我国城市土地使用权流转的法律规则

第一篇：我国城市土地使用权流转的法律规则

我国城市土地使用权流转的法律规则

来源：中国房地产信息网

一、我国城市土地使用制度的立法现状

我国土地使用制度改革以后，城市土地使用权开始进入流通领域。城市土地使用权流转法律关系作为一种主体法律地位平等地民事法律关系，其流转途径主要表现为国有土地使用权的出让、转让、抵押、出租等。改革开放以来，我国关于土地的立法进入了一个新时期。通过进一步完善建设用地法律制度，确立城市土地国家所有制，颁布《土地管理法》和《城市房地产管理法》，以及进一步修改《土地管理法》，基本确立了我国土地法律体系的基本框架。仅就促进和规范城市国有土地使用权流转而言，我国的有关立法基本遵循了坚持社会主义土地公有制、坚持土地有偿使用、坚持合理利用土地、切实保护耕地以及土地统一管理的主要原则。

目前，我国涉及城市土地使用权流转的立法包括：(1)宪法。(2)由全国人大或人大常委会依据《宪法》制定的、涉及调整城市土地法律关系的法律。(3)国务院根据宪法和法律的授权制定的施行于全国的行政法规。(4)国务院所属的土地部门根据法律、法规和国务院的授权，在其职权范围内发布的行政规章。

(5)地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府的行政规章。(6)最高人民法院的司法解释等指导性文件。上述法律法规、司法解释的制定和实施，构建了城市土地使用法律制度的基本体系，树立了依法规范使用土地资源的观念，用法律手段确认和保护了土地使用人的合法权益，规制了土地使用过程，维护了土地使用市场交易秩序，为城市土地使用权的产生、市场流转以及物权立法奠定了基础。

然而，相对于迅猛发展的房地产业来看，我国城市土地立法现实是明显滞后的。具体表现为：第一，现行立法缺乏与其他相关法律法规的协调配合，对可持续发展的认识有待于提高和落实。第二，立法主体过多，立法的标准不统一，存在立法冲突和立法漏洞现象。第三，行政规章的效力等级较低和变动频繁不利于房地产业的发展和土地使用权的正常流转。第四，土地行政管理体制尚未理顺，对土地使用权流转的行政干预较多。第五，土地使用权出让市场和转让市场的分隔管理，以及有无地上建筑物的土地使用权流转的分割管理，导致国家和地方政府无法及时、全面了解城市土地二、三级市场的权属变动情况和一级市场的交易情况，无法协调统一管理行为，引导城市土地使用权的合法流转。

二、城市土地使用权流转的现实问题

目前，从人民法院的审判实践中可以发现，在城市土地使用权流转中存在以下一些主要问题：

l、划拨土地使用权人不缴纳土地出让金，不办理转让手续，以合作开发、合作建房、投资入股等各种名义，用划拨土地牟取利益，或在土地隐形市场非法交易划拨土地。

2、以转让房地产开发项目为名，转让土地使用权。

3、在尚未签订土地使用权出让合同或尚未交纳土地出让金，亦未办理《国有土地使用权证》的情况下，将土地使用权转让他人或同他人联合开发经营。

4、擅自转让土地使用权，不经有关部门审核同意，也不办理权属登记过户手续。

5、取得土地使用权后，未按照法律规定投入资金，或投入资金未达到法定比例，以转让为名炒卖土地。

6、土地使用权重复出让或转让。

7、土地使用权转让时，擅自改变出让合同规定的土地用途。

8、土地使用权流转时，土地使用价格评估随意。

9、在无偿划拨土地变为有偿出让土地过程中，国有企业或集体企业取得廉价土地使用权。

10、以划拨方式取得土地使用权并享受减免税费优惠政策后，房地产开发企业以市场价出售商品房，使国家给予部分居民的土地优惠变成了开发者的收益。

三、完善土地使用权流转法律制度的思考

当前，关于城市国有土地使用权流转问题的法律规定仍然很零散，缺乏统一性和系统性。《宪法》、《民法通则》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》虽然都规定了国有土地使用权的概念，但国有土地使用权的法律性质仍不明确；关于国有土地使用权流转的途径，以及各流转合同的概念、法律特征等也均无详细、统一的规定。因此，笔者认为，完善城市土地使用权流转法律制度的关键，就是要以《物权法》的起草和制定为契机，形成全面配套的城市国有土地使用权民事法律制度，提升土地物权民事法律制度的整体地位。

按照物权法原则，物权的概念、效力、客体、分类和变动必须由法律加以规定。所以建立城市土地使用权流转民事法律制度的重要前提，就是在我国建立起完备的物权法律制度体系。具体的立法设想如下：

第一，将《土地管理法》中“土地所有权和使用权”等土地民事法律制度的内容删除，在《物权法》中作出相应的规定。

第二，借鉴传统民法理论对物权立法的有益经验，继承民族立法的优秀传统，重构我国用益物权制度体系。确定用益物权的概念、特定内涵和外延表述，加强用益物权名称的唯一性、种类的区别性、体系的系统性。

第三，遵循沿用成习的法律概念，创设新型的用益物权制度——土地使用权制度，使土地使用权制度成为今后用益物权制度的重要组成部分。明确规定土地使用权是一项独立的他物权，而不同于作为所有权权能之一的使用权能，承认土地所有权与土地使用权分离的正当性，确定土地使用权占有、使用、收益、处分权能实现的条件，形成一套完整的土地使用制度。

第四，明确规定土地使用权的概念、种类、内容、行使方式、取得方式、流转方式、丧失原因等。

第五，统一国有土地使用权的概念、法律性质，以及城市土地使用权流转的途径。分别明确国有土地使用权划拨、国有土地使用权出让、国有土地使用权转

让、国有土地使用权出租、国有土地使用权抵押等概念、法律特征、范围、批准权限、权利行使期限和行使条件、流转生效条件等。

我国城市土地使用制度改革已走过了十几年的路程，在建设社会主义法治国家的今天，研究民事法律制度对土地使用权流转的影响，对于确保土地使用权在土地有形市场正常流转，提高城市国有土地利用效率，有效配置稀缺资源，最大限度地实现社会公平，具有重要的现实意义。

第二篇：土地使用权流转合同

土地使用权流转合同

转入方：（以下简称甲方）

转出方:（以下简称乙方）

为了促进土地规模经营和高效农业，推进新农村建设进程，在不改变土地集体所有制的性质和不改变乙方在二轮承包续包期内的承包权以及不改变土地的农业用途的前提下，在征得土地承包合同的原发包同意的情况下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，经甲、乙双方协商，达成土地使用权流转合同如下：

一、流转形式：出租；

二、土地流转面积：亩（大写）。田块数块。土地类别：水稻田亩。旱田亩，山坡天亩，其他亩。

三、土地使用权流转期限为年，即公历20年月日起至20年月日。

四、流转土地用途：甲方征得土地用于企业用地。

五、土地流转价格及支付方式：

（一）货币形式计价。甲方付给乙方流转费每年每亩元，在每年的月份结算付清。

（二）每5年按其稻谷（400斤）的国家保护价提增一次。

六、国家政策性补贴享受约定

国家政策补贴经甲乙双方约定由方享受。

七、合同效力

合同生效后，在土地使用权流转期限内，甲、乙双方必须严格遵守，任何一方不得擅自变更，解除合同。但遇国家法律、法规和政策发生变化时，以新出台的法律、法规和政策作相应的变更。

八、解决合同纠纷的方式

发生纠纷应协商解决，协商不成，由有关部门调解，调解不成由人民法院依法裁决。

九、合同生效条件

本合同自甲、乙双方签字后生效，本合同一式两份，甲、乙双方各执一份。

甲方（签章）乙方（签章）

年月日年月日

第三篇：土地使用权流转协议

土地承包经营权流转合同

甲方（流出方）：__________ 乙方（流入方）：__________ 双方同意对甲方享有承包经营权、使用权的土地在有效期限内进行流转，根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》及其它有关法律法规的规定，本着公正、平等、自愿、互利、有偿的原则，经充分协商，订立本合同。

一、流转标地

甲方同意将其承包经营的位于________县_______镇__________村_________组________亩土地的承包经营权流转给乙方从事______________________________________生产经营。

二、土地承包经营权流转的期限和起止日期

双方约定土地承包经营权流转期限为_________年，从_________年_________月_________日起，至_________年_________月_________日止，期限不得超过承包土地的期限。

三、流转土地的面积、位置

甲方将承包的耕地_________亩、流转给乙方，该土地位于__________，东抵_________西抵__________南抵___________北抵____________。

四、流转价款

乙方同意每年按________元/亩，合计________元流转价款支付给甲方。

五、土地交付、收回的时间与方式

甲方应于________年________月________日前将流转土地交付乙方。乙方应于________年________月________日前将流转土地交回甲方。

双方指定__________________________为第三人，予以监证。

六、甲方的权利和义务

（一）、按照合同规定收取土地流转费和补偿费用，按照合同约定的期限交付、收回流转的土地。

（二）、协助和督促乙方按合同行使土地经营权，合理、环保正常使用土地，协助解决该土地在使用中产生的用水、用电、道路、边界及其他方面的纠纷，不得干预乙方正常的生产经营活动。

（三）、甲方不得将该土地在合同规定的期限内再流转。

七、乙方的权利和义务

（一）、按合同约定流转的土地具有在国家法律、法规和政策允许范围内，从事生产经营活动的自主生产经营权，经营决策权，产品收益、处置权。

（二）、按照合同规定按时足额交纳土地流转费用，不得擅自改变流转土地用途,不得使其荒芜，不得对土地、水源进行毁灭性、破坏性、伤害性的操作和生产。

（三）、未经甲方同意或终止合同，土地不得擅自流转。

八、合同的变更和解除 有下列情况之一者，本合同可以变更或解除。

(一)、经当事人双方协商一致，又不损害国家、集体和个人利益的；

(二)、订立合同所依据的国家政策发生重大调整和变化的；(三)、一方违约，使合同无法履行的；(四)、乙方丧失经营能力使合同不能履行的；(五)、因不可抗力使合同无法履行的。

九、违约责任

（一）、甲方不按合同规定时间向乙方交付流转土地，或不完全交付流转土地，应向乙方支付违约金________元。

（二）、甲方违约干预乙方生产经营，擅自变更或解除合同，给乙方造成损失的，由甲方承担赔偿责任,应支付乙方赔偿金________元。

（三）、乙方不按合同规定时间向甲方交回流转土地、或不完全交回流转土地，应向甲支付违约金________元。

十、特别约定

1、在合同期内国家有关惠农政策（如各种补贴），由乙方享有。

2、在合同期内流转土地的生产统筹费用等由_______方承担。

3、在合同期内经甲方同意后乙方可以将土地转让给第三方经营。

4、在合同期满后，若甲方需继续流转土地承包经营权，在同等条件下乙方可优先受让。

5、本合同未尽事宜，由双方共同协商，达成一致意见后形成书面补充协议，补充协议与本合同具有同等法律效力。

十一、其它约定

本合同一式四份，甲方、乙方各一份,乡（镇）土地流转管理部门、村委会各一份,自双方签字或盖章之日起生效。

本合同未尽事宜，由双方共同协商，达成一致意见，形成书面补充协议。补充协议与本合同具有同等法律效力。

双方约定的其他事项_______________________________________。

甲方：

乙方:

****年**月**日

第四篇：土地使用权流转协议

土地使用权流转协议

甲方：男年月日 出生，现住

乙方：男年月日 出生，现住

经甲乙双方友好协商，在自愿和平等的情况下，达成如下协议。

第一、甲方将于地块总计面积的土地，使用权一次性转让给乙方使用，转让费万元。第二、该上述地块转让的期限为（无限期）

第三、付款方法：乙方于年月日将上述转让款万元一次性付给甲方。甲方将上诉的土地使用权于年月日交付给乙方使用，乙方使用期间甲方不得进行干涉。

第四、甲乙双方在合同履行期间，如遇到集体对土地或国家政策对土地进行调整，土地 的增值或贬值均有乙方承担，若遇甲方因土地减少或增加均不得对上诉土地有干涉。第五、违约责任，协议签订后，双方应按照协议的上诉内容自觉履行，如果一方违约应 赔偿对方该地块时价的三倍作为违约金。以上协议是双方真实意识表示，空口无凭签字为准，双方签字按手印后及时生效。

甲方：年月日

乙方：年月日

村委会主任：年月日

村组组长：年月日

见证人签字：年月日

第五篇：如何推进农民土地使用权合理流转

如何推进农民土地使用权合理流转

改革以来中央关于农民土地使用权流转的有关政策

废除人民公社、实行家庭承包经营以来，党的农村土地政策始终强调要稳定承包关系。1984年中共中央1号文件规定土地承包期15年不变。1993年的中央、国务院11号文件提出，在原定的承包期到期后，再延长30年不变。针对在延长土地承包期工作中存在的违反土地政策的现象，1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系》的通知，强调维护承包合同的严肃性；在进行土地调整时，不得改变土地权属关系；严禁借土地调整之机多留不承包到户的机动地，规定机动地占耕地面积不能超过5％，以及不能随意提高土地承包费等。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对不许以“两田制”为名收回农户部分承包地，以及承包期内个别农户调整土地承包关系等又做出了一系列明确的政策规定。1998年十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。

在强调稳定农村土地承包关系的前提下，中央也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。1984年中共中央1号文件明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中，对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿。1993年的中央、国务院11号文件更加明确了承包期内的土地使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。国务院在国发（1995)7号文件中界定了土地使用权流转的内涵，提出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。十五届三中全会重申，土地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则，不得以任何理由强制农户转让。2001年中央18号文件(《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》)除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”和“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”外，还对农民土地使用权的流转做出了更具体的规定，如为稳定农业，稳定农村，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要在农户间进行等。

农村土地使用权流转的总体情况与存在的突出问题

1．从总体看，农户土地使用权流转的发生率一直是很低的，但最近几年，农地使用权的流转在一些地方规模有所扩大，速度有所加快。从全国的情况来看，80年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在l％－3％之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国共有473．3万承包农户转包、转让农地116l万亩，分别占承包农户总数的2．3％和承包耕地总面积的2．9％。1998年对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3—4％，发生面最广的浙江省也只有7％－8％。

值得注意的是，最近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收益不高，加上地方政府的直接推动，农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5％－6％，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％－10％，有些县市已达到20％－30％；内地流转的耕地约占承包地的l％－2％。最近我们对浙江几个县市的实地调查发现，到2000年底，绍兴县、上虞市和余姚市已流转出的耕地分别占其耕地面积的30．7％，24．8％和32．9％。

2．土地使用权流转总体上是健康的，但在流转过程中也存在着一些突出问题。主要是：第一，有的不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；第二，有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，抑或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；第三，有的在推进土地流转时，只顾当前利益，根本不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患；第四，有的在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期限和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展的保障；第五，有的在农户租出土地使用权后，取消了农户对土地的承包权，混淆了土地的承包权与经营使用权的关系。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权。有的地方在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿。

推进农民土地使用权合理流转的政策主张

土地是农民最基本的生产资料，是农民最重要和最可靠的社会保障，是农村长期稳定的基础。家庭承包制度是党的农村政策的基石。对于农民土地使用

权的流动和集中问题，必须从大多数农村的现实状况出发，慎重对待，以避免引起农村基本经营体制的动摇。基本的政策导向应是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，在此基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。

1．要强调进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益。党的农村土地政策，在十五届三中全会的决定中已表达得非常明确：那就是要在30年的承包期内，赋予农民长期而有保障的土地使用权。经全国人大修订后的《土地管理法》也明确规定：农户承包土地的期限为30年。也就是说，在30年承包期内，无论农民是否从事农业，是否仍以农为生，除非他主动放弃土地的承包权，否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地。

2．要明确提出“承包期再延长30年不变，30年之后更没有必要变”。这是江总书记1998年在安徽考察农村工作时明确提出的。关于“30年之后更没有必要变”，应在有关的政策和法律中有明确的表述和规定。只有这样，才能真正让农民感到自己是土地的主人，才能真正使农民在土地制度上形成长期稳定的预期。

3．应进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。尽管经过二十多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。这说明农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权应是政策完善的方向，特别是应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。这有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于在稳定土地承包关系的同时，促进农地使用权市场化流转，提高农地的利用效率。

4．为推动土地使用权的流转朝着健康、有序的方向发展，要建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。我国农业经营确实存在着土地规模狭小的问题，面对加入世贸组织，要与比我国经营规模大几十倍、上百倍的发达国家的家庭农场相竞争，提升我国农业的竞争能力，一个重要的方面是积极稳妥地推进土地使用权的流转，提高农地资源的配置效率。但土地使用权的流转要尊重农民的意愿，保护农民的利益。在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。要积极培育土地使用权市场，这是促进农民土地使用权流转的有效途径。要制定相应的法律法规，依法规范农民土地使用权的流转。

5．农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。世界各国对于公司、企业进入农业都采取相当谨慎的态度，一般都只允许公司、企业在农业的产前、产后领域和产中的若干环节从事经营活动，而对公司、企业进入农业的直接生产领域，则都有严格的限制。日本自二战后实行土改一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地。日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会影响农民的就业和农村的稳定。对公司、企业进入农业的问题必须采取慎重的态度。一方面，应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应当主要鼓励和支持和它们进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们对待开发的非耕地农业资源进行投资开发。对于公司、企业大规模、长时期占用农民的耕地、从事直接的农业生产活动，不仅不能鼓励和支持，而且应当制定相关的政策加以必要的限制。在农业剩余劳动力尚未能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位、不得不沦为雇农的现象。

6．我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，从而充分认识到农村土地使用权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。我国农村劳动力向非农就业的转移将是一个漫长的过程，人多地少的矛盾在相当长的时期内难以得到明显化解，再加上现代的社会保障体制也难以在短时期内覆盖农村，因此农地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存保障的基石。不解决农民转向非农就业的出路，片面强调实行土地规模经营，只会让相当多的农民因失去土地而陷入困境。

准确把握和清醒认识农村土地使用权的流转和集中趋势，关键在于不能脱离我国的具体国情和当前的发展阶段。第一，决定我国现阶段农业经营规模的根本原因在于国情。而农村基本政策的制定只能服从于国情。第二，扩大农业经营规模的根本途径在于转移农业劳动力。扩大农业规模经营的政策着力点应该在于“动人”，农村人口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。第三，我国农村各地的发展差距极大，农村基本政策的制定必须着眼于整个农村基本面的普遍情况。第四，现行的有关政策和法律都允许承包期内的土地使用权流转和适当集中，但是否流转的决策权在于农户。把握住了这几个基本方面，再加上尽快建立起一整套规范土地流转的具体法律、法规和政策，应该说，农户土地承包权的长期稳定和承包期内土地使用权的流转，是完全可以做到并行不悖的。