论我国公司资本制度的模式及其改革方向

第一篇：论我国公司资本制度的模式及其改革方向

论文分类号：DF411.91 单位代码：10183 密级：内部研究生学号：09926037

吉林大学

硕士学位论文

论我国公司资本制度的模式及其改革方向

On the Modes of Our Country’s Company Capital System and Its Direction of Contents[BFQ]

作者姓名：张庭华 专业：法律硕士 导师姓名徐卫东 及职称教授

论文起止年月：2000年3月至2001年3月

目录

论文提要...................（1）

导论...................（2）

一、我国公司资本制度的模式...........（4）

（一）公司法规定的资本制度........（4）

（二）外资企业法规定的公司资本制度的特点.（8）

（三）公司资本的运作制度.........（16）

二、有待规范的新型公司资本类型........（28）

（一）股票期权和股票期股.........（28）

1、股票期权...............（29）

2、股票期股...............（31）

（二）债转股...............（33）

1、债转股与公司资本维持.........（34）

2、债转股与公司资本增加.........（35）

3、债转股与股东的责任..........（36）

三、我国国有企业改革中存在的公司资本问题...（37）

（一）注册资本不实的现状和影响......（41）

（二）法律规定不完善对公司法的影响....（47）

四、我国公司资本制度的改革方向........（47）

（一）实行认可资本制，以适应现代经济的需要.（47）

（二）实行公司法和外资投资立法的统一...（47）

（三）建立和完善内部与外部的监督机制...（50）注释..................（54）

主要参考文献................（55）论文摘要(中文)................（1）

论文摘要(英文)................（5）

Contents

Capsule summary..................(1)Preface......................(2)

Part one The modes of our country's company capital system.(4)Ⅰ The capital system stipulated by company Law...(4)

Ⅱ The characteristics of company capital system stipulated by foreign enterprise law...............(8)

Ⅲ The operation system of company capital.....(16)

Part two The new patterns of the company capital that still Remain to be normal ized..............(28)

Ⅰ Share option and Scrip dividend.........(28)i share option.................(28)ii scrip dividend................(29)Ⅱ Debt-equity swap..............(31)

i Debt-equity swap and company capital maintenance.(33)ii Debt-equity swap and company capital addition...(34)iii Debt-equity and shareholders' responsibility....(35)

Part three The problems of company capital in the reform of our government-owne d corporation........(36)

Ⅰ The present situation and the influence of the untrue registere d capital..................(37)

Ⅱ The influence of the imperfect legal provisions on Company Law...................(41)

Part four The reformatory direction of our country's company system.....................(47)

Ⅰ Carry out the authorized capital system to fit in with the needs of modern economy...............(47)

Ⅱ Unify the Company Law with foreign investment legislation.....................(47)

Ⅲ Establish and improve the internal and external supervisory mechani sm...............(50)

Annotation....................(54)Reference....................(55)

Abstract in Chinese................(1)

Abstract in English.................(5)

论文提要

本文从我国公司资本制度的模式入手，结合国有企业改革中存在 的公司资本问题，对我国公司资本制度的改革方向进行探讨。全 文共分四个部分，第一部分从公司资本制度的特点出发，分析公 司资本制度的法定模式和实践中的运作制度。第二部分通过对股 票期权、股票期股和债转股的分析，说明在特定条件下公司资本 的运作和发展变化，探讨我国出现的新型公司资本制度。第三部 分从注册资本不实、法律规定不完善等现状分析我国国有企业改 革中存在的公司资本问题以及存在问题所产生的影响。第四部分 针对上述问题，探讨我国公司资本制度的改革方向，提出认可资 本制等完善我国资本制度的建议。导论

现代公司制度的历史始于十六世纪末、十七世纪初的英国和 荷兰的东印度公司，自此公司便成为市场经济运作中最普遍的商 业组织形式，也是市场经济中最重要的主体。

公司资本是公司赖以生存的“血液”，是公司运营的物质基

础，是公司债务的总担保。①研究公司资本的运作模式以及公司 资本的立法等问题，是任何公司法学者所不能回避的问题。改革 开放以来，尽管《公司法》等法律、法规对公司的设立及其资本 运营方式都进行了许多严格的规定，但仍然会出现两种极端现 象，一方面是人们组建公司的热情不减，每年新注册设立的公司 特别是有限责任公司大量产生；而另一方面则是在公司设立不 久，为数不少的公司名存实亡，人去楼空，大量的公司因未参加 年审而被吊销营业执照。尽管公司新设或公司倒闭在世界各国都 是正常的现象，但在我国这种现象则太过普遍了。考察上述公司 存在问题的原因，不难发现绝大多数未能正常运作的公司都是在 公司资本上出了问题，例如，有的人为了设立公司而虚假出资，结果在公司设立后必然无运营能力，靠欺诈第三者而生存，一旦 不能赢利则公司必然关闭；又有的公司成立后因各种原因抽逃出 资，致使公司无运营资本，必然使公司面临生存危机、债务危机 及信用危机。为什么会出现公司资本运作上的诸多法律问题，最 深层的问题还是公司立法和市场交易规则的不完善。本文以公司 立法和公司资本运作实践为出发点，力求探索解决我国公司资本

运作上所存在问题的途径，并以此文就教于理论界和同行。

一、我国公司资本制度的模式

我国《公司法》所规定的公司资本制度基本上实行严格的法 定资本制。所谓法定资本制，是指公司设立时，必须在章程中对 公司的资本总额作出合法的明确规定。但由于公司股东身份的不 同，我国立法规定了两种不同形式的法定资本制

——公司法规定 的资本制度模式和外资企业的资本制度模式。

（一）公司法规定的资本制度

《公司法》第三条规定了两类公司，即有限责任公司和股份 有限公司。有限责任公司股东以其出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任。股份有限公司，其全 部资本分为等额股份，股东以其所持股份为限对公司承担责任，股东以其全部资产对公司的债务承担责任。由此看出，有限责任 公司和股份有限公司均采取严格的法定资本制。1993年颁布的公

司法之所以采取严格的法定资本制，是因为自1979年改革开放以 后，大量的皮包公司、批文公司、“三无”公司等无任何实际资本 的公司获得工商注册并在社会上从事交易和经济活动，这些公司 的违法行骗行为不仅造成了民众对公司失去信任，而且在经济领 域造成了严重的后果。1982年5月，当时的国务院负责人就要求 针对多种形式的合资、合营、股份形式的企业制定立法。但直到

1993年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第5次会 议，终于通过了《中华人民共和国公司法》。

我国现行公司立法，采取比一般大陆法系国家更为严格的法 定资本制。

1、注册资本实缴制

根据公司法规定，有限责任公司注册资本为在公司登记的全 体股东实缴的出资额（《公司法》第23条），股份有限公司的注册 资本为在公司登记机关登记的实收股本总额（《公司法》第78条）。

以发起设立方式设立股份有限公司的，发起人已书面认足公司章 程规定发行的股份后，应即缴纳全部股款；以实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权抵足股款的，应当办理其财产权的转 移手续。由此可以看出，注册资本就是实缴资本，同时也是发行 资本，三者合为一体。公司法还对注册资本的实缴建立了严格的 监督制度。例如：有限责任公司股东全部缴纳出资后，必须经法 定的验资机构验资并出具证明（《公司法》第26条）。股份有限公 司发行股份的股款交足后，也必须经法定的验资机构验资并出具 证明。如果发行股份超过招股说明书规定的截止期限尚未募足 的，不得召开创立大会，认股人还可要求发起人返还所认缴的股

本和银行利息（《公司法》第91条）。由此可以看出，我国实行法 定资本制，把是否缴足注册资本作为公司成立的必备条件，这与 许多大陆法系国家是不同的。

2、规定最低资本限额

有限责任公司最低注册资本限额是：以生产经营为主的公司

人民币50万元；以商品批发为主的公司人民币50万元；以商业零 售为主的公司人民币30万元；以科技开发、咨询、服务性公司人 民币10万元（《公司法》第23条）。股份有限公司注册资本最低限 额为人民币1000万元（《公司法》第78条）。上市公司的股本总额 最低限额为人民币5000万元。

3、强调资本维持原则

为了保证公司资本名实相符，避免因实有资产少于注册资本 而产生信用危机，从而殃及债权人利益，我国《公司法》从几个 方面体现了资本维持原则：一，股东对出资承担连带责任原则。有限责任公司成立后，发现作为出资的实物、工业产权、非专利 技术、土地使用权实际价额显著低于公司章程所定价额的，应当 由交付该出资的股东补缴其差额，公司设立时的其他股东对其承 担连带责任。二，不得抽回股本原则。发起人、认股人缴纳股款 或者交付抵作股款的出资后，除未按期募足股份、发起人未按期 召开创立大会或者创立大会决议不设立公司的情形外，不得抽回 其股本（《公司法》第93条）。三，不得抽逃出资原则。公司的发 起人、股东未交付货币、实物或者未转移财产权，虚假出资，欺 骗债权人和社会公众的，责令改正，处以虚假出资金额百分之五 以上百分之十以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任（《公

司法》第208条）。四，弥补注册资金亏损原则。股份有限公司上 一年公司亏损，公司在提取法定公积金和法定公益金之前，应当 先用当年利润弥补亏损（《公司法》第177条）。

4、对公司资本增减进行严格的限制

《公司法》对有限责任公司的减资条件和程序作出严格的限 制，以防擅自减少公司资本。《公司法》规定，减资首先必须由 股东大会作出决议，并须经代表三分之二以上表决权的股东通过（《公司法》第38条）；国有独资公司的减资由国家授权的部门决 定（《公司法》第66条）；股份有限公司需要减少资本的，必须编 制资产负债表及财产清单。公司应当自作出减少注册资本决议之 日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上至少公告三次。债权人自接到通知之日起三十日内，未接到通知书的自第一次公 告之日起九十日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担 保，公司减少资本后的注册资本不得低于法定的最低限额（《公 司法》第186条）。公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清 算时，应向债权人发出通知，不按规定通知债权人的，责令改正，对公司处以1万元以上10万元以下的罚款（《公司法》第127条）。

（二）外资企业法规定的公司资本制度的特点

我国为了吸引外资，扩大对外开放，在公司资本制度上虽然 实行法定资本制，但参考了国际惯例和西方主要国家的公司资本 制度，采取了比较灵活的公司资本制度。

1、约定注册资本认缴制和严格的法定注册资本认缴制并存。

（1）中外合资经营企业

合营合同中规定一次缴清出资的，合营各方应当从营业执照

签发之日起6个月内缴清。合营合同中规定分期缴付出资的，合 营各方第一期出资不得低于各自认缴出资额的15%，并且应当在 营业执照签发之日起1个月内缴清（《中外合资经营企业合营各方 出资的若干规定》第4条）。合营各方未能在第4条规定内缴付出

资的，视同合营企业自动解散，合营企业批准证书自动失效。合 营企业应当向工商行政管理机关办理注销登记手续，缴销营业执 照；不办理注销登记手续和缴销营业执照的，由工商行政管理机 关吊销其营业执照，并予以公告（《中外合资经营企业合营各方 出资的若干规定》第5条）。合营一方未按合营合同的规定如期缴

付或者缴清其出资的，即构成违约。对通过收购国内企业资产或 股权设立外资企业的外国投资者，应自外商投资企业营业执照颁 发之日起3个月内支付全部购买金。对特殊情况须延长支付者，经审批机关批准后，应自营业执照颁发之日起6个月内支付购买 总金额的60%以上，在1年内付清全部购买金，并按实际缴付的 出资额的比例分配收益。（《中外合资经营企业合营各方出资的若 干规定》第1条）。

（2）中外合作经营企业

未按照合作企业合作约定缴纳投资或者提供合作条件的一

方，应当向已按照合作企业合同约定缴纳投资或者提供合作条件 的他方承担违约责任《中外合作经营企业法实施细则》第21条）。

合作各方缴纳投资或者提供合作条件后，应当由中国注册会计师 验证并出具验资报告，由合作企业据以发给合作各方出资证明书（《中外合作经营企业法实施细则》第22条）。

（3）外资企业

外资企业的注册资本，是指对设立外资企业在工商行政管理 机关登记的资本总额，即外国投资者认缴的全部出资额（《外资 企业法实施细则》第21条）。外资企业在经营期内不得减少其注 册资本（《外资企业法实施细则》第22条）。外资企业将其财产或 者权益抵押、转让，需经审批机关批准，并向工商行政管理机关 办理变更登记手续（《外资企业法实施细则》第24条）。外国投资 者缴付的期限应当在设立外资企业申请书和外资企业章程中载 明。外国投资者可以分期缴付出资，但最后一期出资应当在营业 执照签发之日起三年内缴清。其中第一期出资不得少于外国投资 者认缴出资额的15%，并应当在外资企业营业执照签发之日起九 十天内缴清。外国投资者未能在前款规定的期限内缴付第一期出 资的，外资企业批准证书即自动失效。外资企业应当向工商行政 管理机关办理注销登记手续，缴销营业执照；不办理注销登记手 续和缴销营业执照的，由工商行政管理机关吊销其营业执照，并 予以公告（《外资企业法实施细则》第31条）。第一期出资后的其 他各期的出资，外国投资者应当如期缴付，无正当理由逾期三 十天不出资的，依照实施细则第31条第2款的规定处理。外国 投资者有正当理由要求延期出资的，应当经审批机关同意，并 报工商行政管理机关备案（《外资企业法实施细则》第32条）。外国投资者缴付每期出资后，外资企业应当聘请中国的注册会 计师验证，并出具验资报告，报审批机关和工商行政管理机关备 案（《外资企业法实施细则》第33条）。

从以上外商投资企业的法律规定可以看出，与《公司法》所 不同的注册资本认缴制度，就是规定外商投资者可以通过约定在

法定期限内投资，并且可以通过约定在法定认缴出资额的比例范 围内投资，只是在认缴注册资本的时间上，可以在公司成立后一 定期限内认缴。这说明我国法律对外商投资者采取了比较优惠 的、符合国际惯例的做法。

2、没有明确规定注册资本的最低限额

与《公司法》规定不同，在外商投资的有限责任公司的立法 中，没有对注册资本的最低限额进行一般性的规定。但在一些特 定的行业，如外商投资的独资船务公司、货运代理公司，注册资 本不得低于100万美元；广告公司不得低于30万美元；建筑公司 不得低于60万美元，投资公司不得低于3000万美元；外商投资的 股份有限公司，其注册资本的最低限额为人民币3000万元（对外 经济贸易合作部《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂 行规定》第7条）。

3、对外方股东的出资比例作了具体规定

首先，对外方股东在合营公司中的出资比例进行限制。一般

而言，外方股东的出资比例不得低于25%，在一些涉及国计民生 的重点或特定的行业，则明确规定了中方或外方所占的出资比 例；如从事民用机场的建设经营、对外贸易的中外合资、中外合 作企业中方股东的出资比例不得低于是51%；从事国际货运代理 业、生产汽车、摩托车整车和发动机产品，中方股东的出资比例 不得低于50%；从事航空运输业的，外方股东的出资比例不得超 过35%。

其次，对外方股东作为出资的货币、实物和无形资产分别规 定了相应的条件。就货币出资而言，外方股东只能以可以自由兑

换的外币出资，如用人民币出资，则仅限于其从中国境内举办的 其他外商投资公司中获得的人民币利润，并经审批机关批准，在 一些特殊行业规定了外方股东出资中外币所占其出资额的比例。如：投资性公司投资设立企业，投资公司或其他外国投资者的外 汇投资比例不低于其所投资设立企业的注册资本的25%（《关于 外商投资举办投资性公司的暂行规定》第10条）。若外方股东以 实物出资，则该实物必须是由合营企业生产必不可少的，或是中 国不能生产，或虽然生产但价值过高或在技术性能和供应时间上 不能保证需要的，并且该实物的作价不得高于同类机器设备或其 他物料当时国际市场价值；若外方股东以无形资产作为出资的，则该无形资产必须符合下列条件之一：（1）能生产中国急需的新 产品或出口适销产品的；（2）能显著节约材料、燃料、动力的。

第三，出资额和股份转让。

外商投资的有限责任公司，如股东转让出资给第三者的，除 需经过其他股东同意外，还需经审批机构批准。《合营企业法实 施细则》第23条规定，合营一方如向第三者转让其人武部或部分 出资额时，合营他方有优先购买权；合营一方向第三者转让出资 额的条件，不得比向合营他方转让的条件优惠。而《合作企业法》 及其《实施细则》规定，一方股东转让出资额的，须经他方书面 同意。外商投资的股份有限公司的发起人转让股份的，根据《关 于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》，除符合公 司法的规定外，还需经公司原审批机关批准。

第四，出资额和股份未缴足的责任。

公司法规定了有限责任公司股东除了负有足额出资义务外，还要承担其他股东出资的连带差额填补责任。而在外商投资的有 限责任公司对股东的出资义务作出了与公司法不同的规定。《合 作企业实施细则》和《外资企业法》都规定中外合作企业及外商 投资企业合作各方没有按合作合同约定缴纳投资的，工商行政管 理机关限期届满未履行的，则撤销外商投资批准证书和吊销《营 业执照》；未按照合作企业合作约定缴纳投资或者提供合作条件 的一方，应当向已按照合作企业合同约定缴纳投资或者提供合作 条件的他方承担违约责任。由对外经营贸易部和国家工商行政管 理局发布的《中外合资经营企业合营各方出资的基本规定》中对 中外合资企业的股东的出资义务作了更为详尽的规定；合营一方 未按照合营合同的规定如期缴付或缴清其出资的，即构成违约。守约方应当催告违约方在一个月内缴付或者缴清出资。逾期仍未 缴付或缴清的，视同违约方放弃在合营合同中的一切权利，自动 退出合营企业。守约方应当在逾期后一个月内，向原审批机关申 请批准解散合营企业或者申请批准另找合营者承担违约方在合 营合同中的权利和义务。守约方可以依法要求违约方赔偿因未缴 付或者缴清出资造成的经济损失。从以上规定可以看出，在外商 投资有限责任的一方股东履行或未完全履行出资义务的情况下，有关法律法规对该方股东并没有强制性措施限定其履行出资义 务，而是采取撤销外商投资批准证书、吊销营业执照以使合营公 司解散的手段来追究其未缴清出资的义务；同时，已实际缴付出 资或缴清出资的股东不仅无需对未缴付或未缴清出资的其他股 东承担连带差额填补责任，而且还有权追究其他股东的违约责 任。

4、注册资本的增加和减少

外商投资企业增加注册资本的要求，除履行股东大会决议通 过、股东认缴新增资本出资外，还需要报原审批机关批准，这与 《公司法》的有关规定基本相同。

而在外商投资企业减少注册资本方面，则与《公司法》的相 应规定存有很大差距。《公司法》对有限责任公司减少注册资本 采取了认可的态度，而外商投资立法却对外商投资公司减少注册 资本采取禁止态度。《外资企业实施细则》第22条规定：“外资企 业在经营期间不得减少注册资本”。《合营企业法实施条例》第条也规定：“合营企业在合营期内不得减少注册资本”。

（三）公司资本的运作制度

公司资本的运作是公司资本存在的核心，是公司资本的体

现。由于本文中对公司资本运作从狭义的范围论述，指公司资本 自确定到形成的过程，故包括三个部分：公司的设立、公司资本 的形成和公司资本的发行。

1、公司资本的设立

（1）确定阶段。公司发起人在公司章程中确立公司资本的 基本内容，其中包括：

①公司资本的构成，即公司资本中现金、实物、无形资产等 的比例。

②公司资本的财产总额，股份份额和各股东所占股份。③公司资本的缴付期限和方式。即在公司章程中应规定资本 是一次缴付还是分期缴付，各期缴付金额或比例、缴付资本的时 间。

④公司资本的增加和减少的条件和程序。⑤股东转让公司资本的条件、程序。

（2）登记阶段。根据我国公司法的有关规定，是由公司发

起人到工商行政管理部门进行登记，具体是在发起人向工商行政 管理部门申请核准公司名称之时，就要在申请文件中确定公司资 本的构成、总金额、各股东所占股份；再由工商行政管理部门登 记备案。

（3）确认阶段。工商行政管理部门对公司申请注册资料进

行审查确认，在审查公司章程中对于公司资本从以下几个方面进 行审查：其一，公司资本是否达到法定最低限额；其二，公司资 本是否为一次缴付，全部缴足；其三，公司资本中无形资本所占 比例。若申请设立的公司为中外合资、中外合作或外商独资企业，则还需要审查：认缴公司资本总额是否达到法定最低资本限额； 公司资本中外国股东出资所占比例。若申请设立的公司为以募集 方式设立的股份有限公司，则需审查发起人认购的股份占公司资 本总数的比例是否达到35%。值得一提的是，这种审查是形式审 查，而非实质的审查。通过形式审查后，股东即可依公司章程出 资。

2、公司资本的形成

我国《公司法》第24条规定，股东可以用货币出资，也可以

用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资，而在《中 外合资经营企业法实施细则》和《中外合作经营企业法实施细则》 和《外资企业法实施细则》中都有一致的规定。

（1）货币出资

我国《公司法》允许货币出资，但未对公司资本中货币所占 的比例进行限定，只是规定货币出资必须在公司设立时全部缴 清。有限责任公司股东在货币出资时，应将货币一次性足额存入 公司的临时账户，以供验资机构验资。

依照我国法律，企事业单位出资的现金应当是企业资金、利 润留成资金和税后留利，不得以应上交国家财政的收入及国家划 拨并指定用途的专款、银行贷款投资入股。对于外商在我国投资 的多数项目，不能完全以自有资金出资。所以法律允许以设立合 营企业、合作企业的名义向国外银行贷款。但是，外商将借入款 项作为自有资金向有限责任公司投资的，该借款的本金和利息不 能以有限公司的收入偿还。实践中，我国的企业经济组织与外国 企业、经济组织或个人共同出资举办有限责任公司，是为了吸引 和利用外资发展我国经济，所以作为中方投资者应尽量力求现金 投资少一些，其他方式多一些。

另外，在我国对中方股东和外方股东出资的货币种类进行了 不同的规定。《公司法》规定的有限责任公司的股东可以用人民 币出资，也可以用外币出资；而外商投资企业中外国股东只能用 自由兑换的外币出资，如用人民币出资，则仅限于其从中国境内 举办的其他外商投资企业获得的人民币利润，并经审批机关批 准。

（2）实物出资

我国对于实物出资也作了系列规定： ①认可实物出资。《公司法》第24条第一款规定；作为股东 可以用实物出资；

②实物出资应在章程中载明。《公司法》第22条、第79条规 定章程的载明事项包括了实物出资的事项。③实物出资标的物的评估。

《公司法》第24条和第80条规定，作为出资的实物，必须进 行评估作价，不得高估或低估作价。另外，在国家体改委制订的 《有限责任公司规范意见》第12条第三款中要求实物的评估委托

给具有评估资格的资产评估机构进行；数额不大的，可由股东各 方按照国家有关规定确定实物价格，其中涉及国有资产的，国有 资产评估结果应由国家管理部门核资确认。

④实物出资应办理财产的转移手续。《公司法》第

25条对此作了明确的规定。对于出资标的物所

有权从何时转移，有的学者认为由于实物出资的法律关系与一般 的买卖合同有所不同，应区分标的物的性质，若标的物为不可替 代标的物，则该特定物的所有权自出资关系成立时转移，以稳定 出资关系，确保公司资本充实②；

⑤实物出资应一次付清，并经法定的验资程序。

《公司法》第26条规定，股东全部缴纳出资后，必须经法定 的验资机构验资并出具证明，第91条规定，发行股份的股款缴足

后，必须经法定的验资机构验资并出具证明。我国的法定验资机 构为会计师事务所或审计师事务所，出具的证明形式为验资报 告。在验资报告中应确认各股东的出资方式、出资份额，对实物 出资的标的物多于或少于实际价值的，应进行说明；

⑥规定公司发起人和股东对实物出资不实所应承担的补交 差额责任和对其他股东实物出资不实的连带补交差额责任。《公

司法》第28条规定，有限责任公司成立后，若作为出资的实物的 实际价额显著低于公司章程所定价额的，应当由交付该出资的股 东补交其差额，公司设立时的其他股东对其承担连带责任。股份 有限公司发起人用以抵作股款的的出资财产的作价结果应提交 创立大会进行审核，如果作价过高的，应由发起人连带补交缺额； 给公司造成损失的，承担连带赔偿责任。

⑦规定股东对实物出资不实所应承担的行政责任。《公司法》 第208条规定，公司发起人股东未交付实物或未转移财产权的，责令改正，并处予罚款。

（3）以工业权、非专利技术出资

《公司法》第24条第2款和第80条第2款规定，以工业产权、非专利技术作价出资的金额不得超过公司注册资本的20%，国家 对采用高新技术成果有特别规定的除外。从现行规定来看，采用 高新技术成果的公司，高新技术作价出资金额不得超公司注册资 本的30%。

3、公司资本的发行

（1）有限责任公司股东出资的认缴

有限责任公司股东以货币出资的，在公司设立时，应将货币 出资足额存入拟设立公司的临时帐户，在公司设立后增加资本 时，则应将货币出资足额存入公司的帐户。以实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权出资的，应当办理财产权的转移手 续。

（2）股份有限公司股份的发行 ①初次发行的条件

根据《股票发行与交易管理暂行条例》和其他有关规定，申 请股票初次发行需符合下列条件：

A、股票发行人必须是具有股票发行资格的股份有限公司，包括已经成立的股份有限公司和批准拟成立股份有限公司。

B、生产经营符合国家产业政策。

C、发行的普通股限于一种，同股同权。

D、发起人认购的股本数额不少于公司拟发行的股本总额的35%。

E、在公司拟发行的股本总额中，发起人认购的部分不少于 人民币3000万元，但国家另有规定的除外。

F、向社会公众发行部分不少于公司的股本总额的25%，不 得发行公司职工股；公司拟发行的股本总额超过人民币

4亿元的，证监会按照规定可以酌情降低向社会公众发行部分的比例，但是 最低不少于公司拟发行的股本总额的10%。

G、发行人在近3年内没有重大违法行为。

H、中国证监会规定的其他条件。主要指：一，同一集团原

则上不得设多个上市公司；二，主营业务突出。主营业务突出的 具体标准是公司主营业务（指某一类业务）收入占其总收入的比 例不低于70%，主营业务利润总额的比例不低于70%。

原有企业改组设立股份有限公司申请公开发行股票，也属于 初次发行，除应当符合上述条件外，还应当符合下列条件：

a、发行前1年末，净资产在总资产中所占比例不低于30%，无形资产在净资产所占比例不高于20%，但是中国证监会另有规 定的除外。

b、近年连续盈利。

②增资发行的条件

A、前一次公开发行股票所得资金的使用与其招股说明书所

述的用途相符；对前次发行所募资金，未按招股说明书所列资金 用项支出的，在改正之前或者经公司股东大会认可前，不得发行 新股；

B、前一次发行的股份已募足，并间隔一年以上；

C、公司在最近3年内连续盈利，并可向股东支付股利；

D、公司在最近3年内财务会计文件无虚假记载，从前一次

公开发行股票到本次申请期间没有重大违法行为；

E、公司预期利润率可达到同期银行存款利率；

F、中国证监会规定的其他条件。

③配股的条件

A、配股募集资金的用途必须符合国家产业政策的规定；

B、前一次发行股份已经募足，并间隔一年以上。前一次发

行包括配股等发行方式；间隔时间是指从公司前一次募足股份后 的工商注册登记日或变更登记日，到本次配股说明书的公布日；

C、公司在最近三年连续盈利；公司净资产税后利润率三年

平均在10%以上，属于能源、原材料、基础设施类的公司可以略 低于10%；

D、公司在最近三年内财务会议文件无虚假记载或重大遗 漏；

E、公司预算利润率达到同期存款利润水平，即本次配股募

集资金后，公司预测的净资产税后利润率应达到同期银行个人定

期存款利率；

F、配售的股票限于普通股，配售的对象为根据股东大会决 议规定的日期在册的本公司全体普通股股东；

G、公司一次配股发行股份总数，不得超过该公司前一次发 行并募足股份后其普通股股份总数的30%；

H、新上市公司申请配股，必须在上市后经历一个完整的会 议年度；

I、1997年6月30日以后上市的公司，1999年方可申请配股。

（3）可转换公司债券的发行

可转换公司债券是指发行人依照法定程序，在一定期间内依 据约定的条件可以转换成股份的公司债券。我国《公司法》第172 条对此作了原则规定：“上市公司经股东大会决议可以发行可转 换为公司股票的公司债券，并在公司债券募集办法中规定具体转 换办法。”1997年3月8日国务院批准颁发的《可转换公司债券管 理暂行办法》，对可转换公司债券的发行、上市、转股条件以及 债券偿还等重要内容又作了具体明确规定。

①上市公司发行可转换公司债券，应当符合下列条件：

A、最近3年连续盈利，且最近3年资产利润率平均在10%以 上；属于能源、原材料、基础设施类的公司可以略低，但是不得 低于7%；

B、可转换公司债券发行后，资产负债率不高于70%；

C、累计债券余额不超过公司净资产额的40%；

D、募集资金的投向符合国家产业政策；

E、可转换公司债券的利率不超过银行同期存款的利率水

平；

F、可转换公司债券的发行额不少于人民币1亿元；

G、中国证监会规定的其他条件。

②重点国有企业发行可转换公司债券，除应当符合上述

C、D、E、F、G项条件外，还应当符合下列条件：

A、最近3年连续盈利，且最近3年的财务报告已经具有从事 证券业务资格的会计师事务所审计；

B、有明确、可行的企业改制和上市计划；

C、有可靠的偿债能力；

D、有具有代为清偿债务能力的保证人的担保。

4、出资与股份的转让

（1）出资的转让

我国《公司法》对有限责任公司股东出资的转让的规定表现 在：

①允许股东之间相互转让出资；

②向股东以外的第三人转让出资的，必须经全体股东过半数 的同意；不同意转让的股东应当购买该转让的出资，如果不购买 该转的出资，则视为同意转让。

③股东对其他股东转让出资享有优先购买权。（2）股份的转让

在股份转让的自由与限制上，我国的公司法与各国的有关立 法一致，股份允许自由转让，《公司法》第143条规定：“股东持 有的股份可以依法转让。同时，我国公司法也规定了一些限制条 件，主要在以下方面”：①对股份转让的期限进行限制。《公司法》

第147条规定，发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起三 年内不得转让。公司董事、监事、经理所持有的本公司的股份在 任职期内不得转让。②禁止公司收购自己的股票，但亦规定了例 外情形，即为减少公司资本而注销股份及与持有本公司股票的其 他公司合并的情形。③禁止国家股和法人股上市自由转让。国家 股是国家作为股东在公司持有的股份；法人股是法人作为公司持 有的股份。从证券交易的角度上看，国家股和法人股都有只是相 对社会大众股而言。按照现行有关法规规定，社会公众股可以在 证券交易所上市交易，而国家股和法人股却不能在证券交易所上 市交易。据统计，目前在沪深两地证券交易所的800多家上市公

司的股权结构中，国有股、法人股70%左右，这就意味着上市公 司流通的股权实际上仅占总股本30%左右的社会公众股③。

二、有待规范的新型公司资本类型

在我国公司资本制度发展日益成熟的今天，出现了一些新型 的公司资本出资制度，促进了我国公司资本制度的发展。

（一）股票期权和股票期股

1、股票期权

股票期权是指在股份有限公司中，公司赠予被授予人在未来

规定时期内以约定价格（行权价格）购买本公司流通股的选择权。被授予人一般为公司决策层、经营管理层、主要研究开发人员和 关键岗位人员。在规定期限到来时，被授予人既可以选择行使该 种权利，也可以选择放弃该种权利。从公司资本理论角度来分析，可以看出，股票期权的行使是公司资本变更的一种特殊形式，其

特殊性表现在：

（1）股票期权的权利人是特定的。如前所述，权利人范围

限定为高级经营管理人员和技术骨干，一般包括公司决策层、经 营管理层、主要研究人员和关键岗位人员。

（2）股票期权的权利人对于是否向公司出资享有选择权。

在购买公司资本即股票的实际市场价值低于行权价格时，权利人 可以选择放弃行使股票期权；反之，则会选择行使该种权利。（3）股票期权的权利人须以货币形式向公司注入资本的，而不能以实物形式。

（4）股票期权的股票既可以来源于公司增发新股，又可来

源于二级市场。来源于公司增发新股时，公司资本增加，在来源 于二级市场时，公司资本不变。

2、股票期股

股票期股是指股份有限公司约定被授予人将其薪酬的一部

分按约定价格（行使价格）购买本公司股的行为，被授予人在公 司规定的期限以后可将其持有的期股逐步实现。从公司资本角度 来看，股票期股是将来的、特定的股东逐步购买公司的股份的过 程。股票期股也是公司资本变更的一种特殊形式，其特殊性表现 在：

（1）行使股票期股的权利人特定的。权利人的范围与股票 期权一致。

（2）股票期股是权利人以其在公司所获得的一部分薪酬作

为出资，逐步注入公司。因此，权利人缴纳的出资不是一次性的，而是分期的。

（3）股票期股既可来源于公司增发新股，又可来源于公司 现有股东转让股份。

由此可以看出，股票期权和股票期股的实现都直接导致公司 资本变更。在股票期权和股票期股来源于公司增发新股时，公司 资本增加；若来源于二级市场或公司现有股东转让股份时，则公 司资本不会增加，公司资本在股东之间转让。股票期权和股票期 股与一般的公司增加资本和股东之间转让出资的最关键的不同 点于在时间性，即权利人在行使期权和期股时都必须经过一段时 间的等待期，在股票期权的等待期内，行权价格是事前约定的，而公司资本实际价值是不确定的，导致权利人行权时收益的不确 定，股票期股的等待期内，由于公司未来的资本价值和利润的不 确定性，导致权利人的薪酬收入动态和不确定。这种不确定性对 权利人产生了激励和约束双重作用，激励作用集中体现在权利人 得以努力工作争取获得超过计划收益或计划薪酬，约束作用则集 中体现在权利人其经营不善将导致个人经济利益损失，使经营者 的个人利益与公司利益一致。

股票期权和股票期股对于激发我国当前国有企业的活力，充 分发挥经营者的积极性无疑是作用巨大的，从公司资本层面上来 看，突破了我国传统的出资模式。例如股东范围特定，出资的选 择以出资逐步到位和原有股东出资逐步减持。但目前也尚有许多 问题亟待解决，如：有的企业无限度地稀释股票期权和股票期股，使该企业的股票无法上市，也无法解决上市后的股本总额与被授 予人持有的股票期权、股票期股的比例问题，甚至因为该企业经 营不善，导致期权和股权持有人的权利无法实现，甚至有的企业

与期权和股权持有人之间的诉讼屡有发生。

（二）债转股

十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展

若干重大问题的决定》以及1999年7月底国务院签发的《关于实 施债权转股权若干问题的意见》，这是为了解决国有企业负债率 过高和银行存在不良资产作出的债转股的政策依据。

什么是“债转股”？债转股就是公司债权人以对公司的债权 作为出资抵缴股款，公司债权人成为公司的股东，行使对公司的 股权。

债转股主要途径有三种：

（1）直接将银行对公司的债权转为银行对公司的股权。即

银行直接管理股权，可以把“较好”的不良资产变成股份，剩余的 不良资产交给AMC处理；

（2）银行将债权卖给第三方（如AMC），第三方再将这一

笔债权变成股权，由第三方作为股东行使对公司出资人的权利；（3）银行将对公司的债权剥离交给AMC，由AMC管理，银 行再从AMC处分得股息和分红。

目前我国“债转股”采用的是后两种途径。债转股对公司而 言，公司获得了一笔不需偿还的稳定的资金，免除了贷款利息的 沉重负担，提高了偿债能力和资金周转的灵活度；另一方面，新 的股东的加入不仅改变了公司的资本结构，而且使公司的经营策 略产生变化。对银行而言，资产管理公司收购或接受银行的不良 资产，可以使银行资产负债表中的坏资产分离出去，并由具备相 应专业知识的资产管理公司来运作，这样一来减轻银行追贷管

理，清理了不良资产，同时也提高了银行的信誉。尽管债转股的 实施目前尚于起步阶段，但它对公司资本制度来了一些新的变 化，同时也提出了挑战。

北京、上海、深圳等地“债转股”的实例已经很多。如，1999 年9月2日，中国信达资产管理公司与北京建材集团签署北京水泥 厂债转股协议，由建设银行剥离给信达资产公司的97亿贷款债权 转为股权，北京水泥厂在一夜之间免除了近十亿的债务，同时又 多了一个资力雄厚的资产公司作为股东，这是债转股在我国的第 一次真正运作，企业通过债转股卸下沉重的债务负担。2000年大 多数国有企业已经转亏为盈，债转股起了重要作用。与此同时，我国理论界也对债转股的形式进行了热烈的研讨。由于债转股还 属于初级阶段，有必要进行理论上的总结和借鉴其他国家的有益 经验。

1、债转股与公司资本维持

债权转变为股权，德国、日本等不少大陆国家都采取禁止态 度。如日本《商法》第

200条第2项规定：股东关于股款的缴纳，不得以抵销对抗公司；德国《股份法》第66条第1项也要求，认 股人不得主张以其对于公司之债权与其应缴之股款相抵销。禁止 的目的在于确保公司资本的稳定。因为在债权抵销股权的过程中 易生流弊，不仅有可能出现假债权，而且有可能出现以债权的出 资来逃避财产出资的严格审查。然而在英美法系国家，法律允许 债转股④，原因在于债转股可以抵销公司的负债，使公司资本增 多，资产负债率降低，提高了公司对其他债权人的偿债能力。

资本维持原则要求公司资本与公司财产价值相当。在以债权

作为股款出资的情况下，由于债权的形成可能涉及多项法律关 系，债权是否有效存在，债权的数额是否确实等很难评断，因此，也造成对于公司与债权人之间互相串通难以防范，同时实现某一 特定债权人优先受偿亦可能会侵害到其他债权人的利益。就我国 目前实施的债转股来看，无论是债权

人及股东的范围还是公司的范围都是特定的，债权人及股东 仅限于各国有商业银行以及国家资产管理公司和国家开发银行，公司则必须满足一些特定的条件：

一、“七五”、“八五”期间和“九 五”前两年主要依靠商业银行贷款建成投资，因缺乏资本和汇率 变动等因素，负债过高导致亏损，难以归还贷款本息的具有独立 企业法人资格的工业企业；

二、该企业必须具有相应的市场竞争 力和扭亏为盈的潜力。

在这种特定的条件限制下，尽管债转股会使其他债权人的受 偿的机会增大，但是与国有商业银行相比，毕竟还存在偿债的风 险；因为国有商业银行转化为股权后，其对企业的债权相当于得 到了百分之百的清偿，并且因享有股权而得了对该企业的相对的 控制权。

2、债转股与公司资本增加

公司的债务转为公司股权，公司资本相应增加，这实际上突 破了我国公司法对出资标的物范围的限定，债权也能作为出资标 的物。那么对债权的审核如何进行，目前尚无明确规定，而在债 权转为出资过程中往往存在一些操作性的问题：其一，债转权的 比例，即同一公司的债务的多少转换成银行的股权？若同一公司 同时有几家商业银行作为债权人，如何分配债权和股权？其二，债转股的折扣率才能反映资产的真实面目，但这种折扣率也同样 意味着银行债权的受偿比率增加，对其他债权人有失公平；另一 方面，在银行或资产管理公司要将债权转为股权，承担企业经营 失败的风险，同时又要拥有对企业的控制权，这也可能导致这个 折扣率很低，往往是象征性的。

3、债转股与股东的责任

无论是对于银行还是AMC公司，债转股的过程就是由债权

人转为股东的过程，尽管这种新股东是以债权作为出资的，但新 股东仍应对出资负有足额出资责任的担保责任。因此，若因债权 不实或债权无效而影响公司资本的充实，给公司债权人和社会公 众的利益造成危害，在这种情况下银行和AMC公司应承担担保 责任，补足用以出资的债权和实际价值的差额，并且若因此而给 公司或其他股东造成损害的，则还应承担损害赔偿责任。

三、我国国有企业改革中存在的公司资本问题

公司一词对于我国公众而言并不陌生，早在1903年清政府颁

布的《大清商律》中就已有公司规定的专门条文。改革开放以来，我国已形成一套较为完善的公司法法律体系，这对于推动我国经 济体制改革产生了重要作用。但由于我国公司法法律体系形成的 时间较晚，公司法在实施过程中不断面临一些新的问题，其中以 公司资本方面的立法最为突出。这里有一个案例：某市最大一家 国有的一级资质的建筑公司——某建安集团注册资本为3380万 元，实收资本仅为961万。该集团有下属公司二十余家，其中既 有中外合资的，又有一般的有限责任公司。在这些下属公司里，普遍存在注册资本不实现象，有的是总公司即建安公司一分未投 的，全凭银行贷款维持企业运作；有的是由建安集团以开办费的 名义投入，但开办费在短期内连本带利归还给建安集团，即名为 投入，实为借款；有的是建安集团根据市场投资热潮盲目设立公 司，建安集团既未投入，而公司又未实际经营，公司就剩几张证 照，几个公章；有的是建安集团以其淘汰或破旧的机器、设备通 过关系找到评估所高估实物价值作为出资，有的则是有些私营公 司为获取一个国营单位的招牌，以便承接一些大型的市政公程，与建安集团合资成立该集团的二级公司，公司注册资本全由其投 入，而建安集团仅是挂名股东，每年收取一些管理费。名义上，建安集团在下属二十余家公司的总投资近5000万，但实际上直接 投入不到100万。这种公司注册资本的混乱现状令人担忧，象这 样一类的公司，如何能真正做到对社会和债权人承担责任？更为 严重的是，这类现象并非只发生在一个城市的某个集团，而是普 遍存在于我国整个市场经济运作过程中。尽管造成这种现象的因 素多种多样，但是也与我国现行的公司资本制度和相关配套规范 分不开的。

（一）注册资本不实的现状和影响

注册资本不实是我国国有企业存在的最突出和最严重的问 题，它的存在和蔓延，给社会带来了极大的危害。

由于注册资本直接关系到公司经济实力和承担风险、债务的 责任能力，任何第三者对公司的经营能力、承担风险的责任能力 都以公司注册资本作为评价标准。如果公司注册资本不实，实际 上是骗了社会公众、商业伙伴，特别是合同当事人的信任。据统

计，目前无自有资金或自有资金达不到法定资本的企业，占企业 总数的三分之一，虚假注册资本达几千亿元⑤。

注册资本不实主要表现形式为虚报出资、虚假出资、抽逃出 资。虚报出资是指公司的发起人和股东在办理公司登记时虚报注 册资本，提交虚假证明文件或者采取其他欺骗手段隐瞒重要事实 以取得公司登记的行为。虚假出资是指公司的发起人、股东未交 付货币、实物或者未转移财产权，欺骗债权人和社会公众的行为。而抽逃出资则是指公司的发起人、股东在公司成立后，抽逃其出 资的行为。

虚报出资、虚假出资和抽逃出资通常出现在公司设立前后。公司的发起人和股东为了设立公司，并利用注册资金提高公司的 信用，不惜一切手段，有的在注册资金上作文章；有的公司发起 人或股东往往是将自有的或借来的资金存入临时账户，待会计师 事务所验资后迅速撤资；有的干脆全权委托中介机构出具虚假的 验资报告；有的委托银行出具虚假的信用凭证，等等。在实物出 资方面，手段更加复杂多样。如以租赁的财产出资，有的以虚假 的购物发票作为验资凭证，有的以已设立抵押的财产作为出资。总之，以虚假出资、虚假出资和抽逃出资的行为屡见不鲜。

另一方面，在国有企业向现代企业制度转换、进行公司规范 化过程中注册资本不实的大量存在。我国国有企业大都成立于

1956年资本主义工商业全行业公私合营后到1984年城市经济体 制改革正确方向确立之间，这些公司无一例外都带有行政机关色 彩，被称为是“行政性公司”，其中有些实际上部分或全部担负着 行政管理职能，有的虽未明确担负行政管理职能，但其管理人员

都套用行政级别，并且还对下属公司负有管理职能。这些国有企 业都是由国家出资成立的，尽管后来对国有企业根据不同的职能 进行整顿，或放弃行政职能转化为纯粹的公司，或放弃生产经营 职能转化为纯粹的行政管理机构，但是经过转化后的国有企业仍 然不能说是所谓的“纯粹的公司”，仍然带有旧的痕迹，表现在国 家作为公司股东未能完全履行股东责任，这在履行出资义务方面 尤为明显。如前面提到的某市建安集团组建于

1987年，在1995 年公司规范过程中根据市政府的要求，为达到建筑施工一级企业 时注册资本的要求（须在3000万以上），将注册资本登记为3380 万元，而实际到位的注册资本仅有961.25万元，其中国家投资仅 以财政拨款167万元，其余的国家投资一直未到位。在历年的公 司营业执照年审过程中，由于注册资本与实有资本差额悬殊，该 集团每年都要向市投资管理公司、市建设委员会和市工商局打报 告，要求支持和通融，最后该集团每年都通过了公司营业执照的 年审。这种现象并非罕见，而是遍及全国，根源出自为数不少的 国有企业虽名义上是国家投资组建，但实际上国家的投入并不到 位，这一方面与我国的财政状况紧张有关，另一方面也与一些地 方政府及企业浮夸风气有关。注册资本不实现象的大量存在不仅 与发起人，股东行为有关，但也离不开中介组织的配合，一些验 资机构为获得自身的经济利益而置职业道德于不顾，甚至甘冒犯 罪风险，依据公司发起人、股东捏造的假结算、某些银行出具的 虚假进账单以及该公司发起人、股东的上级主管单位提供的假资 产划拨文件等进行虚假验资，出具验资报告；一些代办工商注册 的中介机构为了达到赚取中介费的目的，极尽做假之手段瞒天过

海，虚报注册资金，有的甚至伙同验资机构、工商部门共同作弊，在他们心目中，注册资本不过是一个简单的数字，尽管他们明知 这种作法可能违反法律以至犯罪。但他们认为法不责众，怎么也 不会落在他们头上，这种心理加剧了注册资本不实现象对我国公 司资本制度的危害。

有关主管部门对公司注册资本审查不严、监督不力和司法部 门执法不严也助长了注册资本不实风气的盛行。目前，“关系注 册”、“人情注册”的现象在一些工商行政管理部门广泛存在，有 时一些政府部门也起了推波助澜的作用，如前文所提到某建安公 司每年得以通过营业执照的年审的事实。再者，主管部门对于注 册资本的监管往往着重在公司设立之前，而对公司设立之后公司 抽逃注册资本、新增资本中的虚假出资行为，则疏于监管。同时，尽管注册资金不实的现象大量存在，但公司发起人、股东真正因 此而受到追究的却极少，并且即使是受到追究，也是由于其他违 法行为带来的连锁反应之一，这往往出现在一些因公司行为而招 致他人利益受到侵害的场合，如利用公司进行诈骗等。这样一来，本应承担相应行政、民事和刑事责任的公司发起人和股东就可以 更加放心大胆要“往前走”了。

（二）法律规定不完善对公司法的影响

注册资本制度立法上的不足是虚假出资泛滥的直接原因。尽 管公司法和刑法对虚假出资的责任作了规定，但这些规定是不完 整的。现行法律在公司注册资本制度上存在着明显的缺陷。

1、没有规定发起人、股东抽逃出资后，负有责任的其他股

东的连带财产价额填补责任。公司成立后能够抽逃出资的往往是

那些在公司有着特殊地位，控制、掌握着公司经营管理权的股东，他们抽逃出资一般不为其他股东所知。但是，如果其他股东明知 抽逃出资而不加制止，甚至怂恿其抽逃出资，那么这引起股东就 应该承担连带财产价额填补责任。

2、缺少股东抽逃出资后的追偿及追偿程序的规定。股东抽 逃出资是虚假出资的主要表现形式。公司法在第34条规定，有限

责任公司“股东在公司登记后不得抽回出资”，在第93条又规定，股份有限公司“发起人、认股人缴纳股款或者交付抵作股款的出 资后，除未按期募足股份、发起人未按期召开创立大会或者创立 大会决议不设立公司的情形外，不得抽回其股本。”这一规定只 着眼于股东和发起人不得抽回出资，却没有规定股东、发起人一 旦抽回出资，应由谁负责追回抽逃的资本以及追偿程序问题。事 实上，抽逃资本的行为既侵犯了公司的利益，又侵犯了公司其他 股东和公司债权人的利益，因此笔者建议在公司法中增加“股东 抽逃出资的，由公司行使追偿权；公司不追偿的，其他股东有权 追偿”的条款。

对于虚假出资而成为公司股东的，目前在司法上存在着尴尬 的局面，法律并没有规定未出资的股东成为股东后如何退出公司 的程序，除非这些虚假出资的股东自愿签署股权转让协议而退出 公司，否则，其他合法股东在法律上对他无能为力。《深圳经济 特区有限责任公司条例》有关于虚假出资的股东承担违约责任的 规定，但也没有依法责令虚假出资的股东退出公司的规定。公司 法和相应的法律、法规对虚假出资的股东可以限期其补足出资，并有权对其罚款，但也没有规定虚假出资的股东退出公司的程

序。

3、未在公司法中规定注册资本不实的公司其设立是否有效，是否具有法人资格，其所为的民事法律行为是否有效。最高人民 法院在《关于企业开办的企业被撤销或者歇业后民事责任承担问 题批复》（法复〔1994〕4号）和《关于对注册资金投入未达到法 规规定最低限额的企业法人签订的经济合同效力如何确认问题 的批复》（法复〔1997〕2号）中曾提及上述问题。两个批复对法 人资格的认定规定了两种情况：一是企业的实有资本没有达到注 册资本数额，但已达到法定最低数额的，应认定该企业有法人资 格。二是企业的实有资本既未达到注册资本数额，又未达到法规 规定的最低限额，应认定其不具备法人资格，但同时又规定该类 企业在《企业法人营业执照》被吊销前签订的经济合同不因其注 册资本未达到法定最低限额而无效。两个批复的内容自相矛盾，公司法本应解决这一矛盾却回避了，并未对此作出相应规定。为 此，笔者建议在公司法中增加以下内容：“发起人、股东虚假出 资、抽逃出资，公司和其他股东在六个月内不能追回，其他股东 又不承担连带认缴出资责任或无须承担连带财产价额填补责任，致使公司的注册资本达不到法定最低限额的，该公司的设立无 效。”这样规定对注册资本不实公司主体资格的认定，继而确定 其所为民事行为的效力，无疑是大有裨益的。

必须指出，我国外商投资企业虚假出资的现象也是颇为严重 的，但对外商投资企业的虚假出资如何处罚，立法上缺乏具体和 明确的规定。我国关于外商投资方面的立法，对中外合资经营企 业、中外合作经营企业、外资企业，都有限期出资的法律程序。

对于不按照合同、章程约定出资的，规定批准证书自动失效、缴 销营业执照、向合同另一方承担违约责任等，但并没有规定抽逃 出资、虚假出资的处罚程序。

4、没有规定评估、验证、验资机构作不实评估、验证或虚 假验资的民事赔偿责任。《公司法》虽然在第26条规定了“股东全 部缴纳出资后，必须经法定的验资机构验资并出具证明”，却没 有规定验资机构验资不实的民事赔偿责任，对资产评估机构、验 证机构的不实评估和不实验证的民事责任更是只字未提。《中华 人民共和国注册会计师法》也只规定会计师事务所、注册会计师 不得提供虚假的审计报告和验资报告，否则要负行政责任、刑事 责任，对提供虚假证明文件的民事赔偿责任则没有更多的提及，仅在第42条笼统地规定

“会计师事务所违反本法规定，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”当前司 法实践中的参照依据是最高人民法院《关于会计师事务所为企业 出具虚假验资证明应如何处理的复函》（法函〔1996〕第56号）和最高人民法院《关于验资单位对多个案件债权人损失应如何承 担责任的批复》（法释〔1997〕10号）。两个司法解释的内容是： 会计师事务所验资不实，应在验资不实的额度内承担民事赔偿责 任。验资单位对一个或多个债权人在验资不实部分之内承担的责 任累计已经达到其应当承担责任部分限额的，对于公司其他部分 债权人则不再承担赔偿责任。对于多个债权人同时要求受偿的，验资单位应当在其出具的被验资单位不实的注册资金证明金额 内，对其应当承担责任的部分按比例分别承担赔偿责任。司法解 释的出发点是好的，其目的是保护债权人的合法权益，同时也使

负有赔偿责任的验资单位的赔款有了一个确定的数额。但是，笔 者认为司法解释有失偏颇。因为注册资本在一定程度上代表着一 个公司的经济实力，债权人对一个公司资信的了解就是从注册资 本开始的。由于中介组织人员故意提供虚假证明文件或出具文件 严重失实，导致一些没有达到公司最低注册资本限额的公司得以 成立，使得相对人在认识上出现偏差而受到损失，严重危及交易 安全。然而司法解释又规定若验资单位已向债权人承担了验资不 实部分的限额的，对其他后来者均不承担责任。这种规定对债权 人很不公平，是对债权人利益的直接侵犯，是对违法者的纵容。因此，笔者认为在公司法中增加以下条款是必要的，即“承担资 产评估、验资或者验证的机构提供虚假证明文件，致使公司注册 资本不实的，应对每个债权人在不实评估、验资、验证范围内承 担民事赔偿责任”。

四、我国公司资本制度的改革方向

（一）实行认可资本制

严格的法定资本制不适应我国当前市场经济发展状况，应向 兼顾交易便利上与安全的认可资本制转化，为此，应作出相应的 调整，包括：

重新确定注册资本的涵义。注册资本应为公司设立时，在公 司登记机关注册的，公司发起人或股东在章程中确定的，并认缴 的资产总额。

允许公司发起人或股东在缴纳一定比例的注册资本后，公司 即可成立。

允许注册资本逐额分期缴纳。

允许注册资本在公司设立后一定期限内缴足。

强化董事会对注册资本缴付的督促义务。

股东以其认缴的注册资本对公司承担有限责任。

（二）实行公司法和外商投资立法的统一

在我国也具备了作出上述调整的相应的可行性，这体现在上 述模式是在我国外商投资的有限责任公司注册资本认缴制的基 础上提出的，而这种注册资本认缴制我国已经实行了二十余年，不仅带来了显著成效，而且已经为人们所熟悉；上述模式并没有 减轻公司股东对注册资本的出资责任，只是将公司设立的条件放 宽，将股东缴付注册资本的期限延长，并允许分期缴付，公司股 东仍以其认缴的注册资本承担责任；认可资本制已为大多数大陆 法学国家所采用，这些国家已）为上列模式提供先行的、可靠的 印证；随着我国市场经济发展的专家速和日趋成熟，交易活动频 繁和市场调节体系日益完善，社会公众对注册资本已不再抱有盲 目信从的心态，而是更多地从公司实力和发展前景去考察公司的 信用。这种成熟的理智的心理也为实行认可资本制度模式打下了 良好基础。

立法上消除公司法和外商投资立法确立的公司资本制度模 式的分歧，使两者趋于一致。

首先取消在外商投资企业立法中有关注册资本制度的具体 规定，包括：

允许外商投资公司在经营期内减少公司资本，但须与一般有 限责任公司减资的条件一致，并履行相应的严格的程序；除了一 些关系国计民生、涉及国家安全的行业以外；取消对外国股东在

合资公司中出资比例的限制；取消对外国股东实物出资、工业产 权出资中出资标的物范围的限制；取消投资总额的规定。投资总 额实际上不等于授权资本，也不同于发行资本，对债权人和社会 公众而言无任何意义，对公司股东而言也无任何约束，公司股东 对在公司运作中未达到投资总额的差额亦不承担任何法律责任，因此有关投资总额的规定应予以取消；消除多头多级立法现象，尤其是要消除一个行为主管部门规定该行业的注册资金的最低 限额、出资比例等现象，统一由国家工商行政管理局和对外经济 贸易合作部作出规定。全国人民代表大会及其常务委员会、国务 院和地方各级人大立法只能在不与有关公司立法的国家法律、行 政法规和行政规章的相低触的前提下制订切合本地实际，促进经 济发展的地方性文件。除取消一定规定外，还应统一公司法和外 商投资企业法确定的两种不同的资本制度模式。取消过时的、不 合理的规定，将利于吸引更多的外国投资者来华投资，这无论是 对外商或与外商合作的个人或组织，还是对国家而言都是利大于 弊的；被取消的这些过时的、不合理的规定，仅仅是针对公司资 本制度中的一些具体的操作性的规定，而不是针对公司资本制度 的原则，也不是针对公司资本制度的核心；因此不会影响我国公 司资本制度的正常运行，我国公司资本制度现存的假合资，假合 作的公司中，外方股东仅为挂名，其出资责任部分或全部由中方 股东承担，中方股东因而享有绝对的控股权，实质上这类公司的 性质更接近于公司法所规定的公司类型，该类公司丧失了合资、合作的本质属性，就应该承担《公司法》中对股东缴付注册资金 的严格责任。

（三）建立和完善内部与外部的监督机制

1、公司内部与外部约束并行

公司内部约束机制是建立在公司董事会、监事会和经理对注 册资本的确定、维持、不变负有监管责任的基础上。上述人员没 履行监管义务或故意致使公司注册资本不实的，根据过错的大小 承担相应责任。

公司外部约束机制则建立在公司发起人股东对注册资本的

确定、维持、不变所负有的行政、民事和刑事责任的基础上，在 这里，“公司外部”是特定的范围。尽管目前公司法及刑法等规定 了未足额缴付出资、未转移实物所在地权的股东同已足额缴纳出 资的股东承担民事违约责任，虚报出资、虚假出资和抽逃出资的 行政责任和刑事责任，但对于公司发起人、股东抽逃出资后，负 有责任的公司其他股东的连带财产价额填补责任和股东抽逃出 资后的追偿及追偿程序的行为却没有划归到约束范围内。

2、政府主管部门与中介组织约束并重

政府主管部门的约束机制主要是工商行政管理部门对公司 注册资本的管理不仅是在公司设立前，而是公司的整个存续期 间，尤其在公司设立后不能放松对公司的注册资本进行监管，对 于“人情注册”、“关系注册”等应坚决予以抵制。

在公司资本制度的运作过程中，与公司注册资本密切联系的 中介组织可分为两类，一类是主要涉及具有验资、评估资格的会 计师事务所、审计师事务所和资产评估事务所，另一类代办公司 工商注册、变更等手续的代理机构。对于前一类中介组织，现有 法律、法规对这类组织虚假验资、虚假评估（包括评估失实）等

行为没有规定相应责任。例如在《中华人民共和国注册会计师法》 虽然规定了会计师事务所、注册会计师不得提供虚假的审计报告 和验资报告，否则要负行政责任、刑事责任，但对提供虚假证明 文件的民事赔偿责任则没有更多的提及，而仅在第42条规定“依 法承担赔偿责任”，但是究竟承担多大的责任都是笼统的规定。对于后一类的中介组织对虚假资本、虚假出资所应承担责任，则 更是寥寥无几，除了在《公司法》第206条规定了在办理公司登 记时虚假注册资本，提交虚假的证明文件或者采取其他欺诈手段 隐瞒重要事实取得公司登记所应承担的行政责任及刑法第158条 虚假注册资本的刑事责任外，即仅规定了协助虚假注册资本的责 任，对于协助虚假出资的行为的追究和处罚则无任何法律依据。

建立中介组织的约束机制，可以考虑采用如下途径：

（1）建立统一由会计师事务所和审计师事务所对公司进行

每年的审计制度，并出具审计报告。工商行政管理部门以此审计 报告作为公司年审的必备材料，当然，在审计报告中，对公司注 册资本状况的审核内容是该审计报告的必备内容，上述会计师事 务所和审计师事务所以其审计报告对债权人和社会承担证明公 司注册资本真实、准确和完整的责任。

目前，在工商行政管理部门对公司进行年审时，仅要求外商 投资企业和上市公司提供由会计师事务所和审计师事务所出具 的审计报告方可通过年审，对于其他公司则无此要求；并且在审 计报告中也未强调对公司注册资本的审查，这不能不说是一个缺 憾。建立上述审核制度，将政府主管部门对公司注册资本的部分 监管权力和责任给会计师事务所和审计师事务所，由这些中介组

织来承担注册资本现状的风险。

（2）补充对代办工商登记、注册的服务公司协助公司发起

人和股东虚假出资的民事责任、行政责任和刑事责任的规定，防 止公司滥设。注释

①石少侠：《公司法教程》中国政法大学出版社，1999年修 订版 ②冯果：《股东现物出资若干问题的研究》，《中国法学》1999 年第六期，第82页。③周友苏：《证券法通论》，四川人民出版社，第79页。④冯果：《股东现物出资若干问题的研究》，《中国法学》1999 年第六期，第82页。⑤洪尧彬：《注册资金“打假”刻不容缓》，《经济法学》1997 第1期。

主要参考文献

1、石少侠：《公司法教程》，中国政法大学出版社，1999年 修订版。

2、冯果：《股东现物出资若干问题的研究》，中国法学1999

第6期。

3、周友苏：《证券法通论》，四川人民出版社。

4、洪尧彬：《注册资金“打假”刻不容缓》，《经济学法》1997

第1期。

中文摘要

公司是市场经济运作中最普遍的商业组织形式，是最重要的 市场主体。公司资本则是公司赖以生存的“血液”，是公司运营的

物质基础，是公司债务的总担保。由于我国公司立法和市场交易 规则的不完善，在公司运营过程中存在着一系列的问题，这些问 题大部分都与现行的公司资本制度相关。因此，研究公司资本的 运作模式以及与公司资本制度相关的立法问题，具有重要的现实 意义，是任何法学者所不能回避的问题。本文从我国公司资本制 度的模式入手，结合当前国有企业改革中存在的公司资本问题，对我国公司资本制度的改革方向进行了探讨。全文共分为四个部 分：

第一部分，我国公司资本制度的模式。本章指出，我国现行 的公司资本制度基本上是法定资本制，即在公司设立时，必须在 章程中对公司的资本总额作出合法的明确规定。但由于公司股东 身份的不同，我国公司法规定了两种不同的法定资本制——公司 法规定的资本制度模式和外资企业的资本制度模式。对于内资公 司实行注册资本实缴制，并规定了最低资本限额，强调资本维持 原则，对公司资本增减进行严格的限制。对于外资企业，则参考 国际惯例和西方主要国家的做法，采取了比较灵活的公司资本制 度，约定注册资本认缴制和严格的法定注册资本认缴制并存。外

商可以约定在法定期限内分批投资，并且法律对注册资本最低限 额未作一般性的规定，反对特定行业的外资企业规定了注册资本 最低限额。但是，对外方股东在合营公司中的出资比例，法律进 行了严格的限制，对外方股东作为出资的货币比例，法律进行了 严格的限制，对外方股东作为出资的货币、实物和无形资产规定 了相应的条件。在出资额和股份的转让以及出资额和股份未缴足 时股东的责任方面，法律对外资企业的规定也不同于内资企业。在本章的后半部分，作者还从公司的设立、公司资本的形成和公 司资本的发行三个方面详细地探讨了公司资本的运作制度。

第二部分，有待规范的新型公司资本类型。本章首先介绍了 股票期权和股票期股两种新型公司资本类型，探讨了它的特征和 相互之间的区别与联系，同时也指出了实践中存在的一些亟待解 决的问题。紧接着介绍了债转股的涵义和主要实现途径，肯定了 这种新型公司资本类型在国有企业改革中所起的重要作用。同 时，联系公司资本维持、公司资本增加以及股东的责任，指出债 转股实施过程中应注意的一些问题。

第三部分，我国国有企业改革中存在的公司资本问题。本章 开头即指出注册资本不实乃我国国有企业存在的最严重和最突 出问题，其表现形式主要为虚报出资、虚假出资和抽逃出资。这 些现象的大量存在不仅与发起人、股东的行为有关，也离不开中 介组织的配合，有关主管部门对公司注册资本审查不严、监督不 力，也难辞其咎。当然，立法不完善是文章关注的主要问题。作 者认为，现行法律规定在公司注册资本制度上存在如下缺陷：

1、没有规定发起人、股东抽逃出资后，负有责任的其他股东的连带

财产价额填补责任；

2、缺少股东抽逃出资后的追偿及追偿程序 的规定；

3、未在公司法中规定注册资本不实的公司其设立是否 有效，是否具有法人资格，其所为的民事法律行为是否有效；

4、没有规定评估、验证、验资机构作不实评估、验证或虚假验资的 民事赔偿责任。

第四部分，我国公司资本制度的改革方向。针对上文提到的 问题，作者提出了完善我国资本制度的建议：

1、实行认司资本 制，允许注册资本在公司设立后一定期限内逐额分期缴足，股东 以其认缴的注册资本对公司承担有限责任。

2、实行公司法与外 商投资立法的统一，取消对外商投资企业投资总额的规定，允许 外商投资公司在经营期内减少公司资本。除了一些关系国计民 生、涉及国家安全的行为以外，取消对外国股东在合资公司中出 资比例的限制，并取消对外国股东实物出资、工业产权出资中出 资标的物范围的限制。

3、建立和完善监督机制。公司董事会、监事会和经理没有履行监管义务或故意致使公司注册资本不实 的，应根据过错的大小承担相应责任。公司发起人、股东抽逃出 资的，应依法予以追偿，负有责任的公司其他股东应负连带同增 价额填补责任。政府主管部门对公司注册资本的管理应履公司的 整个存续期间，对于中介组织应加强约束，明确责任。力图做到 公司内部与外部约束并行，政府主管部门和中介组织约束并重，使公司资本制度合法、有序地运作。

Abstract

ompany is the most common and important commercial form in economic operation.Among all the factors that compose of a company, capital is of vital importance.Company capital to company is just like blood to man.It offers material base to a

company for its operation and it is guarantee of the company's debts.Mant problems and wrongdoings about companies are

capital-system-related.So research o n company capital system is not only necessary, but also practically important.The thesis, starting with the modes of China's company capital system and concerning with the problems of company capital in the reform of govermnent-owned corporations, explores the reform

direction of our country's company capital system.It consists of four parts.In the first part, the modes of our country's company capital

system, the author points out that when a company is founded, there must be clear provisions about compant capital in the constitution of the company.That is called legal capital system.In Chins, there are twe kinds of legal capital systems in practice.For

domestically-invested companies, the investment must be transferred

to the comp any and the company must own minimum capital before they are founded.After comp any registration, the company law emphasices capital maitenance.The company can not add or reduce its capital if restrict requirements are not meet and procedures are not followed.For foreign-invested companies, there aren't common require ments on minimum registered capital.Foreign investors may choose to invest gradually after the foundation of the company.But the deadline of final investment and the percentage of foreign investors'share are stipulated by law.After the analysis of the differences between these two kinds of company capital system modes, the auther gives detailed explaination of the company capital operation system.The second part is about the new patterns of the company

capital that still rema in to be normalized.Through the analysis of share option, scrip dividend and deb t-equity swap, the auther explains the operation and development of company capital under certain circumstances and explores the pstterns of company capital new ly emerged in our country on the basis of the present situation such as untrue r egistered capital and imperfect legal provisions.The third part of this thesis analyses the problems of company capital in the re form of government-owned corporations and its influence.At the very beginning o f this part, the auther points out that untrue registered capital is the most serious problem of government-owned corporations in china.Not only company

第二篇：论我国人民代表大会制度的改革

摘要

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国人民民主专政的政权组织形式，具有极大的优越性。人民代表大会制度的改革，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求；是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证：是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要。新中国成立以来，特别是改革开放后。在正确总结以往经验教训的基础上，这一制度得到全面坚持和不断完善。本文将从我国人民代表大会制度的含义，我国人民代表大会制度改革的意义，以及我国人民代表大会制度目前存在的问题，从而提出我国人民代表大会制度改革的建议等方面加以论述。【关键词】人民代表大会制度；改革

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到2013年9月15日，我国人民代表大会制度已走过了59年的风雨历程。“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。”因此，我们必须始终不渝地坚持人民代表大会制度。但随着经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，随着社会主义民主法制进程的不断加快，人们对人民代表大会制度提出的要求也就更高。因此，在坚持人民代表大会制度不动摇的前提下，我们必须想方设法，采取措施去完善它，让它的优越性和巨大作用能充分发挥出来。

一、人民代表大会制度的含义及其历史

人民代表大会制度，是指以人民代表大会为政权组织形式，以民主集中制为组织原则，由人民选举代表组成国家权力机关，统一领导国家事务的制度。它是我国的根本政治制度。坚持和改革这一制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京的成功召开，标志着人民代表大会制度在新中国全国范围内正式建立。这一制度的实施，为我国社会主义制度的建立和发展打下了政治基础，极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性。经历了“文化大革命”的严重曲折后，1978年12月，中共十一届三中全会的召开，使中国进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，人民代表大会制度也进入了新的发展阶段。十一届三中全会以来，从1979年7月五届全国人大二次会议起，至2009年3月十一届全国人大二次会议召开，人民代表大会制度得以全面坚持和不断完善。在此过程中，中国共产党和全国人大常委会对坚持和改革这一制度的理论阐释更加系统和深刻，这些理论是中国特色社会主义理论体系的重要内容。

二、人民代表大会制度改革的必要性(一)是发展社会主义民主政治建设社会主义政治文明的本质要求

民主是人类社会开化程度和进步状况的重要标志，民主政治是近现代政治发展的主流，民主政治更是社会主义的本质属性和内在规定。邓小平同志早就指出：社会主义民主是社会主义制度的一个本质特征，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。江泽民同志也提出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大也把发展社会主义民主政治作为党领导人民建设中国特色社会主义的一条基本经验，进行了科学总

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结。胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中也多次强调要“把社会主义民主政治建设摆在党和国家工作极端重要的位置”。“社会主义民主的本质是人民当家作主。”人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国共产党领导下的社会主义民主政治制度；“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”因此，完善人民代表大会制度，同发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明在本质上是一致的。

(二)是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证

依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的有关规定，通过各种途径和形式管理国家事务、社会事物和经济文化事物，保证国家各项工作的顺利进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行依法治国，必然就要坚持和改革人民代表大会制度。因为，人大及其常委会通过行使立法权，制定具有中国特色的社会主义法律体系，既为依法治国提供必要的法律依据，又能促进依法治国方略的实施；通过行使监督权，确保宪法和法律得到有效实施，确保公民和法人的合法权益得到切实尊重，确保行政和司法权力得到正确行使；通过行使决定权，对依法治国重大问题作出相应的决议、决定，动员和组织人民群众积极投身于依法治国的伟大实践；通过行使任免权，依法组织国家机关，并保证国家机关工作人员依法履行职责；通过法制宣传教育，为依法治国奠定坚实的思想基础。江泽民同志指出：“坚持和改革人民代表大会制度，加强人大工作，是实行依法治国，发展社会主义民主政治的必然要求，也是我国经济发展和社会全面进步的必然要求。”

(三)是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要

实现小康社会，一方面需要一个良好稳定的法制环境；另一方面需要充分调动一切积极因素，发挥全国人民的聪明才智，同心同德、共同奋斗。而所有这些，都与人民代表大会制度息息相关。人大及其常委会的监督，是所有监督中最有权威的监督，因为它们是“国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督”。通过它们的监督，能营造一个良好稳定的法制环境；同时，“人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作、协调一致地组织社会主义建设。”

三、人民代表大会制度实践中存在的主要问题

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自1954年宪法将人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度，至今已五十九年。这期间，宪法虽历经多次修改，但人大制度的基本架构却一直沿袭下来。随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进，人大在国家政治生活中发挥的作用越来越重要，同时。当前人大制度也存在的一定问题：

1、选举制度的具体规定和程序不够科学，不够完善。我国人大代表选举采用直接选举与间接选举并用原则，间接选举使得代表代表民意的可能性下降，尤其是县级人大选出地市级人大代表，地市级人大代表选出省级人大代表，省级人大代表选出全国人大代表，越往上，多层次。

2、人大制度在发扬民主方面还有待加强。人大是人民参与管理国家社会事务的主要渠道，人大发扬民主越广，获得社会公众的支持度越高。人大代表就是联系人大与人民的重要枢纽，现阶段代表还缺少切实深入地参与常委会工作的有效渠道，代表与选民和选举单位的联系还缺少制度保证和内在动力，代表在反映群众意见和要求，督促政府解决群众困难方面的作用还没有发挥出来。代表的作用不能真正发挥出来，推进人民当家作主方面的工作就无法推进。

3、人民代表大会行使权利的法律效力难以确定。例如在常委会不生产书面的法律文件的情况下，委员发表意见其法律效力如何。特定问题调查委员会的结论是否具有最终的法律效力，是否必须作为司法判决或者行政决定的依据，是否存在着取代行政决定和司法判决的可能。人大及其常委会没有通过“一府两院”的工作报告，其生产的法律后果是什么。这些问题在现行法律中都无法找到答案。随着人大工作领域的逐步拓展，人大工作实践的日益丰富，缺乏行使权利的具体的法律规范给人大工作带来了诸多不便。首先，宪法赋予人大的许多权力因为没有法律具体规定而无法操作，并且人大行使的权力涉及太多的非法律因素，因此造成现在人大“作为不多”或者“作为有限”的局面。其次，就行使同一项权力，各地人大只能根据自己的理解采取不同的做法，因此行使权力的过程不统一，最后产生的法律效果可能也会不一样，影响了人大行使权力的严肃性。

4、人大代表构成不合理，人大代表作用发挥较差。人大代表由人民选举产生，组成全国和地方各级国家权力机关，要监督行政机关，审判机关，检查机关等，但人大代表本身有相当一部分，却是来自于行政机关，审判，检察机关的官员。全国人大由主席团来主持会议，但主席团中有相当一部分是国家领导人，他们主导了会议。所以，人大开会，成了国家领导人自己监督自己，在代表团中，成了地方领导人自己监督自己，整个人大的监督功能就落空了。

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四、人民代表大会制度改革的具体建议

（一）密切联系群众，提高人民群众对人大的认识

人民代表大会是人民代表大会制度的核心，改革人民代表大会是完善人民代表大会制度的重要前提。各级人大都是人民选举的，对人民负责，受人民监督。提高人民对人大制度的了解有助于人大开展工作，实现其职能。由于封建专制的影响，建国后又加上对社会主义民主宣传的不够，人民群众的民主的意识还是很缺乏的，对人大的工作程序不了解，对于人大的活动并不热心，妨碍人民群众对人大的监督与支持。只有人民群众的基本利益得到有效的维护，人民群众能真正享受到经济社会发展的成果，才能调动激发人民群众投身参与这一伟大事业。改变这种状况我们应做到：

第一，广泛的开展教育，使人民意识到自己是国家的主人，参与人大的选举、监督是对自身利益的维护，是人民当家作主的表现。

第二，人大代表应广泛的接触选民，使选民了解最新政策的实施和自己本身的主张，维护选民的利益。第三，进一步完善人民代表大会的职能，使人民代表大会更加贴近人民群众，不仅仅是政府部门的“橡皮章”。人民代表大会要了解人民群众的呼声，了解人民群众关心的问题在真心为人民群众解决问题。

（二）坚持和改革党对人大的领导

坚持和改革党对人大的领导，是充分发挥人大作用的根本前提和重要保证。但坚持和改革党对人大的领导，必须坚持党政分开原则，理顺党委与人大的关系。受苏联模式影响加上历史原因，中国长期存在党政不分、以党代政的现象。现在随着中国政治体制改革的深入和社会主义民主政治建设的发展，党政不分的现象正逐步得到改善。但这里仍然存在一个误区，一般所说的“党政不分”，很多人只理解为党委和政府职权不分，其实另外很重要的一点被大家忽视了，那就是是党委和人大职权不分，党委的职权取代了人大的职权。由此造成了在国家政治生活中，人大及其常委会的实际地位和它应有的法律地位并不相称。邓小平曾说过“我们坚持党的领导，问题是善于不善于党的领导。党要善于领导，不要干预太多。”“干预太多，搞不好会削弱党的领导。”所以要坚持党的领导、加强党的领导，就必须按照党政分开的原则，进一步理顺党委与人大的关系。!"增强法制观念，树立宪法权威，确保执政党在宪法和法律的范围内活动。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律制度，也不能以地位的优越为借口放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”中国共产党是我国唯一的执政党，党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党的权力是无限的，宜顺论文网www.xiexiebang.com

党的领导权应受到宪法和法律的限制。党在强调依法治国的同时，也应强调依法治党。建立健全制度，实现党的职能的转化。针对政治体制中党的职能和国家职能混淆不清的状况，邓小平曾指出：“党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位。党委不能再包揽、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上”。所以党必须根据党政分开的原则，实现职能转化。党委的领导干部要少兼任政权机关的职务，减少不必要的干预，党委的领导机构和办事机构要精简，该放的就放。在这一职能转化过程中，要注意建立健全相应的各项制度加以保证。有了制度上的保证，才能使党委不致超越自身的职权去包揽一切，从而有利于人大独立地开展工作。

（三）明确规定代表候选人的资格条件

从《宪法》、《选举法》的规定来看，我国对代表资格并没有作过多的规定，而是追求选举权、被选举权的绝对平等。但实践中，并非所有人都能承担代表人民管理国家的任务，选民要使自己的权力得到真正的实现，就必须选举比自己素质更高的代表。因此，笔者主张对代表的基本条件作一些具体的规定。

第一，具备良好的品行代表应当具有高尚的道德情操和优良的思想作风，应敢于实事求是，与各种不良倾向和腐败现象斗争；不得利用职权图谋私利。能密切联系人民群众，拥护并坚决贯彻党的路线、方针、政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神。

第二，提高代表候选人的年龄相当多的国家对选民与候选人的年龄资格做了不同的要求。在实行两院制的国家，上院议员候选人的年龄通常比下院高些，如美国、法国、意大利三国选民的年龄均为18岁，而下院议员候选人年龄规定分制为美国25岁，法国23岁，意大利25岁；上院议员候选人的年龄美国为30岁，法国35岁，意大利40岁。我国公民选举权与被选举权的年龄资格都是18周岁。低年龄资格虽然扩大了享有被选举权的公民范围，但18周岁的公民一般缺乏丰富的知识和社会经验，缺乏社会活动能力，而这些经验和能力是作为一名人大代表不可缺少的条件。在我国的选举实践中，除极个别情况外，几乎没有18周岁公民当选的情况，从而使这一低年龄资格的规定流于形式。我国法律对公民担任一定的社会公职的年龄曾作出相应的规定，如对担任审判员、检察员的法定年龄下限为23周岁。据此，对公民担任各级人大代表的年龄下限可提至23周岁，以保证其正确行使代表权力。

第三，要有社会活动能力和参政议政能力代表应具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能力；具有健康的体质，能身体力行地从事代表工作。代表参政议政能力水平的高低与其文化素质有密切的宜顺论文网www.xiexiebang.com

联系。在十届全国人大2985名代表中，具有大专以上文化程度的代表达2760余名，占代表总数的92．46％。其中具有研究生学历的达800余人，博士200余人，两院院士达46名。在广东代表团中，近九成代表具有大学以上学历，而5年前这一比例还不足七成。这是广东该届全国人大代表团的“最大特色”之一。笔者认为，明确规定代表应当具备相应的文化程度，应将各级人大代表的文化程度限制在大专毕业以上，以提高代表的整体文化素质。

（四）坚持民主集中制原则

借鉴世界西方民主国家的先进经验，发展我国社会主义民主政治民主集中制原则是我国人大制度的主要原则之一，既是一种组织原则，又是一项活动原则。国家在决策过程中，国家机关必须充分发挥民主，在民主的基础上集中意见，然后贯彻下去。民主集中制是我们党和国家的优良传统和作风，不充分发扬民主，不维护集中统一，我们就不可能干好事业，就容易造成独断专行。坚持民主集中制原则，可以避免独断专行、组织软弱涣散。要民主集中制贯彻落实，就必须处理好民主与集中地关系。国家机关的决策过程中，充分发扬民主，听取各方面意见，既要少数服从多数，又要认真听取少数的意见，而且要适度的集中意见，注意把握好火候和时机。西方资本主义民主制度已经有300多年的历史，已经有了比较完备的体系，例如以议会为中心的普选制、分权制和多党制等等。虽然以西方的民主理论为典范来讨论中国的民主发展不合适，但是在思考中国民主的问题时关注西方的民主理论和实践是非常有道理的。因为，作为人类政治文明的成果，民主的核心价值应该是普遍适应的。换言之，只要西方的民主理论和实践有利于中国社会主义民主的发展，我们就应该兼收并蓄、取长补短。中国改革开放以来，社会主义民主政治建设取得了巨大成就：社会主义民主政治制度不断发展和完善，基层民主建设不断推进，党内民主逐步扩大，党的执政水平不断提高，人大选举透明度越来越高，依法治国取得明显成绩。但是，毕竟社会主义民主时间还不长，实践也不多，还有这样那样的缺点。社会主义民主是比资本主义更高更切实的民主，它的制度化、法律化，尤其需要一个长期探索、不断改革和完善的过程。发展社会主义民主必须汲取西方和中国过去的经验教训，避免出现“泰国式”的民主政治不稳定和文化大革命那样的多数暴政。

五、小结

在贯彻科学发展观的基础上，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，按照共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，保持和发展和谐的利益关系，这是建设和发展中国特色社会主义的重大任务。总之，人大制度的改革，任重而道远。但我们坚信，宜顺论文网www.xiexiebang.com

有中国特色社会主义理论重要思想作指导，有党中央的正确领导，有59年人大制度积累的宝贵经验，有全国各族人民的共同努力，人大制度的改革一定会取得满意的成果。参考文献：

【1】胡锦涛．在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话【R】.人民出版社，2004．

【2】江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪【A】．十五大以来重要文献选编：上册【C】．人民出版社，1997．

【3】3赵零．进一步深化对人民代表大会制度的认识【J】．法学，2004（6）：22．

【4】江泽民．关于坚持和完善人民代表大会制度【A】．十三大以来重要文献选编：中册【C】．人民出版社，1991：941-942．

【5】林伯海．关于建立人大监督专员制度的思考【J】．中国政治，2002(10)：10．

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第三篇：从世界职业教育发展趋势论我国职教改革方向

从世界职业教育发展趋势论我国职教改革方向

郭健

(柳州铁道职业技术学院,广西柳州545007)

摘 要:职业教育如何改革发展,不仅是教育本身的事,也是国家经济建设中的事。充分分析世界主要国家职教改革发展趋势,研究和探讨我国职教发展改革的方向,从政府、学校到教师个体,无疑会帮助我们进一步厘清思路,沿着正确的方向持续走下去。

关键词:职业教育;发展趋势;分析

从世界范围来看, 18世纪后期到19世纪末是职业技术教育兴起阶段。19世纪末到20世纪40年代是职业技术教育制度建立与发展的成熟时期,之后进入改革阶段,尤其是从20世纪80年代开始,世界上工业发达的主要各国大都进行了职业技术教育改革。我国职业技术教育兴起于洋务运动时期,时至1949年之前,因国家贫困和战争,职业技术教育没有得到重视和较好发展。新中国成立后,一批中等职业技术学校兴建,形成我国职教初步形态。我国实施改 革开放后,职业教育发展迅猛,三十年来,职业教育从政策、制度等方面获得长足发展。至2008年,全国中等职业学校共有14 767所,在校生达到2 056万人,高等职业院校共1 154所,在校生达900多万人,职业教育的在校生总人数近3 000万人。在我国职教快速发展的同时,职业教育理论和操作方案也得到创新,进入改革发展的关键时期。职业教育如何改革发展,不仅关系教育本身,也影响国家经济建设,研究和探讨我国职教发展的趋势是十分必要和迫切的。中国古语说得好:“知今宜鉴古”,认真分析世界主要国家职教改革发展趋势,分析我国职教发展改革的方向,无疑会帮助我们进一步厘清思路,使政府、学校到教师个体沿着正确的方向发展。

一、世界职业技术教育总体发展趋势

(一)德国职业教育改革与发展

德国的“双元制”职业教育体制经历了两百多年的历史,为德国,尤其是为二战后的经济建设和经济腾飞作出了不可磨灭的贡献,也让企图照搬它的人望尘莫及。然而今天据资料介绍,德国每年有100万年轻人,其中80万人申请职业培训的岗位,而每年提供岗位为60万个左右,也就是说有20万人得不到培训的岗位。因此,国家通过政策争取各种措施推动职教改 革:一是提出并实施“为每个人的终身学习”的行动计划,联邦政府提高继续教育资金作为实施这个计划的具体措施;二是提出“培训所有人”的职教机会均等化;三是注重培养“人的特殊职业能力和加强个性化”职业技术教育,培养一批“行家里手”。

(二)英国职业教育改革与发展

英国是最早发生工业革命,最早出现现代机器大工业的国家。但重视人文学术,轻视职业技术的文化传统,一定程度上阻碍了职业教育的发展。二次大战后,英国职业技术教育步入崭新的发展时期,在80、90年代英国加强了政府干预职业教育的力度,颁布了一系列重要的职业教育法案。其中著名的有青年培训计划(YTS)、技术与职业教育计划(TVEI)以及青年培训(YT)等。这些法案也都是从增强英国经济的国际竞争力为基本出发点的。进入20世纪90年代,又进行了一系列重大变革:一是实行国家职业资格制度,成立了国家职业资格委员会,履行认证机构、设计管理和调整国家职业资格体系等职能;二是创建了六阶段职业

技术教育和培训的新模式,六个阶段是:提供信息与指导、起初评估与对以往学习的认可、制定单元目标、提供各种学习机会、经常性考查与学分积累、单元目标的实现;三是1993年宣布实施“现代学徒制”,以学生身份的学徒取代以往的学徒。

(三)澳大利亚职业教育改革与发展

澳大利亚的职业教育以其学制的灵活性而著称,资格认证则采取全国统一的资格认证框架(AQF),从而保证了其权威性。20世纪末和21世纪 初,随着经济的发展,澳大利亚加快了职业教育改革步伐:一是政府重视程度加强,如政府通过加大职教投入、更新职教设备、引进现代技术,改善办学条件等措施,促进职教手段日趋现代化;政府重视学生能力培养,专门研究并制订了国家能力标准,开发能力本位课程,建立能力认可制度;二是大力发展具有本国特色的远程职教,实施职业教育网络化,教学逐渐通过计算机 网络为个人发展服务,扩大职业教育生源,提高职教生存能力;三是办学主体多元化,鼓励社会力量办学,鼓励创办非公立职业院校;面向市场灵活设置专业,课程结构模块化,对于模块选择采取“用户选择”政策,并推出“培训套课”改革措施。

(四)加拿大职业教育改革与发展

加拿大的职业教育模式也是世界上成功的职教模式之一。20世纪90年代以来,加拿大因学生智力不同引起的高中辍学率及与之相关的青年失业者的增加,国际竞争及北美自由贸易区的形成产生经济结构的变化,企业极少参加职业教育和继续教育并很少分担相关经费等问题,拉开了新世纪职业教育改革的序幕:一是政府在联邦、省和地区建立“劳动力发展委员会”,改善职业教育与就业体系之间的协调性,评估和评价联邦职业教育与继续教育项目和制定加拿大职业技能标准;二是在行业和联邦建立职业教育的行业委员会,分析职业教育需求,开拓行业学习渠道,开发教师任职资格标准,举办职业继续教育活动等;三是在高中和社区学院采取实施个性化的职业咨询顾问项目、建立校企伙伴关系、开展合作教育、建立校办企业、重 构职业教育体系和改革学徒教育制度;四是政府研究机构和社区学院加强职业教育理论层面的研究等。

(五)美国职业教育改革与发展的美国职业教育的成功之处在于以立法推动职教发展。自1862年颁布了著名的《莫雷尔法案》之后,又陆续推出台了《史密斯———休斯法》《乔治──里德法》《职业教育法》《职业训练协作法》《伯金斯职业应用技术教育法》等一系列法律规范和指导着职业教育发展。

随着经济全球化以及工作岗位中技术含量的迅速增长,不断改变着青年一代进入劳动世界的状况。美国针对这一现象,又进行了一系列改革:一是更加注重对个人能力和技能的培养;二是充分发挥政府的统筹协调作用,达成社会各界对职业教育改革的共识;三是推行STW计划,即“从学校到工作”进度计划,建立学校与工作场所之间的桥梁。

二、我国目前对职业教育改革发展的认识与推动自20世纪80年代初开始,我国高等职业教育从无到有,发展到今天在校生900万人规模,国务院、教育部也陆续出台了许多政策文件进行指导,形成我国中等职业教育和高等职业教育并行发展大好局面。并从2005年开始,职业教育已从规模扩张期转入内涵(质量)建设(提升)期。

2005年2月,教育部、国家发改委发布《关于印发2005年各地普通高职(专科)招生计划的通知》,坚持以就业为导向,坚决压缩社会需求不足、毕业生就业困难的专业的招生计划;坚决制止不顾实际条件,盲目追求经济效益而扩大招生规模的现象,树立高职教育良好的声誉。

2005年7月,教育部周济部长在职业教育实训基地建设工作会议上的讲话指出:加快培养高质量技能型人才,是当前我国职业教育面临的紧迫任务。近几年来,在各级政府和职业教育战线广大教职员工的共同努力下,我国职业教育有了很大发展。但是,与党中央、国务院的要求相比,与广大人民群众的需求相比,与经济社会的发展相比,职业教育的质量还存在着较大差距。当前,要提高职业教育质量,最为关键的问题,一方面是必须加强广大学生的职业理想、职业道德教育,另一方面是必须努力提高职业教育学生的实践动手能力。

2005年10月,《国务院关于大力发展职业教育的决定》中,对之前职业教育存在的问题

进行了总结提高,并形成一个整体文件,该文件对各级政府重视职业教育起到了推动作用。2006年11月,教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》中,进一步明确了高职教育人才培养目标,教学改革方向,质量建设内涵。

2006年11月,教育部启动“国家示范性高等职业院校建设计划”,并分批遴选了100所院校进行立项建设,旨在通过示范建设探讨我国高等职业教育发展方向,用他们的经验指导和带动全国高职教育的发展,引领高职院校整体管理水平和办学水平的提高。

2009年初,教育部在着手编制《国家长期教育改革和发展规划纲要》时,向社会征求意见,其中“如何增强职业教育的吸引力”成为最热门的话题,同时也反映了今后职教改革与发展的趋势问题。高旭在《论当前我国职业教育的发展趋势》中论及:重视职业资格制度,重视职业教育中的实践环节,举办形式要灵活多样,重视师资队伍建设。马树超在《对职业教育发展未来30年的展望》中论及:信息技术必然推动职教的教学模式转型,城市化进程推动大职教,战略选择与政策法规对于职教发展趋势具有决定性意义。

对我国职业教育改革发展趋势的分析

(一)多种形式途径,创新职业教育人才培养模式

温家宝总理指出“职业教育具有鲜明的职业性、社会性、人民性”,说明职业教育要面向职业岗位、面向广大青年、面向各行各业,这势必引起在人才培养模式上的改革,改变传统学校封闭式办学模式,加强校企合作,加强工学结合,推动职业教育发展为经济社会服

务。但不同的学校,因专业结构、人才定位、就业方向、办学条件和地理环境不同,人才培养模式不可能互相模仿,只有紧紧围绕职业教育人才培养目标,结合各学校的实际情况,不拘一格地创新职业人才培养模式。

(二)依靠国家立法,规范职业教育的社会行为在校企合作和企业选人用人时,我国有广大的人力资源市场,选择劳动力和技术人员经过职业教育培训与否的灵活性大,没有执行劳动准入制度的硬性监督,企业缺乏主动参与职业教育的积极性。因此,需要通过政府出台政策,调动企业参与职业教育的积极性,规定企业在社会劳动力培训和使用中的义务和责任,同时使企业在参与职业教育中获益。而这些不是学校单方面可以做到得,必须依靠国家立法,可以借鉴美国立法推动职业教育发展的思路和做法。

(三)改善管理体制,扩大学校办学自主权

随着市场机制的建立,学校必须适应市场变化办学。在政府行政管理体制层面,必须扩大学校办学自主权,在充分发挥政府对职业教育主导作用的同时,给予学校在人才引进、经费使用、职业培训、应用技术开发、技术服务、校企合作等方面更多的自主权和政策允许空间;在引导校企合作开展生产性实训中,在学校引进企业项目后,在共同管理、经营、分摊成本、获取利益比例等活动中,都需要有明确的政策许可。

(四)扩大国际合作,培训国际化技术人才经济全球化需要各国更广泛开展经济合作,随着中国企业走出国门的步伐加大加快,势必引起学校在办学模式、运行机制和教学过程的变革中,更多地融入国际元素,更开放地吸纳和运用现代职业教育技术,培养能够走国门的高素质技能型专门人才,在国际技能型人才市场中具有竞争力。

(五)加大课程改革,建立各校课程体系

目前我国的课程建设的水平很不均衡,东部等经济发达地区的职业院校建设了一批精品课程,但在广大中西部地区,与岗位能力、职业能力紧密结合的课程改革刚刚进入起步阶段。而且,全国各地不可能按照统一方式实施精品课程建设,成功的模式也不一定要复制照搬,只能学习成功的理念,借鉴成功的经验。引导学校和教师进行全面课程建设与改革是今后一段较长时间的改革方向。

(六)深化创业教育,真正促使学生具备创业能力

据文汇报报道“一项有关大学生自主创业的教育部重点研究课题披露:我国大学生的自主创业率仅为1.94%”。大学生创业很少,职业院校学生可能更少。加强创业教育不是提倡人人创业,而是让一部分具有创业潜质的学生凸显出来,增强职业教育的社会吸引力。当前创业教育,一是要转变就业观念,在培养学生的过程中既重视学生专业知识学习和技能培养,也要对创业能力引起高度的重视和关注,在就业指导方面既全面推荐学生就业,也鼓励和指导毕业生创业。二是要开设专门的创业教育课程,将创业社会常识、创业心理和技能、经营管理、市场营销、财务与税务、法律等等与创业有关的知识纳入其中,实行模块化教学,为学生创业做好知识储备。三是开展项目教学,通过学生参与项目开发或通过开设专业综合课程,开阔学生视野,激发创业灵感,寻找创业着陆点。四是切实加强与企业联系,通过聘请一定数量的行业专家、创业成功人士作兼职教师,用他们带来最新的技术、信息、政策等,激发部分具有潜质学生的创业激情,增强学生创业的信心,鼓励学生自主创业。

(七)开展培训服务,推进校企深度合作

职业教育与培训不可分割,提供培训服务既是职业教育的责任,也是充分利用职教资源的有效途径。面向行业、企业制定教学培训计划,开展针对性职业工种培训工作,并在与企业培训服务中,吸引企业关注,吸纳企业参与,促进校企深度合作。与此同时,学校要在合作中紧密跟踪企业技术,学习企业文化、研究企业制度,并融入整个教学过程中,不断地提高师资水平和 教学质量。随着我国职业教育规模不断扩大,必须进行持续地深化改革,使国家职业教育政策、学校管理理念和制度日趋成熟和完善,使广大教师真正具备自觉保障质量的教研意识和能力,将我国职教整体水平推向一个成熟的阶段。因此,研究职业教育发展趋势,研究职业教育与社会经济的相互关系,对职业教育管理者、政策制定者到教师都是十分必要的。

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第四篇：论我国公务员薪酬制度的改革

简论我国公务员薪酬制度的改革

内容提要：

薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。本文主要分析了我国公务员薪酬制度的现状以及存在的一些问题及原因, 对公务员薪酬制度的演变及现状进行了分析，指出公务员薪酬制度存在的不足，在此基础上对我国公务员薪酬制度的发展方向提出了建议。

关键词：

公务员；公务员薪酬制度；改革

公务员的薪酬是指在国家或地区政府部门工作、依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员，以自己的知识和能力，在一定时间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。公务员薪酬制度是国家收入分配制度的标杆，具有重要的示范和引导作用。目前的公务员薪酬制度是2006年7月1日施行的薪酬制度。

一、公务员薪酬制度的沿革

(一)工资制度的发展时期

我国公职人员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生活必需品实行免费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济式福利，只是为调节和补充生活温饱问题。建国后直到1956年3月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。

(二)工资制度的四次改革

我国公务员薪酬制度演变从建国初期到现在共经历了1956、1985、1993、2006年四次大的工资制度改革。四次工资制度改革的基本情况如下：

（一）1956年第一次工资改革实行职务等级工资制度行政管理人员的工资分为30个等级，330个工资标准；工程技术人员的工资分为18个等级，198个工资标准；工人分10个等级，110个工资标准。随着时间的发展，职务等级工资制度逐步演变成了属人工资制度，出现了管理高度集中、职级不符、劳酬脱节、功能单

一、机制僵化的弊端。导致机关效率低下，人才流失严重。

（二）1985年第二次工资改革实行以职务工资为主要内容的结构工资制度。改革的主要内容是把标准工资加上副食补贴及行政费节支奖，按工资的不同职能分基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个组成部分。基础工资按工作人员本人生活费确定，从领导干部到一般工作人员均执行相同的基础工资标准。每人按担任的实际职务及级别领取职务工资。工龄工资按工作年限每年以0.5元计算，最高限额为20元；奖励工资用以奖励有显著成绩的公务员，奖励工资没有拉开差距。以职务工资为主的结构工资制度较过去单一的等级工资制，突出了岗位因素，更好地反映了工资的多种功能，对于公务员的激励性更强，并且实现了与事业单位工资制度的分离，取得了较好的效果。

（三）1993年第三次工资制度改革实行职级工资制度。1993年工资制度改革动作比较大。改革的主要内容是实行职级工资制，按工资不同职能设职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。并决定建立正常的工资增长机制，增加工资的途径有三：一是定 3 期考核晋升工资档次；二是随职务、级别晋升相应增加工资；三是根据物价波动指数和企业同类人员工资水平增长情况相应调整。这次改革，工资增长幅度较大，逐步理顺了一些工资关系，较好地调动了公务员的积极性。

（四）2006年第四次工资改革实行了公务员职级工资制。2006年工资改革将基本工资构成中的基础工资和工龄工资简并，只保留职务工资、级别工资两项。一个职务对应一个职务工资标准。同时，公务员根据所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定级别工资档次。增设了级别并调整了职务与级别之问的对应关系。将级别数由15个增加到27个，各职务对应的级别数量相应增加。同时，适当加大了不同职务对应级别的交叉幅度。这样，就给低职务公务员提供了充分的级别晋升空间。合理设计了工资标准。既保证低职务人员适当的工资标准，又适当加大不同职务、级别的工资差距，形成合理的工资关系。完善了正常增资办法。公务员晋升了职务，相应提高职务工资和级别工资，累计两年或五年考核合格，可以晋升一个级别工资档次或级别工资等级。按照公务员法规定，还将建立工资调查制度，定期进行公务员与企业相当人员工资水平的调查比较，作为适时调整公务员工资标准的重要参考依据。

(三)激励功能不足

公务员的薪酬除了具有保障功能外,还应具有激励功能。首先,工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障；其次,工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是,我国公务员的工资都要看财政状况好坏,而1997 年以来的每次加薪都带着“刺激内需”的背景。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。纵观历次加薪,凡同等级别的公务员不论政绩、工龄等因素,均可获得同等加薪,而且各级别的增资差距很小,这种实际上的“平均主义”,大大弱化了加薪的内部激励作用。其次,公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。但是,现行工资标准中基础工资太低、职务工资和级别工资之间的级差也太小,缺乏激励性,即对高能力者的报酬不足,而对低能力者的报酬过高。

二、我国公务员薪酬制度存在的不足

虽然近年来我国公务员的薪酬水平得到了提高，薪酬制度也在不断的完善，但随着经济体制改革的迅速深化和行政部门机构改革步伐的加快，国家公务员的薪酬制度与其它领域的改革相比，显露出一些不适应新情况和新形势的地方。

（一）公务员管理的法制建设不健全：法制是公务员制度的重要特征，健全法制是完善公务员制度的重要内容。在世界范围内，实行公务员制度的国家都很重视法制化建设，除了制定《国家公务员法》外，还制定相应的《工资法》以保障公务员获得报酬的权利。比如美国《联邦政府工资改革法》、《联邦工资比较法》、日本的《国家公务员法》、法国的《公务员总章程》、德国的《联邦工资法》等。相比之下，我国现行的公务员薪酬制度还处于法制化水平较低的层面上。自从1993年《国家公务员员暂行条例》颁布以来，有关公务员的各种管理问题都遵循这个《条例》，但随着形势的变化，公务员管理遇到了越来越多的新问题，有些问题在颁布《条例》时根本没有涉及到。2006年，《国家公务员法》正式颁布实施，但对于公务员薪酬制度来说，这一法律显然力度不够，缺少一部有关公务员薪酬的法律法规出台，所以在实际操作中，当公务员的薪酬在受到部门利益和政策影响的时候，由于缺乏法律和制度的保障，会受到政策的很大影响。所以，颁布和实施《国家公务员薪酬法》以来解决公务员何时应该加(降)薪、什么样的公务员应该加(降)薪问题是当前公务员管理方面的当务之急。

（二）公务员薪酬分配不均衡 ：全国来说，各省市区的公务员工资极不均衡，东部地区、沿海地区和内陆地区由于经济发展水平的差距，公务员的工资差距也在拉大。就是同一个省不同县市、不同部门之间的薪酬也不均衡，存在着较大的“行业差”，缺乏科学性和合理性。就目前公务员的工资水平来看，由于各个地区的经济发展水平和货币的实际购买力水平不同，工资水平之间存在差距是必然的。而对于如何保证公务员工资水平与该地区的国民经济发展相协调，与社会进步相适应的具体实施细则却没有出台。

（三）公务员薪酬制度激励不足：公务员的薪酬除了具有保障功能外，还应具有激励功能。一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是，我国公务员的工资增长机制并未体现这一要求。每次调整公务员的工资都要看财政状况好坏，而1997年以来的每次加薪都带着“刺激内需”的背景。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。现行工资标准中基础工资太低，各种津补贴太高，职务工资、级别工资之间的级差也太小，缺乏激励性，即对高能力者的报酬不足，而对低能力者的报酬过高。另外，公务员酬薪水平对其他行业的辐射带动作用不足。公务员的酬薪水平应对各行各业产生示范效应。给公务员加薪可以说是政府给他的雇员长工资，这种行为应形成一种辐射作用：水涨船高，其他行业、其他单位也会在力所能及的范围内跟着给其雇员长工资，从而使得公务员加薪引起连锁反应，使长工资的实际人数远远超过国家公务员的实际人数，带动工薪阶层工资的整体上扬和整个社会工资水平的提高。只有从公务员波及其他阶层都纷纷受益，达到一定水平，这样的连锁反应才能使居民生活普遍提高，人们才会用更多的钱投入消费，拉动需求和经济增长。

（四）津贴、补贴运用不规范：津贴的作用主要是用来调节公务员工资分配收入中的特殊矛盾,分为特殊生活津贴、特殊工作津贴、职务技能津贴、累积贡献津贴和福利性津贴五种类型。由于我国津贴制度的不完善,主要弊端有:一是经济发展不平衡所带来的收入水平差距不能通过津贴制度予以调节。地区附加津贴制定的初衷是为了适应我国经济发展水平不平衡, 弥补工资制度不能调节的公务员等质生活水平地区成本差异问题,也就是通常所说的物价指数问题。但实际执行过程中, 各地着重解决的是当地公务员的生活性补贴问题。二是津贴内容项目众多,不同地区各不相同,难以进行横向比较和科学管理。三是津贴标准的设定也没有形成科学、合理的评估机制,津贴水平缺乏合理性分析。津贴、补贴制度的不规范造成工资制度调空能力不强, 权力寻租行为严重, 损害了我国务员队伍的形象和办事效率。

三、建立公务员薪酬制度的探讨

(一)制定公务员薪酬制度的基本原则

通过借鉴其他国家、地区的宝贵经验，结合我国公务员薪酬制度的实际情况。在如实承认公务员个人的物质利益的基础上，根据“合理、规范、透明”的方向，设计公务员薪酬制度应具备以下5个原则：

1、公务员工资水平和标准应该有明确的法律或政策作为指引，并通过科学、合理、公开的评估机制来确定，使公务员工资水平保持相对的稳定性，既不会因为经济周期的波动而引起实际工资水平的下降，也不能脱离当地经济发展的实际水平。

2、公务员的薪酬制度应该是一个统一的体系，这并非指公务员的工资标准或收入水平的绝对统一，而是指公务员薪酬制度应该在统一的目标、原则、依据、方法的指导下运行，体现国家对公务员薪酬制度的统一指导，承认和允许地区经济发展水平差异所引起的合理的收入差距。

3、公务员的薪酬制度不但能够充分满足基本生活需要，而且能够通过合理的级差体现职务贡献、资历贡献、学历贡献、绩效贡献，在公务员队伍中形成一种不断提高工作绩效、提升自身综合素质的良性激励机制，打造公务员的精英团体地位。

4、公务员的津贴制度是公务员工资制度的重要补充，其作用主要是解决无法在工资层面上处理的各种特殊的、需要区别对待的劳动报酬问题，地方政府应该在调查当地企业的薪酬水平的基础上，科学制定当地公务员的津贴标准。

5、公务员的福利制度应该能够通过适当的形式为公务员提供一种公平的生活保障和生活质量，满足公务员在共同的物质和文化生活方面的需要。

(二)进一步完善公务员薪酬制度的建议

1、公务员薪酬结构的探讨：公务员薪酬结构主要包括工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中各自发挥着独特的作用，如果把三部分的内容简单地混在一起，将难以区分薪酬制度中各自所发挥的调节个人收入的作用。因此，首先在此提出的薪酬构成的建议是：第一，清晰界定工资、津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。目前，我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作用是相互交叉的：在工资收入中包含各种津贴的内容，而津贴项目的设计，又将应由福利制度解决的问题掺合进来，使得工资、津贴和福利各自在调节公务员个人收入分配上的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决地区差别、生活成本不同等各种差别因素问题。第二，赋予有独立财政的地方政府制定地方津贴的权力。由于我国实行统一领导、分级管理的行政管理和财政管理体制，所以只有地方政府最了解当地的经济状况，如何在财力范围内解决公务员生活成本差异，保证公务员维持与当地企业相当层次人员的相近生活素质等问题，也只有地方政府最有发言权。因此，在中央政府统一制定的地方津贴测定方法和运行机制的大框架下，赋予地方政府制定地方津贴的权力，既可以维持薪酬制度的统一性，也可以保持津贴的灵活性，并充分发挥其调节作用，有效解决生活水平成本差异和维持公务员生活素质的问题。同等职务的公务员因工作调动，从经济发达地区调往经济欠发达地区而引起的工资收入下降也就找到了合情合理的解释依据——收入降低不是因为劳动报酬的减少，而是由于享受同等质量的生活水平所付出的货币成本减少等原因所造成的。同时，也为大刀阔斧地取消各单位自行制定的补贴津贴奠定了坚实的基础，因为地方附加津贴实际上已经解决了包括物价差、生活性支出等各种因素造成公务员实际收入比名义收入低的问题，各地也就没有必要再制定各种“土政策”来弥补公务员生活需求的不足。第三，增加公务员薪酬的实质所得，实现福利货币化、显现化。由于我国公务员货币工资总体水平偏低,违背了薪酬分配的公平原则，难以做到合理分配、有效激励，特别是在社会经济不断发展、市场经济不断完善的今天，由于公共管理部门总体工资水平偏低，极容易使公务员产生不平衡心理，从而滋生腐败现象。因此在提高公务员工资总体水平上,应当将大部分福利补贴纳入工资,实现货币化,使公务员货币化工资与薪酬总值大体相当。改变传统的“低工资、多补贴、泛福利”的薪酬制度模式,以达到“以薪养廉”之目的。

2、公务员薪酬标准的探讨：第一，建立公务员薪酬标准评估和确定机制。建立公务员薪酬标准评估和确定机制是落实公务员薪酬的平衡比较原则的必要要求。《国家公务员暂行条例》第六十六、六十七条明确规定：“国家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”，《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》也提出“建议党政机关工作人员工资与经济发展、物价水平联系的动态增长”。要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成，没有深入调查和比较分析的薪酬标准和调整决定都是草率和缺乏依据的。第二，逐步引入绩效工资。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著，工资收入越多，充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。现阶段，绩效工资越来越受到西方发达国家的重视：日本政府《一般职员报酬法》规定，公务员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪或越级提薪；加拿大对公务员的增资主要看表现，成绩突出的可以一次升几级，直至本职位的工资最高限度，或者在最高工资额之外另加奖金。绩效工资的量化是一个庞大而复杂的工程，只有在政府公共管理的各项工作能够被合理地分解成具体的项目或可以量化的任务的前提下，才能通过项目评估或者各种数量指标考核来科学评定公务员的绩效。但是，绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥的作用是不容忽视的，因此，绩效工资可以在一些职能比较简单的部门首先试行，待条件成熟后再在其它政府部门逐步推开。

四、完善我国公务员薪酬制度的对策研究

（一）加快工资立法,确保工资管理工作有法可依。我国应该鉴美国、英 国、日本等发达国家公务员工资制度的成功经验，结合我国国情和改革发展的实际，构建公务员工资体系，将公务员的工资标准、增资方式和调整程序用法律的形式确定下来，使公务员的工资法制化，实现依法管理.。

（二）加快推进薪酬分类管理。分类管理不同职位公务员薪酬，合理的职位分类是制定完善的薪酬制度的基础，公务员所属的职位分类是其取得合理报酬的根本依据。尽管我国公务员法将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，但薪酬制度中还是依托领导和非领导职务类,按照级别核算工资，导致很多专业人员与管理人员无法区分计算。因此应在公务员薪酬制度设计中引入职位分类管理。

（三）统一并简化工资标准。工资是薪酬的核心部分,其内容和标准应该由中央政府进行统一规定。各地区公务员工作所付出劳动是基本相同的，理应同工同酬。经过公务员职位分类后。规范津贴、补贴、福 利、职务消费,我国公务员薪酬呈现出“低工资、高补贴、滥福利”特征, 甚至于出现“灰色收入”。因此,必须实现公务员津贴、福利、补贴发放 由“暗”到“明”的转变，在职位分类的基础上使之成为社会公平的杠杆。

（四）建立薪酬标准评估和确定机制，合理制定薪酬级差，完善和加强薪酬增长机制的激励效力。

（五）薪酬标准评估和确定机制。《国家公务员暂行条例》规定:“国 家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动,有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”,“国家公务员工资水平与国有企业相应人员的平均工资水平大体持平”。因此必须通过科学的评估和确定机制来完成标准制定,确保工资标准设立的科学化、制度化。

（六）合理制定薪酬级差。薪酬制度中职位内的档次工资必须具有激励作用。级差的设计应解决责任贡献和风险补偿、教育机会成本补偿。可根据社会实际以及公务员的职位等级、工作能力、绩效表现、工 作经验等确定公务员的薪酬，合理拉开差距。

（七）引入绩效工资,加强加强薪酬增长机制的激励效力。绩效工资 可以发挥薪酬制度的激励作用,因此得到了国外政府的重视,比如日本 《一般职员报酬法》规定，公务员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪。我国公务员层面绩效工资仍是空白，因此可以在一些部门试行，待条件成熟后再在其他部门逐步推开。

五、结语

建立符合社会主义市场经济体制的公务员薪酬制度是一项长期的工作。公务员的薪酬政策，既关系到公务员个人的经济利益,更会对国家政治、经济和社会产生深刻的影响，同时也是吸引优秀人才，稳定公务员队伍，遏制腐败，提高政府行政效率的重要保证。因此，应该通过进一步探讨公务员薪酬体制改革的方向，逐步建立具有灵活性、内部公平性、外部竞争性、激励性的公务员薪酬体制，以促使公务员努力工作，进而保证政府职能的有效发挥。

参考文献：

[1] 奚玉芹，金永红：企业薪酬与绩效管理体系设计。北京:机械工业出版.2004:113-130.[2] 李家明，戴刚书：国家公务员薪酬制度的研究述评。中国科技信息.2006(22).[3] 王纷辉：我国公务员薪酬制度存在的问题及其对策。云南财经大学学报.2007(3).[4] 莫莉：对我国公务员工资制度改革的若干思考。今日南国.2008.[5] 浅谈我国公务员四次工资制度改革。南昌市人力资源与社会保障局网站.2012.1 [6] 黄达强：各国公务员制度比较研究。北京:中国人民大学 出版社, 376.[7] 李扬：公务员薪酬制度的标杆作用。2007-08-11.[8] 刘俊祥：公务员制度的法治双重性。中国宪法行政法法网.2007(4).

第五篇：论我国农村新型合作医疗制度及改革

论我国农村新型合作医疗制度及改革

摘要：目前，我国新型农村合作医疗制度的实施已取得一定效果，但也存在一些问题。应加大政府公共财政支持力度，并变自愿原则为强制原则，从而保障农民医疗权益的实现。

关键词：公共财政；新型农村合作医疗制度；保障制度

新型农村合作医疗制度是近年来在政府持续深化各项民生制度改革背景下出台的一项重大惠农政策。但其实施过程中也存在一些问题，须采取相应措施加以解决。

一、新型农村合作医疗制度的实施现状

近年来，由于农民因病致贫、因病返贫现象的出现，农民对医疗在内的社会保障制度的需求日渐强烈。“新农合制度”即是为解决这些问题并使更多农民获得基本医疗保障的途径。有研究表明，在国家公共医疗卫生资源分配方面，城市人口占全国人口总数的30％，却使用了近80％的公共卫生资源。因为我国社会保障的整体水平不高，与经济发展水平不相适应；农村社会保障水平低下，并远远落后于城市社会保障水平。这说明建立农村社会保障制度十分迫切。为此，党中央、国务院于2002年10月做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，试图通过再分配的制度设置，实现农民健康权益的维护，进而达到社会资源的公平合理配置。该《决定》明确提出逐步在全国建立“新农合制度”，从2003年起试点，至2010年实现基本覆盖。在《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》中，明确提出新农合制度的目的是保障农民的生命健康权。自2003年“新农合制度”启动以来，全国已有20个省实现全覆盖，参合农民达7.3亿人。近5年的实践证明，“新农合制度”作为我国农村卫生改革的制度创新和现阶段农民基本医疗保障的重要实现形式，它不仅符合我国国情，也与现阶段的发展需求相适应。在减轻农民医疗负担、缓解因病致贫和返贫状况、保障农民健康等方面，都发挥了重要作用。

二、新型农村合作医疗存在的问题

(一)筹资水平有限，难以为农民提供有效的医疗保障。“新农合制度”的筹资方式主要是通过农民、中央和地方政府共同筹资，人均合计仅30元。从2008年开始，各级财政对农民的补助标准提高到每人每年80元。在目前每年医疗费用上涨幅度达14％的情况下，凸显出其筹资水平过低，在很大程度上也限制了农民的报销比例，影响到农民的积极性。在“新农合制度”的运行过程中也存在一些问题，导致该制度预期目标的实现程度有限。

(二)无法避免农民的“逆向选择”，不利于建立可持续的筹资机制。在“新农合制度”设置的自愿原则下，无法避免农民“理性”的“逆向选择”，从而不利于建立可持续的筹资机制。由于信息不对称，使不同的参合者所面临的疾病风险和预期损失程度不同，“新农合制度”所能分担的社会风险有效性大为降低。实践中，农民“逆向选择”的客观存在与制度设置的目标产生了一定矛盾。此外，在所谓“政绩”的“潜规则”制约下，为追求较高的农民参合率，一些地方政府不惜事先动用财政资金予以垫支，之后再向农民收取费用。如此一来，既违背了该制度的“坚持自愿原则”与“反对强迫命令”的精神，也阻碍了“新农合制度”的有效运行。

(三)覆盖率有待提高。2003年试点以来，至今仍有10余个省市尚未实现基本覆盖；农民参合率尚有20％以上的空间。相对于2010年实现“新农合制度”基本覆盖农村居民的目标而言，任务十分紧迫和艰巨。这一目标的实现，主要取决于能否筹集到足够的资金，以及这些资金能否得到切实有效的使用。

三、完善新型农村合作医疗制度的建议

农村社会医疗保障制度的构建是一项复杂的工程。它的发展是一个不断自我“试错”，不断走向完善的过程。因而，需要社会各界的共同努力，更有赖于政府切实发挥其在制度建设中的重

要作用。农村医疗等公共产品的有效供给，无疑是“新农合制度”建设的有力保障；而农民的福利与生活改善程度，往往取决于政府对农村公共产品的投入程度。

(一)政府应加大财政支持力度，变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”。当前，“新农合制度”的根本问题是制度的定性与政府目标不一致，从而影响了“新农合制度”的健康运行和可持续发展。这从一些地方政府不遗余力地为降低农民的“逆向选择”而采取大量的应对措施中可见一斑。这增添了行政成本的耗费，满足了地方官员的利益驱动，但无助于农民应有的实惠。由于逆向选择的客观存在，破坏并最终导致一个建立在“自愿”选择基础上的社会医疗保障政策的失效。换言之，逆向选择的发生折射出医疗保障制度“失灵”。这就需要政府摆正与回归其“社会契约”意义上为民谋福利的“代理人”的应有定位。政府应明确定位其主导责任而非引导责任，并积极加大公共财政的支持力度。因为“新农合制度”已具备了一般意义上社会保险制度的“再分配性”和“政府主导性”的主要特征，透过政府强制性的“制度供给”方式，不仅有助于杜绝上述各种弊端及防止未来不可知的“制度成本”的出现，也将使农民得以在更为广泛的农村社会范围内分散风险而获得实惠。因此，从近期来看，应采取的有效措施是建立政府主导的“强制性”保障制度。

(二)政府应通过立法方式，保障农民的医疗权益。社会保障水平与经济增长二者呈现正向的交互关系，解决农民的医疗保障问题，必要的政府财力支持是关键。以往受限于社会经济发展水平，我国政府财政收入不足，长期制约了政府对社会福利与保障体系的建设，致使我国社会保障制度始终处于“低保费、低保额与低保障”的“三低”状态。近年来，国家财力明显增强，为新农合制度的完善奠定了坚实的基础。因此，进一步增加该部分的支出规模和比重完全可能。2007年，我国国内生产总值达24.7万亿元，上升至世界第四位，财政收入达5.1万亿元，外汇储备超过

1.5万亿美元。然而，各级政府并未妥善尽到“代理人”的职责，以使“委托人”皆能享受到应有的“免予匮乏”的社会制度保障。根据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》蓝皮书的显示，我国有近66％的人没有任何形式的医疗保险，大约有近25％的受访者表示，“无力支付高昂的医疗费用而放弃接受相关医疗”。另外，一个不可否认的事实是，长期以来，我国高昂的行政管理成本已与社会保障支出形成强烈对比。行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长率高达19.5％。而近年来我国公共财政投入社会保障的比重却不足13％，且每年公共卫生资源的总支出不到GDP的5％。一些发达国家，社会保障支出往往是其公共财政支出的最重要部分。可见，只要政府对现行的公共财政支出进行必要的“存量调整”，完全可以节省大量的资金用来建立与我国生产力发展水平相适应的、惠及全体国民的社会保障制度。

建设一个能解除国民后顾之忧的健全的社会保障体系，是我国在经历30年的高速增长后将经济增长成果逐步转化为国民福利的理性选择。目前，我国的经济基础已经较为雄厚，以这样的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的。我国是社会主义国家，相应的社会保障制度尤其是关乎人民生命健康权益的卫生医疗保障，是政府“责无旁贷”的核心要务，也是构建和谐社会的内在要求和必然选择。因此，政府有义务保障公民社会保险、救济以及医疗权益的实现。长期看，应通过立法，比如制定《农村基本医疗保障法》，以明确赋予全国农民医疗保障权，使农民真正享受到“有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这样，才能从根本上有效解决现实中的各种认识误区和实践困境，从而使农民真正感受到当下民本政府“以人为本”的德政，并使其作为公民应享有的保障健康的权利得以真正实现

参考文献：

罗敏：新型农村合作医疗试点中存在的问题及对策分析；法制与社会；2007年02期

欧子艳：新型农村合作医疗制度的建设与完善；科教文汇；2006年12期

唐艳秋：新型农村合作医疗制度推广存在的问题与对策；消费经济；2006年06期