构建村民自治组织与乡镇政府和谐关系的思考

第一篇：构建村民自治组织与乡镇政府和谐关系的思考

构建村民自治组织 与乡镇政府和谐关系的思考

赵成龙

【内容摘要】“乡政村治”是我国目前基层民主政治建设的有效出路，经过20几年的发展取得不少成就，但也存在些不足，主要体现在村民自治组织与乡镇政府关系处理得不顺，从而掣肘了我国农村民主化进程。为此，我国基层政权体系的构建不能单纯的从理出发，应从现实前提出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，正确定位村民自治权与国家行政权，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，加强村民自治组织建设，是新形势下协调村民委员会与基层国家机构的关系，建设社会主义新农村的现实途径。这对完善村民自治，理顺村民委员会与基层国家机构的关系，对发展我国基层民主政治建设，调动我国绝大多数劳动人民积极性建设社会主义新农村，全面小康社会，创建社会主义和谐社会具有积极的现实意义。

【关键词】乡政村治；村民自治组织；乡镇政府；协调关系

乡政管理与村民自治的二元并存（“乡政村治”）是中国农村管理体制的一个显著特点。村民自治是基层民主政治建设的重要内容，是中国农村改革发展的产物和结果。在村民自治运作实施中，在村民自治组织与乡镇政府的关系处理上存在村民自治权与国家行政权混淆的问题。从现实的问题出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，构建村民自治组织与乡镇政府的和谐关系，对于推进我国基层民主政治建设和社会主义新农村建设，具有积极的现实意义。

一、村民自治组织与乡镇政府关系的现状

（一）法律层面

村民委员会是基层群众性自治组织，就其与乡镇政府关系而言，《村民委员会组织法》作了明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导，支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就清楚表明，村民委员会自治组织与乡镇政府是一种指导与被指导的关系，这是探讨村民自治组织与乡镇政府关系的逻辑起点。

（二）实践层面

1、作为基层国家机构的乡镇政府，其管辖范围少则数十平方公里，多则数百平方公里；人口也在数万、十几万、百万之间。这样一个规模的行政区域内乡镇行政在落实国家方针政策和完成行政任务时，难以直接面对农户，而需要村级自治组织协助。所以“虽然村委会自治组织是自治组织，却是村务自治。在办理政务方面，则应当受到乡镇的领导。”①这就不难理解“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么他们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保证指导与被指导关系的性质。”② 在现实需要情况下，出现行政管理权下放予村民自治组织，是行政权弹力性与行政机构相对稳定性矛盾解决的必然途径。在这里不能简单地机械的去理解“指导”“领导”的差异性，而应当围绕具体事项中，加强关键环节的衔接，提高效率，真正把国家惠农、普民，政策、方针落到实处。

2、“乡镇政府的管理实际上是国家权力的神经末梢，反映国家的强制性力量，而村民自治则是市民社会自治原则的体现。”③因此，国家权力与村民自治二者存在对立和冲突。并且这种冲突是“零和冲突”，此强彼弱，即当国家权力增长时，基层群众的自治权会相对减弱，尤其是在国家、集体和个人利益冲突时更是如此。此外，乡镇政府的管理权力遍布全乡镇，村民自治的权利仅限于单个村庄，在实践中二者的博弈关系比较激烈。不少乡镇政府干部认为，村民自治脱离实际。实行村民自治后，乡镇管理失去了“看的见的手”，行政权力行使的有效性、及时性难以保障，出现了“应该管的无法管”的现象。因此，在村民自治实践过程中，乡镇干部总是力图凸显自己。干预村里财权、生产经营权；操纵选举，甚至直接任免村委会干部。

3、乡镇政府与村委会的关系具有特殊性和复杂性。一方面《村民委员会组织法》规定，村委会是群众性自治组织，不属于一级政权组织，也就不是基层政权的派出机构，它与乡镇政府不存在行政上的领导与被领导的关系，乡镇政府不能采取行政手段去包办村务。另一方面，乡镇政府作为国家基层行政机构，承担着依法就本行政区域内各项工作实施行政管理职能，有权且必须对村委会布置任务。在实际操作中这两方面往往难以协调，在村民自治问题上往往导致两种倾向，即“过度自治化”“附属行政化”倾向。前者特征是乡镇政府以行政命令代替了指导、帮助和支持，致使村民自治超出法律规定的范围，村民自治组织把村民自治同乡镇行政管理，甚至国家法律对立起来，借口村民自治抵制村民依法应当履行的义务，造成乡镇管理功能萎缩。后者是乡镇政府不能对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助，放任村民、村民委员会和村级党组织在村民自治中权利滥用，致使村民自治组织名存实亡，乡镇政府对村民委员会的法律地位和自治尊重不够，把村委会当成其下属行政组织，习惯用传统的命令、指示等方法进行管理，任意干涉属于村民自治范围能的生产经营活 ① 徐勇：中国农村自治，华中师范大学出版，1997（213）（注释格式不对，下面的都要改过来，举例：徐勇：《中国农村自治》，华中师范大学出版社１９９７年版，第２１３页，书籍注释 ② 景跃进：国家与社会事业下的村民自治，中国书评，1998[5] ③赵立新 李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2]（举例：赵立新 李波：《村民自治与乡政管理研究》，《烟台师范学院学报学报》，2006年第２期，期刊注释）动。这两种倾向都是错误的，有碍于乡镇政府职能的发挥和国家政权对乡村的有效管理，有碍于村民自治权力的正确行使和村民的主动性、积极性发挥，不利于树立乡镇政府的权威和保证农村政治的稳定。

二、村民自治组织与乡镇政府矛盾冲突的原因解析

（一）制度对村民自治组织和乡镇政府职责界定不清晰

《村民委员会组织法》规定，乡镇政府和村委会是指导和协商的关系。一方面肯定了乡镇政府和村委会的是两种不同权力载体；另一方面，又强调乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，而非领导关系。这一制度是理念性的制度构架，实践表明，在“乡政村治”的格局中，在村的层面上，实际存在乡政管理与村民自治两种权力的影响（在村里享有宪法赋予更多的是权利而非权力，权力是乡政管理的延伸——“协助”）。这两种权力，在实际运作中构成了此消彼长的“零和冲突”。因此，就成文法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系非常的粗略和原则化，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容和方式，也没明确规定“协助”的范围和形式。这为乡镇政府与村委会见仁见智，各取所需提供了制度漏洞，由此衍生出种种冲突。

（二）“政权”“治权”不分的结构性矛盾

“乡政村治”是我国目前基层政权格局。乡政管理，是指乡镇作为国家在农村的基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不能直接具体管理基层的社会事务。村民自治，是指在乡镇以下的村建立村民自治组织，在党和政府的领导下自主地管理基层社会事务。

这种模式下，“乡镇政府是政府权力延伸到农村社会的最后一阶段。”①乡镇政府是农村最基层的政权组织，是自上而下的政权终端。而村则是村民自治组织单位，“村民自治权直接来源于农村社会本身。”②“乡政”和“村治”的有机结合共同构成基层政权的政治运行，共同维护农村社会的稳定，促进农村社会经济的发展。然而，调查研究表明，以乡镇党委为核心的乡政权力既可以是村民自治权力的有力推动者，也可能是他的主要障碍。即，在村庄的层面，乡村精英和村民享有自治权的范围在相当大程度上取决于乡镇政府。

村委会是法定的村民自治组织，这决定了其必须代表村民意，为村民服务来赢得村民的支持和信任，这是村民委员会自治组织性质和功能的使然。除此之外，乡镇的许多行政性工作需要通过村委会在村民中贯彻实施。因此，村委会实际上又承担着某些行政性职务，具有准政权组织的意味。这样，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色体现了村民意志 ①②胡庆东：乡政村治格局中乡村关系的矛盾冲突及原因，南都学坛（人文社会科学学报）[6] 徐勇：论现阶段农村管理体制中乡政与村治的冲突与调试，求索，1992[2] 和乡镇意志的冲突，难免不发生村民意志与作为国家意志代理者乡镇政府间的冲突，而村委会的双重角色就更显得尴尬了。只要村委会偏重于某一角色，即会发生失衡，引发矛盾冲突。这一冲突和失衡，在一定程度上源于现阶段国家权力体制与村民自治原则存在着结构性矛盾。所以，应从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力交接问题。

（三）传统文化的消极影响

从历史的角度讲，中国传统政治文化中，一方面强调“尚贤”的思想，重德治轻法治，所以，唤圣君贤臣，从贤不从众。因此，在传统文化下的人民缺乏政治上的热情，放弃了其政治的参与权利。另一方面强调，“大一统”的思想被人们认为是治世的基本条件，因此“在这大一统中，人民根本没有政治参与的自觉。”①这种传统的政治思想的本质是伦理道德思想，把人看成是道德存在而非政治的存在。所以在我国广大农村人们缺乏社会主义政治思想，缺乏政治的自觉。再次，中国传统文化强调以人为本，但这仅限于伦理、礼教的精神层面。在儒家文化构建的政治社会中，人本主义精神表现为统治者的为民负责、为民做主的意识，体现了一种主导与被主导的关系。“民可使由之，不可使知之”“惟上智下愚不移”，把统治者置于首位，使愚民成为民之策。因此，在这种文化下形成了两类人，一类是政治意识上狂热的统治者，他们很多人认为，农民不能正确选择自己的生活和理想，需要他们做出“安排”。他们“将民众排斥在政治文化之外，不给民众以任何政治表达的机会”②。这些乡镇干部对农民事务横加干涉，甚至包办，农民自己推选村官只能是自己的一厢情愿。一类是政治意识上的漠视者，这就是传统小农经济社会形成的个体农民意识。一家一户为单位的个体经济使乡村农民缺乏有机联系，分散性尤为突出，而弱小的经济地位决定了他们不能以自己的名义来保护自己的经济利益，所以需要别人代表他们。因此，小农意识的影响就表现为行政权力对社会的支配。从而助长了乡镇干部的权力扩大。

（四）资源拥有量不对称及利益归属不明

在我国“现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，”③这种矛盾集中体现在实行集体所有制和家庭分户经营的农村。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村及集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益协调时，乡政管理与村民自治关系也较为和谐，村民自治也较为规范。当三者利益紧张时，结果则相反。究其原因，是乡政村治拥有的资源 ①②韦政通：中国文化概论，长沙，岳麓书社，2003年（215）

赵立新 李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2] ③徐勇 论乡政管理与村民自治的有机衔接，华中师范大学出版社，1997[1] 不对称。从量的角度讲，乡镇行为较村民及村委会拥有更多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源。尽管《村民委员会组织法》明确规定了村民的权力及村委会作为村民自治组织的行为要求，但农业生产的特点决定了村民很难形成有组织的力量，而乡镇行政则是高度组织化的力量。因此造成了村级组织在乡政格局中处于弱势地位。而乡镇政府凭借其拥有资源的量的优势，在对村级组织进行渗透控制中占有了有利地位，从而引发了乡镇与村关系的矛盾冲突。

三、新时期协调村民自治组织与乡镇政府关系的途径

在发展民主政治的宏观视角下思考如何解决村民自治组织与乡镇政府之间的矛盾冲突，应当从社会民主的发展规律出发，寻求实现两者关系的协调和谐的现实途径。

（一）健全村民自治法律体系，实现“乡政村治”的法制化

农村社会的“乡政村治”格局，虽然是由两种不同的权力构成，但从权力的来源看，其最终归属和运作目的是一致的。因为，代行国家权力的象征管理不是凌驾于农民之上的强权，而是有效的组织和引领社会的管理权。而村民自治权责是由《宪法》规定农村村民管理基层社会事务的权力。而这都是建立在人民当家作主的基础之上的。同时，由于二者具有共同的权力基础，乡政管理和村民自治可以实现有机结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作也有赖于国家权力的保证支持。

鉴于目前实施的《村民委员会组织法》确立的“乡政村治”的原则精神，由全国人大制定关于“乡政村治”，特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督程序性法律。其次，由各个省、自治区、直辖市人大常委会制定有关的实施办法，应明确划分乡镇和村的利益边界，特别是乡镇政府和村委的职责权限。从而使乡镇政府更好的指导村委会的工作，村委会更好的协助乡镇政府工作，使二者在制度规范的基础上有机的衔接起来，使村委会的双重角色达到大体上的平衡。为此，在“乡政村治”的法律及实施办法中，应考虑增加、补充有关法律的条款，追究那些无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或非法干预村内事务有关责任人的法律责任，以维护“乡政村治”法律体系的权威，为司法介入“乡政村治”矛盾和冲突打开法律通道，防止村委会“过渡自治化”和“附属行政化”两种不良村治倾向，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。此外，“作为正式制度在基层社会的延伸，村委会在构建和维护乡村社会的法律与秩序方面具有不可忽视的重要性。”① 应通过各级人大的具体工作，引导村民制定出合乎据国情的法律制度、地方性法规和便于操作的乡 ① 梁治平：乡土社会中的法律与秩序，北京中国政法大学出版社，1997（422－427）村自治章程制度，使“乡政村治”逐步纳入法制的轨道。

（二）增强对村民自治组织和乡镇政府价值理念的认知

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的政治管理体制。从实质上讲，村民自治是以民主化取向为价值目标、1998年正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，以法的形式确定了村民自治价值理念的法理基础，为我国的村民自治建设奠定了基调。我国《宪法》规定，乡镇作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层，具体体现了政府与民间的分权关系。中国共产党领导下的中国政权取得改革、建设、发展阶段性成就的关键就在于把“一盘散沙”的亿万农民群众组织起来，并且通过“制度性权力”重新建构了当代中国乡土社会的权威机构。当前我国正在进行的乡镇政府机构改革的目标是“把农村及基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有

①效的领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事项的地方基层政府。” 因此，所以，从本质上讲作为基层国家机构的乡镇政府有两个异而不对立、合而不同的价值目标。即要体现国家行政的权威性、刚性，又要体现其基层的灵活、变通和“人性化”的管理体制。

村民自治的深入发展，离不开持续的宣传。虽然在党和国家积极地推动下，村民自治的宣传取得一定成效，但是对村民自治中所体现的现代民主精神，如村民对村级事务的主权地位、村民作为权力和利益主体的不可侵犯性、村干部的权力来源于村民的授予等却宣传得不够。这就会使农村干部和农民对村民自治的理解和认识过于肤浅，既不利于村民自治的长远发展，与不利于人们在实践中正确把握。因此，针对村民自治中出现的问题，尤其是村民委员会与乡镇政府关系的问题，应该从更高、更深的层次上加强对村民自治内在精神的把握和宣传教育上。

（二）加强村民自治组织的自身建设

1、克服传统乡政文化本位，提高村民的自治意识和民主观念 村民自治是一个历史的过程，是一个随着农村经济社会发展不断深化的过程。随着农村经济的发展，以村民自治为主要内容的基层民主建设的不断推进，首要问题是对村民进行持续普遍的社会主义民主思想教育，转变村民封闭分散的思想观念和自私狭隘的小农意识。通过公共教育系统，组织专门的机构和人员，以农村经济文化“三下乡”为平台，对村民进行宣传教育，逐步培养和提高他们的民主法制观念和政治参与能力。

2、提高村委会民主议事和自治能力

村民委员会要改变长期以来对乡镇政府行政领导关系的依赖性，切实处理好村民自治与乡镇政府工作的关系。一要健全组织、完善制度、提高干部素质，自主地履行法律赋予的职责，充分发挥组织群众进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的作用。二要提高认 ①陈华栋 顾建光 中国问题研究综述与思考[J] 2006年第三期 识，正确处理组织村民自治与协助乡镇政府做好工作的关系。村民委员会虽客观上处于乡镇政府管辖的范围，但宪法规定“村民委员会协助乡镇政府做好各项工作，”是村委会的法定义务。所以，不能把“自治”与“协助”对立起来。实行基层群众自治是为了更好地发挥基层社会主义民主，保障人民群众当家作主的权利，这同乡镇政府的工作目标是一致的，从根本上说，实行群众自治更有助于乡镇政府开展工作，同时协助乡镇政府工作也必然促进村民自治。

3、进一步完善村民自治中的民主监督机制 民主监督是村民自治顺利运行的重要保障，是保证村民赋予的村民自治组织的权力正确行使，始终为村民谋利益的必要条件。当前各地农村普遍存在民主监督薄弱的现象，监督主体力量单薄，缺乏有效的各个相互衔接和协调的制度形成的体系对权力的有力制约。民主监督机制应把转变村支部的领导方式和明确两委职责作为促进农村民主监督工作的重点，形成一个相互制约、相互促进的民主政治运行机制，才能建立起以各党组织领导下的充满活力的村民自治机制。

结语

当前村民委员会与乡镇政府的关系已经在价值理念，制度发展和实践操作的探索前进中取得了一定的成就，对于我国农村经济的发展，农村社会的稳定和社会主义和谐社会建设具有十分重要意义。在我国“乡政村治”的基本格局下，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，使之更加具有程序性和可操作性，以此实现村民自治与乡镇政府关系和谐融洽的目标。应该说，在农村基层民主政治建设进程中，这一目标不可能一蹴而就，而是一个不断总结实践经验，不断推进的历史过程。

参考文献： [1] 邓小平：邓小平文选[M]，北京：人民出版社，1994.[2] 江泽民：论有中国特色社会主义[M]，北京：中央文献出版社，2002.[3] 费孝通：费孝通选集[M]，天津：天津人民出版社，1988.[4] [法]托克维尔：论美国民主[M]（上），北京：商务印书馆，1997.[5] 张厚安：中国农村基层政权[M]，成都：四川人民出版社，1992.[6] 韦政通，中国文化概论[M]，长沙：岳麓书社，2003.[7]徐永：非均衡的中国政治：城市与乡村比较[M]，北京：中国广播电视出版社，1992.[8]朱光磊：中国的贫富差距与政府控制[M]，上海：上海三联书店，2002..[9] 徐勇：中国农村自治[M].武汉：华中师范大学出版社1997.[10]赵树凯：乡村治理：组织和冲突[J],中国政治，2004.

第二篇：村民自治组织

村级自治组织

第一节 村党组织委员会

第一条 村党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心。依照党章、党的农村基层组织工作条例及相关法律法规规章进行工作，领导推进村民主政治建设、经济建设、精神文明建设、和谐社区建设。

第二条 村党组织委员会主要职责：

（一）履行党章赋予的及法律法规规定的职责；

（二）贯彻执行上级党委、政府作出的决议决定；

（三）领导村民自治组织、群团组织，支持和保证其依照国家法律法规及各自章程充分行使职权；

（四）执行村党组织委员会和村民委员会（以下简称“两委”）联席会议、村党组织的决议决定，组织协调和保障村民会议、户代表会议、村民代表会议决议决定的实施。

第二节 村民会议和户代表会议

第三条 村民会议是村民自治中的最高权力组织，由本村有政治权利的十八周岁以上村民组成。

第四条 户代表会议是村民会议的一种实现形式，由 各户有政治权利的十八周岁以上的一名家庭成员作为代表，共同组成。

第五条 村民会议或户代表会议每年举行一次，一般由村民代表会议决定，采取其中一种会议形式。因特殊情况，可临时召开。

第六条 召开村民会议应有过半数村民会议成员参加，召开户代表会议应有三分之二以上的户代表参加，所作决定须经到会人员过半数通过。

第七条 村民会议行使下列职权：

（一）制定和修改村民自治章程、村规民约、村民会议和户代表会议议事规则、村民委员会选举方案、村民代表选举方案；

（二）监督本条第一款所列章程、办法的实施；

（三）选举和罢免村民委员会成员；

（四）讨论决定法律法规规定的应当由村民会议决定的重大事项。

第八条 除选举和罢免村民委员会成员外，户代表会议拥有村民会议其他各项职权。

第三节 村民代表会议

第九条 村民代表会议是村民会议和户代表会议的特殊实现形式，是村民会议和户代表会议的常设组织，是村民自治组织体系和运行机制中的权力中枢，对村民会议和 户代表会议负责。

第十条 村民代表会议由村民代表、“两委”成员和具有各级人大代表、政协委员身份的本村村民共同组成。其中，村民代表占半数以上。

村民代表与其他组成人员享有平等的表决权。村民代表的名额和代表产生办法按照区有关规定执行。

第十一条 村民代表的任期与村民委员会成员任期一致，可连选连任。

第十二条 村民代表会议设主席一人，由村党组织书记担任。村党组织书记出现空缺或不能主持村民代表会议时，在乡镇（街道）党委（工委）、政府（办事处）指导下，召开村民代表会议，从村党组织委员会成员中推选出一名临时召集人，负责主持村民代表会议。在新村党组织书记产生后或原村党组织书记可以主持村民代表会议时，临时召集人权力自行终止。

第十三条 村民代表会议一般每季度召开一次。有特殊需要，可以临时召集。

第十四条 村民代表会议应有三分之二以上村民代表会议组成人员参加，所作决定须经村民代表会议组成人员过半数通过。

第十五条 村民代表会议行使下列职权：

（一）讨论决定村集体资产处置，集体林木砍伐申报计划，村干部报酬，宅基地使用方案，救灾救济及最低生 活保障金发放，村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等；

（二）审议通过按法律法规规章产生的村干部以外的其他村干部；

（三）制定和修改村民代表会议议事规则、村务监督小组工作规则、民主理财小组工作规则；

（四）审查和批准村经济社会发展规划、计划、方案及财务预算等；

（五）监督“两委”及村干部的工作；

（六）村民会议、户代表会议授予的及国家法律法规和地方法规规章规定的其他职权。

第十六条 村民代表会议设立村务监督小组和民主理财小组。两个小组受村民代表会议的领导。

第四节 村民委员会

第十七条 村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构，对村民会议、户代表会议、村民代表会议负责。

第十八条 村民委员会主要职责：

（一）按照分工，执行并组织实施村民会议、户代表会议、村民代表会议、“两委”联席会议的决议决定；

（二）办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护本村社会治安，向人民政府反映群众的意见、提出合理建议和要求；

（三）支持和组织村民发展经济，承担本村生产的服务和协调工作，保障村民合法的财产权和其他合法权益，依法管理本村土地和其他财产；

（四）协助乡镇（街道）政府（办事处）开展工作。

第五节 “两委”联席会议

第十九条 “两委”联席会议是村党组织委员会、村民委员会协商讨论村政事务的一种会议形式。

第二十条 “两委”联席会议组成人员为村党组织委员会和村民委员会全体成员。

第二十一条 “两委”联席会议由村党组织委员会召集，根据需要可随时召开。

第二十二条 召开“两委”联席会议须有“两委”成员总数的三分之二以上参加。会议议定事项须经“两委”联席会议组成人员的过半数通过。

第二十三条 “两委”联席会议的主要职责：

（一）研究落实上级党委、政府的决议决定和安排部署的工作任务。

（二）研究拟定提交村民会议、户代表会议、村民代表会议议定事项的议程和议案决议草案。

因灾害、事故等突发因素，村政事务需紧急处置，村“两委”可应急决策实施。应急决策和实施情况，应在事中或事后及时向村民会议或户代表会议、村民代表会议报 告，并履行程序。

（三）实施村民会议、户代表会议和村民代表会议的决议决定，并及时向作出决议决定的相应组织报告实施情况，向全体村民公开。

（四）讨论决定“两委”可自主决定的村政事务。

第三篇：实现乡镇政府行政管理与村民自治良性互动

实现乡镇政府行政管理与村民自治良性互动

[摘要]实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。当前，需要在强化村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能，强化政府的社会服务功能的基础上，健全、完善两者间的衔接和互动机制。

[关键词]乡镇政府行政管理； 村民自治； 有效衔接； 良性互动

党的十七大报告指出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。2008年5月，国务院颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》重申了这一要求。实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。本文拟以村民自治为切入点。探讨乡镇政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动相关问题。

一、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的必要性

十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自主权的广大农民群众，迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。

实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进人新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。

首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。

综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点

实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，重点需要从以下两个方面入手：

(一)按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容，提高乡镇政府服务社会的能力和水平；同时改革乡镇政府绩效评估体系。加强群众监督，调动群众参与行政管理的积极性。

乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说，乡镇政府应注重履行好以下职能：积极完善公共基础设施建设，加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力；发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理，建设疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力；加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，增强人民群众的安全感。同时，乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情，不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务，应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议。明确工作要求、目标任务和经费支付方式。乡镇政府职能转变得如何，工作绩效如何，群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系，建立群众评估制度，使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。为此，要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，使决策切实集中民智。体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制，畅通群众监督渠道，尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。

(二)按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，进一步完善村民自治制度，以实现自我管理、自我教育、自我服务；同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助，提高村民自治水平和能力，促进农村经济社会全面发展。

村民自治必须按照《村民委员会组织法》的要求，把“四个民主”和“三个自我”贯彻落实到实处。要强化村民自治组织能力建设，建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，增强村民自治组织的生机和活力。要完善村务公开制度，凡涉及农村各项事业发展的重要事项，尤其是重大村务和财务。都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，提高村务管理和决策的科学化、民主化水平。村民委员会尤其要尊重集体经济组织、互助性经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自主权，保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益。要增强村民自治功能，扩大村民自治范围，积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能，在和谐社会建设中承担起更多的责任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。要建立健全乡镇政府与村民自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度，真正发挥乡镇政府对村民委员会的指导作用。乡镇政府应积极创造条件推动驻村的文体教育、休闲娱乐场所向村民开放，鼓励和扶持村内及周边有关实体按照共驻共建、资源共享、互利共赢的原则，为村民服务，为农村经济社会的全面发展提供条件。乡镇政府应采取有效措施，为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件，并对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织。给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际，不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训。进一步强化其法治观念和民主意识，增强村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。

第四篇：关于村民自治的思考

关于村民自治的思考

郑家林

村民自治，是村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，从而实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本社会政治制度。经过几十年的努力，村民自治取得了很大成绩，但也存在不如人意的地方，必须完善这项制度，以加快农村基层民主法治建设的进程。本文仅就村民自治过程中存在的一些主要问题及其对策进行一些探讨。

一、村民自治现状

（一）民主选举扎实推进

自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。

（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步

村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。

村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小

组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。

（三）村民自治中存在的主要问题

村民自治中存在的主要问题是民主决策、民主管理和民主监督问题。主要表现在村民自治和乡镇及以上政府如何管理和监督的问题。现在的情况一是召开村民大会的少，《村民委员会组织法》规定的民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，但现在各村基本上只开村民代表会议，很少开村民大会，原因是不好召集；二是很多重大事项并没有在村民大会或村民代表会上讨论和通过。如：村委会干部的工资待遇，是由乡镇党委、政府每年组织专班考核后批复的；又如：村级财务是根据湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》（鄂农经发[2003]37号）的规定，实行村级资金、财务“委托双代理”制度。由乡镇财政所（经管站）下设的农村财务代理服务中心(实际上就是财政所，只是换了个说法)代管账目和资金，并由村委会和中心签订财务代理委托协议书，财政所长是甲方的法定代表人，村委会主任是乙方法定代表人，镇政府镇长作为监督方代表，村里用钱要经过十分复杂的手续程序才能拿到钱,村干部要开支什么村民基本上并不知道，村民主理财小组审查报销单据基本上也是一种形式；由于村里的钱是由财政所统一管理的,村里连利息也拿不到。据调查，太平溪镇2007年下半年3个月时间，全镇13个村的存款利息有1.8万元,2008年一季度各村存款约290万元,利息有8400元,这些利息仍然存在财政所,现在已经有几个村提出要把利息兑付到村，财政所的工作人员说,因为只有一个存款帐户，各村存款时间的不确定性,利息无法核算到各村,加上目前也没有一个说法,利息只能暂时放在财政所。

二、村民自治中存在问题原因分析

（一）认识上的偏差

一是对实行村民自治的重要性认识不足。经过二十多年的实践，人们对村民自治的认识提高了很多，但仍然存在这样那样的思想认识问题。一些干部尤其是部分乡镇以上党政主要负责人缺乏对实行村民自治根本目的和意义的认识，村民怎么自治、乡镇政府怎么指导的问题没有解决好。乡镇及县级以上地方政府，习惯于把村级组织作为自己的下属单位，在实际工作中习惯于“领导”而不是“指导”。而村委会对乡镇政府仍然是“下级服从上级”。

（二）农村工作难度大，村民自治难以全面展开

一方面，由于村组集体无积累，公益事业举步维艰。改造农田、兴修水利、兴修道路等公益事业，都要通过“一事一议”的办法来解决，由于农民收入也不高，没有积极性，“一事一议”也很少开展，即使议了也实施不起来。

另一方面，集体经济薄弱也给村民自治带来困难。村民自治要有一定的经济实力作基础。召开村民会议或村民代表会议都要开支必要的费用，就太平溪镇情况看，2005年合并村级规模后，大村人口在3000人以上，版图面积在20平方公里以上，村民到村里开会要走5公里以上，村里开一次村民大会要开支1000多元生活补助和交通补助，开一次代表会也要开支不少钱，不少村因为资金缺乏而不能按规定召开会议。

（三）法律规定还不完善

村民自治只有《村委会组织法》一部法律，而《村委会组织法》重点是突出了民主选举，选举程序规定很清楚很具体，但民主决策、民主管理、民主监督的法律规定不是十分具体和清楚，实际操作也不好把握。省级人大也没有对民主决策、民主管理和民主监督方面出台实施办法；《村委会组织法》也只是从村委会的角度规定了村民自治的内容，并没有从村民自治的主体—村民的角度来规定村民自治的内容。

（四）法律和政策之间的矛盾

《村民委员会组织法》第四条 规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民

委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第十九条规定：“ 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。村民会议讨论决定的事项中，包括本村享受误工补贴的人数及补贴标准和 从村集体经济所得收益的使用等。中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见中，要求乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。湖北省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第八条规定，村委会“管理本村财务，建立健全民主理财制度，定期向村民报告财务收支情况，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。而2003年湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》，在全省推行村级资金、财务“委托双代理”制度，“双代理”后，村民还能不能民主监督和民主管理村级财务实际上成了问题；乡镇党委和政府对村干部进行的责任制考核和工资的核准同样也对村级民主管理和民主监督带来了困难和矛盾。法律的规定和各级政府政策之间的矛盾，也是村民自治工作难以进行的原因之一。

（五）各级人大的法律监督还不到位

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条 规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。从实际情况看，各级人大对村民自治的监督主要是在村委会的民主选举上进行了监督，对民主管理、民主决策、民主监督的监督不到位。

三、完善村民自治的思考和建议

（一）加大宣传教育力度，增加广大干部群众的民主法制观念

要抓好《村委会组织法》的宣传学习。各级干部特别是省、县、乡三级领导干部，都要认真学习、全面理解、贯彻执行村委会组织法，切实解决好影响实行村民自治的思想认识问题，提高加强村民自治的自觉性。

（二）进一步制定和完善有关法律

1、修订现行的《中华人民共和国村委会组织法》和及早制定《中华人民共和国村民自治法》。村民自治是一项系统工程，涉及农村经济、政治、社会、文化各个方面。村民应该是村民自治中的主体。随着农村税费改革推进和乡镇机构改革的推进，随着农业税、特产税、村提留、乡统筹被取消，村干部工资从财政转移支付资金中解决，国家对农业基础设施投入的增加，农业经济结构调整的加快，农民外出打工的增多，“四个民主”制度将不断推陈出新，村委会组织法原有的一些规定已失去意义，这就要求村民自治的立法必须适应新形势，跟上时代的变化，及时出台或修订村民自治的法律、法规，从法律上保障村民自治的实施。

2、省级人大应该制定相应的实施办法。省级人大对村民自治中的民主选举都有具体的实施办法，而对村民自治中的民主决策、民主管理、民主监督缺乏相应的实施办法，而导致省级其他部门出台的政策与村委会组织法不一致的情况发生。同时各级政府在制定政策时要统筹考虑，不要顾此失彼，造成基层工作难做的情况。

（三）加大支持农村力度，加快发展村级经济，为村民自治打下良好的经济基础

各级政府要继续加大对农村、农业的投入，逐年增加财政转移支付资金，积极化解决村级债务，解决村级干部后顾之忧，引导农民调整农业结构，增强村级经济实力，增加农民收入，为村民自治提供经费保障。

（四）加强人大对村民自治的执法检查和监督工作，保障村民自治的健康进行

地方各级人大及其常委会要把村民自治作为一项重要的政治任务来抓，加大执法监督检查力度，主动做好职责范围内的各项工作。乡镇人大也要把村民自治作为自己的日常工作来抓，深入基层调查研究，了解村民自治中的情况和问题，提出解决问题的办法和建议，为县、区以上人大及其常委会的执法检查和监督提供情况和资料。

太平溪镇人大主席团

第五篇：关于构建和谐医患关系的思考

关于构建和谐医患关系的思考

一、当前医患关系的状况

二、导致医患关系紧张的原因

三、构建和谐医患关系的措施

随着改革开放的不断深入，社会对医疗行业的要求逐渐增高，医院这个救死扶伤的场所中医患关系成为了社会关注的焦点。近年来，由于医疗纠纷明显增多，医患关系日趋紧张，加上人们法律意识的不断提高，以及我国医疗体制改革的不断深入，医疗纠纷日益突出，医患关系紧张演变成为医患矛盾，逐渐成为一个亟待解决的社会问题。

医患关系是指医务人员与病人在医疗过程中产生的特定的医治关系，是医疗人际关系的关键。医院是救死扶伤的场所，医患的共同敌人是疾病，医患关系应该是和谐健康的。但是，近年来医疗纠纷明显增多，医患关系日趋紧张，并逐渐成为一个突出的社会问题。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的宏伟目标，医疗行业是社会和谐的窗口，如何构建和谐医患关系是值得研究的重大课题。

一、当前医患关系的状况

一直以来，医患关系基本是健康的。但随着改革开放的不断深入，医疗行业逐渐成为社会关注的焦点，医患关系紧张演变成为医患矛盾，困扰着我国医疗行业的进一步发展。

（一）医患关系日趋紧张。据中国医师协会调研数据显示，我国医疗纠纷的数量与案件增长较快，每年约以30%的速度增长。在频发的医疗纠纷中，因技术原因引起的不到20%，其余80%是由于服务态度、语言沟通和医德医风等问题引起。同时，由于医疗纠纷增多，导致部分医生在工作中因缺乏安全感而采取规避风险的“防御性医疗行为”，不愿施行风险性较高的诊疗手段，原本凭经验就可以诊断的病情却增加了许多检查项目，不仅浪费了卫生资源，也使医患关系陷入继续恶化的怪圈。

（二）医患纠纷形式各异。近年来医患纠纷形式多样，内容不尽相同，其中包括医疗态度、医疗收费、医疗过失、医疗事故、医疗美容、医用产品质量等纠纷。例如，据中国消费者协会统计的数据显示，在我国整形美容行业兴起的近10年来，因美容引起的投诉平均每年有2万起，成为医患纠纷的新内容。

（三）医患矛盾尖锐化。近年来，我国因医患关系紧张而导致伤害医务人员的事件时有发生，有些地方甚至因矛盾激化引发杀人和爆炸等恶性事件。最近的几列：2011年9月16日，同仁医院出诊女医生被身份不明男子持刀砍伤；9月15日下午3时54分，同仁医院耳鼻喉诊室二区，埋伏在门口长椅处的王宝洺见该院耳鼻喉科主任徐文走出，掏出一把菜刀，从侧后方砍向了她的头部，一连7刀,顿时，徐文倒地；2011年1月31日，上海新华医院胸外科6名医护人员受伤，其中1人被刺重伤住院；2011年8月16日下午，在东莞市长安镇长安医院发生一起持刀行凶案件，凶手卢某先后将该医院医生刘某及伊某砍伤，其中刘某因失血过多经抢救无效死亡事发后，行凶男子被医院保安擒获，据悉，行凶男子年初曾找刘某看过病，但因病情无好转而怀恨报复；在广东省潮州男科医院一名32岁的黄姓男子持刀砍向医院医务人员，造成医院副院长当场死亡和两名医务人员受伤，这名男子行凶后当场被潮州警方抓获，据凶犯交代上月在该医院花费约3000元治疗，但效果不佳且无法退还治疗费用，老婆又吵着跟他离婚，遂怀恨在心，对医务人员产生报复心理；2012年3月23日，因医患纠纷，一名男子冲进哈医大一院医生办公室，当场刺死一人伤三人。死者为20多岁实习研究生。“看病人砍了治病人，菜刀砍了手术刀”的事件，让人震惊。病人为什么如此仇恨医生，臵于死地而后快？根本的起因是患者对医生的不信任，医患沟通不及时是事件发生的导火线。有学者指出，社会舆论对医务人员，已从“一片喊打”升级为“一片喊杀”，医务人员的处境，已从流汗、流泪，恶化到生命安全不能保证的地步。

（四）医疗诉讼明显增加。随着人们法律意识的不断提高，以及我国医疗体制改革的不断深入，医疗纠纷日益突出，医疗事故侵权纠纷案件和医疗服务合同纠纷不断增多。

二、导致医患关系紧张的原因 医疗行业作为与人民群众的健康、生命直接关联的特殊行业，一直备受社会的关注。在医疗费用、药品价格不断上涨的今天，普通百姓自然对医疗服务的改善寄予厚望，然而由于种种原因，事实却难尽如人意。导致目前医患关系紧张的原因主要有：

（一）医疗费用的迅猛增长同群众经济承受能力不相称。在计划经济时代，由于有公费医疗，加上昂贵的外国药品、设备不能进口，病人所需支付的医疗费并不高。改革开放后，进口药、贵重药、大型设备检查等逐渐增多，医疗费用上涨较快，另外随着城镇职工医疗保险的逐步推行，患者自负医疗费用比例增高。我国现行的医疗保障体系及其相关的法律、法规没能及时跟上市场经济发展的步伐，医疗商业保险、农村合作医疗等保障体系还远未完善，建设滞后的医疗保障体系，导致很大一批没有参加医疗保险的人群，支付医疗费用较困难。如：一些困难群众和下岗职工、退休职工等对医疗收费特别敏感，医疗知识欠缺的他们，当对医院过高的期望值未能达到时，往往针对医疗服务价格问题，对医务人员抱不信任态度，小题大做，无理取闹，甚至无视法律，做出一些极端行为。

（二）患者的完美期望与现代医学预期疗效不相符。从哲学的观点而言，人体属于一个“灰箱”，现代医学对其既不是一清二楚（即所谓“白箱”），又非一无所知（即所谓“黑箱”）。这样，医生在治疗疾病时，可以估计到的治疗效果只是一个概率（正如现在天气预报的降水概率一样）。也就是说，尽管医生尽心尽力去治疗每一个病人，仍然有一定比例的病人由于种种原因达不到满意的治疗效果。在实际工作中，相当部分的医疗纠纷是由于医疗费用、治疗效果与患者的期望值不相符所引起的。当病人在付出自己经济能力难以承受的医疗费用而治疗效果又不够理想时，有个别人就迁怒于医院和当事医生，引发医患矛盾，使医院和医生蒙受本不应承担的损失。

（三）医患之间缺乏有效沟通导致医患关系不和谐。相当一部分医务人员未能及时适应现代医学模式的转变，服务观念仍停滞在计划经济时代，有施医者的观念。只注重将疾病放在第一位，而忽视了病人生理、心理的感受；只注重自己医疗技术水平的提高，而忽视了与病人的沟通和交流，忽视了人文知识的学习和与社会交流能力的提高，服务意识淡薄，人性化服务不够，沟通渠道不畅。因此，有时往往因交流时用语不当，而令患者产生猜疑和误解。在目前一项对医患关系的研究中表明，绝大多数的纠纷源于医患双方的沟通不够或医疗服务不到位。中国医师协会 2008 年通过全年医疗纠纷情况调查分析结果显示，70% 以上的医疗纠纷与医患沟通不足有关。医疗纠纷是指医患双方对医疗后果及其发生原因在认识上产生分歧，患方向医院或上级卫生部门提出追究医疗责任甚至向法院控告的医患纠葛。在医疗实践中，最不容易产生纠纷的医生不是技术最好的医生，而是最善于和患者沟通的医生。由此可见，这是医患冲突最直接的导火线。

（四）在新形势下医患关系出现新的矛盾。随着社会的发展,人们的价值观念、道德观念亦发生了很大的变化，患者的质量意识、参与意识、维权意识日益增强，医患关系出现了新的矛盾。一是患者维权意识增强（如知情同意权、择医权、隐私权等），而卫生立法滞后，医患双方的权利和义务不对等。随着普法的深入，人们的法制意识在不断增强。如果患者认为医疗机构及其医务人员服务质量不高，服务态度不好，患者及其家属往往会用法律来维护自己的正当权益，导致医疗纠纷案件增多。二是患者的参与意识增强。由于健康知识的普及和人们文化素质的提高，患者到医院就诊的主动性大大增强。患者要求了解治疗的有关信息，要求医务人员多解释和沟通等参与治疗的愿望亦日趋强烈，过去完全由医务人员决策进行治疗的状况已不再适应当前的医疗服务需求。三是患者将就医行为简单理解为商品买卖行为，忽略了医疗工作是高技术、高风险和有诸多不确定因素的一门科学。四是新闻媒体对医院的正面宣传不够，个别媒体过分渲染炒作，缺少对医务人员的理解。五是由于国家对医疗投入严重不足，医院必须采用市场经营手段养活自己，压力非常大，不得不采取一定的措施来维护医院的切身利益。六是现有的法律制度不健全，医疗纠纷在处理过程中由于各方面的原因，给执法人员带来了一定的难度，对无理取闹者很难做出果断处理，没能有效地将医疗纠纷事件扼杀在萌芽之中。

三、构建和谐医患关系的措施 总的来说，医患关系紧张既有其深层次的社会因素，也有关系到双方利益的经济因素。面对这种局面，国家的医疗改革不可能一步到位，至少现阶段仍无法健全，而完全寄予患者的理解和配合，也过分天真。医院以及医务人员应从自身做起，努力构建和谐的医患关系。

（一）及时转变观念，善于换位思考。医务人员转变观念是构建和谐医患关系的基础。因此，医务人员必须转变以下观念：一是转变患者是求医者的观念。在传统就医文化中，人们对治病救人的医务人员给予“悬壶济世”、“救命恩人”等许多赞美，也习惯于把找医务人员看病说成是求医。医务人员处在一个尊贵地位，患者处于求医、求救的地位，医患之间形成了主动与被动、支配与服从、施恩与受恩的医患关系。随着我国卫生事业的发展，缺医少药的时代已经过去。患者有了选择医疗机构和医务人员的条件，医务人员用被“求”的态度“打发”患者的观念显然已经不恰当。二是转变医务人员是施医者的观念。生命自主权是人的基本权利，医务人员必须尊重这项权利。医务人员和患者的关系是医疗服务关系，医务人员为患者服务是医务人员的义务，而不是单向的施医者。医患之间的关系必须建立在相互平等、相互尊重的基础之上。彼此不分高低贵贱，医患双方才能互敬互让，和睦相处。三是转变为患者治病是恩赐的观念。由于医疗服务的特殊性，救死扶伤是每一位医务人员应尽的职责。如果医务人员对患者存在有“恩赐”的思想，就会产生高高在上的感觉。有了高高在上的感觉，在医患关系中医务人员就容易产生忽视患者的要求和权利实现的现象，从而发生不利于融洽医患关系的情况。四是转变单纯“治病”的观念。现代医学模式已经从单纯的生物医学模式转变为“生物—心理—社会”医学模式。患者不仅仅需要治病，而且需要人性化的关心。那种只注重治病、不注重待人，只注重技术、不注重心理的行医观念已经不能适应当今医疗服务的需要。只有及时转变观念，善于换位思考,设身处臵地为患者着想，不断提高服务质量，才能使医患关系朝向正常发展。

（二）加强制度建设，规范医疗行为。在现代医学模式下，医患关系已不再是单纯以义务为基础的传统伦理关系，而是以权利和义务为基础的特殊契约关系。患者已不再把就医看作求医，而是看作自己的一种权利。因此，医院应从规范医疗行为入手，重视法制建设，定期开展多种形式的法制宣传教育，学习相关法律、法规，提高医务人员的法律意识和维权意识，引导医务人员运用法律知识指导临床工作，规范行医，依法行医，充分尊重患者的知情同意权，认真履行告知义务。如：医务人员在履行某些治疗行为前，应先同患者进行交谈，包括病情、治疗的依据、治疗设备的原理、治疗中可能出现的问题、替代方案等均应告知患者，让患者根据情况自己选择是否做治疗和检查，以取得患者的主动配合，真正做到尊重患者，让患者充分享受就医的知情权和选择权。这样，医患关系就会更加融洽，从而最大限度地减少医疗纠纷发生。在北京大学深圳医院心血管内科，凡到该科诊疗的病人都会得到一种被称为“二问”式的医疗服务。“二问”即：一问是医生向病人询问“您了解自己的病情吗？”。医生第一次查房时，一定要问初入院患者一个问题：“您了解自己的病情吗？”这样做的目的是让病人及其家属知晓所患何种疾病、病情的严重程度、治疗后的预期效果。二问是医生向病人询问“您对我们的治疗方案有哪些疑问？”。医生在为病人制定治疗方案过程中，都尽可能邀请患者参与决策，并了解治疗方案，让其知晓治疗方案的每一个细节，包括每一项检查的重要性、目的性，以及每一种药品的治疗效果、大概费用等。这些行为，不仅仅是为了保证医疗行为的顺利实施，也是对患者享有知情同意权的尊重。这种做法，深受患者的好评和支持，认为这种医疗行为确实是“走进患者的心坎里去了”。

（三）加强质量管理，确保医疗安全。医疗服务质量关 系到病人的生命安全和身心健康，是检验和衡量医疗服务工作的根本标准。患者到医院就诊，目的是想尽快恢复健康。如果医院的医疗技术和服务质量好，患者的满意度高，医患关系就融洽；反之，医疗技术效果不令人满意，服务态度不好，导致患者的不满，就有可能酿成医疗纠纷。因此，要切实加强医疗质量管理，落实医疗质量与安全责任追究制，不断提高医疗服务质量。医院不仅要跟上医学技术发展的步伐，而且要追踪国际医疗服务质量管理的先进理念，加深对医疗服务质量内涵的理解，制订行之有效的医疗质量管理制度，并注重制度的落实。在为患者提供高新精湛技术服务的同时，还必须确保医疗服务的安全性，尽量减少差错和事故发生。医疗质量管理存在医疗服务过程的每一个环节，只有加强全程质量管理，动员全体医务人员追求无缺陷的目标,自觉避免工作失误,才能减少医疗纠纷发生,营造和谐医疗环境。

（四）加强医患沟通，促进双方交流。医患沟通是医务人员在诊疗活动中与患者及其家属在信息方面、情感方面的交流，是构筑和谐医患关系的一座桥梁，也是密切医患关系的重要策略。大部分医务人员只注重在临床技能上下工夫，而忽视患者的感受，他们或是缺少医患沟通技巧,或是不够重视，往往会让患者产生抵触情绪。因此，要加强医患沟通技能的培训，掌握心理沟通的艺术。同时，可开展形式多样的医患交流活动，比如举办医患联谊座谈会、患者家属咨询和医患面对面等，为医患沟通提供有效平台，实现医务人员与患者“零距离”接触。所谓“零距离”，简单地说就是无距离，就是医患双方平等，相互之间无隔阂。通过医患互动接触，可使医务人员更多地倾听患者意见，主动关心患者，了解患者所需，取得患者的信任，消除隔阂和不满；又可让患者加深对医护工作的了解，认识到医患的根本利益是一致的。医患之间心理距离近，感情融洽，医患关系就好。在良好的医患关系中，尽管医疗服务上存在些小缺陷，患者也能在友好的情感中予以谅解，从而避免和化解医患之间的许多矛盾和纠纷。例如：我国中国科学院院士、医疗界德高望重的医学家裘法祖教授在他60多年的从医诊疗实践中，以高尚的医德、精湛的医术、用心的沟通著称。有一次，一位老太太到门诊看病，说自己肚子不适很久了。裘教授认真询问了老太太的病史，再让她躺下，仔细地检查了她的腹部。检查后，老太太紧紧地握住裘教授的手久久不放，感动地说：“你真是个好医生，我去过好几家医院，从来没有一个医生按摸过我的肚子，你是第一个为我查体的医生。”老太太如此感动，不仅仅是出于对裘教授精湛医术的敬佩，更是对裘教授用心服务的感激。裘教授通过简单的体格检查，拉近了与老太太之间心理上的距离，让老太太一定程度上得到了情感上的满足，融洽了医患关系。可见，有效的医患沟通，在医疗纠纷中可化干戈为玉帛。某些医生之所以引起老太太的不满，是因为他们只是用机器诊病，而不是用心服务，不注重患者的感受，连最基本的体格检查都不去做，怎能令患者感到满意呢？

（五）加强医德教育，依法诚信行医。诚信经营是医院运营的基本准则。从有关媒体报道看，医院经营方面存在的问题主要有两类：一是经营失信，如乱收费、收红包、虚假广告、采购劣质材料、科室外包等；二是违法行医，如药品回扣、玩忽职守、超范围行医等。因此，要对医务人员进行职业道德教育和医德医风教育，培养医务人员高尚的医德，把病人利益放在首位，尊重和关爱病人，积极为病人排忧解难。要严格遵守各项规章制度和操作规程，养成科学严谨的工作作风，认真执行首问负责制、首诊负责制和首办负责制，积极提高服务水平和医疗质量，塑造白衣天使的美好形象。加强行业作风建设，树立诚信意识，遵纪守法，诚信行医，坚持合理检查、合理用药、合理收费，严禁各种“开单费”；努力降低患者的医药费用，建立医疗费用公示制度，认真做好收费咨询工作，让患者和家属随时查询费用情况，让患者明明白白消费；严格执行药品集中招标制度，杜绝药品推销商在医院带钱促销药品的现象；履行医疗服务承诺制度，严禁医务人员收受“红包”和接受“吃请”，聘请社会监督员，监督医院的行风建设情况不正之风。使医疗行为更加符合市场规律和法治社会的要求，切实解决医疗服务中群众“看病难、看病贵”问题，实现医患共赢。

（六）加强舆论引导，营造文明医疗环境。构建和谐的医患关系离不开良好的外部环境。舆论引导工作作为统一思想、鼓舞人心、凝聚力量、动员群众的强有力工具，在促进社会主义和谐社会建设方面有着不可替代的重要作用。因此，应加强与媒体的沟通，善于借助舆论力量，正确引导舆论，用大局观念去引导群众妥善处理医患之间的各种利益关系，多宣传卫生系统模范人物的事迹和构建和谐医患关系方面的先进典型。如：抗非英雄叶欣、钟南山的先进事迹等。减少媒体对医患关系的不良炒作，通过舆论宣传使广大群众充分认识医学发展和各项诊疗技术的局限性、风险度及其疾病转归的不可预见性，以科学的态度正确对医疗卫生事业的改革与发展，争取取得理解和支持，营造良好的医疗工作舆论环境和社会氛围，树立医院在公众心目中的良好形象。

总之，要构建相互信任的和谐医患关系，就要医患双方善于进行换位思考，加强沟通，增进理解，共同营造文明的医疗环境，这样才能维护双方的利益，促进社会和谐发展。