政策制定与执行改革途径的调研分析

第一篇：政策制定与执行改革途径的调研分析

摘要］决策与执行分开是不可能的。政策执行专职化是政策制定与执行分开改革的合适表述。其在中国的现实路径是将设计更有效监督机制放在二者的关系中来考虑。改革要借鉴发达国家的经验，同时还要考虑国情、改革的价值和可操作性。基于以上考虑，本文首先对政策制定与执行适度分开的内涵进行了确认，其次就发达国家和地区的几种改革模式进行了分析，最后

就我国的现实改革途径提出了自己的看法和建议。

［关键词］政策制定； 政府改革；　行政执行

［中图分类号］c934［文献标识码］ a［文章编号］1006-0863（2008）02-0012-0

5一、政策制定与执行适度分开改革：内涵确认与合适表述

目前国内多用行政决策、执行与监督分开的说法来描述政策制定与分开的改革。本文认为，使用“政策制定与执行分开”概念更有利于对这一改革内容的揭示。主要原因有：

其一，行政决策是一个几乎贯穿整个行政管理过程的十分宽泛的概念，它与行政执行的划分具有很强的相对性，二者既不可能从行为过程上清楚分开，更不可能从组织机构及其功能上进行严格划分。执行是决策过程的延续，而任何性质的行政部门管理都是决策与执行行为的结合。不存在纯决策或纯执行管理部门。所以，行政决策与执行分开的说法使很多人不解或产生误解。

其二，发达国家的改革本来就是在一定程度上用组织划分的方法实现政策制定与执行的分开，而不是实行某个管理职能中的所有决策与执行的分开。那是做不到和没有意义的。尽管政策制定与决策在概念上重合，但在汉语现有语境中后者外延远远大于前者。它更适合在我们的学术和官方语境中使用，最不容易导致误解。

其三，并没有见到多少西方文献将监督与这两者并列起来，作为同一项改革进行制度设计或改革研究。发达国家的改革主要处理的是政策与执行二者的关系。我国的改革也不适宜将监督作为第三内容专门引入且相提并论。原因在于：一方面，监督问题和前两者的关系处理并不存在不可分割的联系。另一方面，在我国目前的体制条件下，政策制定与执行分开改革本身的难度和任务量就够大，困难已经很难克服，再让监督问题比较机械地挤在一起，必将使改革任务更加艰巨沉重，顾此失彼，影响政策与执行分开改革本身。

为了使这一改革从称谓上更简单易用并具有中国特色，最好选择一个能够直接抓住这项改革核心的说法，使书面和口头表达都十分简捷。人们通常将英国、新西兰等国的此项改革简称为“执行机构自主化”或“执行局化”，或者如英国的《下一步行动计划》那样，叫“设立执行机构”。我们不必照搬，可以考虑采用“政策执行专职化”、“执行机构专门化”或更简单的“执行专职化”这样的表述，既简单明确，又选用了中性和肯定性的词汇，可以避免因“分开”、“自主化”等带有倾向性感觉的字眼造成敏感性误解。其实改革最核心的任务就是设立专门执行机构，为其确定性质，规定任务，规范关系，建立绩效评价方法体系等。其它内容相对而言分量都要轻一些。

需要特别说明的是，对行政执行概念的界定也在一定程度上决定着对此项改革的认识。通常人们把行政执行只理解为传统纵向管理的政府职能部门贯彻落实各类决策的行为。但在改革的情况下，它只可以宽泛地定义为“以输出的方式达成与最初意图一致的结果”。［1］执行只是完成特定决策任务的行为过程，并不限制特定的主体和方式。因此，本文对行政执行概念外延的理解一方面在内容上限定于政策执行而不是广义的行政决策执行，另一方面执行的主体范围跳出了公务员体制的范畴，加入了委托――代理理论关于代理机构的含义。

可以说，行政执行泛指政府核心政策部门以外的政府、非政府或半政府属性的各种机构，全部或部分承担政府部门公共服务指令、授权、委托或承接政府部门公共服务合同，全额、差额、补贴性或专项性地使用财政资金，接受政府职能部门的监督，以多种方式履行政府公共管理、公共服务的具体实施、监管、服务等职能的行为。其中有一些就是由代理执行机构进行的代理政策执行。

在国外，这类代理机构数量众多，组织形态和管理方式差别很大，相当部分实行企业化管理。有的是公营性质的，有的则是民营机构，有的是作为独立公法实体进行自治化管理。它们都履行行政执行和公共服务职能，但都不是公务员体制内的传统政府部门。例如加拿大有服务署、特别事务署、政府部门服务机构或联合治理公司，法国有公共管理组织、独立行政权力机构，德国有联邦机构、公法实体和私法行政实体，荷兰有独立行政实体和机构，新西兰有皇家实体或半自治实体，西班牙有具备行政职能的自治实体、公共实体，英国有非政府部门公共实体，美国有政府公共事业公司，新加坡有法定机构等。这些形态各异的机构“概念还很不清晰。这些实体都是政府的组成部分。它们都是

根据具体情况来安排职能，但都被排除在传统的政府组织部门之外”。［2］

二、发达国家和地区的几种改革模式及特点

独立自主地承办公共事务、履行部分行政执行职能的机构在美国已经有相当长的历史。瑞典也很早就建立了“政治控制与执行机构自治相结合的传统”，“公共政策的执行，在相当程度上是由这些自治机构承担的”。

［3］其后，荷兰、丹麦等也实行了执行机构自主化。可见，政策与执行分开是经过多国长期实践的一种体制模式。

英国改革的特点之一是执行机构多样化：公务员体制内保留少数核心政策部门，执行机构则根据使命的差别性而实行多样化。英国的改革方案列出了多达8种可以利用的组织模式，例如独立董事机构、按执行机构模式运行的部门、执行机构、独立于主管部门的机构、非部门执行性公共机构、政府拥有的公司等六种内部机构类型和公私伙伴、合同外包等二种外部机构类型。［4］其中，专门执行机构就是体现这种多样化的机构类型之一。而执行机构本身又因为资金来源、内部管理方式等不同而区分成许多种类。特点之二是以准法律效力的框架文件约束执行机构：框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议。执行局的具体管理方式和运作机制在其中都有规定：执行机构存在的目的和目标,提供服务的具体内容,首席执行官的职责和权限,履行职责的资源配置,雇员工资和人事安排等等。执行局实行经理负责制,经理职位向全社会开放,竞争录用,级别通常为次官。这意味着首席执行官放弃原有公务员的终身任职期限。执行局负责人对执行局的机构编制、预算、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权。部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格,可以自己的名义从事职业范围内的各种活动,并由此承担相应的义务。它们是承担行政执行职能的公法人。“作为新公共管理的后果，首席执行官正迅速取代官僚和专家”。［5］

新西兰改革的特点是政策与执行彻底、全面分开。改革着重从四个方面展开。一是政策与执行从组织机构和功能上分开。中央政府除了首相、国家公务员委员会和财政委员会外，保有17个政策部和11个负责执行、提供服务的部。部长与下属司、局执行主管之间的关系是“部长负责结果，主管负责产出，部长选择结果，并从主管那里购买产出……政府从各部门购买产出，同时它又是各部门的拥有者”。［6］ 二是将公共服务提供中政府部门的决策安排、出资购买与具体提供、实施分离开来，两者之间保持合同关系而不是合谋或者完全的自行其事。三是进行部门职能、机构的重新拆分组合，目的是合并相同职能，避免利益冲突，把那些结构不合理、责任不明确、效率不高而又总是隐瞒真实情况的大型机构拆散。四是在公共服务的具体实施者之间引入竞争机制，打破固有的部门性公共服务提供者的垄断地位，以竞争压力、特别是市场价格机制等促使这些机构努力提高效率。

新加坡的改革特点主要体现在以法定机构及其重组来推进行政执行和公共服务市场化。首先是引进民营部门参与政府公共服务的提供，具体内容是政府以竞争招标的方式将公共服务合同外包给中标的民营部门。新加坡这种用合同管理方式推行公共服务市场化的做法与英国等有所不同，它将服务合同直接承包给民营机构，而不是在政府自己组建的执行机构内引入竞争机制达到这一目的。其二是政府对非营利的公共服务机构进行民营化改造，使其在运行体制上更适于优质高效地向公众提供范围内的公共服务。这种改造并不是简单地将公共服务机构交给民营企业去随意运作，成为市场竞争的主体，而是引入民营企业的管理机制，同时保持其公共服务机构的性质，不以赢利为目的，不承担向股东分红的使命。其三是重组新加坡特色的半官方公共部门法定机构，以使其有能力适应新形势下公共服务改革的大趋势。法定机构这种体制本身就包含着行政决策与行政执行、公共服务分开的特征，实行的就是一种特定类型的公共服务市场化体制。重组后法定机构共有67个。

香港的行政体制从20世纪70年代起就已经具有了政策与执行分开模式的雏形，至80年代末公营部门改革后，这一体制更加鲜明。回归以后，香港的行政体制基本结构保持不变，但政策部门进行了比较大的重组，统一为决策局，下辖负责执行的部门多称为署，小部分称为处或小型局，还有一些咨询性、监督性的各类小组、委员会、法定机构等。署和法定机构名义上属于决策局的辖下机构，但不同于一般意义上的内设部门，而是独立运作、自主管理性很强的执行性机构。

进入80年代中后期以后，香港进行了较大规模的公营部门改革。这项改革最具特色的内容将公营部门分成不收费、半收费和收费三大类，各自按照规定的模式运行。它们包括非部门性法定机构的设立和运作、营运基金的设立和运作以及公共公司的设立和运作等。例如，法定机构与新加坡的法定机构有很高的相似性，它“（1）受某项法律或条例授权，替代政府提供某项公共服务；（2）其活动受政府资助，并接受政府监督；（3）政府指派其中的部分或全部成员；（4）其绩效的评估由政府做出；（5）其是否具有存在的必要性由政府决定”。［7］可见，香港的法定机构也是不受公务员体制管理的代理行政执行部门。再如，营运基金是学习英国70年代创立的一种新体制模式而建立起来的。相比之下，借鉴新西兰经验设立的公共公司则不仅需要在提供政府确定的公共服务时具备公务员体系所没有的灵活性，更要在服务过程中创造相应的效率和效益，因而是市场化、竞争性程度更高的行政执行代理方式。

20世纪90年代中后期以后，发达国家和地区的政策与执行分开改革逐渐暴露出一些预料之外的问题：一是执行机构数量增多，占政府管理总规模中的比重大，从而使只剩下核心决策部门的中央政府显得“空心化”，对政府管理的总体监控能力和效果降低；二是执行机构数量多、种类多，专门化程度高，目标明确，虽然提高了公共服务的灵活性，但互相之间却缺乏合作，使政府公共服务的整体效果下降了，出现了“碎片化”问题；三是中央政府对不同部门间获取信息的能力下降，如果不同部门提供公共服务的效果有相互抵消的情况，决策部门也不易发现并采取调控措施，这导致“政策执行方面出现了失控的问题”，并且“部长的公共责任下降”，“部长和执行局之间关系模糊不清”；［8］ 四是从提高效率的角度看，独立的小机构有自身的高效率，但协作和整体行动有时比分散化的效率要高。也就是说，“单一的内部成本控制忽视了政府公共部门管理的外部效应最大化这一核心问题”。［9］总起来说就是：前期改革使公共服务体系出现了分散化问题，政策与执行二者之间不能够在非常协调的情况下运转，同时也影响了整体效率。

上述问题被经济合作与发展组织概括为主要的四点：“各类代理机构、权力主体和其它政府实体之间的差异、各自的优缺点不够明晰”，“角色和责任分工不明确，高层管理能力不足”，“对上级主管部门和部长、议会和公众负责的责任机制不强”，“协调机制不力”。［10］

各国具体的改进办法互有区别。英国、新西兰等国从1997年布莱尔提出的“协同政府”到新西兰、澳大利亚等的“整体政府”的思路出发，对新体制进行了相应调整。所谓“整体政府”是指“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的，可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供”。［11］

“整体政府”的具体措施包括：一是通过在中央政府成立新的监督控制机构来增强监控和部门整合能力，纵向上强化对下属机构的控制，横向上加强部门之间的联合、协作。其中特别强调决策、规划方面的集中统一。这是因为，所谓碎片化问题并不是出自执行局化本身，而更多的是因为政策本身缺乏战略性和整体性，应当首先整合政策系统。所以，英国就成立了直属首相办公室的综合性政策机构以发挥这种作用。除此之外，各种正式和非正式的、各种名目的跨部门协作、协商、合作、联络、沟通性质的机构成立起来，应对碎片化问题。

二是通过“公共服务协议”将内阁、政府核心部门和执行机构三者从总体目标上整合起来，虽然各司其责，但由于设立了统一的总目标和合作关系，公共服务就不再分散凌乱，而是显现出其应有的总体效果，获得公民的认可。

三是针对过去执行机构高度的独立自主性、目标的分散性带来的与主管部门似无关联、互不关心、各自为政的状况，要求执行机构的工作不仅在目标上和主管部门保持一致性，而且要成为主管部门整体工作的有机组成部分。

最后，要在管理文化和观念上进行适应调整，从只重竞争转向兼顾合作，从注重借鉴私营部门管理方式到同时重视自身管理行为的改进，从单纯强调分开到同时注重联合，等等。

在这一系列调整措施的基础上，绩效管理内容也发生了相应变化，不再只是单独对执行机构服务质量的测评，而是“围绕政府的战略目标把执行机构和政策机构的绩效统一起来进行测评和管理，更加关注公共服务的整体性产出”。［12］

可以看出，虽然有人认为英国、新西兰等国从90年代中后期开始的以强化中央政府控制权和部门间纵、横向的协作和联合为特点的改革调整与此前的新公共管理决策与执行分开改革很有矛盾，但事实上“驱动执行机构改革的管理原则至今仍然具有生命力”，“工党政府的有关改革是在充分肯定执行机构模式的前提下进行的，改革目标是执行机构效力的最大化……在可以预见的将来，执行机构模式依然是英国政府服务提供的主导模式”。［13］

三、可供选择的改革模式

我国试行政策与执行分开改革的目的与发达国家和地区既有相同之处，也有我们自身的特别性和重点，包括改变政策与执行权责相混淆的状况，实现政府部门管理的权责分明；改变政出多门、法出多门的缺陷，实现政策的科学化和规范化；改变“强部门、弱政府”和部门利益最大化的局面，破除部门权与利的天然联系，克服部门利益化倾向；提高监督效能，形成内生性监督动能等等。

从发达国家和地区的改革情况看，政策与执行机构二者分开设立的具体办法很多。不同国家和地区的方法不同，同一国政府不同部门采用的方法也有很多区别。但无论采用什么方法，是否能使执行机构保持足够程度的自主性和自治性，它们和传统文官管理体制区别的程度，以及分开后执行机构和政策部门间的相互协调、制约关系所形成的张力的松紧适度与否，可以视为改革方案成败的几条主要参照线索。当然，也可以多种分法并用，针对不同执行职能设立不同的执行机构。那样改革任务将更加复杂。

如果选择价值和深度较大的分开模式，目前我国还不适宜在中央政府或地方政府整体性推进，只适合在个别部门和个别地方进行改革试验，主要原因是基于以下几点考虑：

第一，政策与执行分开改革的对象是以政治与行政二分为显著特征的传统官僚体制的缺陷。政治官员因欲撇清与行政业务官员在执行环节的责任而推进此项改革。英国、新西兰等国的改革可以说是围绕二者的权力与责任关系展开互动的。其它国家和地区也是在政治与行政二分体制上开展的这项改革。英国更是具有议会直接向政治官员部长授权，而部长不经中间环节直接向议会负责的传统。它使部长成为政治责任不可回避的唯一承担者。［14］但我国并没有采取政治与行政二分法原则设计公务员制度。行政虽然以管理色彩为重，但政治的成份亦极重，甚至行政就是政治，行政有泛政治化特征。几乎每一个政府官员身上都兼具管理与政治二重性。除党派因素和等级高低以外，他们的干部身份没有什么区别。相同的干部身份、相通的晋升途径、统一的考核标准，使政治责任和管理责任在操作层面无法严格区分。因此，虽然宪法和法律规定政府向国家权力机关负责，但实践上并没有运行各部部长直接向人大负责这一制度。人大向政府授权，因此各部部长是向主管副总理、总理负责。政府的部门没有如英国那样的高度自主自治性。从这种情况看，我国几乎不具备此项改革所要调整的主要权力关系对象，所以改革的效果将很难预测。

第二，即使是这样的公务员制度，在我国也仍然处于初期。目前的主要任务是完善它，使其尽可能向规范化、程序化、法治化方向发展。而政策与执行分开改革由于秉持新公共管理观，刀锋所向正是成熟的官僚制，实践上也确实对其起到了肢解作用，是否适合现阶段我国国情，的确值得反复思考。

第三，政策与执行分开改革的重要内容之一就是将行政执行、公共服务的大量任务从传统纵向政府部门内部释放到外部横向、平行的代理执行机构中去。而我国在实行公务员制度之前已经存在深厚的品位制式的严格、广泛的官员等级制传统，并且其早已经溢出官僚制度本身，渗透进企业等许多领域，形成了一个方方面面都习惯以官阶等级为价值评判和待遇分配标准的官本位社会。公务员制度则在职位制方向上进一步强化着这种体制传统，使其成为了干部管理体制的重要基础。而政策与执行分开改革若采取实质性动作，则不仅要改变大批公务员的标准纵向部门内行政官员的身份，而且还要在一定程度上以绩效合同打破上下等级制的关系结构，以平行协议关系代替垂直隶属关系，从而使刚刚成形的新等级制度受到巨大冲击，操作难度应有足够预想。

第四，政策与执行分开改革伴随着、促进着一个公共管理社会的到来。由于它把相当一批执行性、服务性政府职能以多种代理途径转移到传统纵向政府体制之外，从而使社会增加大量委托性、代理性公法、私法公共服务实体。这样，民间、半民间社会团体将大量出现并日益进入原本属于政府管理的领域，发挥独特的作用，也很有可能一定程度上抢去原在政府头上的公共服务光芒。这对习惯上对ngo角色持谨慎和控制为主要态度的政府社会管理思维方式、管理方法体系将是一个重大、严峻的考验。另一方面，由于几十年来民间组织曾经消失殆尽，半民间组织也实现了行政化，唯有党政机构充当社会管理主体，导致社会自治、自律性极度弱化，已经不适应接受非政府公共服务。这种公众习惯将有一个较长的转变过程。

最后，迄今为止我们还没有既正式又全面地在某一级政府试行过政策与执行分开改革（洋浦是个特殊经济开发区，没有完整的一级政权结构），而仅凭对发达国家与地区改革情况的分析，以及对洋浦与深圳小型改革的总结，还远不够给在全国推行此项改革提供具有说服力的理论和试点实践支持。

四、改革的现实路径

第一，按建立代理执行机构的思路设计多层次的政府公共服务体系，并在这个总的体系架构基础上进行事业单位改革、担负部分国家职能和公共服务职能的公营企业改革以及具有部分政府公共服务使命的社会组织改革，将其中一部分改造成一定形式的代理执行机构。

第二，从比较现实的考虑出发，参照中国改革最初的路径，一开始并不对原体制进行大刀阔斧的正面剖解，而是在原体制外试验培育承担新使命的新型机构模式，探索代理执行机构在我国体制条件下发挥作用的情况。如果效果良好，则可以逐步扩大其规模，渐进式取代纵向体制内的部分执行机构，实现政策与执行的分开。例如，现阶段可以设立具有独立公法实体地位的非部门性特殊自治公共服务组织“法定机构”，适应市场经济体系的完善，丰富公共服务的实现途径。

深圳市目前正在推进法定机构的设立，改革办已经选择了一批试点单位对其进行改造。这是一个值得尝试的方向，但一定要将法定机构的独立自治性、公共性、企业化管理原则坚持下去，否则也将失去改革的价值。

第三，国家分别选择几个不同级别的合适地方政府，各自安排多种政策与执行分开方式中的某一种，进行为期两年以上的改革试验，以对其与国情和其它方面的适应性、新体制在实现改革预期目标方面的效果等进行测试。高级别的地方政府条件优越，最好选择试验多种不同模式的执行机构。中、低级别的地方政府则可选择试验某一种难度不大的模式，以分别试验不同的执行机构类型的效果。

最后，中央政府经过对各地改革试验进行综合分析后再做出相应整体性改革决定，以求改革既能取得预期效果，又能够保证政府部门和整个公共管理体系的稳定。

第二篇：班规的制定与执行

班规的制定与执行

心悦则悦

任何一个集体，离不开规矩的约束与规范。作为一个班集体，除了要遵循学校的规章制度以外，班级内部也应该有适合自身的规则。一个班集体的全面发展得有适合班集体发展的班规班纪，但是，过多规矩的设置，会让学生有疲惫感、厌恶感、并感觉学校生活犹如牢笼，从而产生惧怕的心理。因此，合理的制定班规班纪是班级完善的前提。

然而，对于一年级的学生来说，刚开学的前一个月，班规在孩子们心中起到的作用感觉微乎其微，就算老师说破了嘴，对于一小部分学生老说，简直是纸上谈兵。凭着他们的那一股顽皮劲，做自己想做的事，老师说的事仿佛与他无关。有的学生放学后忘记上凳子、有的忘记自己的值日、有的忘记老师布置的小练习；有些学生一开学就把书给弄丢了、有些学生受点儿小委屈就老告状。。总之，孩子些出现的状况花样百出，没有你想不到的。刚开始，面对从六年级一下子接受一年级的落差，我的心里郁闷极了，孩子们的种种状况搞得我焦头烂额，班级显得一团糟。于是，我在手足无措之际先让自己静了下来，认真想想，孩子们都很“无辜”，每个孩子的心灵都是纯洁的、也是善良的、他们实际上很天真，他们所表现出来的样子才是最纯真的，那是一尘不染的纯真，是孩子步入懂事之前的前奏，我们要以一颗平常的心去面对，很多时候，往往语言上的告诫远远不如行动上的感化、影响，所谓“晓之以理动之以情”是最好的诠释。首先，我改变了策略，不要一味的要求学生不准这样做、不准那样做，适当的严格要求是要有的，但是，太多的“不要、不准”反而会起到相反作用，增强学生逆反心理，会造成一种心理：你不准我这样做，我偏要这样做，看你把我怎么样。更多时候，我利用侧敲傍激法、全班鼓励法、多种表扬口号如：好样儿的、真不错、为你竖起大拇指、你是全班的榜样、真不赖等方法对学生进行表扬，效果还真不错，其中胡惜晨、何睿两个同学的转变是最明显的，他们两个都是属于上课不认真听课，课后不认真做事的人，通过几次的找准机会表扬，两个孩子都表现的积极上进，尤其是成绩一向落后的何睿一下子跃上了一个台阶，我在全班学生面前对她进行表扬，并把她评为我们班的进步之星。

其次是加强班干部力度，明确班干部职责。刚开始，由于班级人数太多，学生很混乱，管得了这个，另外的又调皮起来，真让老师措手不及，但是，通过两次班干部会议后，班里现状大有好转，每次开班干部会议，他们都显得很自豪，想着自己是班干部了，还能参加“开会”，借此，我乘热打铁，此时此刻，明确他们责任感是最好的时机，孩子们都增强了责任感，加上老师的指导，他们的管理显得有头有绪，不再盲目、不再做作了。另外一次班干部会议，我还叫上了一部分学困生，让他们参与到会议里来，这是很有意义的，让他们感受对班干部的教育的影响，明白自身的不足，从而与大家真正形成一个整体，达到共同进步的愿望。通过对班干部的加强教育和情感上的感染，班规的执行起来就得心应手，水到而渠成了。

对于本班的学生来说，过多的约束反而使学生感觉心身疲惫，于是，我不想把班规一条一款的拟出来并粘在教室内，我觉得学校给出的《小学生守则》与《小学生日常行为规范》已经包容了我要表达的意图，因此我不想再让学生感觉到烦。学校的制定要不要遵守呢？肯定要，而且是必须的，因为虽然说不让学生受约束，但也不能一味地放纵学生的自由。于是我采取不同的制定形式让学生潜移默化的受到制度的“约束”。

我们班有两名班长，一名正班长（谢留飞），一名副班长（赵娇）。每个周的班会课，我都会让她们两个轮流总结:对一个星期以来同学们的各方面的表现进行剖析、好的继续发扬、不好的提醒注意改正，即“有则改之、无则加勉”。从而从各个方面进行总结，并提出自己认为对班级有效的意见或建议，就算是老师存在的不足，也要大胆提出，达到师生共进。对于很明显的犯了错误的学生，也大胆提出来，并说说这样做的不良后果，从而定出一条新的班规，让大家一起来履行，例如某某同学在教室里乱丢垃圾，让全班同学给出处罚建议，让其他同学意识到乱丢乱扔的行为可耻，爱护环境卫生光荣，从而达到集体共勉。

两位班长对班上的事都倾心倾力，全心全意的为班上做事，她们两人每个周的总结都是那么精辟有力、全面细致，很多细节上的问题是作为老师的我都没有注意到、没有考虑到的。另外，两位班长都以身作则，会全面的认识自己，不因自己是总结者而沾沾自喜、避嫌就良，甚至是自己的不足都大胆地在同学们面前承认。记得有一次，轮到谢留飞同学作总结，首先她先如实说了班上存在不良的行为：课堂上学生们一点也不积极，不主动回答问题，学习懒惰，缺乏激情。于是她提出了自己的建议，希望同学们不要辜负老师的激情和心血，要努力学习，认真学习。之后谦虚的说了她自己的一些不良表现，并在同学们面前承诺说，今后一定要改变这不良状态。最后深情饱满的说：“老师，您辛苦了，谢谢您为我们所做的一切。。。”

谢留飞同学的这次总结迎来了全班同学阵阵的掌声，我当时就控制不了内心的感动，不由得眼眶湿润了，我没想到，我也有这样懂事的学生，我是不是忽略了一些东西呢。。。

我们班的班规就是在两位班长的总结中得出，并在他们的总结后得以潜移默化的执行了。

第三篇：大学生村官政策执行分析

大学生村官政策执行分析

大学生村官即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务，受到社会各界的广泛关注。2008年，中共中央组织部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，决定从2008年开始，用五年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。这是继2005年中央办公厅国务院下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见》后，党中央加快推进社会主义新农村建设的又一重大决策。从1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”至今，有关“大学生村官”的探索已进行了14年，现今“大学生村官”计划己基本普及到全国的各个省市。

一、大学生村官政策的背景分析

（一）农村的发展问题

中国社会发展到今天，农村的发展已然成为一个迫切的问题。中国农村的发展正影响和左右着中国的发展，农村不发展、占中国人口60%左右的农民不富裕，中国也是谈不上强大和富裕。近年来，“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题，这一点在历年的中央一号文件中都有体现，每年的中央一号文件都是有关“三农问题”的。农村发展问题之所以日益凸显，最直观的原因是与城市发展相比较，中国农村的发展日益滞后。而造成中国农村与城市发展之间的差异原因是多种多样的，既有历史原因，也有现代原因，既有观念原因，也有政策因素。而在这众多的问题和原因之中，许多人认为农村人才和精英的严重流失，是制约农村发展的关键因素。

（二）大学生的就业问题

当前，我国大学生就业形势日益严峻，就业问题是当前大学毕业生面临的最大难题。自从实行大学扩招以后，我国的大学毕业生数量呈现逐年递增的趋势，2001-2007年全国高校毕业生分别为145，212，280，338，413，495万人，2008年毕业生人数达到559万人，而2009年的毕业生人数更是将达到历史新高610万人。另外，据最近三年全国高校的就业率调查统计，平均每年有25%左右应届毕业生未能就业，这些往年积压的“相对过剩”的未就业大学生也将加入每年的就业竞争中。1一个国家的就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个问题，它关系到经济的持续发展，关系到社会的稳定和谐。我国政府一直以来就非常重视社会就业问题，尤其是担当振兴中华民族大任的青年大学生毕业后的就业问题。为了解决这一问题，我国政府采取了相当多的政策措施，大学生村官计划就是其中之一。

二、大学生村官政策执行分析

（一）大学生村官执行现状

1.大学生村官计划日趋扩大

从目前情况看，大学生村官数量逐年增多，大学生村官计划逐年扩大。1995年，江苏省率先实行“雏鹰工程”，1999年海南省推出大学生村官计划，从2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市先后启动“大学生村官计划”。截至2008年2月底，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。

2.大学生村官政策实施情况因地而异

北京：与乡镇政府签订劳动合同的3年期限内，第一年的月薪2000元,第二年2500元，1 蒋旭平.大学生就业难现状、特征及成因分析[J].科技风.2008，(05).95-96

第三年3000元，并由政府缴纳各类社会保险；外地生源的“村官”只要连续两年考核合格，就可以办理北京户口；3年合同期满后,可以续签合同，也可以另行自主择业；北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇：机关招考公务员优先录取、村官推荐免试读研。

重庆：每月至少有1000元工资；考核等次为称职以上的将给予3000元的奖励；连续3年考核优秀的大学生村官，将获2万元奖励；公务员选拔时将获优先资格。

河南：到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者，在两年扶贫工作期间，给予每人每月研究生800元、本科生600元、专科生500元的生活补贴。2

新农村建设需要人才，大学生就业难也要解决，但两者的联系与对接能够在多大的程度上解决彼此的问题，还需考量。海南大学生村官计划的失败，安徽凤阳辞退两名大学生村官，大学生村官计划执行中的高流失率、大学生村官的身份困惑以及后续管理等问题都说明，目前的大学生村官计划在选人、管理、退出等环节存在诸多问题，政策目标与政策结果存在相当程度的偏差。

（二）大学生村官政策执行中的主要问题

1.大学生村官自身的问题

首先，适应农村生活和基层工作的能力比较差。大学生普遍经历单纯，缺乏农村生活的经历，对农村政策不够了解，在处理村民纠纷等问题上能力不够，对农村生活和基层工作难以适应。其次，农业常识的缺乏和实践经验的不足。到农村的大学生村官中专业对口的并不多，村官选拔时并没有限制专业，除农学和计算机专业的毕业生可以发挥专业的优势之外，大多数大学生村官所从事的工作与所学知识没有很多的联系。再次，大多数大学生村官只是把这个工作当做“跳板”。大学生到村就职，不少是出于就业压力、村官待遇及优惠政策的考虑，真正愿意在农村成就一番事业的村官并不多见。3

2.政治身份不明，社会地位不高

《村民委员会组织法》明确规定“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因此，从法律角度看，大学生担任的并不是真正意义上的村官，充其量只能担任村党支部书记助理或村委会主任助理等职务。政治身份的模糊使得“大学生村官”处于“非官、非农”的尴尬处境，很大程度上影响了“大学生村官”开展工作。再加上不少学生家长、亲朋好友对寄予殷切希望的“跳出农门”的大学生回乡做“村官”的做法很不理解，甚至认为是没有出息的表现，以及部分村干部与村民对“大学生村官”的不认可。致使“大学生村官”在农村的社会地位低下，心理上承受了巨大的社会压力。

3.大学生村官的高流失率

农村工作的清苦和某些地区的待遇偏低，使得各个省市的大学生村官不同程度的存在流失，有些地区还很严重，“难以扎根”已经成为大家普遍关注的一个问题。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题，比如：大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生,但实际上，这与“留得住”的愿望是相悖的，致使许多大学生把做“村官”当作“跳板”，以实现曲线就业。

4.政策未落实，后期管理不到位

大学生村官的优惠政策与措施在具体的落实方面还是存在一定的差距，在当前严格控制2马爱玲.“大学生村官”计划的公共政策分析[J].湖南第一师范学报.2009,(2)中国农业大学中国村社发展促进会大学生“村官”课题组.2008年大学生“村官”发展研究报告(节选)[ J].中国大学生就业, 2008,(10)

乡镇机关、事业单位编制的情况下，大学生村官的“身份”问题难以落实下来，一些地方承诺的报考公务员优先、可提拔乡镇副职等在现行的干部管理制度下很难实现。此外，一些地方只重视前期选拔，后期管理没有跟上，经常性的联络机构没有建立或发挥作用不力，由此导致日常管理中缺乏必要的经验交流、心理沟通、考核激励，使大学生村官基本处于“无人管”的状态。

（三）大学生村官政策执行中存在问题的原因分析

1.大学生村官计划不完善

政策的内容是相对稳定的，但是现实的条件和问题却是不断变化的，政策作为主管范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。大学生村官政策从实行至今一直在不断完善，但从目前来看，大学生村官计划本身存在很多问题，这些问题的存在首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。大学生就业和新农村的发展这两个普遍性的社会公共问题，在两方面制约着大学生村官计划，首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围，在现实中，这一政策涉及范围较广，因此制定和执行计划本身就是件难事。其次这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善，表现在：问题形成的原因复杂，如新农村发展的问题，这类问题有历史的原因又有现实的原因。解决这类问题需要各方面的共同努力；问题本身的影响广泛，如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题，长远来看，甚至关系到国家经济的发展；问题的关联性，这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的；问题的顽固性，大学生就业和新农村发展的问题并非一朝一夕能完成。

2.大学生村官行为的短期性

政府在推行大学生村官制度时做出了解决户口、优先安排读研等一系列优惠政策，这些政策在解决大学生村官的后顾之忧的同时，也使得大学生当村官的行为的短期性更加明显。大学生村官大多以三年为期，三年的任期内，很难保证让这些村官专心于本职工作，期满可以续约也可以走人，缺乏长远的制度规划。

3.大学生村官政策实施过程中的复杂性

公共政策执行受到多方面的影响和制约，如果缺乏一定的物质资源和人力资源，政策执行就不能进行。在一般的情况下，实际的公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源，从目前大学生村官计划执行的现在来看，其执行经费和政策保障显然是不足的。另外，大学生村官政策在实施过程中的复杂性还表现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性，增加了大学生村官计划执行中的复杂性。

4.大学生村官政策缺乏配套的操作性强的制度

地方的经济实力与经济发展状况与大学生村官计划实施成功与直接相关，大学生村官的工资主要由地方支付，地方财政的好坏、财政收入的多少直接决定了他们待遇的高低。一些地方的大学生村官流失严重，之所以出现如此的结果，究其原因：一是这些地方实施大学生村官计划的条件并不成熟；其二是基层农村确实需要人才，却缺少安置人才和留住人才的物质保障，因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。

三、完善大学生村官政策的路径选择

（一）适当改进大学生村官政策目标

知识分子到农村去的角色可以起到协助者的作用，或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是因为农村的情况十分复杂，而且随着市场经济的发展，市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素，是下乡的知识分子无法解决的问题。4当然这并不是对大学生村官计划的否定，而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，应该在综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情4 朱云生.大学生与新农村建设的对接模式[J].当代青年研究, 2006,(12)

况，通过调查分析，建立更确切，更详细的大学生村官计划的政策目标，而且大学生村官计划本身就是一项实验性的政策计划，通过实践经验的总结反过来促进计划的完善是我们应当做的。

（二）健全大学生村官的筛选机制

针对当前的大学生村官选拔筛选机制中的问题，如不限制专业等，造成了大学生村官在农村的作用没有充分发挥，对农村的经济发展也没有起到明显的作用。因此，在今后的大学生村官的选拔考试中，要重视选拔标准的合理化和科学化，增强选拔过程的透明度，增加关于农村基层现状、农业生产的知识测试，在尊重大学生意愿、择优选拔的基础上，使真正有思想、有能力、有志于带领广大农民致富的大学毕业生脱颖而出。要以选拔那些把建设新农村作为自己人生理想的有抱负的优秀的有志青年作为“大学生村官”选拔工作的指导方针，让更多对“三农”具有深厚情感的大学毕业生加入建设社会主义新农村的队伍。

（三）政策上为大学生村官进行准确的身份定位

大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障，大学生村官在农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规,明确大学生村官法律地位势在必行。目前《村民委员会组织法》及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定，因此，目前起码应对《村民委员会组织法》予以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格，使其能够参与村委会主任、副主任或支书兼主任的竞争，并在待遇和工作条件上予以保证，以确保大学生村官模式实施的实效。5

（四）加强大学生村官的后期管理

1.优惠政策落到实处

目前，大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的一些优惠政策所吸引，如保留城市户籍、提供较高的工资待遇、公务员考试和考研加分、减免学费和助学贷款等。要为大学毕业生到农村就业创造必要的工作、生活条件,提供相应的资金支持、安全保障和社会保障,，解除他们到农村创业的后顾之忧，形成大学生争相下乡、努力到基层的局面。6

2.完善相关体制

制度建设最具有根本性。吸引大学生到农村的广阔天地发挥才干，是一项有长远意义的举措。实施大学生村官模式是社会主义新农村建设的需要，但要长期实施，一定要有长效机制。在政治待遇、经济待遇、激励机制、淘汰机制、评价机制等方面都要制订相应的管理办法，让大学生村官引得进、留得住、用得好。

3.建立健全对“大学生村官”的评价监督制度

由于当前各地的“大学生村官”计划实施时间都不长，理论、制度方面缺乏保障，对“大学生村官”在基层工作岗位中干得怎么样、群众满不满意等一些具体工作的评价还缺乏科学评估标准。因此，可尝试建立系统的“大学生村官”监督评价体系，以监督、规范、指导、评估“大学生村官”的具体实践工作。针对当前对“大学生村官”的管理现状，可以从以下几个方面把握：一是分期评估，循序渐进。大学生融入到基层实践工作是一个渐进的过程，应该在其工作的适应期、成熟期及其发展期进行相应的效绩评价。二是注重过程，加强监督。既要重视对政绩结果的结论性评价，更要重视日常工作过程的监督，对工作中存在的缺点或错误及时提出改进意见。三是综合评价，客观透明。每由上级党委、村级“两委”、当地群众共同对其进行考评，并公开考评结果、建立业绩档案。要通过综合评价保证结果的客观性。7 5史亚军.大学生村官计划的发展思考[J]农村工作通讯, 2008,(10)赵小群.论新农村建设中新型农民的培养[J].湖南第一师范学报, 2007,(02)7 王艳艳.“大学生村官”计划的公共政策分析.湖南师范大学硕士论文,2009,(5)

参考文献：

[1] 陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社，2002

[2] 刘斌,王春福.政策科学研究[M].人民日报社.2000.12.[3] 冯锋,李庆均.公共政策分析:理论与方法[M].安徽:中国科学技术大学出版社，2008

[4] 陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社，2000.[5] 刘伯龙等.当代中国农村公共政策研究[M].上海:复旦大学出版社，2005.12.[6] 李文腾,陆文聪.谈大学生“村官”在和谐农村建设中的作用[J].浙江青年专修学院学报，2007(3).[7] 李包庚，黄斌，魏娜.“大学生村官”现状调查与思考[J].青年研究，2007(9)

[8] 胡建兵，吴雪琪.“接力工程”缘何成了“半拉子工程”[J].政府法制，2002(6).[9] 雷传江,宋月红.社会主义新农村建设中大学生“村官”培养的思考[J].安微农业科学，2007(5).[10] 吕书伯，李超英，杨荣富.大学生进村当“村官”[J].中国公务员，1999(11).[11] 张家智.“大学生村官”热中的冷思考[J].调研世界，2007(8).[12] 万银锋.“大学生村官”:一种值得推广的制度安排[J].中州学刊，2007(4).[13] 李晓玉，李晓宁.关于完善“大学生村官”计划的思考川.湖北广播电视大学学报，2007(10)

第四篇：计划生育政策的执行分析案例分析

计划生育政策的执行分析

我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30%。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不措。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（可以从政策执行的手段、政策执行的影响因素等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的原因，以及如何使得该项政策有效执行。）

分析

1.政策执行的手段有：行政手段，法律手段，经济手段，思想政治教育手段，技术手段。本案例中，政府为了完成计划生育工作任务，主要应用了行政手段，法律手段和经济手段。主要体现在政府出台相关法律，颁布新的政策措施，同时对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。

2.影响政策执行的因素有4点（课本360页）。本案例中，（1）从政策本身看，该项计划生育政策目标模糊不清，导致目标与执行措施冲突，执行结果离目标相背离。此外，该政策质量不高。政策设计不合理，特别是村、乡从罚款收入中提成，实际上对村、乡干部鼓励计划外生育起到了诱导作用，结果导致一些群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部也为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（2）从政策主体来看，政策执行主体素质不高。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。（3）从政策对象看，案例中的政策对象主要是南方某县的乡村群众，该政策对象观念落后，受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（4）从政策坏境看，该政策实施的坏境欠佳。政策执行的外部环境缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。

3.政策执行偏差产生的原因（课本

366页）。案例中，该政策在执行的过程中，准备工作不够完善，计划不足，且计划生育经费不足；而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动；还有政策的质量不高，目标模糊；以及目标人群存在文化障碍等等。这一系列因素都导致了该政策在执行过程中产生了偏差，从而使得该政策在实施两年后并未达到预期效果。

4.关于如何使得该项政策能够有效执行，我们可以从两方面入手：（1）在政策的执行过程中，应该做好各个阶段的工作。政策执行包括3个阶段：准备阶段，实施阶段，总结阶段。首先，在政策执行前要做好各项准备工作，要加强政策认知，制定执行计划，提供充分的财力和物力，还要注意制度配套。

其次，在政策执行的实施阶段，要加强对政策的宣传，统一人们的思想认识，使人们对计划生育政策有更深入的了解，然后再将该政策进行推广。

最后，再政策执行的过程中应该随时做好总结评估工作，加强对政策执行的监督，在执行过程中，如果发现政策有偏差，应该对现行的政策方案做及时的补充和修正。（2）有效执行的原则和机制。由发挥。）

369页，自己结合案例，自（课本

第五篇：林权政策改革调研报告

四点经验。一是各级党委、政府领导思想认识到位。层层夯实了责任。二是政策宣传到位。使林改政策家喻户晓、人人皆知。三是工作扎实，能将林改工作的重要性摆在重要议事日程上。各基层组织能自觉组织干部群众深入学习林业法律、法规和林改政策。政策落实到位。林改工作队员能坚持“公平、公正、公开”原则。充分尊重群众意愿，严格执行“两个三分之二”四签两不准”制度。四是坚持阳光操作，群众积极参与，比较满意。

五大成效。一是明晰了产权。达到分山到户。维护了林区社会稳定，确立了农民承包经营权利人的主体地位。分林到户”实现了山定权、树定根、人定心”二是及时化解了大量历史遗留纠纷。通过林改解决了以往有证无山、有山无证、一山多证、四界不清林权纠纷问题，促进了农村社会和谐稳定大局。三是增加了群众对林业投入的积极性。激发了群众的造林、管护的自觉性，毁林、火灾、病虫害现象大大减少。四是促进了林业产业大发展，林业的社会效益，生态效益，经济效益更加突出。五是林改档案建设相对规范。

三点不足。

一是部分村组对林改政策宣传不到位。建档不规范。二是部分村组林改档案不齐。三是产业发展不协调。群众对政策领会程度不一。

针对视察中存在问题、视察组提出了整改要求。一是要求各乡镇加快林改进度。让百姓切身感受改革将带来的实惠。做好社会维稳工作。四是要求乡镇村组规范健全建立村组林改档案工作，务必于XX月底完成全县XX个乡镇以明晰产权、承包到户的主体改革任务。二是要求各乡镇村组继续加大林改政策宣传力度。积极参与林改工作。三是要求妥善处理好林权纠纷问题。确保林改成果经得起历史检验，五是要求加快产业进程，积极引导群众投入，按照一村一品，规模化发展。六是要求县林业局、县林改办加快研讨制定林改配套政策，支持林业产业发展，增加群众收入。

林业局将以视察活动为契机，准确总结了县林改工作的成效。对林业惠农政策的有效落实起到极大的监督指导作用。迅速召开局班子会议，认真研究分析问题，采取有力措施，加快林改工作进度，确保工作质量，为实现林业又好又快发展，促进县域经济实现突破发展发挥积极作用。