乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动（精选）

第一篇：乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动（精选）

乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动 摘 要：在乡政村治格局下，农村基层管理领域存在着乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权两种权力形式。由于制度、体制和环境等原因，乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面显现出非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。通过修改法律，起草配套性法规，采取制度创新、体制变革、选举创新和工作方式创新等举措，明确乡镇政府与村民委员会之间的工作关系、权限范围、行为边界和工作机制，是实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的有效策略。

关键词：政府行政；村民自治；政策建议

20世纪80 年代以后，农村基层管理体制发生了重大变革，确立了乡政村治的治理体制。在乡政村治格局下，农村基层管理领域存在两种不同性质的组织体系和权力形式，即乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权。从体制变革和制度创新的角度看，实行村民自治20多年来我们的关注点基本上一直定位于上述两种组织体系和权力形式的结构与功能分化，即如何彻底改造以前组织高度重合、权力高度集中的人民公社体制，实现政府行政权与社会自治权的分离。然而，这一认识在理论和现实两个层面受到越来越多的置疑，乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和互动日益凸显为一项新的实践目标和理论命题。本文试图以乡政村治体制的现实困境及其影响因素为研究起点，探究乡政村治体制的改革方向与发展趋向，探寻农村基层管理工作的着眼点及其现实意义，提出实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本思路与政策建议。

一、乡政村治体制的现实困境与根源从发生学的角度来看，乡政村治体制为村民自治制度的确立和农村基层民主的推进提供了前提性和基础性的外部体制环境。但是，村民自治实施20多年来，存在理想形态与实际运作之间的较大张力，面临着诸多困境。这在很大程度上与乡政村治体制的内在缺陷有高度的关联性，农村基层民主对于我国民主政治建设的限度也与这一制度设计密不可分。当前，乡政村治体制的现实困境最突出地体现在乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和互动方面。

前文已述，乡政村治体制问题主要在于农村基层管理体制的结构与功能分化，从而将政府行政管理与基层群众自治两种治理体系区分开来。基于此，现阶段的农村基层管理工作很大程度上是在乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治两个不同向度展开的，由此导致乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面存在非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。一方面，由于过于强调国家的政策贯彻和政府的行政管理，乡镇政府的行政管理权过度膨胀，在村民自治工作中出现!越位现象，村民委员会出现!附属行政化及其干部的!官僚化，这大大压缩了村民自治和基层民主的成长空间。其现实表现体现在：乡镇政府依然延续传统的行政管理和领导方式，仍把村民委员会当做自己的下属行政组织，或继续控制村民委员会的人事权，或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。另一方面，与此相反，由于过于强化甚至绝对化村民自治和基层民主的自主性与独立性，乡镇政府的行政管理活动几乎无法正常延伸到村庄，其行政管理在村民自治工作中处于严重的错位和缺位状态，村民委员会则呈现过度自治化，这导致乡镇政府对村民委员会的放任自流以及村民委员会绝对独立的局面。其现实表现体现在村民自治超出了法律规定的范围，村级自治组织擅自作出了不属于村庄自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利，或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。

从根源上看，这些现实困境最终都与乡镇政府和村庄社区的组织体系、权力形式及其运行方式、关系形态密切相关。乡镇政府是国家行政机关的组成部分之一，在国家行政体系中居于末梢地位，是国家在农村地区设立的最基层行政机关。作为国家最低一级的行政层级，乡镇政府行政管理具有其他行政层级所不具备的特性。一是执行性。乡镇政府的地位决定了其管 1

理任务主要是贯彻、落实国家法律、法规、政策和上级政府的指示。二是直接性。乡镇政 府与其工作对象之间不存在中间环节，直接面对农民群众，其所管理的各项政治、经济和社会事务都与广大农民的切身利益密切相关。三是综合性和复杂性。乡镇政府在机构设置、人员配备、职能设定、职位配置和权责划分等方面都具有高度的综合性，这也导致了其行政管理活动具有很强的复杂性。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有基层性、群众性和自治性三个特点。作为基层群众性自治组织，村民委员会具有相对独立的法律地位。首先，它不同于国家政权机关。它不是国家政权机关中的任何一种，也不是国家政权机关的派出机关。其次，它不同于其他从事社会活动的群众性组织。它在设立、任务、服务对象和作用等方面与其他从事社会活动的群众性组织具有明显差异，村民委员会具有很强的地域性、利益相关性和自治性。最后，它还有别于民族自治地方的自治机关。民族自治地方的自治机关除行使自治权外还行使一般地方国家政权机关的职权，属于国家政权机关，不同于村民委员会。乡镇政府与村民委员会是两种不同性质、行使不同职能的组织单位。在这一意义上，乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治之间的分隔、对立甚至冲突有可能从应然状态演化为实然状态。而在另一个层面上，由于乡镇管理的执行性、直接性、综合性和复杂性集中体现为乡镇政府在治理结构上的权小、责大、能弱，因此责任大而权能弱的乡镇政府自然要将行政任务向下延伸，从而引发乡镇政府行政权的扩张和村民自治权的萎缩。

二、乡政村治体制的改革方向

乡镇政府的行政管理与农村社区的村民自治在衔接和互动方面所面临的现实困境阻碍了农村基层治理的良性运转。对此，必须顺应时代变化，进行积极应对。

在当前，最关键的就是寻求乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制。党的十七大报告首次将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度的范畴，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党对基层群众自治制度地位的重大提升。这一举措实现了国家高层与社会基层两个层面、两种性质的民主形式的有机融合。同时，党的十七大报告还进一步提出，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，这一目标导向在农村管理领域的体现就是实现乡镇政府的行政管理与村民自治有效衔接和良性互动。

实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动目标导向的提出具有较强的现实意义。村民自治是社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一，也是人民当家作主最有效、最广泛的途径之一。20多年来，村民自治建立了基本的制度体系，取得了令人瞩目的伟大成就，对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生了深远的促进作用。然而，村民自治在走向深入的过程中出现了成长的烦恼和发展的困境，并未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和设想。这些困境从根本上都与乡村民主的两大运行机制即行政管理机制与村民自治机制之间的错位与失调密切相关，其现实形态就是乡镇行政机构与村级自治组织之间的矛盾、冲突与不协调。两类组织系统没有严格、明确地界分各自的职能、职责和权限，也没有自觉地构筑起各自的行为边界和工作规范，更没有建立起有效、畅通与良性的衔接机制和互动机制。这种局面与当前农村新形势和基层治理模式变革的内在需求是格格不入的。因此，随着农村税费改革向纵深推进、新农村建设和农村社区建设全面铺开，政府开始强化农村公共物品的供给水平，政府的行政行为更多地延伸到农村，基层管理体制和治理模式也急需进行相应的变革。其基本变革的路径是从单向行政管理型行政体系向公共服务型行政体系转变，从侧重外部约束向外部约束与村民自治相结合转变，从条线、单向的管理运行机制向网格、互动的基层治理运行机制转变。这种变革路径的关节点是政府行政系统与基层自治系统的有效衔接和良性互动。可以说，实现政府行政管理与基层群众自治的有

效衔接和良性互动具有举足轻重的现实意义。它是新形势下发展基层民主的客观要求，是深化基层机构改革、转变基层政府职能、加强基层政权建设的客观要求，是发挥社会组织积极作用、增强社会自治功能的客观要求。通过实现乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动，既能保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻实施，又能进一步健全基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制。

三、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的政策建议

乡镇政府的行政管理权和农村社区的村民自治权既具有一定程度的分隔，又必须也必然会走向融合。从理论上说，在我们人民当家作主的社会主义国家里，乡镇政府的行政管理权和农村社区的村民自治权这两者在根本上是一致的。而在具体实践过程中，这两种权力之间存在着不协调甚至严重冲突。这两大权力系统之间的关系直接关系到基层民主的走向和村民自治的运行状况，也会影响农村基层管理体制的运转绩效。因此，如何对乡镇政府行政管理系统与农村基层群众自治系统既作出适当区分又最终达到二者的有机融合，就成为村民自治发展的拐点和核心制约要素。这也就是乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制问题。

乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动状态的达成，最终都取决于一系列具有操作性的实现形式和机制的探寻和建立。笔者试图以实证调查和理论研究为基础，从法律、制度、体制、机制、组织、方式等方面提出实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本思路以及具有针对性和操作性的政策建议。

1.通过修改《村民委员会组织法》或者《起草乡镇政府指导村民委员会工作条例》、《村民委员会协助乡镇政府工作条例》，明确乡镇政府指导村民委员会工作和村民委员会协助乡镇政府工作的原则、内容、方式、法律责任和配套机制。就成文的法律制度而言，村民委员会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式和方法，也没有明确规定协助的范围和形式。虽然《村民委员会组织法》第四条指出了乡镇政府与村民委员会之间的指导与协助关系，但只是原则性的规定，缺乏操作性。乡镇政府如何指导村民委员会工作以及村民委员会如何协助乡镇政府工作在具体的法律、法规方面尚处于!空白状态。在法律层面，当务之急就是加快修改《村民委员会组织法》，或者对《村民委员会组织法》的配套法律、法规进行完善。从必要性和可行性方面来看，起草专门性法规《乡镇政府指导村民委员会工作条例》和《村民委员会协助乡镇政府工作条例》是当前较好的选择。

2.通过修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》，明确乡镇政府的行政管理权与农村社区的村民自治权各自的权限范围和行使方式。乡镇的行政管理权集中于乡镇政府，但其权力运行范围是整个乡镇行政管辖区域。村隶属于乡镇，村民委员会属于乡镇行政管辖区域的群众自治组织，是乡镇政府的直接工作对象，担负着协助乡镇政府贯彻落实国家法令和政府任务的职能。这就意味着乡镇政府与村民委员会之间既存在指导与协助的关系，同时也存在行政管理与被管理的关系。在更严格的意义上，实行村民自治的村实际上存在乡镇行政管理权与村民自治权这两种权力的影响。现有的法律、法规并没有对这两种权力的权限范围和行使方式作出明确规定。地方各级人民代表大会和《地方各级人民政府组织法》第四章第61 条虽然规定了乡镇政府的七项行政职权，但是没有将乡镇政府的行政职权与农村社区的村民自治权联结起来，没有对村民自治背景下乡镇政府行政管理权的行使方式作出明确规定。村民委员会组织法主要针对村民委员会组织和村民自治工作，没有从乡镇政府与村民委员会相互联系的角度规定乡镇管理与村民自治的权限范围、行使方式及联结形式。

3.通过制度创新和体制变革，改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度和农村村民自治制度。当前，农村村民自治中最为凸显的困境就是乡镇政府与村民委员会之间指导与协助关系的处理，即乡镇政府如何指导村民委员会工作以及村民委员会如何协助乡镇政府工作。其应对策略为：从乡镇政府指导村民委员会工作以及村民委员会协助乡镇政府工作这两个具体问题入手，通过制度创新和体制变革等改革措施，推动政府依法行政与村民依法自治的有机结合。其具体举措主要有两个层面：一是着力推进行政管理体制改革，转变政府职能，改进行政管理方式，实现行政管理决策的法治化、民主化、科学化，从而进一步改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度；二是突破村民自治困境，化解村民自治的约束机制和制约因素，着力培育、发展与村民利益密切相关的社会服务组织，拓宽公共参与渠道，疏通利益表达机制，从而进一步改进、完善与调适农村村民自治制度。

4.通过法律调整和制度创新，确立乡镇政府与村民委员会及其成员的工作规范和行为边界。我们不仅要明确界定乡镇和村庄两级组织的权限范围和行使方式，改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度和农村村民自治制度，还必须对组织和制度中人的要素作出相应的规定，即进一步确立两类组织及其成员的工作规范和行为边界，构筑基层治理模式的实际运行方式。因此，无论是乡政管理，还是村民自治，都必须通过建立相应的法律制度规范其行为，明确哪些属于正当的政府行为，哪些属于不合法的干预。村民自治要在维护村民合法权益的同时，接受合法的乡政管理。

5.通过选举改革和组织创新，实现乡镇、村在人大（村民）代表选举和换届选举上的对接与同步。一是将村民代表会议与乡镇人民代表大会对接起来。即规定村民代表选举与乡镇人大代表选举在选举时间、任期上同步，村民代表在乡镇人大代表中的名额应占较多比例。这种做法的价值在于：作为乡镇人大代表的村民代表可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关中表达村民的意见、建议和要求，使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿；同时，乡镇人民代表大会又可以通过村民代表这条更加有效的沟通渠道实现政策的传达和执行，促使村民更加自觉、积极、主动地协助乡镇人民代表大会的执行机关乡镇政府开展工作。二是将村民委员会组织建设与乡镇政府政权建设对接起来。即规定村民委员会换届选举与县、乡镇政府换届选举在选举时间、任期上同步，将村民委员会成员的任期延长到五年，实现乡镇、村组织建设上的同步。

6.通过选举改革和治理创新，引入民主选举和竞争机制，有条件、有步骤地推行乡镇长直接选举。近年来，在村民委员会民主选举的影响和推动下，一些地区的乡镇政府开始探索改革以往由上级党组织提名候选人的乡镇长选任制度，把乡镇长正式候选人的推举建立在广泛的民意基础之上，推行乡镇长直选实验。事实上，在现阶段，有条件、有步骤地推行乡镇长直接选举是一种可取的选择。这种治理创新的基本导向是变单一的对上负责制为双向的对上对下同时负责制，通过法治和村民参与来遏制地方和基层无限制的行政扩张。

7.通过实践摸索和经验总结，建立高效、健全的农村基层管理体制和工作机制。农村基层民主和基层管理涉及多方面、多领域、多部门，涉及基层群众的切身利益，必须加强统一管理和协调，建立健全基层党组织领导的、充满活力且规范有序的农村基层管理组织体系和工作体系。其实质是在对乡镇、村两级组织进行适当界分的基础上实现二者的有机结合和有效融合。

8.通过机制创新和人员配备，在村派设行政助理，构建乡镇行政与村民自治有效对接的工作机制。由于乡镇政府的行政活动和事务最终要到达农村社区，农村社区的自治活动和事务也要接受乡镇政府的指导、支持和帮助以及必要的管理，所以，村民委员会组织既要办理村民的自治事务也要办理政府的行政事务。为了避免村民委员会的行政化，强化村民委员会的自治功能，乡镇政府可以在村一级选派或者设立行政助理，将行政事务剔出村民委员会职能之外，由行政助理集中办理行政事务，村民委员会只需协助行政助理而不再直接承担行政职能。

9.通过工作方式创新，改变以前单向、不规范的工作方式，建立自上而下与自下而上有机

结合和双向互动的沟通方式。一直以来，农村基层管理领域中的工作方式和手段非常单一，单向的、自上而下的工作方式居于主导地位，乡镇政府的行政活动基本上较少考虑村民群众的利益和要求。在具体的乡镇管理活动中，强迫命令、简单粗暴、压制威逼等方式盛行，极大地妨碍了农村基层管理活动的正常运转，工作方式和手段的创新势在必行。这就需要建立自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式，即通过乡镇政府与村民委员会、村民之间双向的信息交流，传达政令，了解下情，促进乡镇政府与村民委员会、村民之间的相互了解，谋求彼此的支持与合作，实现上情下达和下情上报。这种自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式以沟通的方向为分类标准，将沟通分为下行沟通和上行沟通两种具体形式。下行沟通方式是指乡镇政府定期召开村民委员会联席会议，让村民委员会及时了解政府的工作计划、目标要求和思路举措。上行沟通方式是指乡镇政府深入到村庄直接听取村民委员会和村民对乡镇工作的意见、建议和要求。

10.通过法律调适或行政介入，强化乡镇政府和村民委员会的责任意识，建立相应的救济机制。在乡镇政府与村民委员会的衔接和互动过程中，还必须强化乡镇政府和村民委员会各自的责任意识，建立相应的救济机制。对于乡镇政府而言，应强化其法律责任和行政责任，对其行政不作为和行政干预等不当行为进行法律规制和行政处理，为乡镇政府与村民委员会的良性关系提供正式制度救济。对于村民委员会而言，应强化其法律责任，既要保障村民自治活动依法开展，又要保证乡镇政府依法对村民委员会的正当指导正常进行，同时还应促使村民委员会及时、有效地协助乡镇政府开展工作。

注释

参见唐鸣：《对农村基层政治关系中两个问题的探讨》，《社会主义研究》1996 年第2 期； 金太军：《中国乡村关系的现状及对策》，《扬州大学学报(人文社会科学版)》2002 年第4 期。黄辉祥：《村民自治的生长：国家建构与社会发育》，西北大学出版社，2008 年，第1页。李海金：《以城带乡：乡镇行政体制改革的城市化走向以武汉市双柳乡改街为例》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006 年第5期。白钢：《中国村民自治法制建设平议》，《中 国社会科学》1998 年第3期。

参考文献

[ 1]本书编写组.十六大报告辅导读本[ M ].北京：人民出版社，2007.[ 2]金太军，施从美.乡村关系与村民自治[M ].广州： 广东人民出版社，2002.[ 3]孟白.新农村建设与乡镇政府职能转变[ J ].中州学刊，2008，(6).[ 4]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[ J].江苏社会科学，2002，(2).[ 5]张春生.中华人民共和国村民委员会组织法释义[M ].北京：法律出版社，1999.

第二篇：实现乡镇政府行政管理与村民自治良性互动

实现乡镇政府行政管理与村民自治良性互动

[摘要]实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。当前，需要在强化村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能，强化政府的社会服务功能的基础上，健全、完善两者间的衔接和互动机制。

[关键词]乡镇政府行政管理； 村民自治； 有效衔接； 良性互动

党的十七大报告指出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。2008年5月，国务院颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》重申了这一要求。实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。本文拟以村民自治为切入点。探讨乡镇政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动相关问题。

一、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的必要性

十一届三中全会后，随着改革开放的深入，我国经济和政治环境发生了很大变化，在农村获得了生产经营自主权的广大农民群众，迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利，村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位，1987年11月，六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践，在总结经验的基础上，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善，对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。

实现村民自治，实质包含两个方面的目标要求：一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预，发展为真正意义上的自治组织，乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系；另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革，乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此，进人新世纪以后，党中央、国务院采取了一系列措施，诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等，来推进两个目标要求的实现，以探索新的农村管理体制，构建和谐农村社会。但从总体上看，这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。

首先，从村民自治的发展来看，村民自治在总体上固然取得了一定进展，但自治效果并不理想。问题主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正规，其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高，村民自治往往变为“村委会自治”，甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大，对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化，农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层，如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等，不同阶层有着不同的利益取向，从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱，自我中心意识明显上升，家族中心主义凸显，对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看，大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维，开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责，将工作指标层层分解下压，甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤，村民委员会成为准政府组织，沦为实现行政命令的一种工具。

综上所述，村民自治在发展中面临一些难题，亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差；与此同时，乡镇政府机构改革、职能转变滞后，重管治、轻服务，甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀，也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点

实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动，重点需要从以下两个方面入手：

(一)按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容，提高乡镇政府服务社会的能力和水平；同时改革乡镇政府绩效评估体系。加强群众监督，调动群众参与行政管理的积极性。

乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色，强化公共服务职能和公共服务意识，把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说，乡镇政府应注重履行好以下职能：积极完善公共基础设施建设，加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力；发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理，建设疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力；加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，增强人民群众的安全感。同时，乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民主权利，严禁干预基层群众自治范围内的事情，不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务，应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议。明确工作要求、目标任务和经费支付方式。乡镇政府职能转变得如何，工作绩效如何，群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系，建立群众评估制度，使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。为此，要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，使决策切实集中民智。体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制，畅通群众监督渠道，尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。

(二)按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，进一步完善村民自治制度，以实现自我管理、自我教育、自我服务；同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助，提高村民自治水平和能力，促进农村经济社会全面发展。

村民自治必须按照《村民委员会组织法》的要求，把“四个民主”和“三个自我”贯彻落实到实处。要强化村民自治组织能力建设，建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，增强村民自治组织的生机和活力。要完善村务公开制度，凡涉及农村各项事业发展的重要事项，尤其是重大村务和财务。都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定，提高村务管理和决策的科学化、民主化水平。村民委员会尤其要尊重集体经济组织、互助性经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自主权，保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益。要增强村民自治功能，扩大村民自治范围，积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能，在和谐社会建设中承担起更多的责任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。要建立健全乡镇政府与村民自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度，真正发挥乡镇政府对村民委员会的指导作用。乡镇政府应积极创造条件推动驻村的文体教育、休闲娱乐场所向村民开放，鼓励和扶持村内及周边有关实体按照共驻共建、资源共享、互利共赢的原则，为村民服务，为农村经济社会的全面发展提供条件。乡镇政府应采取有效措施，为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件，并对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织。给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际，不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训。进一步强化其法治观念和民主意识，增强村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。

第三篇：如何推动乡镇与自治组织良性互动

如何推动乡镇基层政府与群众自治组织良性互动党的十七大报告指出，要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。十七大为全面推进基层管理方式改革和村级民主建设指明了方向。特别是这些年农村基层发生了深刻变化，在转型时期建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接的需要非常迫切。

一、当前基层政府管理与基层群众自治存在的问题

乡镇行政管理以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，村民自治以村民意愿为基础，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织，而是“村民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。但在具体操作中，由于制度规范、观念意识的影响和制约，二者又会产生不协调乃至严重的冲突，制约着乡镇管理职能和村民自治的健康发展。

1．从基层乡镇来看，对如何有效指导村民自治主要存在以下问题：一是政府直接干预，变指导关系为领导关系。村民委员会组织法在我国实施已经有十多年，但有的乡镇政府在工作中仍把村委会当作其行政下级或派出机构，习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会的工作和村民自治进行直接干预。这种干预体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中，表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，如很多地方广泛开展的“村账乡管”制度。二是间接干预，村党支部或村委会成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的治理功能。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

三是基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡

镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2．从农村来看，对如何实现村民自治主要存在四方面的问题：一是集体自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。很多农村除了乡政府所在地外，90％以上的村集体经济自我创收能力相当薄弱，有的村从账面上看实力很强，实际上集体经济来源于上级的专项补助，主要用于新农村建设等。

二是村委会自主能力不足，无能力领导自治。有的村委干部当选后，不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务监督等制度成了摆设。

二、制约基层政府管理与群众自治良性互动的原因分析

1．法制建设还不适应实践的需要

村民自治虽然总体上做到了有法可依，但在村民自治的具体领域还存在着不少无法可依的现象，立法建制的任务还十分繁重。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协

助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府与村委会仁者见仁、智者见智、各取所需提供了过大的制度裁量权。

2．群众民主法治意识淡薄，不配合自治

主要表现在村民文化水平较低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。在农民思想深处隐藏着浓厚的“清官代理”和小农意识，希望“包公式”清正廉洁的干部为其操持公共事务，而他们自己则可以有更多的时间经营家庭经济、实现发家致富。对农村公共管理，他们认为这是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到损害才会认真对待。

3．基层干部的组织引导能力不强

由于种种原因，乡镇干部调动频繁，许多乡镇干部对村民自治政策法规不熟悉，对如何处理乡村关系不了解。这些年来不少地方由于经费缺乏，放松了对村级干部特别是新任村委会干部、村民代表的学习培训，许多村委会干部不知道怎样做才算正确。税费改革后，许多农村县、乡、村债务问题浮出水面，基层得到的转移支付不仅少，而且不及时，农村“一事一议”难开展。这些也制约了村民自治的发展。

4．基层“过分自治化”

实际上，现在越来越多的村委会采取各种方式弱化、抵制政府的干预。还有个别村委会干部甚至认为：我是本村群众选举出来的，我只对群众负责。在他们看来，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，不必必须接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对所承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，有意识地激化乡镇政府与村民之间的矛盾，导致乡镇政府成为“矛盾的焦点”。

三、基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考

基层乡镇政府是农村基层政权组织，村委会是农村基层群众性自治组

织。乡镇依法行政和村民依法自治是农村基层治理要达到的两个相互联系的重要目标。乡镇的依法行政搞好了，能为村民自治的推行创造良好的条件；村民依法自治搞好了，也有利于乡镇依法行政。因此，必须坚持把乡镇依法行政与村民依法自治结合起来，二者不可偏废，只有如此才能形成以乡带村、以村促乡、乡村良性互动的新局面。

1．树立政府理念，规范行政管理行为，促进政府管理权与群众自治权的有效衔接

一方面，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念和意识，把更多的精力用在提供服务和制定规则上，进一步规范行政管理行为，切实推进“依法治乡治镇”进程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正实现职能的转变。另一方面，提高干部和基层群众的素质，促进行政管理人员与自治理念的有机衔接和良性互动。

2．规范乡镇政府职责和权限，理顺乡镇政府和村民自治组织的关系凡属于村民群众能够自己办理的事情，就应当放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的不断扩大其自治范围。要规范乡镇政府指导村民自治组织的指导方式和帮助的内容、时限，规范村民自治协助乡镇政府工作的内容、方式以及工作经费保障。对于本属于乡镇政府，但村民自治组织做起来更方便、更有效的工作，必须建立委托管理和购买服务制度。一是修改《村民委员会组织法》，制订《村民自治法》。通过立法程序，扩大基层群众自治范围，健全民主管理和公开办事制度，做到群众自己的事情自己管、自己办。二是合理划分职责和权限。无论是乡镇行政管理，还是村民自治，都必须建立相应的制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡镇行政管理。通过统一的法律制度，使乡镇行政管理与村民自治有机的衔接起来。在确定村委会的职权时，应该赋予村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的抗辩权，以此来制约乡镇政府的行为。所以，从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限是促使乡镇行

政管理与村民自治有机衔接的重要环节。

3．着力转变乡镇政府职能，改进和完善乡镇政府社会管理和公共服务方式，促进乡镇政府指导方式与村民民主管理机制上的良性互动

乡镇行政管理除采取必要的行政管理方式外，应当在尊重农民意愿、尊重农民首创精神、尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理，推进乡镇决策的民主化、规范化，实行乡村“共同治理”。一是推行乡镇干部“一线工作法”：乡镇干部要在一线服务，问题在一线解决，形象在一线树立，情感在一线培养，政绩在一线体现；二是充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，更多地运用法律等方式，以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。在实践中可以尝试签订“自治协议”等方式，由基层乡镇政府与村委签订自治协议，积极推进自治良性互动；三是强调法制宣传教育和法治精神，可以通过“民主法治村”建设等载体，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主，推动基层民主管理的实现；四是对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，在村民自治组织体系尚不健全，功能尚不完备，村民的参与能力和作用有限等情况下，完全依靠自治的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难，乡镇政府对村民自治运作的督导十分重要。如在村务管理中，由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督，这种情况下就可以实行乡村二级监督管理制度，这样除了可以发挥村民监督作用外，由乡镇政府对村财务实行监督和检查，可以使村民自治通过乡镇政府管理的必要督导得以正常运作。相应地，应该引导村里建立村民监督委员会等监督机构，与村党支部、村委会并列，由村民民主选举监督委员会成员，改变以往在村两委领导下实行监督的机制。

4．深化机构改革，培育各种社会组织，增强社会自治功能，促进乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性生互动

一是按照“小政府、大社会”的政府管理模式，加快推进以政府转型为重点的行政管理体制改革。二是大力培育群众性服务组织和团体，发展

村居志愿者组织、老年人组织、残疾人组织、群众性文体教育组织以及各种村居服务组织，建立以村居为基本单元的新型组织动员体制，协助基层乡镇政府做好村居服务、治安、卫生等方面的工作，提升村居组织和动员群众的能力。三是积极搭建多层面的政社合作平台，为社会组织提供多元化的服务。基层政府应创新政府管理的理念和实现方式，积极搭建政社沟通互动的平台，政府重大决策、重大事项应征询社会组织和社会公众的意见，可以尝试构建村民中心、民间组织服务中心、街镇社区事务受理中心等有形平台，搭建起基层政府与社会组织多元渠道沟通、即时信息互动的政社合作平台。依托政社合作平台，基层乡镇政府积极拓展多种形式的政社合作方式。这种各司其职的政社合作模式，可以进入各个公共服务领域，从而激发社会肌体的活力，增强社会组织的服务功能，进一步推进基层乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性互动。

第四篇：关于实现政府行政管理和社区自治良性互动的思考(精)

关于实现政府行政管理和社区自治

良性互动的思考

进入新世纪新阶段，我国社会结构发生了巨大的变化。一方面，城乡社区已成为各类社会群体人员的聚合点，各种社会矛盾和社会问题呈多发趋势；另一方面，基层群众自主管理和民主法制意识不断增强，社区管理体制存在诸多不适应不符合的问题。面对新课题新挑战，全国各地进行了诸多有益的探索，计划经济体制条件下的行政性社区管理模式正逐步向市场经济体制条件下的公民自治性社区治理模式转变。党的十七大报告提出，要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。这不但是社区建设的方向，也是社区管理体制改革的要求。但是，要真正实现两者之间有效衔接和良性互动，还必须不断探索，不断改革。根据中青班学习实践的要求，结合我区实际情况，围绕如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动这一课题，我们作了一些调查研究，现谈一些不成熟的看法和建议。

一、我区社区管理体制改革、社区自治的基本情况和成效 2000年，中共中央办公厅、国务院转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》把“以人为本、服务居民，扩大民主、居民自治”规定为城市社区建设的基本原则。2005年2月，胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题

研究班”上的讲话指出，“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，提高依法管理社会的能力和水平，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”

正是在这时代背景下，我区从2004年开始，在全市率先开展“议行分设”和“两委一站”试点工作。2005年6月，我区分别选取了XX社区、XX社区、XX社区、XX社区和XX社区5个社区试行“两委一站”社区管理运作模式。“两委一站”把政务社工和事务社工进行分设，明确规定社区党委主要的工作任务是落实上级党组织布置的各项工作，领导和协调社区居委会和政务工作站的各项工作协调运作。社区居委会的任务是落实收集民意，集结民力，解决处理辖区内居民事务；政务工作站的工作职能是完成社区“两委”及有关政府职能部门交办的工作。“两委一站”社区管理模式，是我区完善社区管理机制，推进社区民主自治，实现政府依法行政和社区依法自治有效对接的一项有益的尝试。

在总结试点工作的基础上，2007年9月，区政府正式下发了《XX区关于推广社区两委一站运作模式指导意见》，计划用三年的时间，在全区条件成熟的社区逐步推广“两委一站”运作模式，并对“两委一站”的职责和相互关系，制度建设，办公场地，人员配置，经费和制度保障等方面进行了进一步的明确。目前全区262个社区，实施“两委一站”的社区共75个，占社区总数的29%。

经过3年多的探索和推广，“两委一站”社区的管理和服务工作

取得了一定的成效，主要体现在以下四个方面：一是社区居委会的自治组织主体地位得到加强，社区居委会由过去只负责落实好政府的工作任务逐步转变为在协助政府落实好各项工作的前提下，努力开展社区居民自治和服务工作。二是社区居民的自治意识与参与意识得到了一定的加强。社区居委会在为民解难的过程中逐步唤醒了居民群众的自治意识，提高了居民群众的参与热情，居民群众的凝聚力增强了，社区居委会形象和支持率得到有效的提高。三是社区党组织的领导核心作用得到加强。社区党组织通过改进工作方式，创新工作载体，提高了社区党组织的战斗力和影响力，发挥了服务群众、凝聚人心的作用，促进了社区党组织从“工作支部”向“领导核心支部”的转变。四是政府的依法行政工作得到落实和加强。通过社区居委会和社区政务工作站的合理分设，在社区建起一个行政事务的工作组织平台，负责承接政府在社区的各项指令性工作，在一定程度上促进了政府的依法行政。

二、我区社区管理体制和社区自治存在的问题

尽管我区已经启动了第一轮社区体制改革，实现了政府与社区自治组织一定的分权，缔造了具有自治倾向的社区居委会（“两委一站”），但就整个社区体制结构来讲仍然是行政一体化，政府行政管

理与社区自治的关系依然不均衡，政府管理主导，社区自治辅助，强政府、弱社会的格局也并没有从根本上改变。主要表现在以下几个方面：

（一）社区居委会的“行政化”，严重影响了社区自治功能的发挥。

从制度设置上来看，社区居委会是一个群众性自治组织，它不是政府，也不是政府的派出机构。但是，长期以来，政府职能部门和街道办事处把社区居委会当作下属机构，直接管理居委会的日常活动，直接向居委会布置工作、下达任务和考核目标。政府与社区居委会职能边界不清晰，直接导致了社区居委会的“行政化”，使社区居委会一直承担着各职能部门、街道办事处向社区延伸的工作职能，社区工作者每天疲于完成各职能部门、街道办事处下达的工作任务，应付各种形式的检查，至使社区居民群众自己的事项，没时间办，没精力去管，社区居委会事实上已成为了政府部门的“触角”和街道办事处的“派出部门”。社区居委会行政工作负担过重，严重影响着社区自治功能的发挥。

（二）“以政代社”，政府包办过多本应由非政府社会组织所承担的职能。

社区自治事务、社区公共服务、社区行政事务是三种不同的职能，应该由不同的组织来分别承担。政府部门履行社区行政事务，社会中介组织履行社区公共服务职能，社区组织履行社区自治职能。然而，从目前我区政府部门所履行的具体职能来看，基本上都包含两部分，即行政管理职能和社会服务职能，这使得政府部门既

是行政机构，又是社会组织。政府包揽了过多的本应由非政府社会组织所承担的职能，而忽视了对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育。政府既包办社会，也包办社区，这种政社不分，以政代社直接导致了行政管理与公共服务不分，既出现社区行政管理不到位，也出现社区公共服务不到位问题；而社区居委会既履行社区行政代理职能，又供给社区公共服务，还开展社区自治活动，既出现社区行政管理和社区公共服务不到位，也出现社区自治效能低下。

（三）社区居民依法自治的运行机制还没有真正建立起来。“两委一站”的改革，目的是实行议行分设，有效地避免政府的行政工作干预，“还权”于社区，回归到社区的依法自治。这种改革实现了社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开，但是在实际工作中社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在职能上却不能完全分开。以社区人口与计划生育管理为例，计生属政务工作站的工作，计生专干管理内容上的复合性，既要协助计生部门从事对育龄妇女的管理，又要开展人口服务，行政管理与公共服务没有分开。“两委一站”里的交叉任职同样也影响了社区自治的发展。以XXX社区为例，居委会编制4人，工作站编制8人，其中，居委主任与党务书记一肩挑，是各项行政工作的直接责任人，与街道签定各种责任书，街道布置的重要工作及每次工作例会，居委主任都要参加，年终街道对居委主任的考核也是以其社区政务工作开展的情况作为主要依据，因此在实际工作中居委主任还是以政务工作为其中心工作，名为居

委主任，实际上还是政务工作的主要负责人；工作站站长兼任居委会副主任，但主要从事政务工作；还有另一名居委会的同志因工作站计生人员配备不足而兼职计生工作。这种交叉任职，几乎使居委会与社区工作站变为两块牌子一套班子，“两委一站”仍陷入行政事务中。此外，街道办事处随意调换、任免社区居委会成员的现象时有发生，对社区居民依法民主选举社区自治组织的程序造成了一定的干扰。

（四）社区自治程度较低，居民参与意识不强。

从目前我区各社区自治情况来看，居民参与率低，且存在参与不平衡的现象。老人、青少年参与多，中青年参与少，如果没有单位动员组织，中青年的会更少。不在职居民（包括离退休者、下岗人员、个体无业者等）社区参与居多，而单位在职人员参与少，有的甚至是在一年内从未参加过社区自治活动。从参与的内容来看，事务性参与多，如社区文体活动、社区公益活动、社区学校活动、社区老人活动等；而政治性参与少，在各类选举过程中，不少社区选民登记转变为登记选民，而且被登记的选民自觉投票意愿不强。造成居民参与率低且不平衡的原因主要有以下几个方面：一是政府、社区、居民对社区治理的理解和要求不同，造成社区自治动力不足，居民参与积极性不高。二是社区民间组织数量偏少，社区组织活动频率低。三是居民自发组织程度不高，目前我区社区自治组织，大部分是应政府要求成立的，且组织负责人大多数是由“政府或居委会指定或推荐的”，使自治活动的形式大于实质，容易使居民失去参与的热情和动力。

三、实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的建议

当前新型社区公民自治性治理模式刚刚起步，正处于新旧体制转换的过渡阶段，社区自治组织和制度发育尚不健全。要建构公民自治性社区，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，主要应当从以下方面入手：

（一）建立行政管理和社区自治有效衔接的运行机制。首先，正确处理政府依法行政与社区依法自治的关系。严格按照法律规定进行划分行政和自治的权责边界，充分认识社区居民自治的法律地位，进一步强化依法行政的意识，自觉地尊重社区居民依法自治的权利。政府部门应主动指导、支持和帮助社区居委会工作，而不是把社区变成一级小政府。凡是政府部门行政职责范围内的工作，不随意下达到社区居委会，确实需要社区承担和参与的工作，必须严格按照区政府下发的《XX区社区工作准入制度》的要求，实行“申报准入”，并实行“费随事转、权随责走”的运作方式。同时区政府也要根据社区的发展，及时修改和调整《XX区社区工作准入制度》，对于一些可以交由中介组织完成的工作则不应再交给社区完成。

其次，在管理方式上要实现由微观直接管理向宏观间接管理转变。政府在参与社区建设和管理的过程中，应该充分发挥推动主体的作用，而不是扮演实施主体的角色。尽量减少行政干预，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法处理，使社区居委会的工作目标更多地来

自于社区居民群众的实际需要。政府对社区建设的设想，可以通过制定实施法规政策、健全规章制度等法律手段和财力支持等经济手段来实现，以此增强社区工作的自主性，为社区依法民主自治创造好的环境。

第三，进一步健全和完善社区居委会和社区政务工作站工作制度，明确职责，规范操作。理顺居委会与工作站的工作关系，政府政务工作任务要直接下达到政务工作站，再由政务工作站向社区居委会进行通报，取得社区居委会的支持和协助。落实政务工作站站长待遇问题，配齐社区工作人员，取消居委会和政务工作站交叉任职现象。

第四，改革考评机制。建立社区考核街道和政府部门工作、居民考核居委会工作的考评机制，从体制上切断政府职能部门向社区委员会下派行政事务的可能性，社区居委会一切工作的出发点、落脚点是满足居民的公共服务需求，不再是围绕着上级的指令转，而是围绕着居民的需求转。真正把评议权、监督权交给社区群众。

第五，加大经费的投入。改变目前政府注重社区硬环境的投入，轻软环境的投入的现状，将每月定额下拨经费给社区改革为用项目申请经费，没项目不给经费的制度，为社区开展自治活动提供必要 的资金支持。

（二）大力培育发展社区服务组织，建立有效的委托管理和购买服务制度。

政府可以通过拨款和减免税等形式鼓励支持引导社区服务组织为生活在社区中的个人和家庭提供服务，并根据他们提供的服务给予资金资助。同时，也可以购买他们提供的公共服务以支持他们的壮大和发展，使这些组织逐步发展为民办公助，自收自支，自主经营、自负盈亏的企业。以人口计生工作为例，政府部门和社区政务工作站负责辖内育龄妇女计划生育的管理，而人口服务（包计划生育技术服务和部分宣传教育服务）则可交给社区服务组织。发展社区服务组织，加快社区服务的社会化、网络化、市场化进程，是为了逐步减少政府对社区事务的包揽，实现政社分开，在切实减轻基层自治组织的工作负担的同时，又使社区居民享受到优质专业的服务。

（三）建立完善有效的居民社区参与制度，提高居民社区参与意识。

社区居民的参与意识来自居民对自己在社区中的主体地位的确认，而这种主体地位的确认只有在参与社区管理的过程中才可能实现。在目前居民自治意识不强、自治经验缺乏的现实情况下，政府要通过加强社区参与制度建设，积极为社区成员提供参与机会，从而提高社区成员自我管理的意识和能力。参与制度建设的建设可以从事关居民切身利益、为居民深切关注的事务入手，引导居民围

绕这些事务开展自治。在居民自治能力达到一定水平后，应逐步让居民实行自我管理，居民的参与意愿自然会在自治中得到相应的增强。只有社区成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的社区意识，形成社区范围内有效的组织结构和运作机制，切实地发挥好社区所固有的各项功能，社区成员才能成为社区发展的真正主体，其主动性、互助性、自觉才能得到充分的发挥，社区自治才能走上良性发展的道路。

第五篇：浅论乡镇人大与村民自治的衔接

文章标题：浅论乡镇人大与村民自治的衔接

根据我国宪法、地方组织法，乡、民族乡、镇（以下统称乡镇）设立人民代表大会，在本行政区域内居于最高地位；而根据宪法和村民委员会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。村民委员会与乡镇政府的关系主要有两点：第一，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指

导、支持和帮助；第二，村民委员会协助乡镇人民政府的工作。

村民委员会由村民会议选举产生并对之负责；乡镇政府由乡镇人大选举产生并对之负责。相关法律注意到了协调村民委员会与乡镇政府的关系，却忽视了乡镇人大与村民会议的关系，而在法理上，这两个机构应该要重要得多，因为它们分别是乡镇政府与村委会的“母体”。协调乡镇政府与村委会的关系，本质上应当是协调乡镇人大与村民大会的关系。笔者认为，对这个重要关系的忽略，影响了乡镇人大与村民会议作用的发挥；导致村民委员会与乡镇政府的关系无法厘清；导致村民委员会在行使权力时容易失控。本文拟就乡镇人大与村民会议之间的关系做一些探讨。

（一）

按**的看法，民主是个人把自己的自治权让渡出来，通过契约组成一个共同体，个人服从这个共同体的同时也就是在服从他自己，从而使得个人的自由获得最大的保障。一般认为，由于每个人的独特性，因而由一个人来代表另一个人总是不完整的,甚至可以说，代表本身就是不可能的。直接民主是优于间接民主的，而且间接民主的层次越多，那么它距离民主的本意也就越远。但是直接民主受诸多条件的限制，现代国家由于疆域大、人口多、事务杂，很少有直接民主的实例。以中国目前的社会经济条件，推行直接民主是不可想象的。那么，应当如何逐步扩大直接民主的范围呢？一种理想的路径是，在基层社区，由于其范围小、事务具体、人们相互熟悉，有推行直接民主的条件，因此应当在这些小型社区中实行民主自治，培养人们民主政治的习惯和技能，然后逐步向大型社区推广。村民自治就是在这样的思想背景下推出的。但是，由于改革开放后，人口流动性增大，农村青壮年劳动力大量外出，农村中仅留下老弱妇孺，人们除了春节之外少有团聚，从而形成农村的空心化。由于经济来源不在村中，导致人们对村庄事务的关注度下降；而且在当前的经济发展水平下，人们从经济活动中获利的可能性远远大于从村庄政治活动中获利的可能性，这就进一步加大了村庄政治生活的困难。在西部大部分农村社区，一年召集一次村民大会也非常不容易；即使耗费了很大的人力、物力、财力组织一次，村民也多半派些老弱病残去参加，投票表决十分随意，其结果是组织者与被组织者双方都不满意。

为了应付这个困难的局面，各地发展出了一些代议制民主形式，有的叫“村民代表会”，有的叫“村民议事会”，有的叫“村民理财（监督）小组”等，名称繁多，但组织形式却大同小异，通常是由村民选举一些品德清誉、有办事能力、热心为民服务的人组成一个常设的、不领薪酬的小组，人数从数人到数十人不等。一旦村委会有重大决定或人们对相关问题有疑问，即可由他们去交涉，其意见被人们视同村民大会意见。如村民代表会与村委会争执不下，即可由村民代表会议决定召集村民大会。顺便指出，这种做法不符合《村民委员会组织法》的规定。该法认为应由村民委员会负责召集村民大会。这条法律规则授权被监督者启动监督程序，不但有违法理，也实在有违常识。虽然《村民委员会组织法》第十八条同时也规定：“有十分之一的村民提议，应当召集村民会议。”但是这个门槛比较高，难以启动。所以村民会议事实上的召集者常常就是村民委员会。法律上并未规定村民代表会有权召集村民会议。实践启发我们应该修改制度安排，但未修改之前却只能服从它。

“村民代表会”从形式上看非常类似村民大会的常委会。不过，如前所述，启动村民大会毕竟是十分不易的事情。能不能够同时赋予村民代表会议另外一种法律性质，使它能够更方便地实现对村委会的监控呢？可以的，办法就是把它作为乡镇人大的一个代表团，使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来。

（二）

村民自治与乡镇政府的关系是基层自治的一个难点问题。

于村委会与乡镇政府的关系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”所谓“指导、支持和帮助”是不确定的概念，村委会可不可以拒绝这种“指导”呢？“协助”又是一个什么概念？如果村委会就某一事项与乡镇政府意见相左而“不予协助”呢？“属于村民自治范围内的事项”其实也是一个不确定的概念。立法者不可能以有限的条文去穷尽无限的事实，也不可能预见到将来可能发生的一切事件，那么关于某一具体事项是否“属于村民自治范

围内的事项”必然可能发生争议。

相对来说，由于乡镇政府控制了大量资源，而且是高度组织化的，而村民则缺少资源，而且组织化程度也较低，村委会一旦夹在这二者之间，通常都会选择顺从乡镇政府的意志，除了少数例外。法谚说：“法律并不作精确之规定，而委诸优秀之人作出判断。”在当前形势下，就乡镇政府与村委会之间的权利义务关系作出精

确规定是不可能的，那么就应当有一群“优秀之人”来作出判断。事实证明村委会与镇政府均不可以承担这一任务，那么村民大会可否来作出判断呢？也不可以。因为村民大会只有判断村委会行为的权利，它不可能去判断乡镇政府的行为。所以，只有乡镇人大可以对村委会与乡镇政府之间的争议作出判断。乡镇人大是本区域内的最高权力机关，这就意味着，它当然可以撤销并确认乡镇政府的不当决定。而人大是全体人民当家作主行使公共权力的地方，当然也就是村民行使当家作主权利的地方。这就意味着，用某种形式把村民自治（一种更小范围内的人民当家作主）和乡镇人大联系起来至少在法理上是可行的。最简单的方法是把村民代表会议看成乡镇人大的一个代表团。

当前村民自治的另一个问题是对村民自治内部法律问题的解决。假如不能通过召开村民大会来解决问题，村民同村委会之间的财产争议应当如何定义？它们的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委会不是行政机关，因此不是行政案件。对类似案件，法院在受案的时候非常困难。村官的权力虽小，却事关老百姓的衣食住行，“谁来监督五百万村官”并不是一个小问题。如果村民自治同乡镇人大能有效地结合起来，村民遇到类似情况，就可以比较妥善地解决。如果是普遍性的问题，可以召开村民大会解决；如果是个别性的问题，则可以向乡镇人大的本村代表团作出申诉，以乡镇人大的名义作出裁决。这实际上是赋予乡镇人大某种宪法裁决的权力，在今后的民主政治实践中将具有深远的意义。

（三）

把乡镇人大同村民自治衔接起来似乎是顺理成章的事情。而村民委员会组织法却只花了很少笔墨来描述二者的关系。这恐怕同我们长期以来忽视人大建设有关，也同我们潜意识里把村委会看成一级行政机关有关系。村民委员会组织法具体涉及乡镇人大与村委会关系的法条只有第十五条：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”众所周知，选举权和被选举权是公民的基本政治权利，破坏选举是对公民基本权利的侵犯。依刑法规定，如果在各级人大选举中有上述行为者，严重的可以处以刑罚。而在村委会选举中，却只是规定可以向乡镇人大反映，而事实上乡镇人大又根本无此权限：它既不能宣布选举结果无效，也不能对当事人进行任何处罚。选举中的贿选舞弊等行为，人大应该享有两项权力：宣布选举无效、宣布重新组织选举。而对当事人的惩罚，则应该交给司法机关处置。与此相反，规定村委会与乡镇政府关系的法条却不少，除了总纲性的第四条确立了乡镇政府对村委会工作给予指导、支持和帮助，而村委会对乡镇政府应予协助而外，还有第二条规定村委会的权限包括“向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议”；第八条规定：“村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”；第二十条规定村民会议制定和修改的自治章程、村规民约应当“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。可见，乡镇及县级政府实际上对村委会享有广泛的上位性权利。事实上，村委会不仅应当有权向政府反映村民的意见和建议，而且村民还应当有权向乡镇人大反映自己的意见。当前的乡村人大代表不能承担这个任务。村委会的撤并恐怕还是慎重些，由乡镇人大提出，由县级人大决定为宜。至于村规民约，则带有立法的性质，报乡镇人大备案可能更妥当一些。

就在乡镇人大闭会期间同村民自治事实上全无法定联系的情况下，第二十八条却规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民行使自治权利。”立法意图不错，但立法者却没有考虑，县和乡镇人大以什么实际上可用的权限去“保证”和“保障”村民自治？由于法律授权过于空洞，现实的情况，只能是乡镇人大扮演旁观者的角色。现行法律之所以作出这种规定，可能是基于两种考虑：一是担心过分削弱乡镇党委、政府对村民自治的控制会导致社会管理难度的增加。我国的国家正式权力从建国以后一直垂直深入到农户，一旦稍微后退，管理者的担心不难理解。就我国的政治传统来说，农村的政治管理一直是“两条腿走路”，一是通过保甲制度尽力使国家权力向下延伸；另一方面通过家族的自治功能来维持农村社会共同体。家族的自治基础，在五四以后，由于个人意识和国家意识的双重觉醒，一直在不断弱化[1]；而实行村民自治之后，国家对个人的计划性控制力也不存在了，取而代之的是市民社会的不断成长。而在自治的市民社会成熟之前，可能存在社会控制的真空。所以法律为乡镇政府保留了一些控制手段。这可以看做是一种妥协和折中。但是，这种妥协也造成了村民自治的停滞不前。

二是怀疑乡镇人大的工作能力。现阶段法律文本上对乡镇人大权限的承认多是一种承诺。事实上，乡镇人大本身的条件确实也不允许它去承担同时控制乡镇政府和村委会这样繁重的任务。乡镇人大不设常委会，只设立主席团，至少在目前，主席团的成员多半是兼职性、荣誉性，其主动工作的动力不足，乡镇人大即使设有专职主席也不过是“一张报纸一杯茶”。有人通过实地调研指出：“目前乡镇人大履职的现状是：一方面法律规定赋权不够，另一方面既定权能也不能充分发挥。”[2]乡镇人大许多代表事实上也是“戴帽安排”的，代表履行职务的积极性不高，人民对他们的认知度、认同度也不高。要加强乡镇人大的建设，首先就应当加强人大代表的素质，其次要加强乡镇人大的实际权力和工作任务，避免它们现在这种“说起来重要，事实上无事可干”的尴尬境地。而加强乡镇人大代表的素质，除了加强学习培训以外，最重要的是通过公开、公平、公正的选举把那些有能力、有愿望为人民办事的人选出来。当前农村选举繁多，村委会选举、人大代表选举、村民代表选举、党支部的“两推一选”，实际效果却并不理想。把村民代表选举和乡镇人大代表的选举结合起来，既加强了乡镇人大，又完善了村民自治、节省了选举成本，不失为一个一举几得的方案。

（四）

村民委员会组织法考虑到了农村情况千差万别，因而不易召集村民会议的情况，故在第二十一条中规定：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按照每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。”本条规定要求“人数较多”或“居住分散”的村才可以推选村民代表，实无必要。第一，何谓“人数较多”、“居住分散”，各地情况悬殊，实难统一。第二，之所以要求召集村民代表会议，本质原因在于村民会议召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人数较多”或“居住分散”。某些省的规定涉及了村民代表会议与人大代表的关系问题。有的省份是赞成两者兼容的。比如广东省规定：村民代表会议由村民代表，村民委员会委员和居住在本村的各级人大代表构成。陕西省也有类似的规定。但是也有人持反对意见，认为：“村民代表会议既然名为村民代表的会议，应当只有村民的代表组成，其他人一律不能参加。其他人即使参加，也只能列席会议，而不能享有表决权。”[3]并接着举云南省为例，“不是村民代表的村民小组成员，居住在本村的各级人大代表和政协委员可以列席村民代表会议。”

在此不得不辨的一个问题是，村民代表和人大代表这两个身份可否兼容？人大代表是人民选举产生的，代表人民行使管理国家权力的，是受人民监督并可以被人民罢免的。简言之，他代表了选民的利益。而村民代表也是由村民选举的，讨论决定村庄的各类事项，他也代表了选民的利益。因为乡镇人大代表和村民代表的利益是同一的，所以两者的兼容应该没有问题。另外，根据我国选举法，代表是按选区产生的，而选区“可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”。即我国是以地域代表制为基础的地域代表制和职业代表制的结合；而职业代表制由于可能引起议会内部的剧烈冲突，所受到的批评是比较多的[4]。这样，假定乡镇人大以村这个居住状况来划分的话，那么乡镇人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的乡镇人大监督乡镇政府是毫无疑问的。问题在于，乡镇人大监督村民自治是否会破坏村民自治的独立性？我们认为，自治并非绝对的独立于其他权力，自治只能是在宪法的框架下人民当家作主的实现。不利于人民当家作主的山高皇帝远式的自治是有害的。而根据宪法的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是人民行使当家作主权利的机构。人民自治应当是人民代表大会制度的应有之义。人民自治受

到人民代表大会制度的规范和制约，长远来看是最有利于人民当家作主的。如果人民自治真的成了一种不能制约的权力，最后受到损害最大的一定是人民的权利。因为任何权力总是倾向于自我扩张，一直扩张到它不可逾越的边界为止。假定每个行政村，下划10个村民小组，每个村民小组推选2名村民代表（同时也是乡镇人大代表），每个行政村共选举村民代表20人，从规模上看是比较合适的。如果按照每5户或15户推选1人，则将导致村民代表会规模过大而召集不易，失去村民代表会制度设计的意义。乡镇人大代表与村民代表会代表两次选举可以一次完成，效率较高。这个模式的优越性在于：

第一，每个村民小组中选取2名代表，可以有效避免家族势力或大的利益集团对村政的过度操纵。因为大家族或大的利益集团一般聚居于某些小组，受每一个小组村民代表名额的限制，大家族或大的利益集团可以获得的代表人数是有限的；其他的族姓在全村范围内可能是小姓，但在特定的小组内则可能占相对的多数。

第二，可以有效监督村委会。它一旦发现村委会的不法行为，既可以召集村民大会议决，也可以以乡镇人大代表团名义，向乡镇人大或上级人大申诉，当然，前提是人大的权限要落实。现行的村委会组织法规定：“村民委员会可以召集村民代表开会”（第二十一条），除此以外没有规定村民代表会的其他召集途径，这对于发挥村民代表会的监督作用是十分不利的。村民代表会应当可以根据当时的情况选择最有效的监督途径。

第三，可以有效解决乡镇政府同村民自治之间含糊不清的关系。因为村民代表会一旦对乡镇政府的决定有异议，即可以乡镇代表团的名义要求乡镇人大对乡镇政府的决定进行确认、变更或撤销。这样也避免了村委会必须在乡镇政府和村民之间作出抉择的尴尬局面。同样，乡镇政府如果认为本身决定是合法的而村委会拒绝执行，也可以提请乡镇人大议决，通过村民代表会启动村民大会来解决争议，而不必直接同村委会进行争论甚至强迫村委会服从。这样做，虽然表面上使问题复杂化了，但是，由于村委会和乡镇政府的行为和争议都被纳入了可操作的法律框架之内，对我国的民主法制无疑具有重大意义。

第四，由于各村的村民代表同属于乡镇人大，而他们对本村村委会又具有法律控制力，那么，凡是属于跨村的问题，比如修筑道路、治理污染、社会治安、水源管理，都可以在乡镇人大的体系内协商解决。这就解决了村民自治范围过小，不能解决重大问题的弊端，也为将来的乡镇自治奠定了基础；同时也可以把多数民主同协商民主结合起来，实现民主形式的多样化。

第五，还可以有效地改善和加强乡镇人大。由于人大代表由村民小组直接选出，乡镇人大的基础更为坚实，人民对乡镇人大的工作也更为了解；而乡镇人大通过在乡镇政府与村委会之间充当仲裁者，同时拥有了对乡镇政府和村民自治的监督权限，也可以使自己的权力实化，摆脱目前可有可无的橡皮图章形象。乡镇人大权力实化之后，再以乡镇人大为依托，把民主自治的范围扩大到乡镇，使乡镇自治与乡镇人大建设重合起来，从而解决目前所谓乡镇自治没有宪法依据的问题。

注释：

[1]袁红涛：《在“国家”与“个人”之间——论20世纪初的宗族批判》，载《天府新论》2004年第5期。

[2]张斐松：《论乡镇人大主席的履职与人大制度的完善——浙江省乡镇人大调研报告》，载《人大研究》2006年第3期。

[3]王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年版，第60页。

[4]周叶中主编：《宪法学》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第290页。

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