我国海域使用权的流转问题初探

第一篇：我国海域使用权的流转问题初探

海域使用权的流转是指海域使用权在不同 经济 实体之间的流动和转让。根据我国1982年宪法及其它 法律 法规规定，我国海域归国家所有，所以国家拥有海域的所有权是勿庸置疑的。但是，长期以来，海域的使用权却是海域使用者任意占有的，他们开发无序，使用无偿，利用无度，一些地方甚至出现了海洋的“圈地运动”。这不仅造成了海洋资源和空间的巨大浪费，而且破坏了海洋环境，降低了开发效益。只有通过海域使用权的流转，让不合理占用的海域退让到合理开发者手中，才能提高海洋生产率，促使海洋经济沿着可持续 发展 的轨道顺利运行。

一、建立海域使用权流转机制的必要性

1.是建立 社会 主义市场经济体制的必然要求

在过去计划经济体制下，生产资料实行公有制，国家通过无偿调拨、划转来配置资源，使用者作为公有制经济的组成部分，也有权无偿使用资源。结果导致使用者不考虑海域的使用效益，任意占用海域，浪费了海域资源。现在在社会主义市场经济体制下，资源的配置是按市场经济 规律 来实现的，海域资源不应再是无偿的使用，而应按照价值规律来实现它的价值。1992年，国务院办公厅对国家海洋局、财政部《关于外商投资 企业 使用我国海域有关 问题 的报告》所作的指示中，提出了要建立海域使用许可证制度和有偿使用海域的制度。1993年，财政部、国家海洋局联合下发了《国家海域使用管理暂行规定》，开始推行海域有偿使用制度和海域使用许可证制度，海域有偿使用管理开始起步。实施海域有偿使用，是为了促使使用者提高效率和效益，保护生态环境，实现海域资源的合理配置，那么对于不能较好地开发利用海域资源者来说，则应当通过海域使用权的流转机制，将其手中的使用权流转出来，然后流入那些有能力做好海域资源开发工作的人手中，达到海域资源的合理配置。

2.是海洋经济发展到一定阶段的必然要求

随着海洋经济的发展和深入，在海洋开发中出现了一些原来不曾有过的问题，这些问题都与海域使用权有关。

首先，海洋新兴产业的发展，使原有的海域资源开发布局矛盾突出。

长期以来，人们对海洋的认识一直定位在“渔盐之利、舟楫之便”上，这主要是受到当时海洋 科技 水平的限制，许多海洋新兴产业没有出现的缘故，对海域资源的利用主要集中在渔业、盐业、港口和海运上。但是随着近年来海洋科技的飞速发展，许多效益高、产量大的海洋新兴产业不断出现，原有的海洋产业布局已经暴露出不合理的方面，据对沿海地区岸线利用的调查，大连有13％，秦皇岛有12％，青岛有12％的岸线利用不合理。现在国家和部分省市都在编制海洋功能区划、海洋开发规划和科技兴海规划，有的已经完成，这些规划的实施，必将对海域的使用现状进行调整，达到 科学 优化的布局。在调整过程中，仅靠行政命令是不行的，必须建立合理的海域使用权的流转机制，将不合理的使用权流转出来。

其次，在海洋新兴产业发展中，也出现需要调整海域使用权的问题。

海水养殖业是海洋新兴产业中的一个重要产业，由于海水养殖业的比较利益高，沿海各地海水养殖呈如火如荼之势，滩涂、浅海充满了对虾养殖池、扇贝养殖筏。由于养殖密度过大，养殖海区富营养化十分严重，导致赤潮频生，病害肆虐，有的地区甚至所养品种全军覆没。因此，许多受灾的渔农民无力继续从事海水养殖，他们如何退出，手中的海域使用权如何流转，则需要建立明确的机制。另一方面，对那些在海水养殖上一帆风顺的渔农民来说，由于从事多年海水养殖业，经济效益高，收入剧增，便产生“小富即安”、“小富即满”的思想，不愿再对养殖生产进行较多的投入（包括物质与精力），但是他们一般也不愿完全与海域“绝交”，放弃这棵“摇钱树”，便采取一种粗放粗养的方式，给海域资源造成极大的浪费。因此，通过建立海域使用权流转机制，就可促使这一部分人或者加大对海水养殖的投入，或者将海域使用权流转他人。

二、按市场经济原则建立海域使用权流转机制

海域使用权流转机制的建立不能选择别的机制，只能选择市场机制。这是因为确立海域使用权流转的市场机制有以下几个明显的优点：

第一，可以真正落实海洋开发者（包括企业与个人）的经济自主权。如果运用计划经济的方式建立海域使用权流转制度，海洋开发者作为独立的商品生产者的权益得不到尊重和保护，只有运用市场机制确立海洋使用权制度，海洋开发者才能自主地根据市场情况做出扩大用海或缩小用海生产经营规模的决策。离开了生产要素配置的市场机制，就不可能有真正的市场经济，也不可能有海洋开发者真正的经济自主权。

第二，可以使经常发生的劳动力与海域比例失调及时地得以调整，从而使海洋生产力要素在总体上保持一个动态的优化结构。

第三，海域使用权在等价交换基础上的有偿转让，可以使投资者解除对海洋产业投资，特别是长期投资的顾虑，有利于海洋产业的集约化生产和经营，提高劳动生产率和海洋资源利用率。

第四、有利于充分利用海域资源。我国虽然是海洋大国，拥有资源开发等专属权的管辖海域300多万平方公里，但是其中大部分海域资源尚未开发利用，大多数海洋开发者只能集中在海岸带进行开发利用，造成海岸带资源，特别是浅海、滩涂的饱和和过饱和状态。通过对海岸带资源开发利用的“级差地租”和使用权流转，就能促使一部分开发者将目光投向深海远洋，另辟新区，充分利用海域资源。

第五，有利于保护海洋生态环境。海洋开发者如果不注意保护海洋生态环境，降低海域生产力，既给自己开发生产造成危害，减少收益，又因海域价值降低，难以流转出去，还要负担海域使用费和有关部门的处罚。因此会促使海洋开发者积极保护海洋生态环境，达到经济效益与生态环境效益的统一。

三、海域使用权流转制度的构建

1.培育海域使用权市场

市场一词，在这里我们是按照经济学上的市场来理解的，即商品交换关系的总和。它与日常生活中所指的商品交换的场所是不同的。海域使用权市场包括一级海域使用权市场（简称一级海域市场）和二级海域使用权市场（简称二级海域市场）。一级海域市场是国家依法将其海域使用权有偿转让给使用者之间的交易关系。二级海域市场是海域使用者在承租期限内依法将海域使用权再转包给第三者的交易关系，而且这种转包可能会继续多个层次。但是这种流转，无论转上多少层，只要是在海域使用者之间进行，都应属于二级海域市场的范畴。

就一级海域市场来说，在一定时期内它将是一种不完全的市场。国家在出让海域使用权时，不能不考虑现有使用者的实际状况，对于同时提出申请合法使用权的海洋开发者，已经使用的开发者应该有权优先获得使用权。沿海地区的使用者也应当比其它地区的使用者在情况相同下优先获得使用权。在那些以海为生的渔区、渔村中，海域使用必须坚持人人平等的原则，即应该使每个成员都能得到大致相同的海域使用权。因为在这些地方，海域使用权是大多数渔民的生存保障，如果全部通过招标等竞争方式出让，那实际上损害了一部分渔民的生存权利，造成社会问题。同时，对于海域使用期的长短和租金（或使用费）的高低，也都必须在党和国家的政策、法律所规定的范围内商定。在现阶段 历史 条件下，这样做是必要的，也是合理的。

第二篇：海域使用权问题研究(关 涛)

海域使用权问题研究

关

涛

烟台大学教授 上传时间:2004-7-17

一、现代海域使用权已具有私法性质

海洋具有巨大的经济效用,并一直为人所利用,但海洋在很长一段时间里并非私法上财产权利的标的物,其中一个重要的原因在于长期以来人们对海洋通常不能进行排他性的使用。人类对海洋的传统利用方式是船舶航行和捕捞渔业,这两种利用方式均不能构成对海洋排他性的支配。一物可被排他性支配的前提,是该物能被特定化,即“物权法上的物必须具有可以被特别认定的性质,难以被特定化的物难以为物权所支配,因而无法成为物权法中的物”[1]。在现代测绘技术进入日常生活之前,由于日常生活中用通常测量定位方法不能将海洋的一部分与其他部分明确区分,即不能将海域特定化。由于海域不能特定化,尤其是海域不能作为不动产登记的标的物,因而在传统民法上海域不能成为财产权利客体。我国《宪法》和《民法通则》在规定所有权制度时,没有明确将海域列为所有权客体的范畴,《民法通则》及《土地管理法》等也没有明确将海洋列为土地之一种形态。

但是在近年,海洋的部分海域也开始成为私法规范的对象,其变化的动因在于经济发展的需要、对海洋利用技术的提高以及对海洋利用方式的变化。随着人口的增加和生产技术的发展,人类愈加注重海洋资源的开发利用。人们利用海洋资源方式的更新和范围的扩大,特别是海洋养殖业和海洋采矿业的迅速发展,导致人们对海洋的一部分即海域的排他性使用逐渐普遍化。从事海洋养殖业,诸如养殖鱼类、藻类、虾蟹类、贝类等,需要长期稳定占有使用特定的海域;从事海洋采矿业,诸如海上开采石油天然气,需要在采矿区建筑钻井平台或采油平台,这也要长期稳定占有使用特定的海域;另外,在离开海岸的水中修筑建筑物或游乐设施,划出一定海域作为旅游业者经营的游览观光区或休闲游乐区等等,也需要长期稳定占有使用特定的海域。人类对海洋利用方式的变化,提出了许多必须以法律回应的问题。(1)从事海洋养殖业或海洋采矿业等,需要对特定海域进行长期的稳定的占有使用,而且这些特定海域可以利用现代测绘技术简便确定。因而这些特定海域具有可利用性和可特定性,完全可以作为民法上的物。(2)为了有效利用海洋资源,特定海域利用者的经营活动必须得到法律保护,必须不受他人干涉。因此,不仅要通过公法维护国家对海洋的支配,也要通过私法维护海域利用者对特定海域的支配。(3)从事海洋养殖业或采矿业的经营者因此对特定海域存有特别的经济利益,这种经济利益首先应当得到民法的确认和保护。(4)对特定海域使用过程中所涉及的各种关系中,包括海域使用者与海域所有者即国家之间的关系,这种关系不能仅仅通过行政法来调整,也要通过民法来调整[2]。

传统民法上物的概念在大多数情况下是通行的,但并未考虑到海域、水流等这类具有流动性、不宜从同一性的角度把握的物。海水本身是无法特定的,但将海水放到一定的空间上来理解则是可以特定的。就我国法律的规定来看,海域的特定性强调其空间性,对海域的理解应该是特定范围内的海水体(而非海水量)及其海床、底土。

对于特定海域的利用是由众多权利主体进行的,这就是对海域资源的共享性,一人(包括自然人和法人)利用行为一般均会影响到其他人的利用,例如,海域处在不断的运动中,某一海 1 域的海水流到另一某片海域中,同时另一片海域的海水又补充进来,海水就是在这样的运动中存在着,也正是由于海水的这种流动性,使得海洋污染的规模更大速度更快,一个地区的海洋事故会迅速波及其他地区,迅速形成规模性的灾难。海域的共享性不仅指不同海域使用权人之间的共享,还应包括不同时期对同一海域的共享,涉及到可持续发展目标的实现。为此,必须对各种利用行为进行有效的规范。

海洋使用权作为用益物权之一种,同样须以不动产登记作为权利公示方式。但是在传统的不动产登记中,海域不属于登记范围。建立海域使用权制度,必须解决有关海域使用权登记的主管机关、登记方式等问题。海域虽然广大,用现行测绘技术完全可以对特定海域予以准确定位,确定其四至边界。对于具体海域使用权的标的物范围,可以根据其面积大小、离岸远近,分别采取设置浮标定位、根据沿岸测量标志相对定位或者地理经纬坐标定位的方法予以确定,并记载于登记主管机关的登记簿上。由于海域使用权具有特殊性,其登记上具有技术性,而且对于海域应当统一管理,因此海域使用权的登记应当由海洋行政主管部门统一负责。由此以来,中国的不动产登记部门可采取两套体系,土地上不动产登记由房地产管理部门负责,海域使用权的登记由海洋管理部门负责。

二、海域使用权的客体范围问题

我国新颁布的《海域使用法》第三条明确规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。”我国《海域使用法》第二条规定:“本法所称海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水,是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动,适用本法。”从这一定义来看,海域的范围很广,表面上看起来是由一定范围内的内水、领海的水面、水体、海床和底土组成的,但实际上,所有水体、水面、海床、底土是不可分离的整体,缺少其中任一要素均不能称其为海域。所以,从事海上捕捞、海水养殖、海底石油开采、海上旅游航运等,均属于海域使用的范畴;就同一地段的海域使用而言,同样适用传统民法中“一物一权”的规定。

滩涂属于海域还是土地,决定在滩涂上是否可以根据现行法律设定土地权利,即滩涂作为一种自然形态,可否作为法律上的财产权利客体;进一步地说,如果可以作为财产权利客体,应是何种财产权利的客体。其次,在法律上滩涂与土地或海洋的界线在何处,由此决定滩涂作为某种财产权利客体范畴的边界,也决定了有关法律的适用范围。

值得研究的是滩涂是否属于海域使用权的客体,从自然属性来看,滩涂的范围主要在低潮线和高潮线之间的地带即潮间带,以及向海和岸两侧自然延伸的部分,如高潮线以上的滩地以及低潮线以下浅水中的海滩。

如果滩涂属于海域,会产生以下法律效果:(1)滩涂所有权只能属于国家,因为海域属于国家所有;(2)利用滩涂的单位或个人可拥有的权利,限于对滩涂的使用权;(3)滩涂使用权的设立、移转、消灭等,须在海洋行政主管部门作产权登记;(4)滩涂按海洋功能区划予以管制;(5)对滩涂使用的行政管理等,由海洋行政主管部门负责。如果滩涂属于土地,则产生以下法律效果:(1)滩涂所有权既可以属于国家,也可以属于农民集体;(2)滩涂利用者可拥有的权利,既可以是所有权(如利用者为农民集体),也可以是使用权;(3)滩涂所有权和使用权的归属,以及滩涂 2 使用权的设立、移转、消灭等,均须在土地管理部门作不动产登记;(4)滩涂按农用地、建设用地和未利用地的划分实行用途管制;(5)对滩涂使用的行政管理等,应由土地管理部门负责。

在传统民法上,滩涂属于海洋的一部分而不属于土地。在罗马法上,“海岸延伸到冬季最高潮所达到的极限”,而且“依据自然法而为众所共有的物,有空气、水流、海洋,因而也包括海岸”[3]。这种传统民法对海洋与土地的划分标准,在当代亦无多少变化,例如:“在日本,社会上通常的观点是,根据海水表面涨到最高潮时达到的水边线为基准划分海和陆地。并且现在一般认为海面以下的地盘不是土地。”[4]因滩涂在最高潮时被海水淹没,因而应为海洋的一部分。可见,凡是以海水高潮线作为海域与土地界线的国家,滩涂在其法律上应属于海域的一部分而不属于土地。

在我国的情形却有所不同。在我国制定《民法通则》时,对滩涂的利用(主要是海洋养殖)已经十分普遍,滩涂已经被视为可以进行排他性使用的自然资源,已经属于民法上财产权利的客体范畴。依据《民法通则》第七十四条规定,劳动群众集体组织的财产包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。依据土地管理法实施条例第二条规定,依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地,属于全民所有即国家所有。可见,在我国民法以及土地管理法,已经把滩涂作为土地的一种形态。所以在我国,海水高潮线没有划分海域与土地边界的意义。

关于《海域使用管理法》适用空间的界定上,国土资源部和财政部联合上报国务院的《海域使用管理法送审稿》和国务院报全国人大常委会审议的《海域使用管理法草案》,都是沿用《海域使用管理暂行规定》的定义。也就是说,没有对海陆分界线作出明确的规定。全国人大就《海域使用管理法草案》征求地方政府和有关部门意见时,几乎所有地方政府都提出了要求修改该条款,明确海陆分界线的要求。全国人大认真研究了反馈意见和地方政府已经出台的关于海域使用管理法律法规中的表述(省、市以往作出海域使用方面的法律法规中,大多采用海岸线或平均大潮高潮线到领海外部界线),全国人大认为法律文本中明确海岸线为海陆管理的分界线是切合实际,并且可以使法律更具有可操作性。决定在第二条增加一款,即第二款“本法所称内水,是指中华人民共和国领海基线向陆一侧至海岸线的海域”。由于领海基线是指低潮线,所以这里的海岸线应该是指平均大潮的高潮线。

三、海域使用权是民法物权中的上位概念

同一海域的资源都不是单一的,而是多种资源(生物的和非生物的)共生、共存,既有生物资源、海水化学资源、海洋能(如潮汐、波浪发电),也有港口与交通资源、油气或其他矿产资源,有的还有旅游资源、土地资源等,所以海域是多种复合资源的载体。海域中的每一种资源都是海洋的开发对象,并最终能形成一个产业,这种情况在实践中是屡见不鲜的。为此,随着科学技术的不断发展,海洋开发利用的深度和广度正以更快的速度向前发展,使用海域的矛盾和冲突也是不可避免的。尽管对海域的使用也有为农业目的而使用如养殖,也有为建造建筑物或构筑物目的而使用如建造钻井平台,还有以旅游为目的而使用如设置潜水观光区,但是对海域使用权作统一规定的必要的。

海域使用权都是为经营目的而设立,取得海域使用权的,都是从事经营活动的法人或个人即经营主体。尽管海域使用者或从事养殖业或从事采矿业等,但使用者之间适应市场经济体制的能力并不会因此而产生一般性差别;与一般农业不同,海洋养殖业属于工厂化经营方式的 3 高效农业,其投资收益的周期较短;在农地使用过程中,类似维持地力和防止将农地违法转为他用等,一直是既普遍又严峻的问题,但这类问题在海域使用方面基本不存在,因为海域广大,不存在陆地上建设用地紧张的情形;除非特定海域之下有矿藏等特殊资源,否则将养殖用海域转为建设用海域,没有经济上的意义。因此,不论具体的海域使用权是为何种用途而设立,均可统一称之为海域使用权。对于不同用途的海域使用权,可以根据其他特别法如渔业法、海洋环境保护法等实行用途管制;另外,也可以根据海域使用权设立合同的约定实行用途约束。不论简单海域,还是复杂海域,就其自然面貌,它们与陆地相比都大为不同。茫茫大海除了一望无际、起伏不平的海面外,其他我们很难再看到别的什么。在任何一个海域之中、之下,其环境特性、资源状况和社会功能价值,我们无法直观了解并进行判断。具体到海域使用管理法,也将无法开展管理活动。通过反复调研,最终选择了海洋功能区划作为管理海域使用法的科学基础和依据。只有通过功能区划的成果,才能为海域使用管理机关提供审批的科学标准,保证海域使用审批的合理性。根据海洋功能区划,海域使用权是一种综合性的权利,包括渔业权、海底矿藏开采权、养殖权、海上航行权等,势必与《渔业法》、《矿产资源法》、《环境保护法》发生交叉适用。

海域使用权与渔业权是有区别的。渔业权是指权利人根据渔业法的规定所取得的从事渔业的权利。海洋渔业包括捕捞渔业和养殖渔业,因而海洋渔业权可划分为捕捞权和养殖权。捕捞权是指对自然状态的海洋生物资源予以获取和收益的权利,属于自然资源使用权的一种。在一般情况下,行使捕捞权不需要也不能对特定海域进行排他性的使用,属于传统民法中人役权的概念,这种人役权与地役权非常相似,只是并不以需役地的存在为前提[5]。这种权利虽然没有排他性,但也属于对一定海域的持续利用,有人甚至一生都在固定的海域捕鱼,因而也是一种海域使用权。养殖权是利用特定海域养殖海洋生物并予以获取和收益的权利,行使养殖权需要对特定海域进行排他性的使用。因此,海域使用权与渔业权属于交叉概念,海洋渔业权中的养殖权包括在于海域使用权之中,而海域使用权不限于养殖权。

海水虽然具有自净能力,一定限度内的污染可以被净化掉,但一旦形成规模,其危害后果就会相当严重,如海上开采原油泄露,受到影响的可能是临近海域的所有水面。因而,对海底石油开采各国均有专门的规定,我国也是如此。一旦发生海上原油泄露的危险,其他海域使用权人均可以基于相邻关系采取适当措施以防止该种危害的发生。相邻养殖海域之间,若一方养殖密度过大而引发海水缺氧或养殖有传染疾病的海产品,则很可能会迅速波及临近的其他海域,造成邻人的经济损失。此外,陆源污染也会损害养殖海域使用权人的利益,但是,如果排污人众多,是否达标排放也不清楚,那么因果关系很难认定,受害人的权益也很难得到保护。综上,从事海上航行、海底石油开采、海上养殖、捕捞等行为,均须取得海域使用权,于是海域使用权就成为一种基础性,在我国民法典中。海域使用权是与土地使用权并列的上位概念。在适用《海域使用管理法》时,应该与《渔业法》、《矿产资源法》与《海上交通安全法》协调一致。

参考文献: [1]孙宪忠.德国当代物权法[M].北京:法律出版社,1997.7.[2]陈甦：.中国海域使用权制度及其对物权法的新发展[A].制定科学的民法典——中德民法典立法研讨会文集[C].北京:法律出版社,2003.126.4 [3][古罗马]查士丁尼.法学总论[M].张企泰译.北京:商务印书馆,1989.48.[4][日]北川善太郎.日本民法体系[M].李毅多,仇京春译.北京:科学出版社,1995.17.[5]关涛.大陆法系民法中的人役权——兼论我国民法中的用益物权体系[J].法学论坛,2003,(6).（原载于《河南省政法管理干部学院学报》2004年第3期）

第三篇：浅谈宅基地使用权流转问题

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浅谈宅基地使用权流转问题

浅谈宅基地使用权流转问题

摘要：近年来，我国农村宅基地使用权流转活动空前活跃，由此引发了诸如交易纠纷、“空心村”、一户多宅等等一系列问题。我们应当正视农村宅基地使用权流转的现实，深入研究、积极探索农村宅基地使用权流转制度的创新。

关键词：宅基地使用权，用益物权

Abstract: in recent years, the using right of rural homestead circulation flourished, resulting in such as transaction disputes, “hollow village”, more than one house and so on a series of questions.We should face up to the transfer of the right to use rural homestead reality, innovation, and actively explore the in-depth study of rural residential land use right transfer system.Keywords: land use right, usufructuary right

中图分类号：D922.33文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)

近年来，随着市场化和城市化进程的加快，农村村民住宅的流转活动也空前活跃。然而，现行的土地管理法律法规政策事实上已无法有效管理一些地方农村宅基地的使用和变更。一方面，政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，许多城市特别是在一些发达地区，农村人均宅基地普遍存在利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题。另一方面，由于利润的驱动，出现了集体和农民利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易，形成了地下宅基地市场。由此就引发了诸如交易纠纷、“空心村”、一户多宅等等一系列问题。因此，我们应当正视农村宅基地使用权流转的现实，深入研究，积极探索农村宅基地使用权流转制度的创新。

一、现行法律法规和政策对农村宅基地的相关规定

《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只

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能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《继承法》也有规定，继承人对房屋等遗产有继承权。但是对房屋以下宅基地使用权的继承以及使用年限，现行法律法规均无规定和正式说明。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确规定，在符合规划的前提下，农民集体所有建设用地使用权可以依法流转，但限制集体建设用地流转的用途，不得流转作商业性房地产开发。随后，国土资源部根据该决定精神出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）再次强调要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这一具体规定，强调对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地使用权向城镇居民流转。

而在2007年出台的《物权法》，在宅基地使用权的取得、行使和转让方面，虽依然适用土地管理法等法律和国家有关规定，但是体现了农民对宅基地房屋的用益物权，为宅基地制度的改革预留了空间。

二、农村宅基地使用权流转的重要性和必要性分析

（一）宅基地使用权流转是现代物权发展的必然体现。

现代物权法由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置。农民住宅一旦建成以后，房屋、宅基地和房屋所有者之间就形成了无期限、无流动、无价格的固定占有、使用关系。如果房屋所有者的社会经济状况发生变化，原房主不想再占有这处宅基地，他只能选择无偿将宅基地让出，放弃作为农村集体中的一员该得到的福利，而不能将该福利转化为经济收益。而在市场经济条件下，特别是城市住宅价格不断上涨的今天，让农户做出这样的选择显然是不符合市场经济规律的。农民移居后，空置的房屋不能转让、出租，现成的财产变不成钱，对经济状况本就不宽裕的农民来说，是很痛心的。没有移居的农民发展农业生产、从事一些经营活动融资或者得重病花

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钱救治，却不能用房屋抵押获得贷款，将花费在房屋上的死钱用活，这在一定程度上影响了农村经济的发展。物不能尽其用，不符合市场经济发展的要求。因此，要实现对宅基地使用权的充分利用，除有明确的归属外，流转是实现价值的有效途径。

（二）宅基地使用权流转是盘活大量潜在宅基地供需的要求。

20世纪九十年代，由于农村经济发展产生的大量农村剩余劳动力纷纷由西部地区流向东部地区，由农村流向城市，使流出地的宅基地长期闲置；有的家庭父母有宅基地，子女也有宅基地，而实际却生活在一起，空闲了宅基地；有的在城里购买了房产居住，而户口依旧在农村，同样出现了空置的宅基地。因此在这些地区大量出现“空心村”。随着我国城市化措施的出台，尤其是城市户籍制度改革的加快和深入推进，农村空闲宅基地将变为潜在的市场供给。据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153m2计算，每年将均有18.36万 hm2的农村宅基地可能闲置不用。

（三）宅基地使用权流转有利于促进农村市场的发展

城市居民到农村从事生产、经营，或退休返乡生活等，既可以为农村带来急需的资金、技术，还可以引入先进的知识、观念，对改变农村面貌的积极作用是毋庸置疑的。目前，有的农村已把吸引城镇居民到农村作为招商引资的重要方式，因此，完全阻止其购买宅基地，不尽合理。而一旦国家政策有条件地允许城镇居民购买宅基地，则不仅促进宅基地的流转，也会促进农村市场的发展。

三、宅基地使用权流转现状分析

（一）目前宅基地使用权自主流转的方式、途径

1、出租。随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村耕地逐步减少，加之农地的收益甚微，许多农民将自己住房的一部分用来出租以获取租金，承租人将其作为住宅、办公、仓库或其它经营服务场所。这样，农民在出租房屋的同时也出租了宅基地使用权，承租人在居住的同时也获得了土地使用权。目前，除一些经济尚不发达的偏远地区外，此类流转形式几乎遍及城乡结合部、都市村庄、县城和中心集镇等经济活动较为活跃的地区。如西安市南郊高校聚集

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区，租金已成为农民现金收入的主要来源之一。出租房屋已成为目前最为普遍的一种流转方式。

2、买卖。近年来，进城务工经商人员在取得一定的经济收入后在城市购买商品房而将原农村住宅连同宅基地出售给他人居住；农民“农转非”后留下的房屋和因婚丧嫁娶一户有多处而又长期闲置的房屋等都会进行买卖。即让渡宅基地使用权和房屋所有权。根据“房地一致”的原则，由于房屋所有权的转让，宅基地使用权也因此而转移。此外，在城市新区建设热浪的冲击下，一些有远见的农民或经营者在城市近郊可能发展为新区的地段买下部分宅基地，而在新区建成后将其高价出售也成为宅基地使用权买卖的一种新走势。

若允许农村宅基地和住房流转，对于留在本地务农的农民，通过出租多余住房，可获得相对稳定的收入；对于异地承包、规模经营的农民，可通过购买或租赁当地农房，降低生产成本。对于进城务工的农民，一方面可通过出售或出租住房，增加一条融资渠道，所获得的宅基地收益可以成为农民进城的资本，也使这种转移更为彻底，加速城市化进程；另一方面，在城郊结合部租赁廉价的农民房屋，打工的农民可以降低城市务工生活成本。

（二）流转现状引发的实际问题

1、尽管国家对宅基地的管理实行严格的审批制，但在宅基地的审批过程中，擅自多批宅基地给村民的现象严重，政府无法宏观调控，导致宅基地的管理严重失衡。许多地方一户多宅、超面积住房、违法占地建房等现象非常普遍，这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民利益。

2、长时间私自转让宅基地使用权存在社会隐患，造成管理混乱。由于暗箱转让，购买农民宅基地的居民与出让宅基地使用权的农民之间往往仅凭一纸转让协议就决定了宅基地的转让，而相关部门却无法对其进行有效的制止，只能听之任之。其结果，一是村集体组织无法知道本村宅基地的实际使用人是谁，造成管理混乱。二是由于农民对宅基地使用权的原始取得是无偿的，相对价格低廉，有较大的市场价值空间，再加上转让是暗箱进行的，无须进行登记，无须交纳相关费用，给炒作宅基地使用权的人以可乘之机。三是农村集体组织的宅基

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地使用权实际已经流失，而与法律规定相悖的这一社会事实，将长时间存在。

3、由于缺乏宅基地使用权流转的相关法律规范，尤其是宅基地使用权的登记制度，实践中转让方与受让方的权利义务不清，导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断，交易安全得不到保障。有些农民在出让宅基地使用权后，遇到征地、拆迁等情况，想收回宅基地使用权，但购买方已付清钱款，且投入相当资金重修或建房，拒绝接受，于是引发纠纷，甚至打官司；有些卖掉自己宅基地上房屋的农民在城里生活困难，闹回村里要求重新批地；还有些势力强大的村强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方财地两空。此类强制腾退、返还财产的执行案件，由于关乎当事人的切身利益，且往往数额较大，法院在执行中存在相当大的难度，有的案子反反复复执行了几年，还是执行不了，消耗了大量的司法资源，还容易导致矛盾激化，影响农村社会的稳定。

四、促进宅基地使用权流转合法化的对策及建议 就目前不规范的宅基地使用权流转现状来看,为了保障我国土地资源的可持续发展,切实保障农民的合法权益,提高宅基地的配置效率和集约利用程度,就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。

（一）提高农民对农村宅基地流转的思想认识 如今城乡结合部的农民在进行其房产交易的同时,他们并不知道自己的宅基地也随着在交易,只认为这样可以增加自己的收入。这是因为农民是典型的“经济人”,追求的是经济利益最大化,所以其行为方式往往受到经济利益的驱动,这也是城乡结合部土地市场如此混乱的重要原因之一。因此,要加强农民对集体土地流转的认识,加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。(二）建立宅基地使用权有偿、有期限制度

随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,我国现行的农村宅基地使用权无偿、无期限使用制度日益暴露出弊端。如果再贯彻无偿、无期限制度势必影响宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。所以 ,应参照城市国有土地有偿使用制度，实行宅基地有偿使用制度。对农村居民取得宅基地象征性的收取费用，对宅基地的闲置和浪费，收取较高费用。另外，他物权的存在都是有期限的。

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参照城市住宅用地使用权期限为70年的规定,宅基地使用权的期限也应规定为70年 ,自农民申请宅基地获得批准之日起算，期间届满的,自动续期。

（三）尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作, 完善宅基地使用权登记制度，明晰宅基地产权

产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理，不断完善宅基地使用权登记制度。我国《物权法 》第十条规定:“不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”第十四条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”从以上规定可以看出 ,我国对宅基地使用权实行的是登记生效主义，并且未区分城市和农村,应是城乡一体化登记制度。所以，应当加强登记的规范化建设。对宅基地闲置、浪费问题，针对不同情况，可以采取在规定标准以内的予以登记发证，对超标准部分，要求缴纳资源占用费，采取限期拆除等措施。

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第四篇：农村土地使用权流转问题初探

农村土地使用权流转问题初探

摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。

关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器

胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。

一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。

1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承

包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。

2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；

而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。

3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。

二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题

从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。

1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。

2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕

麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。

3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。

4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。

三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。

1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益

为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。

3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手

续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。

4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

完成于2008年11月

第五篇：海域使用权证书管理办法

海域使用权证书管理办法

《海域使用权证书管理办法》由2002年6月27日国家海洋局发布，1998年国家海洋局颁布施行的《海域使用许可证管理办法》同时废止。海域使用权证书管理办法 颁布时间

2002年6月27日 颁布部门 国家海洋局 实施时间

2002年6月27日起 全文内容 第一条

为维护海域国家所有权和海域使用权人的合法权益，确保海域使用权证书的权威性，规范海域使用权证书的发放与管理工作，根据《中华人民共和国海域使用管理法》，制定本办法。第二条

沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门按照本办法发放和管理海域使用权证书。第三条

海域使用权证书实行全国统一印制、统一编号、逐级发放和分级管理的原则。第四条

国家海洋局负责全国海域使用权证书的印制、编号和管理。国家海洋局北海、东海、南海分局负责所辖海区海域使用权证书的编号、发放和管理。第五条 沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门应当于每年1月30前将上海域使用权证书发放情况报送所在海区分局;各分局应当及时汇总海域使用权证书发放情况，在2月15日前报送国家海洋局。第六条

沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门应当于每年12月1日前将下海域使用权证书申请计划报送所在海区分局；各分局应当及时核准海域使用权证书申请计划，在12月15日前将海域使用权证书及编号发放给沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门，并将证书及编号发放情况报国家海洋局备案。第七条

海域使用权证书编号采用9位编码，由三部分组成：年号（取最末2位），省别号（2位），序号（5位）。

海域使用权证书省别号采用《全国省级行政区划代码》前2位，即：辽宁省21，河北省13，天津市12，山东省37，江苏省32，上海市31，浙江省33，福建省35，广东省44，广西壮族自治区45，海南省46。国家海洋局相应编码使用11。

海域使用权证书序号以为周期，每年启用新的序号，内连续使用，按由小到大顺序发放，不得空号。第八条

县级以上人民政府海洋行政主管部门是海域使用权证书的填写机关。海域使用权证书经发证机关和填证机关盖章后，在审查有效期内生效。第九条

海域使用权证书是海域使用权登记的法律凭证，分正本和副本，由海域使用权人持有。第十条

颁发海域使用权证书，应当向社会公告。第十一条 海域使用权人应当在审查有效期截止日期前一个月内，按规定申请审查。第十二条

海域使用权证书内容如有变更，持证人应当及时报填证机关，并按规定程序办理变更手续。第十三条

海域使用权证书应妥善保管，如有遗失或毁损，持证人应报填证机关并补办有关手续。第十四条

换发或者补发海域使用权证书，如果海域使用权证书内容有改变的，启用新的证书编号；如果内容没有改变的，证书原编号不变。第十五条

海域使用权证书不得擅自涂改，擅自涂改的证书一律无效。第十六条

未经批准，海域使用权证书所代表的海域使用权不得转让、出租和作价入股。第十七条

各级人民政府有关行政主管部门检查或者了解海域使用有关情况时，持证人应当主动出示海域使用权证书。第十八条

因各种原因作废的海域使用权证书，由沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门收回，报所在海区分局处理。第十九条

本办法由国家海洋局负责解释。实施时间

本办法自发布之日起施行。[1] 参考资料