“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析

第一篇：“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析

1.标题：“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析 作者：吴帅

时间：2011-3-4 0:00:00 来源：《北京行政学院学报》2010年第6期 正文：

摘要：“省管县”改革是当前我国行政体制改革的一个重要战略，具体可分为财权维度的改革、事权维度(包括经济管理权限和社会管理权限)的改革和人事权维度的改革。我国已有22个省(区)开展了各种实践形态的“省管县”改革。根据各省的改革政策文本分析，当前的“省管县”改革具有一定的地域差异性。从三个维度来看，当前的“省管县”改革呈现出明显的非同步性。进一步深化和推进“省管县”改革，应着重推进人事权维度的省直管改革。

关键词：“省管县”;财权;事权;人事权;政府改革

20世纪90年代以来，受省管县体制改革的“海南方向”与“浙江经验”的启发，许多省份根据自身发展的实际开展了包括财政省管县、“强县扩权”、“扩权强县”等多种形态的“省管县”改革。

截至2009年5月，在全国22个省(不包括台湾省)和5个自治区中，除贵州外的21个省和1个自治区(宁夏回族自治区)都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出：“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。这是中央第一次在全国层面倡导省管县改革。2009年的中央一号文件进一步指出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。这表明，中央对省管县改革的态度已经从“可”发展到了“鼓励”，推行省直管县改革正逐渐成为我国地方政府改革的一个重要战略。本文在比较分析相关省份推行“省管县”改革的政策文件的基础上，从财权、事权和人事权三个维度来分析我国“省管县”改革的实践进度，探讨进一步改革的趋向。

一、“省管县”改革的维度：财权、事权与人事权

“省管县”改革的实质在于调整省、市、县三者之间的权力关系，进而调整三者之间的利益关系。无论是“强县扩权”，还是“扩权强县”，权力关系都是改革的焦点。政府权力，大致可分为三类，即财权、事权和人事权。“省管县”改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对这三种权力进行重新分配，以提高效率，克服“市管县”体制运行造成的弊端。财权、事权和人事权，是分析当前“省管县”改革实践的三个基本维度。

1.“财政省管县”：财权维度

财政上的省直管县是“省管县”改革的重要内容，也是当前大部分地区推行“省管县”改革的主要形态。财政部在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中，就对“财政省管县”提出了要求。该文件指出，各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式的改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。

《国民经济和社会发展第十一五规划纲要》也明确指出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。

截至2009年5月底，全国22个省(不包括台湾省)中除贵州外的21个省均已开展省管县的财政体制改革。另外，宁夏回族自治区于1958年成立之初便开始实行省管县的财政体制。

浙江和海南两省值得特别关注。早在1953年，根据中央取消大区一级财政，增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财政，自此县一级财政与市级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。浙江省一直实行省管县财政体制，即使在1983年“市管县”改革中也没有改变财政省管，仍然保留了“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政制度。海南省在1988年建省后，一步到位实行省直接管理市县的新型行政管理体制，实现县级财政的省直管。

2.扩大经济、社会管理权限：事权维度

事权下放，扩大县级政府在经济社会事务方面的管理权限，是“省管县”改革在事权维度的体现。从22个省区的改革实践来看，截至2009年5月，全国已有浙江、安徽、福建、广东、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山西、陕西、四川、山东、云南、甘肃、海南等19个省开展了扩权改革。扩权改革的内容涉及经济管理权限和社会管理权限两个方面。其中，浙江省的改革最为典型，至今已成功开展了4轮强县扩权、1轮扩权强县共计5轮改革。1992年，浙江省政府就决定扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)的部分经济管理权限(浙政发[1992]169号)。1997年，省政府同意在萧山、余杭两个县级市试行地级市的部分经济管理权限(浙政发[1997]53号)。

2002年，浙江省委省政府开始实施大规模的强县扩权改革，扩大绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个县(市)以及萧山区、余杭区、鄞州区的经济管理权限，其内容涉及12个大类313项(浙委办[2002]40号)。2006年，浙江省选择义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，赋予义乌市几乎与设区市相同的经济社会管理权限(浙委办[2006]114号)。2008年12月底，浙江省再次推进县域扩权改革，变强县扩权为扩权强县。根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于扩大县(市)部分经济社会管理权限的通知》(浙委办[2008]116号)，下放义乌市经济社会管理权限618项，其中继续保留原有扩权事项524项，新增事项94项;下放其他县(市，包括杭州市萧山区、余杭区)经济社会管理权限443项。扩权改革为浙江经济尤其是县域经济的发展提供了强大动力，它与财政省管县一道，被认为是浙江县域经济快速发展的“秘密武器”。浙江省持续十余年的改革产生了强烈的示范效应，以其突出的绩效极大地推动了其他地区扩权改革的开展。

3.人事省直管：人事权维度

人事权维度的“省管县”改革，即省直管县(市)的组织人事，一般被认为是“省管县”改革最为重要的部分，但同时也是改革最为困难的部分。2009年4月，中共中央组织部发布的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》明确提出，县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议。李源潮部长在贯彻落实《规定》的讲话中指出，改革发展的关键时期，县一级的地位和作用日益重要，对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待。这意味着县委书记将由省委直接任命。不过到目前为止，真正开展人事省管县改革的省份还非常少，从提法上确立“人事省直管”的仅有海南、浙江、吉林等，另外一些省份则正在进行人事省直管的尝试。

二、“省管县”改革的进度：实践形态与地区差异

从财权、事权、人事权三个维度来考察我国的“省管县”改革，在理论上可以划分为纯粹财政维度的“省管县”改革、纯粹经济管理事权维度的“省管县”改革、纯粹社会管理事权维度的“省管县”改革、纯粹人事权维度的“省管县”改革这四个基本模式。出于行文方便的考虑，我们分别以A、B、C、D指代这四种基本模式，即A代指纯粹财政维度的“省管县”改革、B代指纯粹经济管理权维度的“省管县”改革、C代指纯粹社会管理权维度的“省管县”改革、D代指纯粹人事权维度的“省管县”改革。基于“省管县”改革的四种基本模式的分类，纵观我国各省区“省管县”改革的实践，当前全国各地“省管县”改革的实践形态可分为以下五种：

A：江西、青海、宁夏(自治区);

A+B：辽宁、陕西、四川、山西、甘肃、云南;

A+B+C：福建、河北、河南、广东、黑龙江、安徽、湖北、山东;

A+B+D：江苏;

A+B+C+D：浙江、海南、湖南、吉林。

从地域分布来看，东部、中部、西部和东北都开展了“省管县”改革，但各地在改革起始时间和改革力度上有所差别。表一说明了我国各省区推进“省管县”改革的情况。从扩权时间和财政省管县时间来看，我国各省区推进“省管县”改革基本始于2003年及之后的数年。从扩权县(市)的数量和比例来看，有些省份是全面铺开，有些省份是试点推行。从财政省管县(市)的数量与比例来看，既有全面铺开的改革，也有试点推行改革。这表明了各省区根据自身的实际情况而选择不同的“省管县”改革策略，从而使得“省管县”改革在我国呈现出多种实践形态。

说明：扩权时间和财政省管县时间一般是指正式文件发布的时间(云南、山东例外)。但是，如果文件发布1年之内，并没有开展相应改革的，则以实践中的改革试点时间为准。表中括号内数据表示的是扩权或财政省直管县(市)占该省区所有县(市)的比例。“—”表示还没有开展此项改革。所有数据都截止到2009年5月底。

资料来源：本文所列各省区的相关改革政策文件。

就财政权维度的改革而言，东部地区开展较早(江苏例外，直至2007年才开展相关改革)，中部其次(湖北省在2004年率先开展财政体制改革)，东北第三(在2005年和2006年开展)，西部最后(大多开始于2006年和2007年)。从各地的改革进程来看，省直管县财政体制改革有一步到位的，如海南省，有逐步推进、全面展开的，如湖北、江西等，也有刚刚起步的，如云南省。而从各地改革措施来看，省直管县财政体制改革可以划分为全面管理型和补助管理型两类。

浙江、江苏、河北、湖北、安徽、江西、四川、陕西、甘肃、吉林等省份推行的财政体制改革属于全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。例如，江西在2005年开展的财政体制改革的主要内容可概况为“八个到县、二个不变”，即体制基数、收入计划、基金收入分成、转移支付及专项资金补助、财政结算、资金调度、各项债务、财政工作部署直接到县，设区市对县支持和数据报送汇总程序不变。河南、山西、青海等省份实行的财政体制改革属于补助管理型，即主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理。例如，青海省推进的省直管县财政体制改革分三步走，第一步是省对试点县的转移支付补助资金，包括一般性转移支付和激励性转移支付，直接分配到县。

事权维度的扩权改革包括经济管理权限和社会管理权限两个方面。就事权维度的改革而言，各区域之间存在比较大的差异。其中，经济管理权限的放权改革开展较早，浙江省早在1992年就出台了有关政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限。截至2009年5月，全国共有浙江、海南、江苏、福建、河北、广东、山东、湖南、吉林、河南、黑龙江、安徽、湖北、辽宁、陕西、四川、云南、山西、甘肃等19个省开展了扩大县或县级市经济管理权限的试点。

相比而言，社会管理权限的改革起步就略晚些，扩权改革力度最大的浙江省也是到2006年才对其个别经济社会发展较快的县市实施了社会管理权限的放权改革。2006年，浙江省进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限，以社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善有关管理体制和机构设置。截至2009年5月，全国共有浙江、海南、福建、河北、广东、山东、湖南、吉林、河南、黑龙江、安徽、湖北12个省对县级市的社会管理权限进行了放权。与东部相比，西部地区在扩权方面明显落后，不仅推行扩权改革的时间较晚，而且扩权内容大多集中于经济管理事务，较少涉及社会管理事务。中部和东北的情况介于东部和西部之间。

三、“省管县”改革的趋向：以人事权为重心

从我国各省区开展“省管县”改革的实践来看，财权维度的改革、事权维度的改革和人事权维度的改革呈现出明显的非同步性。财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国22个省(不包括台湾省)中除贵州外的21个省均已开展此项改革;扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革;排在第三位的改革是扩大社会管理权限，有12个省区开展;人事权维度的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。

如果用雷达图来描绘省管县改革的实践进程，则体现为图一所示的不规则四边形。省管县改革的目标模式应是整体推进的改革，在财政权、事权(包括经济管理权限和社会管理权限)、人事权三个维度上进行省直接对县的管理，即图一中的外围正方形，我们称之为“全面的行政省管县模式”。从图一可见，“省管县”改革的实践形态与改革的目标模式相比，人事权维度和社会管理权维度改革的进展还不如人意，即“省管县”改革的进一步深入要加大社会管理权限的下放和人事省直管改革。

从当前的“省管县”改革实践来看，人事权维度改革的滞后严重影响了“省管县”的整体推进，对其他维度的改革造成了消极影响。人事权维度改革的滞后，使得省向县(市)下放的权力可能被中间层级截留，难以全部落实。整体推进“省管县”改革，真正发挥“省管县”体制的优势，迫切要求进一步推进人事权维度的改革，实现人事权省直管。

在实践中，各地已经开始采取多种方式推进人事权维度的改革，尽可能解决“省管县”改革在财权、事权和人事权多维度上的非同步性问题。第一种方式是在保留省管市、市管县的干部制度的同时，对部分环节进行改进，这是大部分省区的做法。比如广东省提出，可提拔50岁以上，担任现职满5年以上的优秀县委书记享受副厅级待遇。河南省规定，在一个县(市、区)担任党政正职8年以上，工作成绩突出，表现优秀的领导干部，经考察可提拔为副厅级干部。在江苏，虽然关于人事省直管没有相关成文的规定，但仔细分析近年来江苏省委班子成员的来源可以发现，江苏变通性地通过让一些县级党委书记进入省委委员班子，从而提升了县或县级市一把手的行政级别。例如，2006年江苏省第十一次党代会上选举产生的省委班子中，在15个候补委员中，有9个是县(市)委书记。其中，苏北有6个县市委书记进入候补委员。[1]此类改革的意义主要在于提高县级领导干部行政级别和政治待遇，更接近于晋升激励，而非制度性的人事改革。

第二种方式是实行部分省直管县的干部制度，典型的例子是浙江和吉林。浙江是全国少数几个实行省直管县(市)党政正职体制的省份之一。在浙江，除宁波市外的其他县(市)的党政一把手都直接由省管理，[2]县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度意味着各县市党政一把手的培养、选拔、任用、管理和监督均由省委实行统一规划部署。2005年，吉林省提出：要加强县(市)领导班子建设，将县(市)党政正职列入省委管理;同时，在全省范围内好中选优、优中选强配备县(市)党政主要领导干部。

第三种方式是完全实行省直管县的干部制度，典型的例子是海南。海南在1988年建省之初，就按照省—县、市—乡(镇)的行政区划架构，一步到位地实行省管县体制。在党政领导干部制度方面，海南最近提出，对于当前实行市县和省直有关部门双重管理的领导干部的任免，除中央文件或国家法律明确规定须上级部门协管的以外，统一由市县党委按照干部管理权限自主决定。同时，对在全省经济社会发展中战略地位突出、发展较快、综合实力较强的区域性中心城市，要适当提升发展地位，适度高配领导班子。

省管县干部人事制度改革的目标，是要推进县(市)党政干部管理体制的根本性变革，打造能够对地方经济社会发展真正负责、对人民群众公共需求有效回应的党政班子。就人事权维度的“省管县”而言，现有改革大多只是“蜻蜓点水”，未来发展的空间还很大。不管是将县(市)的党政主要领导纳入省直管的范畴(海南、浙江和吉林)，将部分县委书记吸纳进省委成员(江苏)，把县(市)委书记和县(市)长由县处级升格为副厅级、甚至厅级(海南)，让地级市副书记或副市长兼任部分县级市的县委书记、市长(浙江)，还是下派厅级干部任县委书记或县委书记上调省厅任职(湖南)，人事权维度的改革还有待进一步展开。干部人事制度改革还需要积累经验，加大力度推进，使财权、事权与人事权三维度的改革能够早日统一起来。

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第二篇：省管县的改革

摘要：当中心城市已不能拉动用边县区经济发展，“大马车”马力不足。财政上“市压县”，行政上效率低下、成本过高，行政框架改革已势在必行，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。就“市管县”行政体制的由来、弊端，“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。

关键词：省管县；行政体制 “市管县”行政体制的由来

1982年，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底，全国共有地级市282个，地级市管县的数量占全国总数的70％，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。“市管县”行政体制的弊端

2.1 阻碍县级经济发展

“市管县”体制实行以来，原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示，2009年新增的32个省管县中，有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。

2.2 行政层级增多，管理效率低下

我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系，即“(1)全国分为省、自治区、直辖市；(2)省、自治区分为县、自治县、市；(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系，使得信息传递层级增加，速度减慢，同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理，制定政策；市一级传递精神；县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级，往往达不到行政效率最优化。

2.3 行政管理成本过大

政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，行政开支也就越多一份，用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看，“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”，就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次，这不仅能够精简政府行政人员，降低成本，还能够使得信息传递速度加快，提高机构执行力。“省管县”目前的现状

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制。有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009年中央一号文件指出“调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。

3.1 强县扩权的情况

从量上来看，1992年浙江试水强县扩权以来，据相关资料显示，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。以四川省为例，2007年确定27个县为强县扩权县以来，今年又新增32个强县扩权县。全省181个行政区划县(市、区)中，除43个市辖区、成都市所辖10个县(市)。以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县(市)外。粮、油生产和生猪调出大县中发展较快的县、新增的百万人口大县、省辖市级代管的县级市、2008年县域经济激励考核先进县等，共计59个县为扩权试点县(市)，强县扩权县的数量占到全省的73％。

从经济数据来看，据四川省统计局的数据，试点前3年，扩权试点县(市)财政收入水平较低，地方财政一般预算收入增幅比全省平均水平低16.3个百分点。2007年，27个扩权试点县(市)地方财政一般预算收入增长33％，增速比试点前3年快25.5个百分点。2008年，尽管受地震灾害以及金融危机影响，扩权试点县(市)财政收入增速仍比试点前3年平均增速快19.8个百分点，而当年，其增速已经高出全省平均增速8.4个百分点。

3.2 强县扩权存在的问题

首先，扩权县与上级政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，扩权县感到有了“两个婆婆”，原来的“一头应酬”变为“两头应酬”，应酬成本增大。

第二，中心城市与扩权县的协调发展问题显现。扩权县城镇化不发达，基础设施不配套，文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全，相关配套服务设施缺乏。

第三，省直部门在扩权政策中定位模糊。有些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。

第四，人才缺乏。我国县级经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面，人才匾乏问题突出。“省管县”体制的思考

(1)合理下放权力，规范管理行为，提高办事效率。对于县级政府，“省管县”体制在行政管理上给与了它们更多的自主权利，其优势在于：①省——县——乡的三级地方行政权力模式有利于扭转市级管理县级自主权利过大、不规范·任凭市级“压榨”、“盘剥”县级的行为。②减少审批环节和管理层次，有利于提高办事效率，使管理过程透明化、光明化。③省级直接下放财政、人事、审批等权利到县级，提高县级信息获取能力，有利于县级更好的把握发展机遇，提高竞争力。

(2)政府采取订单培养的方法，特别是在中西部地区宜采取“对口单招，订单培养”的方式，培养和引进硕士生以上高级人才到县区工作。

(3)综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策，建立协调有效的系统，以整合资源、系统规划，打破部门分割、提高公共服务的效率。

(4)市和县分治，相互不再是上下级关系，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。从财政的省管县到行政的省管县，“否则光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和”。

(5)从“市管县”到“省管县”要平滑过渡。不可一哄而起，也不能“一刀切”。如四川省在新增扩权试点县(市)及其所在的市，在财政“分家”上设立了过渡期，过渡期为今明两年。

第三篇：“省管县”改革地方权利再分配

“省管县”改革地方权利再分配

2007年06月11日05:22 来源：人民网－《中国经济周刊》2007_____22 郡县治则天下安，县域强则国家富。

县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。

因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。

不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。

一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。

所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。

早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。

浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。

不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向。

“省管县”改革：有望全面积极推进

从2002年开始实施的“省管县”改革有望全面积极推进。

“到目前为止，全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省，应该能超过20个。”6月7日，财政部预算司地方处副处长蔡强接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)采访时表示。

据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。

“由于省管县从财政角度已基本铺开，财政部预算司目前正考虑出台一个‘省管县’的具体指导意见，主要是总结一些地方的做法，把大家认可的经验肯定下来。同时对‘省管县’提出相对具体的要求。现在正着手准备，最快估计在第三季度就能出来。”蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“但是推行‘省管县’，各个省政府的管理半径和管理能力将遭遇挑战。”

“但不管遇到什么问题，省直管县是一个方向，有条件的地方都应该积极推行。未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康向《中国经济周刊》分析。

22个地区实行“省管县”

据财政部向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)提供的资料显示，截至到目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。

“新疆、内蒙、宁夏等一些民族自治地区不适合实行‘省管县’，如果进行‘省管县’，就和《民族区域自治法》相冲突。此外，一些非民族省区，比如四川省阿坝藏族自治州，四川省也不能够进行直管。如果排除掉这些情况，我国实行‘省直管县’的覆盖面还是比较大的，已经超过了2/3。” 蔡强副处长告诉记者，由于各地具体情况差异较大，“省管县”的类型也不尽相同。

“从具体的方式上，虽然都是‘省管县’，但是程度还是不一样。有的是比较纯粹的‘省管县’，有的名义上是‘省管县’，其实只是带了这个帽子。” 蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“如果从财政和行政角度综合分析，只有浙江做得最彻底，不只是财政，从行政管理到政治组织以及其他各个部门的管理，都是由省直接兑现的。连县长的乌纱帽都是省里管的，和市里都没有关系。”

“安徽省做得也比较到位，基本上按照我们提出的要求，在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理，都是直接到县的。” 蔡强副处长说。

据《中国经济周刊》了解，在目前实施“省管县”的18个省份中，有些省虽然自己对外宣称已经搞了“省管县”，但是做得并不彻底。比如，虽然在转移支付测算方面直接到县了，但是体制、资金调度没有直接到县，还在经过市来转手。

事实上，财政部早在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中，在“关于推行省对县财政管理方式改革试点”部分中，对“省管县”就提出了要求，文件指出，各省（自治区、直辖市）要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。

“从以上几个标准来衡量，某些省的做法离财政部要求还比较远。而目前18个省出现的主要问题是不规范，对那些并没有做到真正意义上的‘省管县’，我们将出台一个专门的文件进行推动；另外，也希望通过出台这个文件，能打消他们工作中的阻力，包括领导的顾虑，让省级财政将来进一步推广的时候更容易一些。” 蔡强副处长向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)表示。

县长困惑：两个“婆婆”都得罪不起

“过去是‘市管县’。财政的钱先给市，由市负责分给县乡。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行‘省管县’，实际上是城乡分治，” 中国社会科学院财贸所副研究员张斌告诉记者，之所以要推行‘省管县’，就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。“新农村建设需要充实县级财力，‘省管县’的方式更容易实现这个目标。”

“目前大部分地方进行的‘省管县’，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的‘省管县’，在具体操作方面各地也参差不齐。反映出来的比较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个‘婆婆’的问题。因此，未来‘省管县’的发展，应当是在动财政体制的基础之上，时机成熟的时候，再动管理体制，真正实现市县平级。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌对《中国经济周刊》直言不讳，“体制要理顺，不能两个‘婆婆’长期共存，市县平级成为今后的发展目标。”

省政府管理半径和能力遭遇挑战

如果市县平级后，“省管县”遇到的最大障碍是省政府的管理半径和能力问题。

“‘省管县’的数量超过一定规模后，管理的难度肯定增加；把100多个县的问题都集中到省里，从管理的效率来说，也不一定最有效。因此，实行‘省管县’体制，必然触及到行政区划体制改革。” 财政部财政部预算司地方处副处长蔡强向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)分析。

“省管县”之后，必然涉及划小管理单位的问题。

“在中国目前的行政管理体制下，通过划小省级单位解决‘省管县’后面临的管理半径和管理数量问题是一个可以考虑的思路。”张斌告诉记者。

“目前要做的，是在财政层次上先实行实质性的扁平化，未来行政区划的调整是水到渠成的事。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)。

安徽：“省管县”破解县乡财政困境

5月15日，安徽省政府宣布，无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。这一举措被外界评价为“省管县”改革的正式开始。

根据规定，“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面，扩权县可以“绕开”现行省辖市，由试点县自行审批、管理。

“10+2”放权

5月16日，安徽省发改委主任沈卫国告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)：“此次扩权范围很广，共有143条，大致分为6类：下放审批权限，由试点县（市）自行审批或核准的事项43条；减少审批环节，由试点县（市）直接向省直有关部门申报项目的事项66条；资金安排和经费直接划拨的事项9条；计划管理和指标单列的事项7条；信息直接获得的事项12条；业务指导和进一步完善措施的事项6条。”

根据安徽省政府向《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)提供的《关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》，首批确定的“省管县”有宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、怀远县、涡阳县、界首市、砀山县10个县，后来考虑平衡因素，又补加“毗邻苏浙地区”的广德县和经济欠发达的岳西县，这就是被政府界称道的“10+2”放权。

5月21日，中国历史地理研究专家、安徽大学历史系教授陆发春在接受《中国经济周刊》采访时表示：“省政府‘圈定’这12个县（市）作为‘省管县’试点，主要考虑这些县经济发展和区域历史的地位。”

他分析指出，这12个成员中有安徽“10强县（市）”之首的宁国市，有工业发展势头强劲的霍山县，有肩负安徽东进战略最前沿的广德县和国家扶贫工作重点县岳西；从地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以说安徽经济的大布局。

“省管县”让强县每年受益1亿

目前，在一些省份进行的“省管县”试点中，大多数省份是以“浙江经验”为框架出台的政府文件。

5月20日，宁国市相关负责人在接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)电话采访时表示：“如果能借鉴浙江经验，放得更到位，做到后来居上，将人事权、年终财政收入将和省政府直接结算，增加可用财力，进行更多的城市建设。”

该负责人解释说：“如果这样，预计宁国财政每年由此受益能达到1亿元左右，金融信贷在省直管之后,宁国将能拿到更大的贷款份额。另外，‘省管县’的意义所在就是审批权的下放。”

“以浙江为例，‘省管县’一共下放了313个项目审批权。也就是说符合这些条件的项目建设开工,宁国市政府不必去向上级单位请示,也就不必担心自己的好项目被抢。”

“每年省里都会有一批重点项目建设，如‘861工程’。但是这些项目建设，往往都落到地级市的头上,县级（市）很难分享，建设优先权也往往在地级市之后。”该负责人说。

试点县实行考核淘汰制

“12个试点县（市）并不是固定的，放权的同时，省政府还将对试点（市）县实行动态管理，由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县（市）将予以淘汰，达到要求的县（市）可以进入。”5月18日，安徽省政府秘书长张俊告诉《中国经济周刊》，“因此，省内其他县（市）如达到要求，仍有进行这项试点的机会。而考核所依据的主要目标是，各试点县（市）的经济发展速度和效益主要指标要明显高于全省县域经济发展平均水平；到2010年，试点县（市）规模以上工业增加值、财政总收入要比2005年翻一番以上为全省县域经济发展作出表率。”

安徽省发改委主任沈卫国表示，“比起已经实行‘省管县’的省，我省的放权力度和范围都不比他们小，在今后，可能比他们更大。我省这次扩权的基本原则是：‘责权统一、重心下移、能放都放、依法合规’，鼓励试点县大胆实践，加快发展。”

“事实上，最近5年来，县域经济的快速发展，‘源动力’在于观念与体制的创新。”安徽省发改委综合处相关负责人告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)。而“省管县”实施后，“环节减少了，成本降低了，效率提高了”。安徽省政府发展研究中心农村处副处长靳贞来认为，“省管县”是缩少城乡差距的重要一步。在现行的体制下，市级机构实际上多是起上传下达的作用。省直管县预示着政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。

同时，也有分析人士担忧，某些只会搞政绩和形象工程的群体因为权力的下放，自主权的增加和缺乏必要的监控制度，而大搞无实际效益的面子工程、短期开发和盲目投资，造成一系列的不平衡，与当今提倡的可持续发展相背离，结果是适得其反。

在外界对“省管县”提出担忧的同时，一些县（市）的负责人则认为，审批权限并未放到位。“我主张倒过来公布，就是公布那些不能放的审批权，那样不就更容易操作了？”5月25日，霍山县人民政府县长陈俊在合肥接受《中国经济周刊》采访时直入主题，“140多项放权，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。”

陈俊县长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，从操作上看，扩权县在很多方面向省里和市里“两头汇报”，除了综合产业，有些项目省里也不愿意审批。

湖北：全部县（市）享受地市级管理权限

2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长罗清泉宣布：除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享受地市级经济社会管理权限。

按照这一发展新思路，在今后县域经济的发展过程中，湖北省将依法对行政许可事项、行政审批审核事项进行清理，按照能放则放的原则，再次下放一批对县域经济发展有重要促进作用的经济社会管理权限，赋予县（市）更大的自主权和决策权。继续实行激励性的财政政策，完善“县财省管”的管理体制，提高县（市）自我发展能力。

“扩权强县”催生财政“省管县”县域经济实力不强、活力不足，是制约湖北发展的一个重要因素。2003年6月，湖北省决定在大冶、汉川、宜都等20个县（市）试行“扩权强县”，将239项经济管理权限下放给这些县市。

一年后，这20个“扩权县”实现工业增加值近300亿元，比全省平均水平高出5.4个百分点。其中11个县市的固定资产投资同比增加一倍以上。仙桃、潜江、天门、曾都、汉川5个县（市、区）生产总值超过100亿元。2004年春节过后，这些县（市）出现了历史上从未有过的“民工荒”，县域经济的“蓄水效应”开始显现。

面对“扩权强县”政策给湖北县域经济带来的快速发展，湖北省的决策者们意识到发展县域经济要增强其自主发展能力，关键在于放权、放活。2004年，湖北省再次对这20个扩权县（市）进一步简政放权，扩大县（市）发展自主权和决策权，在项目审批、办事程序等方面赋予它们与“省管市”相同的权限。

与此同时，在对浙江、安徽等省份的考察调研的基础上，湖北省根据国务院、财政部明确提出的进一步完善省级以下财政体制的要求，从本省的实际出发，对52个县（市）实行“省管县”财政体制。对这些县（市）在预算管理体制、各项转移支付及专项补助资金、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还等五个方面进行了改革，由省直接管理到县（市）。

2006年，湖北省县域生产总值达到3800亿元，与2003年相比，增加了近7亿元。农民人均纯收入高达3254.96元，比上年净增了300多元。数据表明，湖北省实施“省管县”财政体制改革极大地激发了县域经济发展的活力。

“省管县”让县级财政增长60％

据悉，湖北省以前实施的“省—市—县”财政管理模式在很大程度上不利于县域经济进行自主发展。对此，湖北省委书记俞正声提出“要完善财政省直管县体制，从资金、技术、项目、人才、财政转移支付等方面，加大对县域经济的扶持力度。”

在实施“省管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县（市）收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。

提升县（市）的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市（州）政府帮助和支持所辖县（市、区）大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县（市），省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。

湖北省还按照新型工业化发展规划，建立了项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。实行省集中税收增量返还政策，对29个扶贫开发重点县（市）以2001年为基数，省集中税收增量全额返还，对其它44个县（市、区）以2003年为基数，省集中增量全额返还政策执行到2008年。增量返还由县（市）统筹用于支持经济社会发展。

新体制实施仅一年，大冶市的财政收入就达到了8.6亿元，增速同比增长近60%。大冶市因此得到了省财政近2000万的激励性转移支付。返还省集中增量、完善激励性机制等政策极大地激励了该市发展生产、培植财源的积极性，他们抓住铜矿、铁矿和煤炭滋芽价格上涨的有利时机，加大投入力度，扩大生产规模，取得了积极效果。2006年，该市在全省县域经济发展综合指数排名中位居前五强。

中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。为支持中小企业和民营企业的发展，湖北省财政通过借款或调度资金支持县市成立信用担保机构，不断改善县域经济投资环境，缓解了中小企业融资难的问题，增强了县域经济发展活力。

浙江：义乌成权力最大县

2006年11月14日，浙江省委办公厅、省政府办公厅的一纸文件让有关县域治理的话题再次成为全国焦点。这份文件指出，浙江省委、省政府已确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。

改革开放以来，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。研究人士认为，浙江之所以能连续几年雄踞“百强县”榜首，跟上述改革以及上世纪90年代初承袭下来的“省管县”财政体制有着密不可分的关系。

这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面，一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。

二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”，义乌市的党政一把手也可采取适当方式予以“高配”。

这份文件明确指出，试点将以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系，进一步深化县级行政管理体制改革，促进县域经济社会加快发展。

专家认为，实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。

江苏：从“省管县”财政体制寻求突破

近日，江苏省出台了省县财政对接方案，以推进“十一五”规划有关“省管县”的目标。江苏省副省长仇和在今年省“两会”期间表示，财政省管县要实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接。专家表示，虽然从表面上看，目前的“省管县”计划似乎仅仅是财政体制省县对接的“单边突破”，但全面的“省管县”计划实际上正在按部就班地推行。

“实行省直管县是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，为解决三农问题和新农村建设创造条件。”江苏省社会科学院“省管县”课题组主撰者徐元明对媒体表示，原来的“市管县”，增加了管理层次，束缚了县域的发展，而实行“省管县”，将是从体制层面进一步给县级市松绑。“就江苏省而言，由‘市管县’体制下的13个发展主体变为处于平等地位的65个独立发展主体，必将使江苏省经济出现一个崭新的局面。”

“省管县”改革是市场经济的内在需求

财政部财政科学研究所教授、硕士生导师 许安拓

就目前的情况来看，现行的“市管县”体制已不适合市场经济特别是区域经济发展的需要，“扩权强县”、“省管县”应当是发展的趋势。而“省管县”只是扁平化行政管理体制改革的一个突破口，紧随其后的应该是“县管乡”和“扩省扩县”改革的跟进，这更是一场涉及我国行政体制深处的重大改革，应当谨慎渐行。

“市管县”走到尽头？

按照《中华人民共和国宪法》第三十条规定，我国的地方行政区域被划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县、市）、乡（民族乡、镇）三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们常常看到在省、县之间又多了一级建制——地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。

但是，随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不但不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，进而削弱了企业的竞争力，加重了粗放式经济的扩张；其三，在分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移（有些地方甚至出现了“省级财政越办越强，县级财政哭爹喊娘”）的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。

为此，2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”由此可见，扁平管理将是我国行政管理体制改革的必然趋势，而“扩权强县”、“省管县”将是这场改革的突破口。

“省管县”：利益格局重新调整

浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13个经济发展较快的县（市）进行扩权。从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广“省管县”积累了经验。

从改革的结果看，“扩权强县”促进了县域经济的发展，如从2000年起，浙江进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围，占了百强县的三分之一，而且有21个县排在前50名。而广东在实施了一系列扩权强县的改革后，也有10个左右的县进入百强前50名。

实行“扩权强县”、“省管县”的条件正在不断成熟：首先，经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，“省管县”改革的呼声越来越强烈。其次，市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变。这就为“省管县”、“扩权强县”的实施提供了制度上保障。第三，以网络、通讯等技术手段保障的电子政务正在不断推广，从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。可以说，全面推进这项改革应该只是时间问题，其趋势已毋庸置疑。

但是，我们在看到“扩权强县”改革光明前途的同时，也要清新地认识到其道路的曲折性：首先，“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。二是省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。第三，我国地大物博，区域差别大，发展很不平衡，不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，而省级直管县有效管理大体应在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就要求同时要把缩省、缩乡的改革积极推进，而这更是一场系统的改革工程。第四，“扩权强县”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“扩权强县”改革和未来“省管县”体制成败的关键问题。

总之，行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行“省管县”的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，稳扎稳打，积极推进。

中国历史上的行政区划

春秋时期：以县为主，边地设郡。

战国时期：边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖，渐渐形成郡统县的两级行政区划。

秦：郡县制正式确立。郡相当于现在的省。

西汉：郡、国并存，县级行政区划已有县、国、邑、道之别。武帝时，出现了“州”的概念。

东汉：郡，国下辖县、邑、道、侯国。州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度。

隋：州领县，两级行政区划制度开始。州、郡两名曾经迭相改用。

唐：道—府（州）—县制。后期为道—节度使—府（州）—县制。

宋：改道为路，最基本的是路—州—县；州级单位有府、州、军、监。

元：行省（省）出现，以行省—路—府或州—县四级区划系统为主。出现与路并列的直隶府、直隶州。

明：省（布政使司）—府—州—县的四级区划系统为主。

清：各地不同。概括来说是省-府/直隶州/直隶厅—散厅/散州/县三级区划。（记者 王红茹 张俊才 张一彪 ★刘青峰 熊郁云）

第四篇：燃油税的政策与改革

燃油税政策

由于现行的养路费一般是按吨位和运营收入两种计费方法收取，实际上形成了一种定额费。而对于用油大户尤其是汽车来说，道路使用率存在较大差距。因为无法测算每台车的道路使用率，燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换成税费，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。

燃油税是指政府对燃油在零售环节征收的专项性质的税收。通过征税的办法从油价中提取一定比例作为养路等费用。其基本原理是：车辆类型及行驶里程长短，载货量大小是与耗油量的多少紧密相连的，耗油越多证明其享有使用公路的权力越多，因此，包含在油价中上交的燃油税就随之增多，对公路养护所尽的义务也就越多。

改革方案

取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费和水运客货运附加费，逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。

汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其它成品油单位税额相应提高。汽、柴油等成品油消费税价内征收，单位税额提高后，现行汽、柴油价格水平不提高。

调整税额形成的税收收入一律专款专用，主要用于替代取消公路养路费等六项收费后的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。

第五篇：新农村政策与农村税费改革

新农村政策与农村税费改革

一、什么是农村税费改革？

农村税费改革是指对现行农业和农村领域的税费制度进行完善，取消面向农民的不合法、不合理收费，用税收形式取代体现政府职能、具有税收性质的收费，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，从根本上减轻农民负担，促进农村社会长期稳定和经济健康发展的一项综合性改革。其主要内容包括：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。

二、正确认识建设新农村。

农村建设不可能是一蹴而就的事情，新农村也并不等同于漂亮整齐的别墅农村或少数几个有质量的示范村庄。人们，特别是领导干部，对“新农村”的正确理解是使建设新农村这项任务得以顺利进行的重要前提，一旦理解出现严重偏离，必将在实施过程中给农村工作带来不可挽回的负面影响。我们的农村经济还是相当脆弱的，农民尤其经不起折腾，而我们建设和谐社会的任务如此紧迫，也已经浪费不起时间、花费不起代价来瞎折腾了。改革需要冒险，需要超常规，但并非是急躁冒进。我们必须谨记，建设社会主义新农村是一场革命而不是一场运动，它是物质的，也是精神的，它的 — 1 —

客观规律性决定了它必须经历一个较长的培育生长过程。因此，建设新农村应该是一个中长期目标而非一个短期目标，是一场革命而非一场运动。

三、农村税费改革的有效执行

农村税费改革本是减轻农民负担、增加农民收入的一项政策，是为农民谋求福利的，必然会受到广大农民的欢迎。可是当上级政策对自己不利时，作为政策执行者的下级政府，就会违背上级的政策精神，使政策名存实亡，目标落空，从而损害广大农民的利益。长此下去，这种危害是十分巨大的，政府在政治上会失去信任，导致政治体系中公信力的丧失，政府在以后的改革中将会不得不求助于强制性措施来继续改革，农村税费改革的执行效果将因此而大打折扣。

农村税费改革的制度性缺陷还表现在其缺乏相关的配套性改革，农村税费问题的解决离不开相关问题的配套改革，如建立包括金融、价格、收入、就业、教育、保险、保障等体制在内的公正的城乡宏观政策环境、农村非农产业的发展和农村工业化、以现代科技和规模经营为特征的农业现代化、改革户籍制度、建立农村剩余劳动力转移制度、农村基层民主制度建设等。农村税费改革的过程中，不可避免地会遇到上述方面的问题，没有相关的配套改革，对税费改革所产生的问题没有相应的制度来解决，只能是出现问题之后，再去寻找解决方法，这样的制度设计明显滞后，缺乏系

统性，事实上增加了操作的难度，这样势必影响政策执行的力度。

此外，随着改革的深入，农村税费体制规范，农民负担减轻，农民对税费改革的关注会越来越少，将转移到自身的发展问题上来。在缺乏相关政策制度配合协调的条件下，农村税费改革的政度上也策执行力度有可能不断地降低，执行的效果也会下降。

四、如何深化农村税费改革？

当前深化农村税费改革总的指导思想和要求是：总结经验，完善政策；全面推进，分类指导；巩固改革成果，防止负担反弹。

要进一步调整完善有关农业税收政策。试点地区应进一步完善和落实第二轮土地承包制度，稳定党在农村的基本政策。

要加强和规范农业税及其附加征收工作。试点地区要实行农业税征收机关负责征税、聘请协税员协税的农业税收征管制度。乡镇政府和村级组织应积极协助征收机关做好农业税及其附加征管工作，但不得代行执法权。非农业税征收人员不得直接收取税款。农业税征收机关要坚持依法征收，规范农业税收征管程序，建立健全纳税登记、纳税申报、纳税通知制度，逐步实现农业税征收方式由上门征收向定点常年征收转变。要加强税收宣传工作，引导农民积极依法纳税，履行应尽义务。农业税附加、农业特产税附加由农业税征收机关与正税同步征收，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理，只能用于村级组织正常运转需要，任何单位和个人不得截留、平调。

要妥善处理农民公平负担问题。农村税费改革后，由于农业税及其附加按照土地面积和粮食产量计税，客观上会造成一部分种地多的农民负担增加。因此，各地区在试点过程中，要结合本地实际，制定减免税等优惠政策，把因种地多出现农业税收负担高于改革前的负担部分切实减下来，以调动粮食主产区种粮农民的积极性。

参考资料：

1、上官莉娜.深化农村税费改革的全局意义

2、云南日报网,社会主义论坛.2004年1月,第1-2期

3、史运开.走出农村税费改革的认识误区.天津政务网,2007年08月01日

4、马晓河.农村税费改革的难点与对策选择基点