简述我国农村集体土地使用权流转的现状,存在问题和深化改革的建议。

第一篇：简述我国农村集体土地使用权流转的现状,存在问题和深化改革的建议。

简述我国农村集体土地使用权流转的现状，存在问题和深化改革的建议。

农村集体土地使用权流转是指农村集体土地使用权在不同的主体之间的流动和转移，分为农用地使用权和非农用地使用权。现状：近几年，随着我国经济的发展推动产业结构的不断升级转换，及城镇化水平的不断提高，出现了大量的农村集体土地使用权流转现象。从流转的情况来看，主要有转包、租赁、“四荒”拍卖、承租转包或返包、转让、入股等形式。

存在问题：

1)存在土地强制流转损坏农民利益的现象。随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿，损坏农民利益的问题。

2)土地流转机制不健全。一是目前的土地流转大多处于自发和无序状态，缺乏必要的引导。二是土地流转不规范，缺乏契约约束，农户委托集体经济组织缺少农户委托书，统一发包中由于对预期增值认知不清或漠视，造成对农民、集体利益的损坏，甚至剥夺农民承包权，造成不稳定因素。

3)农民缺乏社会保障制约着土地流转。在农村土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地。

4)土地流转市场化程度低，缺少中介服务机构。土地流转没有形成完善的市场体系，缺乏一个由上到下网络状的中介服务机构，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面狭小，土地流动渠道不畅，范围窄。改革建议：

1)加强农村集体土地使用权流转的制度化建设。一是考虑到不同地区之间存在的差异，因地制宜，灵活掌握；二是明确农民利益不受损害，不以牺牲农民利益为代价，确保农村社会的稳定；三是考虑到农村经济的可持续发展，严防农村环境遭受破坏。同时，摸索建立一套完整规范的农村集体土地使用权流转程序，做到职责明确，手续完备，合同规范。

2)土地流转必须坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则。首先是群众自愿的原则；再次是依法有序的原则；最后是规范操作的原则。

3)加强政府引导和服务。第一，适当进行宣传引导。第二，努力引导土地使用权的流转方向。土地流转的方向应尽量与土地利用规划相一致。第三，发挥政府的服务职能。第四，加强对市场机制的培育和监督。

4)建立土地流转管理机构。建议在各级土地管理部门内部设立土地流转管理机构，并赋予相应的管理职权，对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

5）培育土地流转中介机构。依托乡、村集体经济组织，培育土地流转中介机构，为流转双方提供法律、政策帮助，收集土地流转信息，为土地流转搭建平台

第二篇：建立农村集体土地使用权流转新机制

建立农村集体土地使用权流转新机制

文章来源： 《理论前沿》2004年第4期 [作者：甘肃省国土资源厅党组书记、厅长 张翀] 发布时间：

08-06-16 10:33:06 276

农业、农村、农民问题，是我国经济发展和现代化建设的根本问题，历来受到党和政府的高度关注。《农村土地承包法》特别强调了农民的土地流转权，不仅在政治上保护了农民的土地权益，还给占中国人口73%的广大农民提供了一个法律武器。以法律的形式保障农民的土地权益，代表了最广大人民的根本利益，体现了执政为民的精神。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，要求做好农户承包地使用权流转工作，在我党历史上第一次提出了农户承包地使用权流转的要求。党的十六大报告进一步指出：“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方，可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权的流转，逐步发展规模经营。”这对我们如何进一步加强农村土地管理，确保农业基础地位具有十分重要的指导意义。因此，研究农村集体土地流转制度，健全、完善和创新农村集体土地流转机制，是当前我国土地政策法律研究的重点。

一、农村集体土地使用权流转的主要内涵

土地权利的流转，一般是指土地所有权的流转，如政府征用土地，致使农民 集体所有的土地转为国有土地。在现阶段，我国土地流转更多的表现为土地使用权的流转。

农村集体土地使用权的流转，在农村主要表现为农用地的内部流转(指由已承包土地的农户在自愿的基础上，将该土地的使用权在一定的限期内转让给其他的单位和个人)以及农村集体非农建设用地的流转。按照我国《宪法》和现行的土地管理法，集体非农建设用地进入市场流转是不合法的。因此，在研究农用地使用权的流转时，最狭义、最典型的土地流转的概念，是指得到土地承包经营权的农户再把承包经营权全部或部分转移给其他主体的行为，这也是本文讨论的主题。

二、建立农村集体土地使用权流转机制是市场配置资源的客观要求

改革开放以后，我国农村实行了家庭联产承包责任制。集体土地所有权与使用权、经营权和收益权得到了分离，土地流转开始活跃起来。但是，目前的家庭

联产承包责任制是在中国社会发生重大转折时期的特殊历史条件下形成的，主要依靠农民群众的自发力量推动建立的，这就注定了制度本身的不完善性以及后续补充、修改、完善工作的长期性。家庭经营承包尽管有效地解决了劳动和报酬的脱节问题，实现了责、权、利的统一，但终究还不是完整的农地制度，特别是随着生产力的发展和经济体制改革的进一步深化，这种制度的缺陷就越发明显地表现出来，诸如因农村土地所有权主体“模糊”，造成了实施现行农地制度的困难；土地变动频繁、人地关系不稳；农户土地规模小，地块细碎，效益低；土地转让收益分配不公与失序；土地纠纷多等问题。特别是我国已经加入世界贸易组织（WTO），现行制度与市场经济和社会化大生产趋势不相适应。反映到土地流转领域，由于农户的土地权利过小过少，土地产权不明晰，土地使用者不能够依照法定程序自主地有偿转让、出租、抵押土地，因而大大阻碍了土地流转市场的发育和完善，同时也造成了土地隐性市场和投机活动的猖獗，影响了土地资源在市场经济条件下的合理配置和优化。因此，建立、完善和创新农村集体土地的流转机制，不仅是土地资源配置适应市场经济的需要，也是贯彻“十六大”精神、促进农业发展的必然要求。

三、农用地使用权流转是健全和完善我国农村土地家庭承包经营制度乃至整个土地制度的重要内容

根据土地流转的本质特征，不论是农村集体土地所有权的流转(国家征用)，还是土地使用权的流转都属于土地流转的范畴，从理论上不能否定其中任何一种形式的土地流转。现阶段，弱化所有权、强化使用权是经济发展的客观要求，在土地问题上也是如此。落实农民土地权利的根本之策，就是在法律上认可农民得到的承包权是物权，因此，在农户依法取得了农用地的承包权后，承认农户具有将使用权再次转移的权利，这是尊重农民权利，推动土地规模经营，促进农业进一步发展的重大措施，合于逻辑，合于法理，有助于从理论上理顺产权关系，促进土地流转制度乃至整个土地制度的科学研究，是健全和完善我国农村土地家庭承包经营制度乃至整个土地制度的重要内容。具体表现在：

(一)农用地使用权的流转有助于稀缺和有限的土地资源得到更优配置。市场经济发展和社会发展的需求，促使土地这一基本资源升值，变得愈加珍贵。只有建立实施科学、合理的农用地使用权流转制度，才能实现土地资源的合理配置与潜在价值。

(二)农用地使用权的流转将促进农业规模经营，提高农业生产力水平，降低

生产成本。在市场经济条件下，实行土地使用权流转制度后，农民在自己保留承包权的前提下，从自身利益出发，自愿地将无力耕种或不愿耕种的土地及时转让出去，将土地调整的决策权分散到各个农户，有利于促进土地的适度集中和规模经营的实现。同时，明确农户自己有决定土地流转的权利，也可消除农民害怕集体频繁调整土地的顾虑，从而增加农业投资，加强土地集约化经营。

(三)土地使用权流转可以促进农村劳动力进一步优化组合。土地流转可以使经营中发生的劳地比例失调得以及时自然调整，从而使农业生产力要素在总体上保持动态的优化组合。

(四)完善的土地使用权流转制度有利于稳定农村土地承包关系。农村土地流转是实际土地使用权的再分配和优化过程，它有利于使那些劳动力紧张的农户或从事二、三产业的农户，在保留其承包权的前提下，将土地使用权流转出去，让种田大户去专门集中经营土地，促进农业的整体发展。

(五)新的土地流转制度具有强大的农村政治稳定和社会安定的保障功能。随着城镇建设规模的逐步扩大和新的工程项目的实施，农用地的非农化使用规模越来越大，违法转让和剥夺土地承包者受偿权的现象相当普遍，由此而引发的干群矛盾甚至冲突相当严重。如果以法律形式明晰土地的支配权和转让收益权，那么必定有利于农村社会的长治久安。

四、建立农村集体土地使用权流转新机制的主要途径

(一)要建立有利于保护农民群众利益和促进经济发展的农用地流转法律法规体系，为依法建立新的农用地流转市场提供法律保护和政策依据。

目前，我国土地产权流转方面的法律、法规还不健全，尤其在集体土地使用权的流转方面存在较多的“空白”，而这些权利的流转随着市场经济的不断发展，将变得越来越频繁，因此，急需研究和制定这方面的政策，以完善产权流转制度的法律体系。

(二)加快建立、健全农用地使用权流转市场体系建设。

土地使用权流通市场，一方面发挥着中介作用，为转让方和受让方牵线搭桥，促成交易；另一方面又发挥着市场监督作用，防止发生土地投机等非法交易的行

为。从理论上进一步分析，农用地使用权流转市场具有以下功能：第一，优化农用地资源的配置，即运用价格的机制来引导农用地的供给与需求；第二，沟通农村土地经济关系，评价土地价值；第三，传导经济信息，沟通供需，促成交易，活跃经济；第四，协调土地收益分配与平衡供求的矛盾。

现阶段要建立农用地流转市场，促进农用地使用权的流转，可以从以下几方面着手：

研究建立农用地使用权流转市场的运行机制，重点是农用地使用权的价格机制。要实行公平地价制度，运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的农用地使用权流转市场的基准地价，由国土资源管理部门定期公布。可以委托具有地价评估资格的地价评估单位和评估师评估地价，并报请土地行政主管部门审定。就农用地使用权流转的约束机制而言，要建立健全法律法规约束、金融约束、税收约束、产权约束、内部责任义务约束机制。就农用地使用权流转的中介机制而言，农用地使用权流转市场的发展需要配套的市场中介服务体系，要建立包括咨询、评估、代理、仲裁等机构及其相关的制度，并做好农地保险等工作。就农用地使用权流转的收益分配制度而言，应当使土地使用权流转的收益在交易当事人之间合理分配，以保护各方的合法权利和利益。另外，还要采取措施，促使农用地使用权交易活动的公开化、契约化、货币化，提高农用地使用权市场的透明度。

(三)做好农用地产权管理工作。

1.准确界定土地所有权主体。集体土地的所有权主体在法律上似乎早已确定，然而由于种种原因，实际上所有权的主体并不明确，这就给土地产权管理带来了困难，因此，必须在法律上进一步明确界定产权主体。对于集体土地，有条件的地方应当建设乡、村、组各级以土地为主的股份合作公司等集体经济组织，并真正明确其法人地位，依法行使集体土地所有权，使其成为可以根据生产需要和市场规律，依法独立地进行土地经营活动的经济组织。把乡级政府和村干部个人在土地流转过程中的支配权、收益分配权剔除掉。

2.理顺土地产权关系。要理顺土地产权与管理权之间的关系，一切土地产权的流通均应在法律允许的范围内运行。同时要理顺土地产权内部的关系，即所有权与使用权、经营权、收益权、部分处置权以及租赁权、抵押权等权利的关系。

3.加强土地登记。一切土地产权的流转都必须进行土地登记，否则，土地产权人的权利就无法得到保证。但是，当前土地登记工作存在着明显的滞后性，在没有办理土地登记、领取土地权利证书前，土地权利人就已经实际上取得了用地的权利，这就造成了土地登记工作在人们心目中可有可无的印象，其原因除了有管理机制不顺外，还有土地登记的基础工作跟不上等。因此，加强土地登记工作，不仅要强化法律宣传、提高土地使用者的法律意识，而且要改革管理体制，并努力做好基础工作，使土地登记成为惟一的合法使用土地的前提条件。

4.抓紧土地管理的基础工作，如根据农用地的位置和土地肥沃程度进行分等、定级。抓紧地籍管理和土地利用的规训工作，对土地利用以及权属的变动加以监督，同时跟踪土地数量和质量的动态变化，为土地流转提供准确信息。

(四)抓紧研究制定农用地使用权的抵押制度。

发展农业，需要强有力的资金支持。在农业生产的各个关键阶段，为了不误农时，农民在自有资金不足的情况下，为了生产的发展，必然向金融机构提出借贷的要求。但金融机构却由于种种原因不能满足农民不断增长的对信贷资金的需求，民间借贷市场就趁机发展起来，农村的不稳定因素也随之增加。政府应当在赋予农民对耕地等集体土地使用权以物权地位的基础上，允许耕地等集体土地的使用权作为可以抵押的财产，以此作担保向银行等金融机构取得贷款，从而使发展农业生产有可靠的信贷资金作保证。

(五)合理调整农业产业结构，加大农地流转拉动力。

围绕提高质量和效益这个中心环节，国家和集体经济组织在保证农民有充分的决策经营权的基础上，可以通过产业政策和社会化服务引导农民进行产业结构调整和农作物布局，根据市场需求进行生产。与此同时，组织农户进入市场参与流通，搞活农产品的流通，提高土地的产出率，加大农村土地流转的拉动力。

(六)稳步推进农地股份合作制，实现农地适度规模经营。

农业股份合作制在克服土地使用的分散性，促进土地集约化经营，稳定农地关系，加速我国农业和农村现代化建设方面的作用是显而易见的。我国浙江、广东、江西、河北等地近年来已探索了几种农业土地股份制的模式或做法，取得了明显的社会效益和经济效益。但是，农地股份合作制前提是把土地作为一种商品，允许土地使用权入股，允许土地使用权合理流转，这是农村土地使用权改革的深化，因而必须在稳定和完善家庭土地承包制的基础上进行。现阶段，在我国推进农地股份合作制，要在经济较发达、农地规模经营程度低下的地区积极试点、稳步推进，以促进土地使用权的合理流转。

(七)各级国土资源管理部门要加强对农用地流转的监管。

允许农村集体土地使用权流转，要认真执行现行土地制度，确保政策上的合法性。要坚持自愿、有偿的原则，不得以任何理由强制农户流转。要做到确保所有权，稳定承包权，搞活使用权，国家对农户承包土地的流转，要在政策上给予鼓励和支持的同时，对流转的办法、程序、合同关系的变更及相关的制约都要做出明确的规定，制定鼓励农村劳动力外出打工或务工经商政策，加快农村劳动力转移步伐，促进农村分工、分业的发展。农村土地使用权流转一定要保持农村土地的农业用途，要杜绝借流转之机，改变耕地性质的现象，确保农村土地的合理流转。要高度重视农地流转的调查研究工作，对流转产生的原因、内在规律、客观环境进行深入分析，积极探索和建立科学的流转管理的方式、方法，规范流转市场服务行为。参照国有土地流转市场管理的法规和办法，开展执法监管工作，引导集体土地市场健康发育。

建立农村土地流转机制，实现农村集体土地的资本化运作，是我国土地使用制度的又一次革命，只有让农村集体土地流转起来，才能应对加入WTO所带来的冲击和挑战，也才能为彻底解决“三农”问题创造条件。

第三篇：《自编》农村集体土地使用权流转注意事项

注意事项

1.该宗土地的性质是属于农村个人承包地还是农村集体所有未承包地（非建设用地），现土地使用者是否可以获得全体村民（或村民小组委员会同意）认可该宗土地为其个人拥有永久承包权的许可。如需要，是否可以提供自然屯所有村民的签字或者村民小组委员会（屯长等人）共同签订同意受让人合理拥有该宗土地永久承包经营权。2.土地管理部门和农业管理部门是否对这宗土地出具有土地承包书等有效证书，如开荒者未有承包书，如何获得土地承包书，或者协助受让人获得该宗土地承包书或者使用权证。

3.该宗土地首次流转的相关备案（土地管理所 农业局经管站 村委），村民如何获得“四荒”土地使用权。

4．该宗土地必须是未受屯与屯、村民之间争议的集体所有土地，需要时经村委出具证明和公正，承认该宗土地为屯里集体所有土地或开荒人承包地。

5．拥有农村集体土地承包权的农户才可以自行决定土地的流转，如出租，出让等。但只能在有限的土地承包经营权范围和期限内进行土地流转。首先要明确谁拥有土地承包权（或所有权），才能跟其签订土地使用权（租赁合同）。

6．集体土地流转须经过三分之二以上村民或村民代表签字同意才能流转给非本土地经济合作组织。

第四篇：完善我国农村集体土地使用权流转制度的思考

完善我国农村集体土地使用权流转制度的思考

可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上，按照国家规划和土地使用的效益原则，而建立起来的农村土地的流转机制。

但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动，而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的，并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容：其一，土地产权制度是一定社会条件下，人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二，以土地为媒介结成的人与人之间的关系，有的上升为国家意志，形成有关土地的法律和政策。因此，土地产权制度既包括经济关系，也包括法权关系。前者属于经济基础，后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移，就应当规范使用土地转让权，使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。

作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地，适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置，提高土地的生产效率，降低生产成本，通过规模经济的实现，从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研，征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%。

一、我国现行农村土地产权制度的弊端

当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展，但是随着时间的推移，其内在缺陷也逐渐暴露出来，主要表现在以下几个方面：

1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出：农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，似乎连立法者也解释不清。

2.土地所有权效力不完全。

《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲，农民集体拥有法定的土地所有权，应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上，我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先，在使用权和收益权方面，通过承包合同而取得土地承包经营权的农民，本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利，然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同，还有些基层人民政府以调整产业结构为名，强行干涉农民的自主经营权。另外，“一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少，人地矛盾比较尖锐，人口对土地的压力越来越大，但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展，现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地，导致农民失业又失地。其次，农村集体土地所有

权无最终处分权，一方面，国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。另一方面，我国立法不但禁止集体土地买卖，而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权，同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此，集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。

3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析，集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说，国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则，农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏，农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。

二、建立规范的产权流转渠道

2002年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》，以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转，这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。

土地产权制度建设，必须明确允许土地产权流转的权利和义务，并对流转给予规范。从主体上来说，土地产权流转的初始主体分两类，一类是农村集体经济组织，一类是行使集体土地使用权的农户；内容上，土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态，它们的经济内容是地租、地价市场实现；形式上，土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式，即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让，这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度，以土地产权为对象的债权担保，已并不直接涉及土地产权转让，只有当土地产权担保的债务不能如约履行时,才会发生土地产权的转让。工具上，土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书，如一般所说的地契；土地使用权流转的工具是土地使用权证书。

1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。登记能够明确土地的归属，有利于保护权利人，使享有权利的人在设定范围内(如农土农用)有权自由行为，使其他人在设定范围内负不作为的义务；登记具有公开担保的作用，能促进土地流转，并确保安全和有效，有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据，权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时，要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济，即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由，就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性，一方面确保土地资源的利用最有价值，另一方面也可保障经营者收回投资，坚持契约自由原则，土地是否流转，以及土地流转的形式，应该由农民自主决定，能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然，基于土地的农业生产中的基础作用，这种转让是有约束的，即属于规定保护的农用土地，转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动，流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中，一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”，造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外，土地流转必须依法进行，就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。

2.实现农村土地使用权的股权化。当农村土地所有权明确，地权界定明晰，农民对土地的支配权是相当长时间的，而且制度确保土地流转时，应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式，甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化，是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化，这既是建立有效产权制度的一项基础性工作，又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题，使得土地产出不是实物形态分配，而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中，农民最担心的即是土地的调整与变动，即使是充分尊重农民意愿，在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配，也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织，集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营，提高劳动生产率的经济效益，农户可以在年终按股分红，这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。

土地的股权化还可以通过章程的有效约束，监督土地经营的状况，影响董事会的决策，充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途，农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑，因为股权为农户拥有，权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义，也更符合市场经济优化配置生产要素的原则，有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然，土地的股权化的实施必须要有条件，诸如乡镇企业的发达，小城镇的兴起，劳动力已大量转移到二、三产业上等等。

3.坚持科学引导和公平自愿原则。各级党委、政府必须高度重视土地流转工作，把推进土地合理流转作为跨农业结构调整的关键措施来抓，按照本地农业结构调整目的要求，围绕培育主导产业和优势项目，精心制定土地流转规划。有目的地筛选适宜本地生产经营项目，引导承包户流转土地，调整结构，实施规模连片经营。农户承包土地流转，必须严格执行国家现行政策和有关法律法规，坚持依法自愿有偿的原则，又称保护自己提出申请，在接转双方自愿平等协商、互惠互利的基础上，根据本地产业发展规划、居住特点、土地状况等，合理规定土地流转的形式和时限。村集体经济组织和农经部门要承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职责，切实做好对流转合同签订、结算的指导和减征、调整工作。要严格土地流转管理，规范自愿申请、核实审批、合同签订、变更登记的程序。强化土地流转后的动态监测，及时化解矛盾，保证和促进土地流转顺利进行。

第五篇：农村集体土地使用权合理规范的流转

关键词：使用权的流转

集体土地使用权

有形市场流转

合理规范流转

在当前市场经济条件下，土地资源作为一种特殊商品，必然受到市场机制的调节，如城镇国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场流转后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与城镇国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，其在使用制度上如何改革，进入市场流转，是当前需要从法律上、政策和制度上加以研究、探讨的问题。这个问题解决好了，对今后农村经济乃至于整个市场经济都将产生深远的影响。

一、现实中农村集体土地使用权的流转已普遍存在近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，具体表现在：

(1)

农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；

(2)

乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化；

(3)

因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；

(4)

近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味的禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

二、集体土地使用权

“

流转

”

中存在的问题

现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权力内容的行使上有明显的不完全性。如在集体土地使用权方面，规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、光办乡镇企业或者乡

（镇)

村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的房地产开发经营活动，法律明令禁止。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》也做了如下规定：

“

农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外。

”

造成实际操作性差。在收益权方面，由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，使得农村集体组织丧失了这部分土地收益，农村集体经济实力难以壮大。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位。

高新区处于城市规划区范围，其外环生态圈以北区域处于城郊，具有良好的基础设施和投资环境区位优势，是高新区乡镇企业主要分布区域，也是集体土地建设用地产生流转的主要区域。分析高新区集体土地使用权

“

流转

”

现状，存在以下问题：第一、产权关系不明晰，使用权

“

流转

”

难以规范。表现为农村集体经济组织内部的产权关系不明晰，村民小组与村民委员会法律关系不明确，权力主体行使上较模糊；土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。这也是农村集体土地建设用地使用权不能合理规范流转的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的历史原因，即高新区是在老区基础建设新区，所以对原有乡镇企业用地难以从源头上做到统一规划、合理布局。对新增的乡镇企业用地虽然明确规定到规划的乡镇企业工业园中发展，但由于种种利益关系难以完全做到，致使违法占地行为履禁不止。第三、闲置土地处置难。乡镇企业一旦经营不善，停产倒闭后，因债权债务关系使本集体经济组织难以收回出租的土地，或收回后又难以及时出租等，造成建设用地闲置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，农村集体经济发展受到制约。随着高新区城市化进程的加快，致使规划区内农村集体经济和乡镇企业的发展受到限制，被拆迁的乡镇企业难以新

“

占地

”

进行发展，造成农村集体经济组织经济总量的减少。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。

此外，由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，“

农民集体

”

没有明确的法人代表，在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。在收益分配上，由于没有完善的制度，村务难以真正公开，一些村、组干部利用制度缺陷侵占了大多数农民的利益。上述现象的存在已严重阻碍了农村集体土地使用制度的深化改革。

三、对农村集体土地使用权流转的思考

1、在法律和制度方面进行创新。农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。

2、科学的界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度，这是推行农村集体土地

“

资产化、产业化

”

政策的前提，是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。

3、对农村集体土地推行

“

资产化、产业化

”

制度，实行

“

公司化、企业化

”

管理模式。壮大农村集体经济实力，对集体土地实行资产化、企业化，有利于农村经济的总体发展，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，使农民的现实利益和长远利益有保障。从而，从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的出路。

4、在农村集体土地使用权进入有形市场流转的具体方式上可以借鉴和引用城镇国有土地使用权有偿使用的模式，即实行所有权与使用权分离，构建农村集体土地使用权有偿、有限期、可抵押、可流动的法律制度和政策制度，并规范程序。

具体做法本人从以下几个方面简谈：

(1)

根据土地利用总体规划，严格控制土地用途、用地规划，并建立报批，逐项审查的“

流转

”

程序；

(2)

显化集体土地资产价值，对加入

“

流转

”的特别是城市规划区内的农村集体土地非农建设用地应权属清楚、四至明确，并进行土地评估，制定出参考地价标准；

(3)

允许农村集体经济组织以企业公司或股份公司的形式，以土地资本入股的方式投入国家基础设施建设，如高速公路建设，与旧城改造相关的房地产开发等按所占股分的份额，享受收益分配和其它权益；

(4)

在城市化进程中国家对集体土地具有优先购买权。即政府对农村集体土地不再实行

“

征用

”，改为

“

购买

”，对农民不再进行人员安置，只转变户口。具体的安置由壮大后的农村经济组织进行；

(5)

对农村集体土地作税制上的调整，增大税收力度。