发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示(精)

第一篇：发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示(精)

发达国家食品安全监管体制 及其对我国的启示① 李怀

(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心,辽宁大连116025 〔摘要〕由于食品风险事故的频繁发生,食品安全已经成为当前引起我国社会各界普遍关注的

大问题。本文首先介绍了国外发达国家美国、日本、加拿大和欧盟食品安全监管组织结构的基

本模式,然后,根据国外的成功经验,讨论了我国目前应当注意的问题,提出了如何规范我国

食品安全监管体制及制度设计的一些想法。〔关键词〕食品安全;风险;监管体制;隐瞒信息

中图分类号:FD411文献标识码:A文章编号:1008-4096(200501-0003-06 综观世界上各国的食品安全监管体制,目前在国家层面上主要有3种基本的组织结构类型。一是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制;二是由一个部门负责的单一部门监管体制;三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。目前,世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制,或由一个部门统一协调的综合性监管体制。而我国则处于多部门监管体制下,出现了分工不清、职责不明、互相推诿扯皮、最后谁也不负责任的现象。为了借鉴发达

国家的成功经验,改进我国食品安全体制的组织结构,下面,首先介绍以下国外发达国家和国际组织食品安全监管组织结构的一般模式。

一、发达国家食品安全监管体制基本框架 11美国食品安全机构联合监管的组织框架

美国的食品安全程度是世界上最为放心的。这首先得益于美国食品安全组织机构和联合监管制度。美国负责食品安全的主要监管机构有设置在卫生部(DHH S下的食品药物管理局(FDA、设置在美国农业部(USDA下的食品安全检验署(FSI S和动植物卫生检验署(APH I S及美国环境保护署(EPA。

FSIS负责确保肉、禽和蛋制品安全、卫生和正确标识。EPA的任务包括保护消费者免受农药带来的危害,改善有害生物管理的安全方式。FDA负责保护消费者免受掺杂、不安全和虚假标贴的食品危害,管辖的食品范围是除FS I S管辖范围之外的所有食品。任何食品或饲料中含有FDA不允许的食品添加剂或兽药残留,或含有EPA没有规定限量的农药残留或农药残留限量超过规定的限量,法规都不允许其上市场。而APH I S在美国食品安全网中的主要角色是防止植物和动物的有害生物和疾病。具体来说: 食品与药物管理局(FDA。主要监管业务有各州贸易中出售的国内生产及进口食品,包括带壳的蛋类食品,但不包括肉类和家禽;瓶装水;酒精含量低于7%的葡萄酒饮料。其食品安全权限:执

①收稿日期:2004-10-15 作者简介:李怀(1953-,男,辽宁开原人,经济学博士,博士生导师,主要从事产业经济学、制度经济学研究。

行与国内生产及进口食品(肉类和家禽除外有关的食品安全法律。

疾病控制与防治中心(CDC。监管业务包括所有食品。食品安全权限:调查由食品传染的疾病的病源,进行研究以防止食品传染疾病。

食品安全与检查局(FS I S。主要监管国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品,例如含肉类或家禽肉的汤料、比萨饼及冷冻食品;蛋类加工产品(通常为液态、冷冻和干燥消毒的蛋类产品;食品安全权限:执行与国内生产及进口的肉类和家禽产品有关的食品安全法律。

美国环境保护总署(EP A。监管饮用水。食品安全权限:制定饮用水安全标准;测定新杀虫剂的安全性;制定食品中可容许的杀虫剂残留标准,并公布杀虫剂安全使用指南。

全国海洋和大气管理局。监管鱼类和海产品。食品安全权限:通过收费的/海产品检查计划0,检查渔船、海产品加工厂和零售商店是否符合联邦卫生标准,并颁发检查证书。

美国国家肉类和禽类的管理分别由美国农业部(USDA下设的/食品安全检验署0(FSIS以及/动植物卫生检验局0(AP H I S;美国/食品和药物管理局0(FDA和美国/环境保护局0(EP A负责。

21日本食品安全监管的基本组织框架

食品安全现已成为日本极为敏感的问题。起因于日本近年来频繁发生的食品安全事件。2001年日本发现疯牛病后,又出现全国农业协会等恶意欺骗消费者、使用虚假标识、以进口肉类冒充国产肉等事件。由此导致日本国民对政府原有食品安全

监管体制失去信心,要求改变以往片面强调生产者利益的做法,真正地把消费者权益放在首位。强调必须打破食品安全监管部门之间的条块分割,将安全风险评估与风险管理职能分开,由单独设立的上层监督机构统一负责风险评估。

在这一背景下,2003年7月1日,日本全国食品安全委员会经长期酝酿,终于正式成立。日本政府有关食品安全的组织框架和职能分工由此发生重大变化。

日本全国食品安全委员会是由7名委员组成的全日本食品安全最高权威和决策机构。委员全部来自民间专家,由首相任命,国会批准。首届委员会中原国立癌症中心总长寺田雅昭被选为委员长,其他委员还有兵库医科大学教授小泉直子、和洋女子大学教授坂本元子、日本公定书协会会长寺尾充男、原日本NHK电视评论员中村靖彦、御茶水女子大学教授本间清

一、日本大学教授见上彪。该委员会每届任期3年。

基于对风险评估工作独立化可能会减少权力腐败的考虑,该委员会下设专门调查委员会,负责专项案件的检查评估事宜。专门调查委员会由200名专门委员(包括兼职组成,全部为民间专家,每届任期3年。专门调查委员会分为三个评估专家组:化学评估组主要负责评估食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等项安全事宜;生物评估组主要负责微生物、病毒、霉菌及自然毒素等项评估工作;新食品评估组主要负责转基因食品、饲料肥料、新开发食品风险的检查评估工作。

日本全国食品安全委员会设事务局负责日常工作。事务局编制为79人,包括54名正式职员和25名外聘技术顾问。首任事务局长由原农水省审议官梅津准士出任。最初,正式职员主要来自风险管理部门。其中农水省25人、厚生省15人。

日本内阁由自民党众议员谷垣祯一任主管大臣。谷垣祯一历任邮政政务次官、防卫政务次官、科技厅长官、金融再生委员会委员长等职,2002年9月起任国家公安委员会委员长,后来又兼食品安全的内阁主管大臣。在内阁大臣的主持下,农水省和厚生省按照新的安全监管体制框架进行了机构调整。随着风险评估职能的剥离,农水省和厚生省在食品安全方面的职能仅保留为风险监管职能。基于强化风险监管

职能的需要,农水省和厚生省对内部机构进行了大幅度的改革,从而使监管能力得到进一步增强。

第一,农水省新组建消费安全局。将原隶属于生产局的食品安全监管职能分离,单独成立消费安全局。该局下设消费安全政策课、农产安全管理课、卫生管理课、植物防疫课、标识规格课和总务课,并设立消费者信息长官1名。

第二,厚生省将医药局改组为食品医药局,医药局下属的食品保健部改组为食品安全部。除增设食品药品健康影响对策长官、食品风险信息长官等职位外,为加强进口食品安全管理,还增设进口食品安全对策部门。进口食品需要通过分布在日本境内的中央政府直接管理的31个检疫所进行检验检疫。

日本全国食品安全委员会的主要职责: 第一,做好食品安全风险评估工作。这是日本全国食品安全委员会的最主要职能。它要组织专家通过科学分析的方法,对食品安全实施风险评估和检查,确定安全风险的程度和等级。同时,它还要承担行政执法部门如农水省、厚生省等负责对食品安全风险进行具体监管的部门的咨询,解答各种技术问题。

第二,监督和指导风险监管部门的业务活动。根据风险评估的结论,对于存在安全风险的企业,要求风险监管部门采取应对措施,并监督其实施情况,防止行政执法不作为、失职和行为不当。

第三,建立风险信息的公开、交流与沟通网络。信息的完全是食品安全的必要条件。为了保证信息的通畅,食品安全委员会负责建立起由相关政府机构、消费

者、生产者等广泛参与的风险信息公开与交流、沟通网络,并对风险信息网络实行综合管理。

31加拿大的食品安全监管体制

由于食品安全涉及到每个人的利益,因此,/食品安全,人人有责0已经成为加拿大人民普遍认同的原则和理念。在这一理念的影响下,加拿大食品安全监管体制逐渐形成了分级管理、相互合作、广泛参与的基本模式。可以说,联邦、各省和市政当局乃至一些基层组织都有监管食品安全的责任。

在联邦一级的主要监管机构是加拿大卫生部以及农业部(Ag ricult u re and Agri-food下属的食品检验局(CFI A。这两个部门分工明确,相互合作,各司其职。卫生部负责制定所有在加拿大出售的食品的安全及营养质量标准,制定食品安全的相关政策。食品检验局负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业,并对有关法规和标准执行情况进行监督和实施。省级政府的食品安全机构负责自己管辖权范围内、产品本地销售的成千上万的小食品企业的检验,市政当局负责向经营最终食品的饭店提供公共健康的标准,并对其进行监督。政府要求农民、渔民、食品加工者、进口商、运输商和零售商根据标准、技术法规和指南进行生产、加工和经营。家庭、饭店和机构食堂里的厨师则要根据食品零售商、加工企业和政府提供的食品安全指南加工食品。食品检验局的合作单位加拿大消费者食品安全教育组织还通过互联网向消费者提供如何避免病从口入的信息和知识。同时,加拿大其他联邦政府部门也参与相关的食品安全管理工作,如外交部、国际贸易部参与食品进出口贸易和国际间的食品安全合作。此外,大学,各种专门委员会,如加拿大谷物委员会、加拿大人类、动物健康科学中心和关扶大学(Un i v ersity o fGuelgh等机构也参与食品安全的工作。

参与食品安全管理的组织虽然很多,但在联邦一级的食品检验局(CFI A是最主要的行政执法机构。食品检验局约有4800多名训练有素的雇员,总部设在渥太华,在全加拿大有四个区域办公室,即大西洋、魁北克、安大略和西部办公室。还有18个地区办公室,185个田间办公室和数百个工厂办公室。此外,食品检验局还有21个实

验室和研究室。食品检验局的最终目标是食品安全状况能够百分之百满足所有联邦法规的要求(王兆华等,2004。

食品检验局的目标和任务是确保联邦一级食品企业生产的食品相对安全,保证动物的健康和必要的生存条件,保护好植物这个重要的资源基础。而提高加拿大的食品安全水平、保护加拿大消费者的健康是其最重要的职责。食品检验局直接向农业部长报告,提供所有与联邦食品安全有关的服务,监督在联邦注册的食品制造商、经销商和进口商,以查实其产品是否能够满足安全、质量、数量、成分、同一性以及操作、加工、包装、标签等项标准。如果加拿大与其他国家间有相互认可的食品检验认证协议,那么,食品检验局还对其出口食品颁发证书,以证明这些食品达到了这些进口国的有关要求。

食品检验局的一线检验员、兽医和科学家的日常工作涉及的范围很广,如肉、蛋、奶、鱼、蜂蜜、水果、蔬菜及其加工品等食品的检验,动物屠宰和加工企业的食品安全检验;促进和推广

HACCP基于科学的食品安全管理方法;在发生食品安全紧急情况和事故时,及时地以适当的方式做出反应;满足其他国家的食品安全要求,并与其他国家政府合作,制定共同认可的食品安全操作方法和程序;规范食品标签,制止各种误导性的市场行为;对不符合联邦法规要求的产品、设施、操作方法采取相应处罚措施,甚至追究法律责任等。

基于上述目标的要求,食品检验局与产业界合作,建立和采用更为科学的管理规范;进行必要的食品安全检验和测试,以评估同法律和规定的符合程度;对违反安全规

定的,采取查封、移交、招回产品等强制性行动,甚至在必要时采取法律行动,包括征收罚款和起诉。毋庸置疑,与产业界合作,共同建立和推行更为科学的管理规范,具有重要的安全预防价值和意义。

食品检验局在促进和推广使用有效的操作规范方面发挥了突出的作用。它制定了一系列规划和创新计划,鼓励产业界采用/危害分析的临界控制点(H azar d Analysis Critica lContro lPoint0措施,即HACCP系统。食品检验局协助产业界建立了它们的HACCP系统,提供HACCP系统认证,并对执行状况进行检查。食品检验局的质量管理计划(QM P就是一个基于HACCP原理的规划,该规划自1992年起在加拿大的鱼产品加工部门强制执行。这个规划的实施体现了食品检验局与产业界的成功合作,食品检验局也因此在国际上被广泛认为在食品产业中强制执行以HACCP为基础的管理系统的先导之一。

在加拿大联邦一级的食品检验检疫机构是加拿大食品检验署。它负责实施联邦政府规定的所有食品检验、植物保护和动物卫生计划。拥有员工5500多人,主要由检验员、食品安全专家、兽医、农艺师、生物学家、化学家、系统专家、科研人员、实验室技术员、通信联络专家、金融财务人员和助理人员等组成。该署公认为世界一流的检验检疫机构,拥有世界上最好的食品检验系统,可提供食品和动植物统一检验服务(王兆华等,2004。

食品检验署的主要职责。加强食品安全体系建设,促进公平的标签制度;促进动物卫生,防止动物疾病传染给人类;保护植物资源,保护植物和森林免遭那些属于监管之列的病虫害的侵袭。等等。

食品检验署的检验范围。食品安全:鱼类、乳制品、蛋类、肉类卫生、蜂蜜、新鲜水果和蔬菜、加工产品、零售产品、消费者食品。动物卫生:兽医生物制品、动物的妥善运输、饲料。植物保护:植物保护、种子、肥料。

41欧盟食品安全监管体制

为了确保欧盟各国/从农场到餐桌0的食品安全控制,欧盟各国不仅建立了自己的食品安全监管机构,而且还根据欧盟范围内统一食品法的基本原则与要求,成立了欧盟食品安全管理局。

欧盟食品安全管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专家小组组成。

管理委员会:为了确保欧盟食品安全管理局的独立性,管理委员会的人员结构和选拔程序非常严格。管理委员会由14位成员和欧盟理事会的1名代表组成,其中5名成员必须具有处理食品行业消费安全问题的具体经历和经验。

咨询论坛:咨询论坛是由15个成员国分别派出的1名代表组成,这些代表均来自各成员国的食品风险评估机构,主要任务是协助行政主任开展工作。

专家小组:专家小组由各相关专业的专家组成。8个专家小组有:负责食品添加剂、调味品、加工辅料和与食品相接触物质的小组;负责用于动物饲料的添加剂、产品的小组;负责植物卫生、植物保护产品及其残留物的小组;负责转基因生物的小组;负责饮食产品和营养的小组;负责生物性风险(包括疯牛病的小组;负责食品链污染的小组;负责动物卫生与饲养条件的小组。

科学委员会:科学委员会负责总体协调,使各专家小组的意见趋于一致。其成员由各专家小组组长和6名专家小组以外的专家组成。

欧盟食品安全管理局与美国的食品与药物管理局不同。虽然欧盟是多国组织,不能行使国家主权,其食品安全管理局没有制定规章制度的权限,但可以对整个食品链进行监控,再根据科学的证据做出风险评估,为政治家制定政策和法规提供信息依据。欧盟食品安全管理局的职责范围很广,主要任务是提供政策建议,建立各成员国食品安全机构之间密切合作的信息网络,评估食品安全风险,向6

公众发布相关信息。具体说,根据欧盟理事会、欧盟议会和成员国的要求,为风险管理决策提供有关食品安全和其他相关事宜(如动物卫生,植物卫生,转基因生物,营养等的政策建议;为制定有关食品链方面的政策与法规提供技术性建议;收集和分析食品安全潜在风险的信息,监控欧盟整个食品链的安全状况;确认和预报食品安全风险;在其权限范围之内向公众提供有关信息。

欧盟食品安全管理局还在风险管理方面向其成员国提供必要的支援。在食品安全危机发生时,欧盟理事会将成立一个危机处置小组,欧盟食品安全管理局将为该小组提供必要的科学技术和政策建议。危机处置小组会收集相关信息,提出防止和消除风险的办法。欧盟食品安全管理局还承担着快速报警的任务。各成员国的食品安全机构有责任将本国有关食品和饲料存在的安全风险及其限制措施的信息,迅速通报给欧盟快速报警体系。欧盟理事会将收到的通报信息转发给各成员国和欧盟食品安全管理局。

需要强调指出的是,保持食品安全相关信息的公开与透明是非常重要的,这一点已经成为西方民主国家的共识。无论是科学委员会和专家小组的意见,还是少数人的不同意见都要一起公开发布,让大家辨别;相关的一些会议公开举行,认真听取不同意见;吸收消费者代表或者其他感兴趣的组织参与欧盟食品安全管理局的一些活动;欧盟食品安全管理局掌握的相关文件也向公众开放。总之,把一切与公众利益相关的食品安全信息公之于众,避免了隐瞒信息可能带来的隐患。

二、对我国的借鉴和启示

最近,食品安全问题引起了我国政府高层的密切关注,国务院先后召开几次专门会议进行研究和部署。2004年9月,国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中提出,要进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监

管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督,组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则,建立食品安全监管责任制和责任追究制。具体由中央编办会同有关部门组织落实。

并强调,这次职责调整任务繁重,各有关部门要从大局出发,认真细致地做好各项准备工作,确保2005年1月1日顺利实施。农业、发展改革和商务等部门按照各自职责,做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。要进一步发挥行业协会和中介组织的作用。

还进一步提出,要加强食品安全信息管理和综合利用,构建部门间信息沟通平台,实现互联互通和资源共享。农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息。质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布市场食品质量监督检查信息。食品药品监管局负责收集汇总、及时传递、分析整理,定期向社会发布食品安全综合信息。建立畅通的信息监测和通报网络体系,逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系,及时研究分析食品安全形势,对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。食品药品监管局要会同有关部门,拟定《食品安全监管信息发布暂行管理办法》,选择奶制品和蔬菜两个品种作为规范信息发布的试点。

根据国务院的决议和部署,并参考发达国家的成功经验,首先,本文建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会来统一组织、协调和管理与食品安全有关的全部工作。这个跨部委并直接对国务院总理负责的部门的战略目标应当是:通过实施以科学为基础的协调一致的立法,检测,监控,执法,科研,教育计划,形成我国食品从生产、加工、包装、贮运、销售和进出口各个环节的严格监管,最终建立起中国现代食品安全控制体系。

当前最重要的是要加强政府各有关部门(如农业部,卫生部,国家环保总局,国家质检总局,工商总局,海关,计经委,经贸委等的统一组织、协调和管理,树立起执法的权威性。因为食品安全是一项涉及到从农田到餐桌、多学科交叉的极其复杂的大问题,需要多学科、多部门的互相配合,没有哪一个部门可以/包打天下0,这一点在国外也不例外。

其次,要加大对食品安全工作的人才培养和资金投入。食品风险分析在我国是一个全新的概念, 7 学报 N u ber 1(General Serial No137 m January, 2005 我们不仅缺乏这方面的专业人才, 更缺乏必要的资金。目前, 这些问题已成为实现我国食品安全的制 约因素。因此, 要组织各种专业人才的培养, 加大各级财政的投入力度, 尽快建立和完善由现代科学 知识和技术装备起来的我国食品安全专家队伍。再者, 建立我国食品安全信息系统。有效的风险分析的前提是掌握食源性风险因素的全部资料, 而我国是进出口食品和内销食品的安全监管分别由几个不同的行政部门来进行。这种条块分割和各自 为政的管理体制使得我们不但极度缺乏风险分析的必要资料, 而且在现行的管理体制下这些有限的信 息又很难做到资源共享, 这就降低了我国食品安全风险分析的工作效率。另外, 要将食品安全风险及时向社会发布作为一个制度贯彻下去。根据我国以往的深刻教训和国 际社会的成功经验, 只有让公众及时而又充分地了解食品安全风险的相关信息, 才可能使其避免危 害。目前, 我国各地严重缺乏食品安全风险的发布机制, 广大公众无法充分了解我国食品安全当前究 竟存在那些风险, 消费者如何规避风险。一些部门甚至和食品生产企业联手, 为了食品生产企业的利 益, 故意隐瞒风险信息, 拒绝向公众透露。所以, 当务之急是要尽快建立风险信息公开制度, 以保证 广大公众的知情权。最后, 还要有一套系统的完善的监督和惩罚机制。必须强化企业作为食品安全第一责任人的理 念。出现问题, 不论最初的缘由如何, 企业首先要承担责任, 不能推诿扯皮。政府相关部门也要承担 检验检测不到位、监管不力、隐瞒信息、渎职、不作为和权力腐败等责任。并且要依据法规对相关责 任人做出法律、行政和经济上的处罚。这里不仅需要来自权力部门的监督, 还

需要其他社会组织和消 费者的监督, 要让全社会都能认识到食品安全是关系到自己切身利益的大事, 从而自觉地把维护食品 安全作为自己义不容辞的职责。这样, 我们这个社会的食品安全保障就有希望了。参考文献: [ 1] 王兆华、雷家肃 1 主要发达国家食品安全监管体系研究 [ J] 1 中国软科学, 2004,(7 1 Food safety Regulation Syste in Developed Countries and the I plications for Chi a m m n L I H uai(DongbeiUniversity of Finance and Econo mics Researc Center of Industry and Enterprise O rganization Dalian 116025 China h , Abstrac t Because o f the high frequency of the food r isky acc ident the proble s on the safety o f food have appealed much : , m comm on conce rn of t he society1Th is a rtic le introduced the basic model o f the food safety regu la tion of the deve loped countr ies such as the U S, Japan, Canada and the EU1 Furthe r re accord ing to the successfu l exper iences of the above countries the mo , , prob lem s wh ich w e should currently pay a ttention to we re discussed and the ideas on how to regulate the food safety regu la tion syste and the syste design w ere brought1 m m K ey word s food sa fety r isk regu la tion hidden i for a tion : , , m m(责任编辑: 兰桂杰 8

第二篇：发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示.

发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示 张守文

(黑龙江省食品药品监督管理局 哈尔滨150020 摘要

论述了食品安全与人类健康、经济发展、社会稳定关系的重要性。介绍了发达国家食品安全的主要监管

模式和特点及我国食品安全监管体制的现状和弊端,提出了建立我国食品安全监管体制的对策。关键词食品安全

监管体制 模式 启示 文章编号

1009-7848(200806-0001-04 1食品安全———全世界关注的共同话题 国以民为本,民以食为天,食以安为先。食物

是人类赖以生存和发展的基础物质条件,也是国家安定、社会发展的根本要求。与食源性疾病密切相关的不安全食品,对人类健康造成重大的威胁。食品安全直接影响到国家的政治、经济、社会、人身安全及国家形象,关系经济社会的和谐发展及百姓对政府的公信力。在任何国家,食品安全都是一个共同关注的永恒主题。

对食品安全的高度关注,其实是一个社会文明、进步的标志,也是科学发展观的重要内容之一。随着食品生产的机械化、集约化、规模化和专业化以及化学品和新技术的广泛使用,新的食品安全问题会不断涌现。无论是发达国家还是发展中国家,无论其食品安全监管制度是否完善,都存在着随时爆发食品安全问题的风险。各国政府都在下大力气加强食品安全监管工作。研究与借鉴发达国家的食品安全监管体制和模式 2.1 发达国家食品安全的3种监管模式根据各自国情的不同,欧美各国建立了不同类型的食品安全监管模式。

第1种模式:美国模式。由美国食品药品监督管理局(FDA 的一个部门为主,多个部门协同管理食品安全。最重要的特征就是根据食品品种来

划分各监管部门的职能,不按初级农产品的种养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四大环节来划分监管部门职能,执法部门相对较少,从而保证了一个部门对所监管的食品品种“从农田到餐桌”全过程、一条龙的无缝监管。不同品种的食品由不同的部门监管,该部门负责与该品种食品所有活动的监管,包括种植、养殖、生产加工、市场销售、进口等。虽然食品安全监管机构依然分布在不同的几个部门,但通过较为明确的分工来避免机构间的互相扯皮、推诿现象,避免了监管上的盲区和盲点。各监管部门之间互相合作,达成执法合作备忘录。既分工又合作,每个月定期会晤,从而达到保证食品安全的良好效果。1998年,美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调美国各部门之间的食品安全监管工作。该委员会的成员由农业部、商务部、人类与健康服务部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。在总统食品安全管理委员会的统一协调下,实现对食品安全工作的一体化管理。

第2种模式:加拿大模式。由农业部的一个部门负责食品安全监管工作,并负责协调其它部门对食品安全工作进行监管。加拿大联邦农业部食品检查检验局集中负责食品安全监管工作,负责实施联邦政府规定的所有食品的监督、检验、植物保护和动物卫生检疫计划;食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检验和案件查处;食品安全法规和食品安全标准,并对有关法规和标准的执行情况进行监督;制定并管理食品检验、执法、监

收稿日期:2008-08-08 作者简介:张守文,男,1956年出生,教授 Vol.8No.6Dec.2008 Journal of Chinese Institute of Food Science and Technology 中国食品学报 第8卷 第6期 2008年12月

中国食品学报2008年第6期

督及控制计划,提出服务规范;发布紧急食品召回令,组织整个食品链的检验、检测和监督活动。

第3种模式:英国模式。成立专门、独立的食品安全监管机构,全权负责食品安全监管工作。英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局,是监督英国食品安全的独立机构,负责食品安全质量的总体事务和制定各种标准。实行卫生大臣负责制,每年向国会提交报告。食品标准局是一个非内阁组成的部门,由内阁授权,其最高权力机构为管理委员会,向英国议会负责。食品标准局还设立了特别工作组,由

该局首席执行官挂帅,加强对食品链各环节的监控。食品标准局制定了3条原则,即:消费者第一、公开透明、公正独立。2.2发达国家食品安全监管体制趋于集中统一监管

过去,很多发达国家也采用多个政府部门监管食品安全的体制。这种体制由于多头监管,部门分割,职能交叉重复,互相推诿,很难实现对日益复杂的食品供应链的全程管理。近年来,发达国家的政府都在下大力气加强食品安全监管工作,并把这项工作作为构建服务型、责任型政府的重要内容。食品安全监管已从过去多头监管向集中统一监管;从过去重视食物链的重点环节监管向加强食物链的全过程监管;从以政府部门监管为主,向重视发挥全社会共同监管等方向发展[1]。

目前,欧美等发达国家对食品安全的管理虽然各具特色,但有一个共同的发展趋势,即食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构。不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个部门或相对集中的几个部门,并加大部门之间的协调配合力度,以提高食品安全监管的效能和水平。相关监管部门之间分工明确,各司其职,积极配合,监管到位,使食品安全管理水平不断得到提高。加强“从农田到餐桌”全过程的食品安全监控,形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式,避免了仅由政府单一监督造成的监管职能弱化的弊端[2]。

集中统一监管是推行“食品安全风险管理”的主要手段,随着近几年全球性食品安全事件的频繁发生,人们已经认识到过去的以事后监管、事后检验为主的食品安全管理模式,无论是在效果上还是效率上都不成功。事后的检测无法改变食品已被污染的事实,因为每一个加工、流通环节,食品都有可能受到污染。事后对每一件产品进行检测会花费巨额成本。因此,现代食品安全风险管理的思想是进行事前的有效预防管理。重视风险评估与管理,加强食品安全预警系统的应用;强调食品安全管理的公开性和透明度。推行“食品安全风险管理”的重要基础就是要有一个职能明确的独立的食品安全管理机构,实施集中统一监管模式。

食品安全集中统一监管体制的优点是:(1有利于食品安全保障措施的统一运用;

(2有利于改善食品安全监管效率和效能;(3有利于实现食品安全标准的协调一致;(4有利于对将要面临的食品安全挑战和国内、国际市场需求的变化作出快速反应和应急处置。

3积极推进食品安全监管体制和模式的改革

我国作为世界上最大的发展中国家,目前的食品安全问题依然严峻。近年来重大食品安全事故屡有发生,各大类食品均存在安全隐患,食品安全面临来自各方面的挑战,已成为影响人们身体健康、生命安全以及社会和谐的重大问题。因此,借鉴发达国家先进的食品安全管理体制和模式,加大改革力度,进一步理顺我国的食品安全管理体制和模式,提高食品安全保障水平,已成为急需解决的重要问题。下面提几点建议供参考。

3.1我国食品安全监管体制和模式的改革应兼顾国情和国民的承受能力,在保持社会稳定的大前提下,积极推进,稳步实施

目前,我国食品安全管理部门涉及农业、畜牧、质检、工商、商务、卫生、食品药品等众多部门。如果在短时间内改变我国现行的多部门分割式监管体制为集中统一监管体制,涉及众多的人力和物力,国家可能要付出很高的运作成本。食品行业“多、小、散、乱、差”,量大、面广、线长。食品行业门类较多,涉及28个食品行业,食品种类550多种。截至2007年,全国有2亿多农户、1亿多养殖企业和养殖户;全国食品生产加工企业45万家,其中10人以下的小企业、小作坊35万家,占总数 第8卷第6期 的78%;全国食品流通领域有近10万个集贸市场、近百万个体户;餐饮业有近100万家小餐馆,卫生条件差。以上数据说明,在目前情况下由任何一个部门全权管理食品安全都会感到“力不从心”。在理想的状态下,集中统一监管体制应具有最高 的管理效率,但在监管过程中各国面临的实际情况不同,因此,在研究发达国家管理体制的适应条件及我国食品安全状况的基础上,选择适合我国国情的食品安全管理体制和模式。既不能盲目照搬,又不能按兵不动、维持现状。应抓紧制定权责一致、监管到位的食品监管体系改革方案,最终达到精简、高效的管理目标。

3.2我国食品安全监管体制和模式的改革应采取循序渐进、分步走的方式 3.2.1综合协调,三段监管,减少环节,整合队伍,提高效率我国应对现行的分段和环节监管模式的利弊进行深入的研究,创新食品安全监管思路。目前的“分段监管,环节管理”,即将“从农田到餐桌”的全过程分4段监管。以三鹿奶粉事件为例:提供奶源的奶农、奶站由农业部门监管;奶制品的加工过程由质检部门监管;奶制品的市场流通由工商部门负责。分段监管的最大弊端是本部门只研究本部门职责内的事,不研究其它部门的事。各监管部门不是不想主动将食品安全事故一追到底,追根溯源,而是碍于职能权限,不敢越位查处。争取部门利益最大化和责任最小化。一旦出现食品安全事故,需要追究责任时,就会出现互相推诿,互相埋怨;一旦食品安全监管取得了成绩时,就会互相抢功。不能联动协作和立即追根溯源,进而影响整个监管效率,最终导致在悲剧性的“人体检验”之后,才开始大规模的深究式查处。执法部门过多,会出现职责交叉和权力的真空地带,监管的盲点、盲区较多,无法做到无缝监管,出现相互制约难,相互配合难的“两难”境况。因此,考虑到我国当前食品安全监管工作的复杂性以及提高行政效能,作为一个过渡性措施,建议暂时吸收美国模式的成功部分,将目前的4段环节监管缩短为3段环节监管,即种养殖源头监管、生产加工和市场销售监管、餐饮监管。理由是种养殖源头的监管对象主要是初级农产品,监管依据是《农产品质量安全法》;“生产加工和市场销售”环节的监管对象都是市场上流通的加工食品,没有必要搞两段监管;餐饮环节监管的对象主要是烹调食物,而非加工食品。因此,3段环节监管的划分体现了监管对象分类清晰,监管责任明确。食品安全管理机构的合理分工,是建立协调的对“农田到餐桌”整个食品产业链进行有效监管的基础。就监管部门存在交叉和重复之处,国家应进行明确的重新分工,只能有一个部门负责,其它部门退出;就无人管理的盲区、盲点进行明确的分工,确定由哪个部门负责,避免监管中的越位、缺位和错位现象。在3段环节监管的基础上整合食品安

全监管队伍,由目前的十几个部门管理食品安全逐步过渡到由几个主要部门管理,从而降低行政成本,提高监管效能。同时,由卫生部的一个部门牵头抓总,综合监督和协调,其它部门分工明确,各司其职,确保从农田到餐桌的全程监督中各监管部门之间卓有成效的合作,使现有食品安全监管机构的变革最小化。

食品安全问题涉及“从田头到餐桌”的整个产业链,很难靠一个监管部门“包打天下”。在多个部门监管的体制下,加强领导,统一协调就显得尤为重要。我国有必要借鉴美国、日本等国家的成功经验,按照党的十七大报告提出的建立大部门体制的新思路,成立国务院食品安全委员会及其办公室,办公室挂靠在卫生部,专门负责组织协调中央政府各主管部门对全国食品安全的监管,并为政府制定食品安全政策提供建议,为企事业单位培训食品安全管理人才和提出食品安全保障机制,宣传和普及食品安全政策法规知识;调查评估食品安全状况,组织开展食品安全风险分析并提出改进措施。

3.2.2积极推进集中统一监管,以品种监管为主、分段监管为辅的全程监管模式目前,我国食品安全分段管理只能是权宜之计,为长治久安,还是要把分散在各部门的执法力量集中整合,成立一个独立的监管部门来管理食品安全。责、权、利统一是做好食品安全监管工作的基础和保障。充分借鉴发达国家食品安全监管模式中的成功部分,逐步地将原有的多个食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构,由该机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管,彻底解决

发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示3 中国食品学报 2008年第6期

多部门监管造成的不协调问题,改变政出多门、各自为政、多头执法的状况,变“多头执法”为“一拳出击”。实行集中统一监管是确保食品安全监管的体制保障,是提高我国食品安全监管效率的有效途径,是改变目前“九龙治水”监管体制弊端的有

利举措,它符合我国食品安全监管的实际需要。积极推进“以品种监管为主,环节分段监管为辅”的

全程监管模式。该模式与我国现行的“分段监管为主,品种监管为辅”的运作模式相比,具有各部门分工与责任明确的优点,有利于增强监管部门的责任感和使命感。一旦某个环节出现食品质量安全问题,该监管部门要主动出击,积极作为,监管到位,将各环节的食品安全问题扼杀在萌芽状态,以最大限度地保障人民群众的身体健康。参

考 文 献

1.国家食品药品监督管理局,黑龙江省食品药品监督管理局编.食品安全监督管理[M].北京:中国医药科技出版社,2008.2.张志宽.浅析欧美食品安全监管的基本原则[J].中国工商管理研究,2005,(6:7~10.Main Mode of Food Safety Supervision System in Developed Countries and Revelation to Our Nation Zhang Shouwen(Heilongjiang Food and Drug Administration ,Harbin 150020 Abstract In this paper ,the importance of food safety and human health ,economic development ,social harmony and stability were discussed.The main supervision mode and characteristics of developed country ,the status quo of Chi-na ’s food safety supervision system and

existence of the drawbacks were introduced.The countermeasures of China ’s food safety supervision system establishment was also suggested.Key words Food Safety Supervision system Mode Revelation 据新华社报道,法国果蔬、葡萄酒和园艺局日前公布预测数据显示,由于天气异常、病虫害肆虐及欧盟相关政策影响,法国今年的葡萄酒产量将降至17年以来新低,为43亿升。

今年秋季以来果蔬、葡萄酒和园艺局已多次下调葡萄酒产量预期,至43亿升,这将是法国自1991年以来葡萄酒产量最少的年份,比2003至2007年的平均产量减少了17%。

果蔬、葡萄酒和园艺局局长马勒佩尔解释说,今年葡萄酒减产的主要原因是气候异常和病虫害肆虐。此外,欧盟8月份开始实施为解决葡萄酒过剩的拔除葡萄树补贴政策,也在很大程度上影响了今年葡萄酒的产量。

马勒佩尔表示,原本收成减少应该能够使葡萄酒价格上升,但是市场面临的销售压力可能会限制葡萄酒价格的提高,因为金融危机已经严重影响了居民的购买力。

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！！！！！！！！！！！” 市场动态

法国今年葡萄酒产量预计降至近17年新低 4

第三篇：发达国家食品安全监管的经验和启示(学习会中心发言材料)（推荐）

国外食品安全监管的经验和启示

机关学习会中心发言材料

食品安全问题关系到每个人的生命健康，也是一个全球性的难题。在世界许多国家，食品安全事故也时有发生。但相比而言，有些国家和地区已经建立起了较为完整的“从田头到餐桌”的食品安全保障系统。今天的学习会，我就跟大家共同学习一下国外（特别是发达国家和地区）关于食品安全监管方面的一些内容。

一、发达国家和地区食品安全监管的主要做法

（一）美国。一是建立三级监管体系，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各环节进行全方位监管。二是实施食品召回制度，企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；食品药监局等在紧急情况下可强制要求企业召回食品。三是强化第三方检验和认证，FDA（食品药监局）有权对实验室认证机构和第三方实验室进行检查；四是强化风险控制，所有登记的食品企业必须制定实施食品防护计划；五是加大惩罚性赔偿力度，明知故犯的企业主管和个人，将被判处最高十年监禁和不封顶数量的罚款。

（二）欧盟。一是成立了欧盟食品安全局，统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链安全运行，根据科学证据做出食品风险评估。二是建立快速反应的预警系统。对原有的预警系统做了大幅调整，实施了欧盟食品和饲料快速预警系统。它是一个连接欧盟委员会、欧盟食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。三是颁布实施了新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，要求满足食品可追溯性（该法规要求从2005年1月1日起，凡是在欧盟国家销售的食品必须具备可追溯功能，否则不允许上市销售，不具备可追溯性的食品禁止进口）。新法规大大提高了食品市场准入的标准，强化了食品安全的问责制度，强化了对不合格产品的召回制，更加注意食品生产过程的安全。四是积极加强与消费者的沟通，建立了及时快捷的信息发布制度。信息经过认真审核和合理评估，以诚实负责的态度向消费者说明情况，并告之欧盟所采取的与风险规模相适应的措施，提醒消费者注意加强自我保护。信息交流方面积极欢迎非政府组织和普通公众的参与与互动。

（三）日本。一是实行可追溯管理，通过立法对牛肉实施从养殖场到零售的可追溯性；在其他产品上，日本食品生产企业都将自己的食品信息输入官方指定的信息管理系统，每一种食品都有对应的条形码。在产品的前端，主要通过农协对农户卖出的农产品建立电子档案，将电子号码与农产品上的条形码相对应，为农产品确定了身份，确保了产品的可追溯。二是信息交流机制，日本非常注重信息交流，专门有针对消费者的食品安全教育以及信息交流渠道，例如农林水产省主页专门增设了“消费者部屋”专栏，食品和农业投入品检查中心设置了食品安全放心信息交流专栏，分门别类向消费者公布检查信息和结果，并全面接受公众和媒体的监督。三是严厉的处罚制度，日本对于食品安全违法违规的处罚非常严厉，不仅有经济罚款和刑法处罚，更多是来自社会的强大压力，一旦企业故意违法违规，就会进入社会道

德体系黑名单，企业就会彻底垮台，这是日本食品安全得以维护的重要原因。

二、发达国家食品安全监管的经验启示

经过多年的发展，发达国家普遍建立起了较为完善的食品监管体制。不同国家的食品安全管理体制有所不同，有多部门管理的，如美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多；有单部门的，如加拿大、德国都是由一个专门的部门来监管食品安全；也有专设部门进行独立监管的，如英国的食品标准局，该部门完全独立于其他中央政府机构, 全权代表英王履行食品安全执法监管职能, 并向英国议会报告工作。目前，世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制或由一个部门进行综合协调多个部门具体负责的综合性监管体制。

尽管各国管理体制不同，但分析发达国家和地区食品安全监管的成功做法，可以得出以下五方面的共同点：

（一）完善的法律法规 一是法律法规体系庞大，覆盖面广。美国有关食品质量安全方面的法律法规繁多，既有《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等综合性法规，也有《联邦肉类检验法》《联邦禽类检验法》《联邦蛋产品检验法》等非常具体的单行法令。二是法律法规与时俱进，不断修正。日本现行的《食品安全法》前身是1947年的《食品卫生法》，该法一共经过了11次的修订。根据不同社会时期出现的新问题，日本不断修改和完善相应的法律法规，保证了《食品安全法》能适应国内外食品安全现状的改变，从而避免因法律的滞后阻碍经济社会的发展。美国相对先进的食品安全管理法律体系也在不断修订和完善。在不断出现食品安全事件的背景下，美国于2009年加快了食品安全立法进程，继通过《2009消费品安全改进法》和《2009食品安全加强法案》后，2011年1月，奥巴马总统签署了《FDA食品安全现代化法案》，这是70多年来美国对现行主要食品安全法律的重大修订，也是美国食品安全监管体系的重大变革。

（二）从源头到终端的全过程监管

各国对食品安全监管有一个基本共识，即食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，因此对其管理也不能人为地割裂，均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理强调从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理。从国外经验来看，进行全过程监管主要有两个特点。一是精简的管理机关。全程监管要求尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理，以有效避免分段监管模式诸环节间的疏漏或重复，从而提高监管效率。目前实行多部门管理的国家，也都无一例外地建立了食品安全综合协调机构，强化了责任监督，以消除因多头管理可能出现的职责不清和监管空白。二是加强预防和对关键点的控制。目前很多国家都在食品的多个领域采用HACCP(危害点控制法)，这种方法强调的是在生产过程中通过预防将可能发生的食品安全危害消除或降低到可以接受程度，而不是靠事后检验来保证产品的安全性。HACCP管理体系运用食品工艺学、微生物学、化学和物理学、质量控制和风险评估等方面的原理和方法，对食品在整个生产过程中可能发生的生物、化学、物理因素进行危害分析（HA），并针对其中的显著危害在食品生产、加工的适当步骤建立关键控制点（CCP），采取相应的控制措施，有效地防止和消除食品安全危害或将其降低到可接受的水平。

（三）严格的检测体系 一是检测标准严格而丰富。如欧盟将农产品标准分为强制型与自律型。强制标准由欧委会以法律、法规颁布，适用农产品生产、初级加工、储运卫生、检验检疫、销售安全等方面。自律标准由欧委会及成员国委托标准制定机构或行业协会制定，适用技术性和操作性强的规则或规范。欧盟农产品相关检测标准数量多、水平高、法规严，尤其对产品环境标准的要求让一般国家望尘莫及。二是组织机构富于层次性，涵盖政府检测、独立的民间检测和企业自检三个层次。在日本、欧盟、美国等发达国家，除了有严格的政府检测体系之外，还有规范的民间检测机构进行消费品质量检测工作。美国有一本民间组织主办的杂志，定期到市场上随机购买消费品，然后按照严格的检验程序和标准进行检验，并将检测结果登载在杂志上。这本每周出版一期的杂志在消费者中有着十分巨大的影响力，许多美国家庭都根据这本杂志发布的情况指导自己的消费，这就对许多企业形成有力的制约，迫使其不能不十分重视自身产品的安全与质量问题。三是中央和地方的检测体系彼此独立又相互协调。以美国为例，一方面联邦政府在全美设立多个检验中心或实验室并派驻大量调查员，而不依赖州政府；另一方面在具体问题上与州政府签订协议，授权当地机构按联邦的方法检验食品。

（四）高效的可追溯系统 可追溯系统更是在产品供应的整个过程中对产品的各种相关信息进行记录存储的质量保障系统，其目的是在出现产品质量问题时，能够快速有效地查询到出问题的原料或加工环节，必要时进行产品召回，实施有针对性的惩罚措施，由此来提高产品质量水平。可追溯系统起源于欧盟，自从1986年英国发生疯牛病以来，欧盟率先进行了肉牛和犊牛的可追溯性研究，欧盟各国均建立了牛及牛肉标识追溯系统。加拿大、美国和日本也是在本国发生疯牛病后，纷纷引入了肉牛全程标识追溯系统。随着技术的成熟，可追溯系统的应用不断扩大，现在已经涵盖到生鲜水果和蔬菜的领域。国外的可追溯系统主要有两个特点：一是“身份证”式标识系统。详细标识农产品和食品转移全程，据此追查发生问题的具体环节。如美国国家动物标识系统（NAIS）通过对动物的记录追踪，能于48小时内确定所有与其有直接接触的企业。德国食品注有生态农业或传统农业“生产食品的质量保证标识”，据此追查问题环节，如通过对入市鸡蛋编码，可查及具体养鸡场或鸡笼。二是快速预警系统。欧盟食品和饲料快速预警系统（RAFSS）提供了快速通报成员国食品风险的两类标准程序：预警通报，当有风险产品已上市而需立即采取措施，由首先发现的成员国发出通报；信息通报，对已确认存在风险但未进入其他成员国市场的产品进行通报。

（五）强有力的召回机制

食品召回遵循经济活动中诚实信用的道德准则，在现代食品安全管理中成为越来越受到重视的调控手段。食品召回就是使一些对公众健康和安全产生不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的行动。欧美发达国家的食品召回制度岁各有特点，但仍存在诸多共性。一是监管部门精简，职责明晰。美国召回主管机构是农业部的食品安全检疫局和食品药品委员会，两部门平行协作；澳大利亚的召回由澳新食品标准局进行纵向管理。各监管部门既拥有涵盖食品召回各个环节的职权范围，同时又被赋予充分的权力，在自身权力所及范围内保证对食品召回工作全面、深入地管理，就避免了职权交叉情况的出现，一旦问题发生也能做出迅速反应。二是评判标准规范、统一。各项法规对食品召回过程中的责任人以及其所应承

担的具体责任都有明确规定，对缺陷食品或者不安全食品的界定和评估标准统一，不至出现标准模糊甚至相互矛盾的情况。三是激励机制完善。国外针对食品召回都有相应的激励机制，除了对违法行为坚定不移的惩处外，另一方面也最大限度保护企业的商业机密，维护企业形象和利益。此外商业保险或来自其他渠道的资金支持也可在一定程度上弥补企业由于实施产品召回而造成的损失，这些都极大地调动了责任者的产品召回积极性。

三、发达国家食品安全监管体系的变迁

发达国家的食品监管体系大都经过了几十年甚至上百年的发展。从一个角度上讲，食品安全事故促使了各国加快健全监管体系的步伐。经济形式的变更、产业分工的专业化以及新技术的发展，都决定了食品安全监管是个不断变化、与时俱进的过程。美国的食品安全监管，就经历了一个由乱到治的过程，非常典型。其变迁大体可以分为以下四个阶段：

第一阶段：自由竞争阶段。时间是从美国建国到十九世纪初期。在这段时间里，由于资本主义经济尚未大规模发展，与食品有关的商业贸易多限于各州境内。因此，当时主要由州政府负责对食品的生产和销售活动进行监督，而联邦政府则主要负责管理食品的出口。

第二阶段：由乱到小治阶段。时间是在十九世纪中叶到二十世纪初期。十九世纪中叶后，由于资本主义大工业的迅猛发展，食品贸易由各州扩展至全国。在巨额利润的驱使下，食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈现象。牛奶掺水、咖啡掺炭在当时司空见惯，甚至还有不法奸商在牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂做防腐处理。在公众的重压之下，1906年，国会通过了《纯食品和药品法》和《肉类制品监督法》，美国食品安全监管开始走上了法制化的道路，极大地遏制了食品生产经营领域的违法行为。

第三阶段：由小治到大治阶段。时间是在二十世纪初期到中叶。最初的《食品药品法》和《肉类制品监督法》没有对食品标准问题作出规定。因此人们无法通过食品的标签或者外观来判断其成份或者质量，大量使用各种人造材料、添加剂的食品开始充斥市场。1938年，国会制定了《食品、药品和化妆品法》，该法案对食品安全监管体制作了较大的调整，扩大了FDA（食品药品管理局）在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。此后FDA根据法律的授权制定了大量的部门规章，进一步加强了食品安全监管工作。

第四阶段：完善与加强阶段。时间是由二十世纪中叶至现在。《食品、药品和化妆品法》颁布以后，有关部门加强了对食品安全的监管。此后出台的与食品安全有关的法律都以该法所确立的基本框架为前提，或者对该法的部分条款进行修改，或者对某种食品的管理专门作出规定，以应对食品安全领域不断出现的新问题。目前美国已经形成了一套完善的食品安全监管体系，它包括一个保护公众健康的联邦强制执法机构；一系列强有力的、灵活的、以科学为依据的法律法规；一个全面的、有效的机构协同监管体系；先进的HACCP 管理技术和在政府行政部门的主导下进行的缺陷食品召回制度。

四、我国食品安全监管工作的新动向

（一）启动修法 高层频提“重典治乱”整治思路

今年1月23日，国务院食品安全委员会第五次全体会议提出，食品安全是关乎人人的重大基本民生问题，依法重典治乱绝不手软，确保人民群众“舌尖上的安全”。面对上半年层出不穷的食品安全事件（地沟油、超镉大米、毒生姜、假羊肉事件等），5月6日、8

日和31日，国务院三次常务会议上，总理李克强都提到食品安全问题，并明确建立最严格的食品药品安全监管制度。其中“重典治乱”的整治思路更被多方舆论提及。

事实上，我国首部《食品安全法》确立了食品从农田到餐桌的分段监管模式。但现实中，“分段监管”演变成在食品许可和标准订立时多头管理，对食品安全事件谁都不管，备受公众质疑。而在实际执行中，现行《食品安全法》存在对食品违法行为的惩处力度不够的问题。此外，对网售网购食品等新的流通模式，也存在监管空白。今年，国务院机构改革后，食品安全监管机制有了重大调整，从多部门各管一段，到生产、流通、餐饮环节的监管权责整合，“多龙治水”的情况将不复存在。执法的主体发生变化，生产源头、市场流通和违法追究三个领域都归属于国家食品药品监督管理总局管理。修订《食品安全法》变得非常紧迫。国务院已将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划，预计年内可以完成修订。

面对公众热切盼望的“史上最严”食品安全法，专家表示，建立最严格的食品药品安全监管制度，无论是否要用严刑峻法，首先需要一个科学完备的法律体系做支撑，并应该基于科学的、专业的、风险评估的法律原则，而不是打打杀杀、关门、停产。《食品安全法》的修订将使责任主体更明确，并着力提高了企业特别是企业法人的违法成本。

（二）根治“懒政” 官方重拳打击监管渎职

通过加大对违法违规行为的惩处力度来改善目前食品安全现状的问题，仅是措施之一。在一系列食品安全事件发生后，民众对政府执法监管频频产生质疑。分析不断见诸报端的食品安全事件不难发现，监管失职渎职已成为导致危害食品安全犯罪多发的重要原因。

今年5月，央视曝光山东省潍坊部分姜农用剧毒农药“神农丹”种生姜。神农丹50毫克就可毒死一个成年人。当地姜农都知道这种剧毒农药的“厉害”，产的姜只外卖，自己不吃。据了解，当地有“内销姜”和“出口姜”两种，“出口姜”是不用高毒农药的，因为外商对农药残留检测非常严格，当地质量监管无缝隙；“内销姜”市场检测不严，当地监管也就因此缺位。有“懒政思维”并非个案。媒体报道，去年4月云南出台全国首个《关于做好地沟油制生物柴油工作的指导意见》，但该文件的执行至今仍是空白。目前，昆明每日150吨地沟油无人监管，谈及原因，昆明城管局相关负责人称：“地沟油是清朝就形成的，现在突然让我们统管，这是很难做到的事！” 执法部门的执法不严在一定程度上削弱了政府监管的威慑力。

鉴于现状，今年5月3日，最高法、最高检发布关于对危害食品安全犯罪案件从严量刑的司法解释，对食品监管失职渎职处理作出了明确规定：监管渎职最高可判十年。这被外界视作规范食品安全问责法律依据的重要信号，彰显国家打击食品安全监管渎职现象的决心。同时，值得关注的是，国家食品药品监督管理总局局长张勇近期就反复提及“社会共治”理念，并希望借此重塑社会食品安全环境。北京大学法学院副院长沈岿也曾指出，有关部门在监管过程中，要与公众进行风险交流，“用一种看得见的方式监管，主动揭露食品安全存在的问题，通过各种方式，预防食品安全问题出现”。

（三）规范“尺子”，全面修订食品安全标准

近日，国家卫生计生委发布食品安全国家标准《食品生产通用卫生规范》（GB14881-2013）。新标准强调了对原料、加工、产品贮存和运输等食品生产全过程的食品安全控制要求，为食品生产企业从事食品生产设置了最低门槛。新标准将于2014年6月1日起正式施行。

相较于旧标准（GB14881-1994食品企业通用卫生规范），新标准着重强调生产的过程控制，并制定了控制生物、化学、物理污染的主要措施。同时，新标准还增加了对原料采购、验收、运输和贮存的相关要求，添加了对产品追溯与召回的具体要求等。例如，第四章“食品生产经营”，规定禁止生产经营“用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品”，以及“混有异物、掺杂使假”的食品等。

我国的食品安全管理长期以来存在着重许可、轻监管，重检验、轻过程的问题。重新修订细化针对生产过程的通用规范，是为了约束企业提高生产环节管理，引导食品安全管理方式进步，从根本上推动食品安全整体水平的提高。

四、结语

通过近阶段对中外食品安全监管相关内容的学习，对发达国家在食品安全监管方面的成功做法和共性特点有了比较全面的了解，认识到国外发达国家和地区的先进经验值得我们去认真借鉴。同时，对近阶段国家对食品安全监管方面的新的政策动向也有了更好的认同。但另一方面，通过学习，也认识到发达国家食品安全监管取得成功也是经过的漫长时间的探索和积累的，并且不管多么先进的管理法律体系或是管理体制，都还要随着食品形势的不断发展而不断完善。食品安全监管无法“一蹴而就”，也不可能“一劳永逸”。具体联系到我们国家现在的食品安全和监管现状，我认为，我国食品安全的总体水平仍有很大的提升空间，食品安全监管方面仍有大量基础性的工作必须去做。作为人大专门工委，我们有义务通过持续跟踪监督，推促政府不断加强食品安全监管工作，共同做好食品安全这一重大民生工程。

第四篇：中国食品安全法与发达国家食品安全法的比较研究

中国食品安全法与发达国家食品安全法的比较研究

地沟油，红心蛋等是前段时间报导得极为火热的食品安全问题，而最近致癌酱油，喂药鸡，敌敌畏鱼干又相继进入人们的视线。食品安全问题已成为我国人民日益关注的问题。从2009年颁布了《中华人民共和国食品安全法》后，关于中西方食品安全法的比较就从未停止，而通过两方法律的比较，探讨加强食品安全的政策与法规，可为提高我国食品的安全水平提供参考依据。

一、食品的定义

中国最新颁布的《食品安全法》对食品的定义为：“各种供人食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。而西方国家如新西兰在食品法规《New Zealand Parliament，2010》对食品的定义为：“生的或者熟的，被用来，能够被用来或为了被用来供人类消费并食用的物品叫做食品，包括植物、动物，供人直接食用的和添加到其他食品的原材料、营养素及其他成分，和用于添加到食品中的物质，以及其他法规中特殊规定的物质”。

这里我们看出中西方对于食物的理解有所差异，中国自古就有“药食同源” 的理念，食品在中国人的理念里往往被赋予了药品的作用。“食补”作为治疗的重要环节，有着辅助人体的系统调节，功能协调，身体恢复的循序渐进等功能。而西方国家对于食品和药品的界定非常清晰。药品是指针对人体器官修复，用生物化学的有效成分对病变进行干预的物质。

二、食品标识 西方国家：

欧盟食品标识法规突出了可追溯原则，部分要求如下：（1）所有在欧盟销售的食品上市前都应加施便于追溯的标签；（2）各成员国建立识别和登记牛以及牛肉产品标签体系规定，（3）通过转基因标识制度对转基因食品实行可追溯管理。此外，欧盟食品标签法规强调了对优质农产品的保护，如规范标识“有机”产品的生产和管理。

美国是世界上食品标识法规最为完备和严谨的国家。1990 年出台的《营养标签和教育法》规定几乎所有食品都应标注营养标签, 并要求对食品标签法规进行修订。根据这一要求，美国于1994 年5 月正式实施新的食品标签法规，新法规突出了营养和健康的主题，将食品标签版面分为主要展示版面和信息版面，要求所有预包装食品加贴内容复杂的强制性标签。

日本对食品标识的要求也非常严格。其《营养改善法》规定, 除肉禽以外的加工食品都应强制性标注营养标签。近年来，日本对食品标签标准进行了持续而广泛的制修订工作，颁布了《生鲜食品质量标签标准》、《加工食品质量标签标准》和《转基因食品质量标签标准》等系列标准。这些严格的食品标签法规及标准维护了消费者的权益, 同时也加大了国外食品进入日本市场的难度。中国：

我国从1995 年颁布《食品卫生法》规范定型包装食品标识以来, 我国对食品标识管理的力度正在逐步加大, 相继出台了相关法律法规, 逐步规范食品标

识管理。2002 年, 农业部颁布《农业转基因生物标识管理办法》, 规定列入标识管理目录并用于销售的转基因食品, 应当进行强制性标识。同年, 卫生部颁布《转基因食品卫生管理办法》, 要求凡是上市销售的转基因食品都必须进行标识。2006 年, 农业部《畜禽标识和养殖档案管理办法》出台, 明确规定对畜禽及其产品进行标识管理。2006 年11 月开始实施的《农产品质量安全法》和《农产品包装和标识管理办法》, 填补了我国农产品标识管理专门法律依据的空白, 标志着我国农产品标识管理步入法制化轨道。此外, 在食品认证信息标识方面, 我国已实施《无公害农产品标志管理办法》、《绿色食品标志管理办法》等相理办法；在食品营养信息标识方面, 我国于2008年9月1日起施行由国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过的《食品标识管理规定》，新的《预包装食品营养标签通则》也将于2013年1月1日起执行。

尽管我国食品标识法规及标准体系已初步建立,但与发达国家相比还存在一定差距：一是法规及标准内容不够全面，尺度不够严格；二是法规及标准之间未能有效衔接，存在内容交叉重复甚至相互矛盾现象；三是部分法规及标准条款实用性不强，贯彻实施的难度较大。

三、食品添加剂 西方国家：

与其他国家不同的是，美国以每个添加剂品种为一小节，包括对其规格标准、使用规定以及标签标识要求。一种新的食品添加剂或色素上市前必须先向F D A 申请，申请中必须有令人信服的证据表明该添加剂可发挥预期的作用，必须进行高剂量的长期动物试验，证明在人的食用剂量下不会引起有害作用。可能还要向FDA 提交添加剂的人体试验资料。随着科技进步和毒理学资料的积累，以及现代分析技术的提高，每隔若干年后，食品添加剂的安全性会被重新评价和公布。

欧盟食品添加剂的使用原则是食品中只能含有欧盟允许使用的食品添加剂和成员国允许使用的香料，即使用食品添加剂必须符合欧盟的相关规定和一般卫生法规的要求。欧盟食品添加剂立法采取“混合体系”。即通过科学评价和协商，制定出能为全体成员国接受的食品添加剂法规，以肯定的形式公布允许使用的食品添加剂名单、使用特定条件及在某类食品中的最高限量等。中国：

为了加强对食品添加剂生产经营和使用的监督管理，防止滥用添加剂造成的各种健康危害，中国政府自20 世纪50 年代就已经对食品添加剂进行监督管理，如卫生部对进口的致癌性油溶黄、罗丹明Ｂ色素的查处。随着法制化管理体系的不断完善，中国涉及食品添加剂卫生监督管理的各项法规标准如下：《中华人民共和国食品卫生法》、《食品添加剂卫生管理办法》、卫生部食品添加剂申报与受理规定、《食品添加剂生产企业卫生规范》、《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760-2011）、《预包装食品标签通则》（GB7718 － 2004）等。这些法规标准均在以下方面对食品添加剂提出了严格要求：不得对消费者产生急性或潜在危害；不得掩盖食品本身或加工过程中的质量缺陷；不得有助于食品假冒；不得降低食品本身的营养价值。

中国在添加剂新品种审批和卫生许可证发放时，对添加剂的质量标准进行严格审核，但由于使用标准和质量标准的制定分属于不同部门，对该项工作的研制

投入不足，协调不够，存在质量标准的制定相对滞后的问题，往往一种食品添加剂已经批准使用多年，但仍无相应质量标准或标准老化，而采用国际或国外先进标准的法规依据和优先顺序不够明确，影响了对食品添加剂生产企业产品标准的规范，产品质量良莠不齐，存在一定程度的安全隐患。

四、监督管理 西方国家：（以美国为例）

当前美国的食品安全监管体制按照食品的种类和产品种类进行职责分工，由不同的政府监管部门管理。主管部门主要的食品安全监管部门有三个，它们分别是农业部(USDA)、食品药品监管局(FDA)和环境保护署(EPA)。农业部(USDA)负责掌管食品安全检验署(FSIS)和动植物健康检测中心(APHIS)；食物和药品管理局(FDA)，在FFDCA等法律的授权下，负责大部分食品的安全监管；环境保护署(EPA)负责农药的管理使用和标准制定。除了上述三个主要部门外，至少还有十二个联邦机构在食品安全监管体制中扮演辅助或者支持性的角色。如:农业部的农业市场服务局，农业部的谷物、打包机和畜栏管理局；农业部的风险评估与成本收益分析办公室；商务部的国家海产品服务局(NMFS)，联邦贸易委员会(FTC)以及美国海关等机构。

美国“塔式结构”垂直管理系统形成了食品安全监管的四大部门，从饲养场一直管到民众餐桌上的成品，由农业部监管；从“农田到餐桌”的一揽子管理，由食品和药品局(FDA)监管；环保局(EPA)管的是保护公众免受环境污染伤害，如食物中农药残留限量等；美国疾病防治中心(CDC)的监管，则从调查食源性疾病爆发、治理直至研究防治后期工作。这样垂直管理一管到底，无监管间缝之处。中国：

我国在《食品安全法》施行后，设立国务院食品安全委员会，对监管部门设置问题进行了调整。由国务院食品安全委员会统一负责其他部门具体监管，规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。各有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。并且在《食品安全法》附则第103条规定“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。

中国的食品安全管理体系是“平行管理式”。食品安全的监管由处于同一权力水平的不同部门分段管理。如：农业部管种植养植归；工商部门和卫生部门等主管生产和流通领域；国家质检总局则负责进出口检验。所以，造成了农业、卫生、质检、工商、食药等众多部门“块状责权划分”方式。在这种方式的监管形式下，十分容易出现各个部门的责任重复和监管环节的脱节问题，造成职能错位、缺位、越位和交叉重叠。其中只要有一环监管不力就会造成整个行业全盘都出问题。这就是食品安全专家所称的“木桶效应”，意思是“只要有一块木板短去一截，不论其它木板有多高，木桶永远装不满水，即从最短那块处漏掉了。”可见，中国的食品监管体系存在着不足。

五、小结：

由于我国长期以来食品加工水平低、产地环境不理想，对食品安全的关注程度不够，加之生产方式落后、滥用投入品、制假售假严重等问题的影响，食品安全监管面临着繁重的任务。而通过比较研究中西方食品安全法在以上几个方面的差异，我们可以看出中国在食品安全的立法及监督管理等方面都与西方国家存在

着明显的差距，但也能看到我们可以学习的方面及进步的方向。针对食品安全的客观形势，我国必须坚持以预防为主为原则，加快建立和完善我国的食品安全监管体系。

第五篇：行政审批制度改革经验对我国现阶段行政体制和机构改革的启示

行政审批制度改革经验对我国现阶段行政体制和机构改革的启示

［摘要］新中国成立以来，我国历经了八次大的行政改革，但至今还是走不出机构臃肿、行政低效的怪圈。目前我国行政审批制度改革取得了较为明显的的成效，行政审批效率明显提高。行政审批制度改革的经验对我国行政体制和机构改革有着重要的启示和借鉴意义。

［关键词］行政审批；改革经验；行政改革；启示

［作者简介］苗国庆，广西大学公共管理学院2006级行政管理专业硕士研究生，广西南宁，530004

［中图分类号］ D035［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2007）10-0058-0003

建国以来，我国经历了八次大的行政改革，其间不乏大的改革动作，也不乏喜人的效果。在这八次大的行政体制和机构改革中，党和政府所下决心之大，牵涉面之广，动用人力物力之多，都引起了人们的普遍关注。但总的来说每次改革之后，政府总感觉到心有余而力不足，改革也总是一再地走着“精简――膨胀――再精简――再膨胀„„”的老路。于是，人们困惑了：行政改革老是来回地兜圈子，这样的改革有什么意义？行政体制和机构改革是不是永远也走不出这种“行政轮回”的怪圈？

这并不奇怪，因为矛盾总是普遍的，矛盾也是特殊的。对矛盾的破解也不是唯一的和一劳永逸的，事物总是在永恒发展和不断变换，所以一劳永逸的行政改革也是不可能的。马克思早说了：事物的发展总是从不适应――适应――不适应――适应，这么一个不断向前发展的过程。旧的行政体制改变了，使其基本适应了经济社会管理的需要了，可新的事物和问题也随之涌现，刚改革了的体制和机构很快地又不适应社会和经济发展的需要了，对行政体制又提出了新的要求，又需要进行新一轮的行政改革。所以，我国前后经历的八次大的行政改革，反反复复走着“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的老路，这些不足为奇。随着我国社会主义事业的进一步发展，我国社会主义市场经济的进一步成熟和深入，随着社会不断的向前推进，再完美、再健全的行政体制和机构也会很快过时。可能我们还要经历十次、八十次甚至更多的行政改革。

但问题是，我们所进行的行政改革，是否确实行之有效，是否是当时以及以后相当长的一段时间经济社会问题的矛盾解？是否真的就是适应当时生产力发展的需要呢？这些值得审视和考量！

根据马克思的生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的观点，当社会的生产关系不适应生产力的发展的时候，生产力就会要求有新的生产关系与之相适应；同样，当一个社会的上层建筑不适应经济基础，甚至阻碍经济社会的发展，这时政治制度变革的时刻就要到了。而这种变革的常见方式，就是行政体制、制度和机构的变革与调整。

随着我国改革开放的不断发展和社会主义市场经济的不断深入，特别是加入WTO以后，我们所面临的条件和环境发生了巨大的变化，原先的体制和制度已不能适应新的变化和全球化国际环境的需要。正是在这样的契机下，我国对行政体制，特别是与经济社会发展最为密切相关的行政审批制度进行了大刀阔斧的改革，从九届人大三次会议提出改革至今，已历时7年，虽然对行政审批制度的改革也颇有微词，但总的来说，这次改革成效显著，其中很多成功的地方，对整个行政体制和机构的改革，有很多地方值得参考借鉴。

一、我国行政审批制度改革综述

行政审批作为行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种手段，在我国政治、经济、文化和社会生活中发挥过重要作用。但随着社会主义市场经济不断发展，改革逐步深化，社会全面进步，尤其是我国加入世贸组织后，行政审批制度的弊端日益突显。正是在经济全球化的大背景下，时代要求我们对行政体制作出调整和改革，而行政审批，是与经济发展息息相关的领域，所以我国首先选择对行政审批进行大幅改革。

九届人大三次会议决议通过了对行政审批制度的改革的决定，特别是《行政许可法》颁布实施以后，在各个方面的共同努力下，行政审批制度改革健康有序、扎实有效地向前推进，取得了重大成效。

国务院审改办和地方政府先后三次对行政审批项目进行清理，在严格规范审核的基础上，取消和调整了国务院68个具有行政审批职能的部门和单位的1806项行政审批项目，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。“十五”期间，各省、自治区、直辖市行政审批制度改革也取得了重要进展。全国31个省、区、市共取消和调整审批项目达22000多项，占审批项目总数的一半以上；不少省、区、市制定了行政审批责任追究办法，如广西壮族自治区的“首问负责制”等。有些地方还建立了行政审批服务中心和行政投诉中心。对保留的审批事项，建立健全审批公示、责任追究等制度，加强监督制约，规范审批行为；对改变管理方式的审批项目，移交给行业组织或社会中介组织自律管理；对取消审批后仍需监管的事项，加强间接管理、动态管理和事后监督管理；同时推行网上审批，提高工作效率。国务院审改领导小组及其办公室制定印发了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》等政策文件，有效地指导和规范了改革工作。

通过几年的探索，行政审批制度改革取得了明显成效，对经济的健康快速高效发展和社会进步产生了积极影响。通过改革，制止了利用审批乱收费、滥用审批权力、侵害群众利益的行为；创新了管理方式，提高了政府的行政能力和管理水平；通过取消和调整审批项目，把不该由政府管的事情交给企业、行业组织和社会中介组织，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；合并重复的审批事项，推动了政府职能转变；减掉不必要和多余的审批事项，把它完全交给市场。这次行政审批制度的改革，很多地方使审批部门办事效率提高了80%以上，而且极大地节约了审批费用，减少了因审批环节和流程的繁琐给经济发展带来的不利影响。比如，改革前的一些审批项目的最终办结，长的需要2年多，最少也要几个月时间；通过行政审批改革后，只需要十几天甚至几天就能办好。这一方面极大地提高了行政审批的效率；另一方面也极大地减少了因审批在时间上的耽搁给个人、企业或组织带来的巨大损失。

二、行政审批制度改革的主要途径

这次行政审批制度改革，各级政府采用了多种方式，总结起来，大体可以归为四类：

（一）削权力

削权力是指把政府审批机关拥有巨大的审批权力的事项，削减掉或者交给行业组织和机构，行政部门只保留关系国计民生的重大事项的审批权力。经过先后三次对行政审批事项的清理削减，取消和调整了68个具有行政审批职能的部门和单位的1806项行政审批事项，占总数的50.1%，31个省市累计削减行政审批事项22000多项。从这些简单的统计数据，足以看出这次行政审批改革的力度。

（二）动场地

动场地是指把行政审批改革前的分散地受理各审批事项的部门集中起来，成立“办证大厅”。人们经常听到的“一站式办公”、“一条龙办理”就是指这种审批地点集中的审批办理方式。

（三）并程序

并程序是指行政审批流程的合并、简化。行政审批制度改革前，由于部门繁多，机构重叠，程序烦琐，责任不清，本来很容易审批的事项，由于审批部门相互地争权夺利或相互推诿，结果把简单的程序复杂化。并程序，就是要清理不必要的审批流程，合并重复的环节，划清彼此的审批界线。所谓的变“串联审批”为“并联审批”就是将各个审批环节并联起来。