行管理》,2007(2).[5]蒋明倬《深圳创新事业单位改革》.《中国新闻周刊》,2007(9).[6] 《重庆晚报》.网易新闻中心 2011年4月10日