中国食品安全监管体制若干问题分析

第一篇：中国食品安全监管体制若干问题分析

中国食品安全监管体制若干问题分析

改革开放三十年，中国经济社会取得了突飞猛进的发展，中国人经历了从吃不饱到能吃饱，从能吃饱到要吃好的历史性转变。在这个过程中，中国政府也逐步确立了食品安全全程监管的体制。2003年，成立了国家食品药品监督管理局，食品药品监管部门被定位为食品安全的综合监管和协调机构。2004年发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照一个环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通和餐饮业和食堂等消费等四个环节，分别由农业、质检、工商和卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2008年国务院机构改革，将卫生部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调。2009年颁布实施的《食品安全法》延续了分段监管的食品安全监管体制，质监、工商和食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务活动实施监督管理，卫生部承担食品安全综合协调职责，同时强化了地方政府对食品安全的责任，并明确国务院设立食品安全委员会，加强对各有关部门的协调和指导。

选择这样的管制模式，是我国食品量大面广、生产经营者众 1

多而分散、“从农田到餐桌”的产业链较长等特点决定的，由几个部门各司其职，发挥各自专业优势共同监管食品安全，与现阶段的我国国情密切相关。按照制度设计，各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成严密、完整的监管体系，是我国的食品安全得到保障的基础。这种体制能否有效运行，有两点十分关键：一是分工是否明确，即每个环节是否能明确一个监管部门，既不能出现监管空白，也要避免职能交叉；二是各部门能否做到密切配合，发现问题时能否及时通报相关部门处理，形成监管合力。近些年监管实践和食品安全事件中暴露出的问题，反映出这两方面还存在着缺陷，需要进一步研究办法加以解决。

（一）法律条款之间的衔接应进一步加强

以《农产品质量安全法》和《食品安全法》的衔接为例。《农产品质量安全法》先于《食品安全法》于2006年颁布实施，《食品安全法》第二条规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定”。在基层实践中有两个问题目前比较突出。

一是关于农产品范围的界定。《农产品质量安全法》规定“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。随着科学技术和市场经济的发展，当今的农业和农业活动与过去大有不同，种植区域、种植方式、经营方式也发生了很大变化，采取工业化生产模式从事的农产品产供销经营、在农村田地以外区域的种植加工活动、个

人家庭作坊式的蔬菜栽培等等是否属于农业活动目前没有明确解释。如今年在豆芽中检出有害物质后，各地、各部门对这个事件处理的争论就暴露出此类产品的归属和监管缺失的问题。

二是关于农产品销售环节的监管。按照《食品安全法》的规定，食品销售环节的监管由工商行政管理部门负责。按照《农产品质量安全法》的规定，农产品最主要的执法主体是农业行政主管部门，农业行政主管部门对农产品生产企业、农民专业合作经济组织的销售行为也负责监管，并有权决定对农产品批发市场设立或委托的农产品质量安全检测机构发现的不符合质量安全标准的农产品的处理、处罚。而对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的，农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的，含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的，以及其他不符合农产品质量安全标准的处理、处罚，由工商行政管理部门决定。《农产品质量安全法》对农产品生产企业和农民专业合作经济组织的管理规定的较详细，对农产品销售企业的管理规定的较笼统。此外农产品质量安全监测，无论生产还是销售都归农业部门负责，这与《食品安全法》对食品质量监测和市场监管的规定不同，实际造成了工商部门对市场中销售的农产品无法实施有效监管的情况。

（二）现行法律法规中未明确调整的食品生产经营活动需进

一步规范

《食品安全法》第二十九条第三款规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”，但到现在，出台相关条例的省级法规仍然不多。2007年国务院新闻办发布的《中国的食品质量安全状况白皮书》列出的食品共有28大类525种，从数量上看，全国44.8万家食品生产加工企业中规模以上的仅有2.6万家，占5.8%，规模以下、10人以上企业6.9万家，占有率为15.4%；10人以下小企业小作坊35.3万家，占78.8%。由此推算，虽然相关部门对小作坊、小摊贩、小餐饮实施了监管，但由于缺少法律法规支持，监管力度与实际需求相比存在较大差距。

为使食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者身体受到伤害，食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动都要符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。这个链条任何环节出现问题都可能导致最终的食品存在安全问题。《食品安全法》对食品生产加工、市场流通和餐饮消费环节的规定很细致，但对食品的包装、贮藏和运输等活动的规定不多。随着社会分工越来越细，这些环节也越来越普

遍地从产业链中独立出来，在打击非法添加物质的过程中也发现对这些环节的监管需要法律支撑。

（三）监管链条较长、涉及部门较多的重要食品监管法规需进一步完善

除了《食品安全法》中提到的监管部门，还有一些部门也有食品安全监管的法律法规依据和相应的工作职责。如对猪肉制品的监管，畜牧部门（兽医主管部门）依据《畜牧法》对生猪的繁育、饲养、运输、批发市场等实施监督管理，依据《动物防疫法》负责生猪防疫工作，依据《兽药管理条例》负责对生猪饲养中兽药的使用实施监督管理。依据《生猪屠宰管理条例》，商务部门负责生猪屠宰行业管理工作。依据《食品安全法》，工商部门负责对生猪和猪肉制品的市场流通实施监督管理，质监部门负责对猪肉制品的生产加工实施监督管理，食品药品监管部门负责对餐饮服务中猪肉的使用和加工实施监督管理。从管理的角度看，链条越长、监管环节和监管部门越多，产生监管空隙和出现问题的机会越多。在这种情况下，品种监管就应该作为分段监管的补充发挥作用，针对三鹿牌婴幼儿奶粉事件出台《乳品质量安全监督管理条例》即是一个例子。

（四）立法和对法律法规的解释需向社会立法和公开透明的方向发展

《食品安全法》颁布实施以来，国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府依照《食品安全法》及其配套行政法规的规

定，对现行与食品安全监管有关的部门规章、地方性法规和地方政府规章进行了清理，并依据各自职责，根据食品安全监管工作的实际需要，制定了配套的部门规章、地方政府规章，保障食品安全法律制度的一致性和《食品安全法》得到切实的执行。与食品安全有关的法律法规很多，相关部门也很多，长期以来，有关食品安全的立法比较依赖部门起草，对法律法规的解释也相当多依赖部门完成。部门可以根据自身的利益创设规则，在解释时也从减轻责任、减少工作压力的角度回避问题，从而导致了“有利益争相去管，有责任竞相推诿”的局面。食品生产经营链条长，食品安全监管部门多，如果不能摆脱部门立法、部门按照自己的意愿解释法律法规条款的情况，部门间的协作配合机制就无法建立，公众的利益就无法保证。食品安全关乎人民群众的身体健康，公众有权了解食品安全相关法律法规，有权参与立法和对执法的监督。公众的参与程度越高，法律法规制订和执行的有关信息越透明，法的有效性和执行力越强。最近在立法方面一个可喜的变化就是食品安全方面的法律法规在起草后向社会公开征求意见，这对于破除政府有关部门利益，更加关注消费者、食品生产经营者和有关各方利益方面取得了长足的进步。下一步在法的解释方面还应该更加明确一个统一的权威的声音，避免各部门对法律法规条款的解释不同而造成实际工作的混乱。

第二篇：中国食品存在问题及解决办法

管 制 经 济 学

中国食品安全问题及解决办法

姓 名 胡 克 学 号 120107100112 学 院 经济与国际贸易学院 班 级 12经济（1）教 师 朱晓燕

2014年12月

中国食品安全问题及解决办法

摘要：近些年来，人们生活水平的不断提高，食品安全问题日渐成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题。中国的食品安全“四面楚歌”，各种恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。一个国家，如果没有国民素质的提高和道德的力量，绝不可能成为一个真正强大的国家、一个受人尊敬的国家。由此可以看出解决食品安全问题已迫在眉睫。

关键字：食品安全；管制；法律制度；消费者

一、食品安全

食品安全（food safety）指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据倍诺食品安全定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域，所以食品安全很重要。

二、食品安全问题产生的原因

食品安全问题的存在不止于当今，其产生的原因也是多方面的。不管是食品开发商利欲熏心，各部门责任边界暧昧不清，还是法律惩罚力度欠缺，质监松懈等问题，都是引发食品问题的表面因素，更根本的原因还是在于现有食品安全监管的领导体系制度上。以下从多个角度对食品安全问题产生原因做具体分析。

（一）法律体制的羸弱

1.法律体系不健全 由于我国有关食品安全的法律不完善，作为保障我国食品安全核心的《食品卫生法》，并无法对整个链条的每一环节进行严格而有力地监管，致使许多执法空隙和安全隐患的存在。

首先，现有的一些食品其安全的标准水平规定偏低。许多指标不仅没有达到国际标准，甚至远远低于国际指标，而更多重要的标准至今还尚未制定出来，形成食品安全隐患的巨大漏洞，这都为那些不法厂商、企业提供了可乘之机，违法生产超低标准、不合标准的食品的行为愈演愈烈。

其次，对违法者处罚相对过轻。根据我国现有《食品卫生法》的相关规定，食品安全违法者均做罚款处理，违法企业也仅是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款，只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。但相对于某些暴利型产品，罚款显得微不足道，处罚行为显得杯水车薪，违法者不怕被罚，食品安全问题只增不减。

2.执法部门的失责

执法部门的不作为。执法部门针对食品违法者的执法行为不到位，不能尽其所责是执法部门最大的不作为。在食品法已经存在缺陷的条件下，执法人员不能严禁恪守法律条款对食品违法问题做严厉的打击，甚至为避免麻烦和安全对违禁食品睁一只眼闭一只眼。而对于消费者的投诉，更是存在处理速度慢，推诿扯皮等突出现象，严重损害到消费者的合法权益。

（二）生产环节问题

1.食品生产集中化程度低

食品生产集中化程度低，就造成了标准的难以实施，产品质量的信息难以汇总。不利于企业增强良性竞争意识，提高食品质量。而作为食品来源的农鱼牧业，其质量状况受到农药、环境、污染等多方面的影响。无法从食品源头进行监控，必然导致食品不符合安全卫生要求。

2.生产利益驱使

生产者缺乏社会责任感。企业在生产过程中，均追求利润最大化，质检过严必然提高成本，使利润缩减。相对而言大企业控制较严，但是三鹿“三聚氰胺”事件的发生让我们看到了大企业的严格质量控制形同虚设。更有利益的驱使下的食品生产者，置消费者生命安全与不顾，生产违法违规的食品以牟取暴利。

（三）管理缺陷

中国的食品监管一直采取分段管理为主、品种管理为辅的方法，整个体制错综复杂，各部门要么职责分工不清，分段执法、各依一法，重复执法，要么无人监管、相互推诿。这就给某些食品行业违法生产、销售不合格食品提供了违法渠道。而有些政府为了经济指标的提升，放松对监管部门的监管，从而导致质管部门和监管部门没有把握好质量关。

（四）消费者的盲动

消费者缺乏食品安全意识，也是食物安全问题产生的重要原因。多数消费者由于低收入，消费能力不足的基础上缺乏相应的常识，往往忽略食品的质量问题。更有消费者抱着侥幸心理购买无质量保障食品，认为这种食品使用并无大碍。在消费者这种心理的支持下，无疑为问题食品的销售打开了门路。其次，消费者权益无法得到保障。对食品安全引发的消费者权益损害，消费者却面临着索赔困境。原因在于①食品质量责任不易认定；②消费生产信息不对称，费者举证存在困难③食品安全鉴定费用高，消费者自认倒霉心态严重。这些都是造成权益受损后索赔难的重要原因。

三、食品安全管制

（一）政府切实履行监管职责，加强对食品质量的安全监管

加强对食品的准入市场管制，提高食品的准入市场门槛，严防“三无”食品流入市场；有效规范食品生产者的生产、经营行为，坚决取缔无证生产、无证加工食品的行为；整合食品安全监督、检测资源，更新检测装备，加强对食品质量安全的监测，对食品从生产、加工、管理、贮运、包装到销售的全过程都要进行严格的监控；全面严厉打击生产、销售假劣食品和不合格食品的违法犯罪活动；规范食品采购渠道，从源头上控制不安全、不合格食品流入市场。集成食品安全管理主体，变多头管理为责任主体明确的单一垂直管理体系。加强源头控制，治理环境污染，推广可持续农业技术，减少农牧业中化学制药的使用，保障消费者获得安全的食物供应。

（二）完善中国的食品安全法律体系

首先，应当建立科学、完善的食品安全标准系统。对此，我国可以借鉴世界上一些发达国家的先进经验，进一步细化和规范食品安全生产领域内的法律制度，制定出切实可行的食品安全方面的具体标准。同时，要提高中国的食品安全标准，使中国的食品安全标准与国际标准相接轨。其次，要加强法律法规对危害食品安全行为的惩罚力度。通过借鉴国外的巨额赔偿制度，对生产和销售质量不合格、不安全食品的厂商处以高额罚款，情节严重的还应当加重追究其刑事责任，以达到足以震慑其危害食品安全行为的作用。

（三）向广大消费者宣传、普及食品安全方面的知识

促使消费者增强食品安全意识，提高辨别问题食品的能力，自觉抵制“问题食品”，把食用不合格食品杜绝于消费者的消费观念之外。我们可以通过网络、电视、报纸、杂志、广播等工具，定期组织健康饮食宣传活动，有计划地报道食品安全知识，并且要及时曝光生产、销售假冒伪劣食品的一些不法厂商及其商品，披露最近发生的食品安全事件，以保障消费者的消费知情权。

（四）新闻媒体要严守职业道德，避免跟风乱报道

强化企业责任。作为一个食品企业，生产安全的食品，不仅是它长期生存的基本前提和根本保证，也是其应该具备的社会责任和基本道德。因此，必须严格按照食品标准生产和加工食品。要建立从原材料进厂到成品出厂的全程质量监控，不能仅仅把重点关注在最终产品的监测上，而是要对原辅材料的供应、食品加工、流通等每一个环节进行分析、控制，建立质量信息的可追溯机制。完善食品安全快速反应机制，发现质量问题，及时处理，把损失减少到最低限度。要提高生产的组织化程度，实现规模种植或规模养殖，控制原料质量。

四、总结

接连不断的食品安全问题，给人民群众的健康，带来了损害，引发了消费者对不良食品生产经营者的谴责，对政府监管部门的不满，使食品安全的问题成了社会舆论的焦点。分析问题产生的本质原因并就根本入手研究解决办法是食品安全问题解决的最佳，也是唯一途径。

参考文献

[1]中华新闻网．关注中国食品安全问题 [EB/OL]．http://news.china.com/focus /shipinanquan/．

[2]百度百科．食品安全 [EB/OL]．http://baike.baidu.com/link?url=xYj0DYKyB allYyf7UuqxpMAUDkqk7X9sC0IMt0rvoS_LIoL3C7oJuTC2VYqYR81SslGwWpiPPTTHOLhr8w0Ydy9OUjmn2eF1v6RQWhMpUKW ．

[3]周凯 ．“问题馒头”拷问超市食品安全监管【J】．中国青年报，2011． [4]中国政策论坛．六部委直面食品安全问题 呼吁做食品要有良心【M】．学术期刊，2011．

第三篇：中国医疗体制现阶段问题分析

中国医疗体系现阶段问题剖析

摘要：医疗，作为人类日常生活中必不可少的一个重要组成部分，不仅关系到国民的身体健康是否有保障，甚至会影响到整个社会的稳定。自从新中国成立以来，中国的医疗保障制度经过近70年的发展逐渐走向成熟，也着实为人民谋求了极大的福利。作为建设中国特色社会主义的一个重要组成部分，中国的医保一直坚持以人为本，结合本国国情，力求全心全意造福群众。尽管如此，中国的医疗体系目前仍存在较多的问题，与西方发达国家相比仍存在较大的差距，仍处于一个不成熟的阶段。本文将通过中国医疗机构、医疗保险制度的发展历程、医保制度的现状及现阶段存在的问题等方面，深入剖析中国医疗体系的现状，并对现阶段存在的问题提出一些改进的意见。

关键词：医疗机构医疗保险制度医保改革医疗体系

一、中国医疗机构简述

中国的医疗机构大体上可以分为营利性医疗机构和非营利性医疗机构两大类。《城镇医疗机构分类登记暂行条例》第六条规定：营利性医疗机构服务所得的收益，可用于投资者经济回报的医疗机构。它根据市场需求自主确定医疗服务项目并报医疗卫生行政部门批准，参照执行企业财务、会计制度和有关政策，它依法自主经营，医疗服务价格放开，实行市场调节价，根据实际服务成本和市场需求情况，自主制订价格。非营利性医疗机构指为公共利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，收入用于弥补医疗服务成本，实际经营中的结余只能用于自身的发展，改善医疗条件，引进先进技术，开展新的医疗服务项目。

中国从2000年开始实行医院分类管理制度。营利性医疗机构的医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税；非营利性医疗机构所获利润不能用于职工分红，只能用于更新设备、引进新技术和扩大医院规模，同时享受相应的税收优惠政策。国务院办公厅2011年发布的《2011年公立医院改革试点工作安排》强调，政府不得举办营利性医疗机构。2007年，营利性医疗机构占医疗机构总数的23.97%，非营利性医疗机构占比为76.03%。到2010年，营利性医疗机构占医疗机构总数的25.04%，非营利性医疗机构占74.97%。可以清晰地看出中国的非营利性医疗机构与营利性医疗机构数量基本保持在3：1的比例。但从政府出台的政策来看还是更鼓励非盈利型的医疗机构的，毕竟以营利为目的的医疗机构在费用收取方面比较难以控制，也更容易出现乱收费的现象，而非营利性医疗机构更能保证民众能够用比较低廉的费用得到比较优质的医疗服务。

二、中国医疗保险制度的发展历程 目前全世界都实行不同的医疗保障体系,在资源分配上主要有国家调节和市场调节两种,较为科学和值得借鉴的有三种不同模式: 一是以英联邦为代表的福利型医疗保障体系,即由国家提供免费医疗;二是以德国为代表的社会保险型,社会成员均参加保险,个人买保险,保险不是赢利;三是以美国为代表的商业医疗保险的自费医疗保障体系。

我国现有的医疗保障制度属于一定福利型，包括城镇的公费医疗、劳保医疗，而农村合作医疗不属此范围。中国的医疗保险制度建立可以追溯到1951年。在近70年的发展历程中中国医疗保险制度大致可分为两个阶段：

一、新中国成立到1994年。在这各阶段中国的医疗保险制度近似为一种纯粹的福利制度。

由于企业员工不需要承担任何医疗费用，很容易因此激发不必要的医疗消费，加重国

家卫生支出，导致严重的卫生资源的浪费。除此之外自改革开放以来逐渐发展壮大的非国有企业员工反而不能得到同等的医疗保障，有失公平。因此这种医疗保险制度必然面临改革。

二、1994年至今。党的十四届三中全会规定我国城镇职工养老保险和医疗保险，要坚持“社

会统筹与个人帐户相结合”的基本原则，并根据这个原则在不少城市进行了数年的改革试点。这标志着我国医保制度进入新时期改革阶段。医改后，城镇职工基本医疗保险基金由个人账户资金和社会统筹基金组成。个人账户资金有两个来源，一是个人缴纳本人工资的2%，其余来自用人单位缴纳的基本医疗保险费（占职工人均工资总额的6%）的约30%；社会统筹基金由用人单位缴纳的基本医疗保险费的70%构成。由此来看，个人账户基金和社会统筹基金共同组成了支持基本医疗保险制度的经过医改后的医疗保险制度的变化可以概述为：除保留极少部分公民（老红军、离休人员、二等乙级以上革命伤残军人、在校大学生等）的公费医疗权利外，绝大多数职工的医疗费用由个人承担极少部分，并有社会统筹基金承担一大部分。这样一方面可以保证人人看得起病，同时由于个人仍承担一定的比例，在一定程度上可以抑制过度医疗的现象。

三、中国医保改革后存在的问题

1、城镇、农村二元化

中国的医保制度自上世纪五十年代实施以来一直采用“城镇——农村”的二元化保障制度，即在农村和城镇分别实施两套截然不同的医保制度。中国在农村实施的医保制度为合作医疗制度，与劳保医疗和公费医疗不同的是，它并非是由国家立法强制建立的，也没有国家财政给予资金支持，而是在农村地区，通过集体和个人集资筹集医疗经费，为农民居民提供医疗保健服务的一种互助济制度。合作医疗制度出现在20世纪50年代末期，普遍推行于60年代中期。推行医保改革后，城市非国企员工只要参保即可享受医疗保险的福利，但是对于农村患者却无法得到等同的待遇。虽然中国农村地区的经济一直在发展，但是没有政府的资金支持只靠集体筹资的话，其医疗经费必定大大少于城镇的社会统筹基金。在农村人口占中国总人口一半以上的情况下，这种医疗基金的分配是及其不合理的。医疗资源的分配也极不合理。据统计，全国大约80%的医疗资源集中在城市，而农村拥有的医疗资源仅有20%，直接导致了农村群众“看病难，看病贵”的窘境。

除此之外，农村群众在就医治疗时与城市群众的花销差异并未被考虑在医疗保险制度中。随着现代交通的发达，以及农村医疗设施的持续落后，大多数农村群众选择进城甚至是到北京等大都市就医。除了产生常规的医疗费用外，还会产生额外的路费、住宿费以及伙食费等等，这是一笔不容小觑的费用，也是城镇人口就医时基本不会产生的额外费用，它进一步加重了农村群众的经济压力。在医院中我们经常可以看到为了节省住宿费而选择席地而睡的农民病人家属，很多人觉得他们干扰了公共场所的正常秩序，但是如果不切实解决农民看病时的巨大附加费用，这种现象是永远都不会消失的。

其次，医院在对待城镇患者和持有合作医疗的农村患者是存在一定的差别。这种差别可能体现在医生的负责任程度、态度、处方药的分配甚至是住院条件上。以哈尔滨医科大学第一附属医院为例，走廊中到处都是躺着农村患者的病床。在那里，富人可以住高档病房，普通病人可以住几人一间的普通病房，而农村患者为了节省住院费，只能选择医院提供（作者不太确定这种提供是否符合规定）的走廊床位。虽然这是患者自主选择的，但是在一定程度上也体现出对待城镇患者和农村患者的差异，是一种变相的歧视。而这种现象产生的根本原因则要么是农村患者根本没有医疗保险，要么是医疗保险根本不会涵盖除治疗以外的附加费用。

2、乱收费现象依然严重

如上文所说，中国的医疗机构主要以非营利性医疗机构为主，这样做的目的也是希望医疗机构能够摆脱市场式经营，即不以营利为目的，全心全意为患者提供廉价的卫生服务。但是现如今中国医院的乱收费现象仍然非常严重。这种现象的直观体现即人们常说的“看病贵”。造成医院乱收费现象的原因有很多。第一，中国大多数医院存在体制过于冗杂，非职业员工过多，运行效率低下，导致基本维护成本较高，医院不得不通过提高医疗费用的方式维持基本的运作。而医院的非医疗人员之所以过多，这又与中国医疗结构的不合理性存在很大的关系，作者将在下一节详细论述。

第二，中国的医院普遍存在医生吃处方药回扣、“医药勾结”等等不道德现象，高昂的医疗费用几乎全部来自处方药项。如果院方以为医生按一定比例提成的方式鼓励医生为患者多开处方药，那么势必会导致患者被迫购买很多没必要的昂贵药材（价值和数量两方面）；而如果医院的待遇不够好，医生势必会与院外的某些药店勾结，借此获取回扣，同时给患者开出昂贵的处方药。无论哪种情况发生，利益受到损害的都是患者。

第三，中国处方药的定价标准混乱不一，医药市场缺乏规范性。医院开出的处方药很难在普通药房买到，说明医院的处方药大多来自某些医药公司的特供途径。与平价药房中的普通药不同，特供处方药颇有“皇帝女儿不愁嫁”之势，只要医院开药就卖的出去，所以完全不需要考虑市场竞争关系导致的价格竞争，加上中国对这类药物的监管存在严重的漏洞，因此处方药价格一直居高不下。

3、医保报销流程复杂

首先，虽然原则上讲患者的医疗费用将少部分由个人承担，大部分由社会统筹基金承担，但是实际上能够报销的医疗费用与患者实际花销并非完全相同，而且一些医院甚至故意绕开可以进行报销的项目而使得患者不得不独自承担某些项目的全部费用。再次以处方药为例，虽然医院的特供处方药非常昂贵，但是只要有医疗保险的患者均可凭借收据等进行报销，实际花销比较小。但是一些医生借口医院处方药不全而为患者开出必须在院外药房购买的昂贵药物，而这部分花销是无法进行报销的。无论是因为我们的体制存在漏洞还是医生职业道德缺失，最终都是患者的利益受到损害。除此之外，类似支具等医疗器材费用也是无法进行报销的，由此又会产生一笔无法报销的费用。事实上，绝大多数患者能够报销的金额大概只占总花销的60%，而这60%的费用中仍有2%~3%要自行承担，因此实际上患者的医疗费用仅能报销50%以上，如何扩大医保的报销范围使其能够涵盖所有可能出现花销的项目是中国医保改革必须考虑到的因素，否则医保根本无法有效降低患者的个人花销。、其次，医保报销流程过长且过于复杂。整个报销流程的时长不一，少则1~2个月，多则1~2年。具某调查显示，55.8%的被访者认为异地就医费用一般在1-3月内报销完毕。除此之外，大多数患者表示医保的报销流程过于复杂。事实上，在政府推广医保制度时，并没有做好整个制度的详解工作，大多数参保人对“如何报销”、“哪些项目可以报销”非常不清楚，导致报销时完全听从医生而失去自主辨别能力。而报销流程所需文件多，手续复杂，如果对整个报销流程不太熟悉的情况下进行报销势必会走很多弯路，从而使报销延迟。

4、医疗机构结构不合理

电影《北京遇上西雅图》中，曾在中国做过医生的Frank对美国的一个医生说：”我在中国一天看过的病人比你一周看过的都多”，以幽默的方式侧面反映出中国患者数目的巨大。那么中国的就医人数真远远多于美国吗？

事实不然，如今人们无论患病轻重，都希望去大城市的大医院看病，而且非三甲级不去，非专家号不看，直接导致县、乡级医院的患者屈指可数，而类似北医三院等等三甲级医院则人满为患。仔细分析一下我们就可以发现这其中严重的不必要医疗消费现象。这与中国采取的医院分级制度有直接关系。在患者看来，这种级别不仅仅代表着医院的规模，更代表着医生水平的高低。因此为了保证获得更好的治疗，无论病轻病重，都要去大医院看病，不仅导致高级医院的患者数量剧增，使得每个患者能够得到的有效治疗时间大大下降，同时一些地方中低级医院无人问津，发挥不了应有的应对低强度疾病的作用，造成了严重的医疗资源浪费。除此之外，患者数量的过多使得院方不得不投入更多的人力、物力维持医院的正常运作，这样又导致医院的运营成本急剧上升。

四、医疗体系所存在问题的改进意见 针对城乡二元问题，首先政府应该先提高农村医疗机构的基础设施水平，尽量使病情较轻的患者无需进城即可得到有效医治，同时应加强医院的监督管理，务必做到对待患者人人平等，避免差异性对待。同时，在农村合作医疗保险的报销问题上，政府应加大对农村医疗基金的投入支持，同时充分考虑农村患者的异地就医特殊性以及农村地区与城市经济水平的差异，加大报销的力度，简化报销流程，尽量减小农村患者的实际花销。

针对医院目前的乱收费现象，我认为政府应提高医院医生的工资水平，这样在一定程度上可以抑制“医药勾结”现象的发生。同时严禁医药回扣现象，加大对医院以及处方药市场的监管力度，限制处方药价格的虚高。除此之外，我认为针对医生应该建立类似专管警队纪律的督察的监督组织，对违背职业道德及法律谋取暴利的医生进行严惩，整治医院的某些不良风气。

针对整个医保报销流程存在的问题，政府应简化不必要的流程（如简化不必要的文件，只要提供能够证明花销的票据即可等等），加快报销的速度。在推广医保制度改革的同时，政府应该做好相关信息的传递，利用多种宣传手段，像民众详细介绍医保制度及报销流程。尤其当大多数参保群众为老年人和知识水平较低的工人时，这种信息传递显得尤为重要。

针对医疗机构不合理问题，首先政府应做好对患者的引导工作，争取引导患者能主动按照病情的轻重选择合适级别的医院，以充分发挥地方中低级医院的作用，减轻高级医院的负担，减少医疗资源的浪费。同时，政府应该进目前的资源分配方式，争取做到将目前的中低级医院建成高级医院的等比例缩小型医疗中心，即医生水平相同，医疗设备技术水平相同，仅床位数较少及面积较小。这样便可以建立患者对小型医院的信心，在病情较轻的情况下自主选择小型医院就医，自动实现了患者的分流。除此之外，广泛建立公办诊所，以更低的医疗成本解决民众日常生活中的健康问题，也可大大降低高级医院的服务压力。

五、结语

中国的医疗保障制度在经历了近70年的发展后，正逐步形成具有中国特色的医疗保障制度。总体来看，这套制度时符合我国国情的全心为民众谋福利的制度。但是相比国外的医疗保障制度，中国的医保制度仍处于年轻的阶段，因此在执行的过程中必然存在较多的问题。这些问题大致可以分为两类，一类是制度本身的漏洞，另一类则是由执行者的不公平执行而认为导致的。对于前者，我们应不断改进制度本身，使其更完善；对于后者，我们必须建立起响应的监督机构，对徇私舞弊、非法牟利的个体严惩不贷。相信经过几代人的不懈努力，我们的医保制度将成为最适合中国国情，最能为广大民众谋求福利的医保制度。

参考文献:

[1] 陈剑云，陈立明，王冬.我国医院分类管理的现状分析，现代医院2006年5月第6卷第五期

[2] 蔡仁华.中国医疗保障制度改革实用全书，中国人事出版社，1998

[3] 仇雨临.中国医疗保障体系的现状与完善，北京市计划劳动管理干部学院学报，2004第12卷第3期

[4]伍天章.中国医疗保障制度改革的伦理原则与政策建议，中国医学伦理学2004年10月第17卷第5期

[5]全球分析网医疗课题组.2011年我国营利性医疗机构和非营利性医疗机构，2012年9月

第四篇：农村食品药品安全监管体制建设初探（范文）

农村食品药品安全监管体制建设初探

加强农村食品药品监管，确保农村群众饮食用药安全，是党中央、国务院高度重视的民生问题，也是近年来地方各级政府及有关职能部门积极深入探索、寻求根本解决的一个重要课题。笔者从我市乡镇食品药品安全监督协管站建设实践入手，并结合全国各地农村食品药品安全监督协管机制建设的现状，就如何构建符合中国国情的集中、统一、权威、高效的农村食品药品安全监管体制谈谈自己的思考。

一、我市的基本做法

（一）政府重视，建立协管机构。为切实抓好乡镇食品药品安全监督协管站建设，我市政府在乡镇成立了食品药品安全委员会，下设食品药品安全监督协管站，在乡镇党委、政府领导下开展工作，县区食品药品监管部门负责业务指导和业务考核；协管站由分管副乡（镇）长兼任站长，设2~3名协管员，工作人员从乡镇行政和事业干部中调剂。

（二）部门指导，健全协管制度。市、县食品药品监管部门结合实际，对乡镇食品药品安全监督协管站推行“内部管理精细化、协管工作规范化”，实施“年终绩效考核、协管人员培训考试”，促使乡镇协管站的建设步入规范化轨道；指导各乡镇协管站从明确自身工作职责入手，建立起会议、培训、宣传、信息报告等一系列协管工作制度，健全协管工作体系，初步形成了轮流值班、任务到岗、责任到人的食品药品安全责任体系。

（三）因地制宜，落实协管措施。各乡镇食品药品安全监督协管站挂牌以来，积极宣传食品药品安全知识，对本辖区行政相对人建立基本情况档案，扎实开展协管工作。目前我市10个县区中已有48个乡镇成立了食品药品安全监督协管站，目前各协管站的初期建设和运行状况良好。

二、各地现状

近年来，全国已有不少地方建立了乡镇食品药品安全协管站，其运行模式主要有两种：一是由当地编办下文成立了协管站，明确了一定的人员编制。二是在乡镇成立食品药品安全委员会，下设食品药品安全监督协管站，由乡镇政府调剂人员从事协管工作。无论采取以上哪种模式，各地均进一步明确和落实了乡镇党委、政府对当地食品药品安全负总责的责任，彰显了县级食品药品监管部门在农村地区的综合监管、综合协调作用，具有重要的现实意义。

但是，当前各地乡镇食品药品安全协管机制在运行中也暴露了不少的问题。乡镇食品药品监督协管站既不是乡镇政府内设机构，也不是食品药品监管部门的派出机构，地位十分尴尬。要充分发挥其协管作用，首先应从管理体制上做出必要的调整。

三、建议

在当前条件下，建立和完善乡镇食品药品安全监管体制，可以从以下途径寻求对策。首先，要赋予乡镇食品药品监管机构法定职权。在目前法律法规未修改的情况下，可以先对乡镇食品药品安全监督实行委托执法改革。在目前全国很多省市试点的基础上，由国家统一在全国乡镇建立食品药品安全监督站（所），同时明确其职责，落实人员和经费，切实解决农村食品药品监管执法缺位等突出问题。其次，要适时整合乡镇食品药品监管资源。目前，食品药品安全的具体监管执法分别在农业、质监、工商、卫生、药监、经贸等部门，各部门纷纷在乡镇建立监督网络、延伸监管触角，但在乡镇建立的机构性质不一，人员组成复杂且素质参差不齐，客观上需要在农村建立统一、权威、高效的食品药品监管网络。笔者认为，可以率先启动“乡镇食品药品安全监管机构整合、建立统一的食品药品安全监管体制”的改革试点，切实加强农村食品安全监管，并为今后进一步推进监管体制改革奠定基础。

第五篇：新中国煤矿安全监管体制变迁

新中国煤矿安全监管体制变迁

[摘要]新中国的煤矿安全监管体制经历了安全监管与煤矿生产合一、在反复中缓步前进、安全监管独立并逐步深化的不同发展阶段,从淹没于生产职能中逐步分离 并独立运作,在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强,对遏制矿难有了一定效果。但要根本解决煤矿安奎事故高发频仍的深层次矛盾和问题,必须从本质上考虑 “国家一市场一社会”及其与之相关联的“权力一资本一劳动”之间安全结构的均衡发展,即安全生产长效机制建设,说到底,是政府和公民社会的共同治理、共同监控,“安全民主”与“安全法治”同样至关重要。

[关键词]新中国 煤矿安全 监管体制

[中图分类号]TD7;F429 [文献标识码]A [文章编号]1005-4952(2009)02-0042-11

与世界发达国家在其工业化初中期 的煤矿安全事故(本文简称矿难)比较,中国在其工业化初中期的矿难同样呈现高发(死亡人数多)频仍(事故次数多)状态。据有关资料统计,目前中国矿难绝对 死亡人数分别是波兰和南非的近200倍、美国和澳大利亚的150倍以上、印度和俄罗斯的40~50倍;改革开放前后纵向比较,从绝对死亡人数看,改革开放 后29年(1978~2006年)是改革开放前29年的2.5倍多。死亡人数相对量如百万吨死亡率、亿元GDP死亡率等不断下降,但横向比较百万吨死亡率 分别是美国的150多倍、波兰的20多倍、印度和俄罗斯的12倍左右。因此,如何遏制矿难高发频仍势头成为政府和整个社会的重要议题。

社会控制一直是社会学研究的重要议题。政府对煤矿安全生产的监督管理,主要是通过行政手段和法律手段、兼顾经济手 段的正式的、外在的、强制性的硬控制方式。从发达国家和中国煤矿监管历史变迁看,国家这只“手”是强而有力的,而其中的监管体制是最具核心作用力的结构性 手段。在中国,政府监管是对煤矿安全生产进行社会控制最主要的方式,但行政监管体制和煤炭工业生产体制一直存在“分久必合、合久必分”的反复变迁。本文将 中国政府对煤矿安全生产的监督管理分为三个时期进行梳理分析(本文的考察截至2007年)。

一、安全监管与煤矿生产合一(1949~1978年)

究竟是“安全第一”还是“生产挂帅”,一直困扰着整个煤矿系统。新中国成立初期,百业待举,对能源的需求是重 中之重,同时在保证生产安全的技术条件方面也十分缺乏,安全工作基本上置于“生产挂帅”之后。后来,由于事故不断,不但引发社会不安乃至国际舆论的“攻 讦”,而且引起了党和政府的高度重视,安全生产工作进入政府的重要议事日程。安全监管工作逐步形成初步体系。在计划经济时期,煤矿安全监管体制也基本上是 政企不分、生产职能与安全监管职能不分、安全监察与安全管理不分,政府部门既管生产抓经济效益又管安全,体现出一种“全能主义”的治理模式。

1949~1957年,中国各领域处于恢复或兴建时期,国民经济生产的能源需求主要是煤炭(占全部能源需求的95%以上),尽管1949年第 一次全国煤矿会议上周恩来提出了“安全第一”的方针,以1953年燃料部技术安监局成立为主要标志初步形成了“行业管理、工会监督、劳动部门检查”的煤矿 安全管理体系,但在实际生产和行政监管中没有得到足够的重视,没有单独的权威的安全生产监管部门,安全监察人员可有可无。尤其在“大跃进”的“高指标”生 产时期,奉行“生产挂帅”,安全监管职能和制度建设也被“束之高阁”,1958~1961年反而取消了全国性的安全监察机构,整个“二五”时期。煤矿事故 年均百万吨死亡率和年均亿元GDP死亡率为建国以来最高峰;鉴于事故高发,1963年颁布的《煤矿安全监察工作条例》成为我国首份具有法规性质的安全行政 监察文件,突破了过去单纯的技术性安全保障;但到“文化大革命”时期,劳动纪律松散,安全监管被当作影响生产的“毒草”,中断了安全监管机构和职能。

可以说,1949~1978年,国家对煤矿生产的安全工作有了初步的认识和规章,但是在具体生产实践中很难落到实处,制度不完善,措施不健 全;而且这一时期的安全工作还受到政治运动的很大影响,煤矿安全监察工作一直没有摆到重要位置。1960年的山西老白洞矿难就是在当时取消安全监察部门的 情况下发生的;1961年是1949年以来百万吨死亡率的最高峰;1960年是亿元GDP死亡率最高峰,也是新中国成立以来第一次绝对死亡人数高峰。

监管与生产合一的安全生产模式有其历史必然性和时代性,它在新中国成立初期百废待兴、内外敌对势力觊觎新生政权的条件下,为应对社会全面危 机,中央集权式的政治权威渗透到社会生活的各个层面,具有全能型“强政府”的积极功效。但在社会主义改造以后继续推行这种“大包大揽”模式,必然违背历史 发展规律,窒息社会活力;在煤矿领域则是生产与安全两者不能很好协调,相互干扰,甚至于出现以“生产挂帅”替代、掩盖或取消“安全第一”的重大失误。

二、安全监管在反复中缓步推进(1978~1997年)

1978~1997年间,国内经济发展对能源的需求量逐年增长,当时中央主要领导人提出“有水快流”思想,1983年4~11月,煤炭部先后发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》、《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》、《关于积极支持群众办矿的通知》等三项政策,一时全民办矿,家家起炉、村村冒烟,煤矿遍地开花。至1985年,乡镇煤矿的产量较1983年增加66.5%,但随之而来的是生产安全事故更加突出。

这一时期的安全监管工作较前一时期有所进步、有所重视,出台了很多安全生产规程、条例。但煤矿生产呈现出一种“放任”状态,只是由于煤炭资源 的战略性特点,煤炭价格还没有完全放开(1994年才适度放开煤价),依然由国家控制定购销售,因而煤矿领域具有“准放任”经济的特征;也因此,煤矿监管 体制反复变革、时紧时松,呈现出从“全能主义”向“监管主义”转变的过渡性特征。1977~1986年,开始勾画“行业管理、国家监察、工会监督”的安全 工作体制轮廓(1986年正式形成“行业管理、国家监察、群众监督”的体制);1987年中共十三大召开后,企业向“独立法人”转变,安全监管体制又变迁 为“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”的“四结合”结构;1993年施行《矿山安全法》是煤矿安全监管法制化的一个重要标志;1995年后,煤矿 安全生产的一些基本规程才逐步走向规范;1996年出台具有标志意义的《煤炭法》,同年乡镇煤矿产量达到最高峰,占全国总产量的45.6%;1997 年,32家国有重点煤矿开始成立公司,兖州、大同、平顶山以及平朔煤矿等开始组建企业集团并上市。

监管不足或时紧时松在一定程度上促进了经济高速增长,但也必然付出巨大代价。煤矿领域则是产量大增而矿难高发频仍,随着产量、总值的不断上 升,百万吨死亡率和亿元GDP死亡率不断下降,但绝对死亡人数从“六五”时期到“九五”时期一直处于高增长状态,直到2003年以后才下滑。其中1980 年前后为1949年以来的第二次高峰,1989年前后为第三次高 峰(1989年死亡7448人,是1949年以来年死亡人数最多的年份),1994年前后为第四次高峰

三、安全监管独立并逐步深化(1998年至现在)

所谓“监管”,主要是指公共机构对市场实施的特殊形式的外部控制。监管实际上包括“监督”和“管理”两个方面,市场化条件下政府职能的重点是 “监”,在此基础上加强“管”,这与计划经济时期重点在“全能管控”大有不同。在市场化条件下,所有制和产权制度不断变革,政府只能实行有限监管。

(一)1998~2000年:安全监管职能与煤矿生产初步分离

这一时期是煤炭生产与煤矿安全监管正式分离阶段,安全监督工作体制体现为“企业负责、国家监察、群众监督”新“三结合”结构。这一阶段也可说 是“监管独立摸索阶段”,死亡事故信息披露机制开始形成,“报喜不报忧”的新闻风格在政府实事求是态度下开始扭转。最主要的是,国家煤矿安全监察局在 1999年12月30日单独设立,但附设在国家煤炭工业局下面,各省市区、地市、县市开始筹划垂直设立煤矿安全监察厅局和办事处的问题,这是独立安全监管 迈出的可喜一步,体现了政府有限监管的思路,是有积极意义的。但是,这一时期国家在安监机构的设置和人员编制配备上走了弯路:新组建的“一套人马,两块牌 子”的机构改革上下不同步,有的省市煤矿安全监察机构独立,有的省市仍然把安全监管与煤炭行业管理捆绑在一起,因而对安全监督工作冲击很大,省市级机构不 定、人心不稳,工作出现空挡,有的发生事故不上报,各地伤亡数字统计不准确。由于小矿安全事故频发和效率过低,更主要的是当时煤炭产量过剩,“关井压产” 是这一时期安全监管的重点。

1998年3月,新一轮国家行政机构改革中不再保留煤炭工业部,在国家经济贸易委员会下设国家煤炭工业局,力图把生产和贸易交给企业和市场, 政府注重加强监管。同年12月国务院颁发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》,规定到1999年底,关井2.58万处。压减产量2.5亿吨, 即1999年产量目标控制为11亿吨;关掉非法煤矿、国有矿区范围外的“两证不全”的开采高硫煤的小矿和大矿区内布局不合理的各类小矿。1999年12 月,国家经济贸易委员会下发《关于下达2000年原煤生产总量控制目标的通知》,确定2000年全国原煤产量控制目标为8.7亿吨,并要求层层分解指标;要求2000年关闭乡镇煤矿1.89万处。

实际上,这一时期煤矿安全监管工作虽然与生产分离,但监管工作很长时间没有全国性的完全分离出来的相应机构具体负责,地方煤炭行业管理与煤矿安全监管依然没有实质性的分离。

(二)2001~2004年:安全监管独立且不断深化

这一时期为“监管独立深化阶段”,各项安全生产规章制度在向国外监管模式学习和国内事故“焦点化”的情况下逐步走向完善。2000年12月在 国家经济贸易委员会下设立国家安全生产管理局,与国家煤矿监察局是“一套人马、两块牌子”,并逐步推进中央和地方的煤矿安全监察三级垂直管理体制。2002年6月29日,具有标志性意义的《安全生产法》颁布,明确了政府安全监管体制,国家安全生产综合监管与各级政府有关职能部门专项监管相结合。2003年撤销国家经济贸易委员会的同时,成立国务院安全生产委员会办公室,国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)成为国务院直属机构。2004 年首次以国务院的名义发布《进一步加强安全生产工作的决定》,明确安全生产管理体制为“政府统一领导,部门依法监管,企业全面负责,群众参与监督,全社会 广泛支持”,确立安全生产的长效机制和格局,同时正式确立政府关于安全生产事故的新闻发布制度;规定了安全监察工作约束性的处罚办法,确立了对死难者赔偿 的责任制度(赔偿不低于20万元)。这一时期“关井压产”工作仍在继续。2001年1月,国家经济贸易委员会下发《关于2001年煤炭行业总量调控和关井 压产工作的通知》,确定2001年全国原煤产量控制目标为9.5亿吨,2002年目标为10.5亿吨,要求继续关闭矿办小井和关井压产。

在这一时期,最突出的是在煤矿安全监管机制方面先后陆续出台开办煤矿的资格条件,设置和提高办矿的“门槛”。2001年6月,国务院办公厅发 出《关于做好国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》。通知规定:凡国有矿区内的小煤矿,一律关闭;凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿 长资格证(“四证”)不全的,一律关闭;生产高灰高硫煤的,一律关闭;凡不具备基本安全生产条件的,一律关闭;合法乡镇煤矿经整顿验收合格后才能恢复生 产。后来发展为“六证齐全”、“九证一照”等。但是这些证件的办理过程手续繁杂、费用高昂,而且某些资格证件是重复的且换发新证频繁,导致权力“寻租”和 资本对权力的“租赁”。

(三)2005年至今:安全监管“风暴”刮起

由于2004年底和2005年初发生6起一次性死亡100人以上的特别重大矿难,政府强化了监管职能。2005年初,副部级的安全生产监督管 理局和厅局级的煤矿安全监察局分别升格为正(总局)、副部级,成为国务院直属局,出台了打击“官煤勾结”和“关闭不合格非法小煤窑”的“重拳”措施,起到 了一定的威慑作用。这一时期出台的措施最多、手段最严、查处最有力,既有煤矿关闭整顿和官员行政行为约束的规定(如2006年国务院颁布《关于预防煤矿生 产安全事故的特别规定》、4部委颁布的《坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题》等),也有保障煤矿工人安全的维权措施(如 《关于加强煤矿安全生产工作规范企业劳动定员管理的若干指导意见》、7部门的《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》,并赋予国有重点煤矿矿工10项安全维权权利等)。

2004年,国家发布了两批安全程度评估为不具备安全生产条件的国有煤矿(D类矿井)名单,共有1398处矿井被关闭,并要求各级地方政府自 公告之日起要立即责令辖区内被评估为D类的小型煤矿停产整顿,对矿长(法定代表人)提出警告并对拒不停产整顿或在规定期限内整顿不合格的煤矿,依法予以关 闭。2005年12月到2007年12月,根据中央相关文件的要求,已经先后发布8批、8609处关闭矿名单。同时要求,各地要按照国务院有关文件要求, 加强领导,落实责任,严格标准,对于已确定关闭的矿井,相关部门要吊销其所有证照,停止供应并处理火工品,停止供电、拆除供电线路和地面设施,封闭填实矿 井井筒,平整井口场地,恢复地貌,妥善遣散从业人员。对已经关闭的矿井,要加强巡回检查,确保将矿井关实关死、关闭到位,不留后患,防止死灰复燃。但同时 核发了两批乡镇煤矿安全生产许可证。

从近年的煤矿安全事故分析看,主要的是瓦斯、火灾、水害、冒顶这些危险多发的事故,制度监管上的“三超”(即超能力、超强度、超定员)特别是 超定员,是造成一些煤矿事故损失惨重的重要原因;非法和不具备安全生产条件、破坏资源环境、不符合国家产业政策以及生产能力落后的煤矿,是事故的高发点。其中人为原因最多,多数是因为矿主贪婪,或者因为矿 工缺乏常识,或者因为追逐利益而违反安全规定作业,或者因为官煤勾结致使监管不严。因此,“关闭”、“整顿”、“整改”、“整合”等是这一时期最多的话 题。2006年初,国务院进一步明确安全生产“两个主体”——政府为“监管主体”、企业为“责任主体”;2007年确定为安全生产的“落实年”和安全整治 的“攻坚年”,即全面贯彻科学发展观,认真落实中共中央国务院的决策部署和政策措施,深入开展煤矿等事故多发行业和领域安全生产重点难点问题的攻坚,着力从经验型监管转变为科学的综合监管。

从整体上看,1998年以来,煤矿安全事故绝对死亡人数不断下降,尤其在2003年第五次高峰后下降更为迅速,通过2005~2006年的强监管、硬问责 和关闭小煤窑等措施,矿难死亡人数由2005年的5900多人下降到2007年的3786人,下降了35.8%;百万吨死亡率也从2000年的5.81下 降到2006年的2.04、2007年的1.48,下降较快;亿元GDP死亡率也由1994的0.146下降到了2007年的0.015。这是通过政府强 有力的制约监管机制实现的,体现了中国政府强大的制约力度。

从上述对中国煤矿安全生产历程的分析看,煤矿监管体制从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作,在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强,对遏 制矿难有了一定效果;但是从整个状况来看,煤矿安全事故高发频仍的深层次矛盾和问题并未得到根本解决。改革开放以来,市场需求十分强劲,光是依靠大量关闭 小煤窑无济于事,小煤窑在关系性“潜规则”和交易性“钱规则”的支撑下重新开张、小煤窑被关闭后大煤矿超能生产的潜在动因始终在涌动着,即安全监管“不 适”(不适应于市场化加速发展对煤炭能源的需求),即便制度在文本上健全完善,但在执行中依然走样、变味,非正式规则对其蔑视和超越的动因始终存在,使安 全监管“虚化”(悬置);安全监管体制长期反复,思路不清,低效乏力,与国外比较,中国安全生产监督管理机构中监督管理执法人员严重不足,超负荷运行;“关井压产”政策取得了一些成效,大量非法不合格小煤窑被关闭,但“关井压产”本身“治标”难“治本”,煤炭需求旺盛要求国家组建大型煤业集团既促进生产 又保证安全;从中国煤矿安全生产政府监管体制变革看,基本体现了政府从“全能主义的政治理想”到“监管主义的政治理念”的嬗变,安全监察权同样有可能被 “俘获”为“寻租”工具和发生责任畸变。因此,要遏制矿难,就必须从本质上考虑“国家—市场—社会”及其与之相关联的“权力—资本—劳动”之间安全结构的 均衡发展即前述的安全生产长效机制建设,也即在市场需求旺盛的前提下,煤矿安全监管重点是既要确保把煤炭资源挖掘出来,又要确保不发生或少发生重大安全事 故,既需要政府这只强大的正式监管之“手”,但也需要公民社会的不断发育和壮大,发挥公民社会组织、社会中间阶层和民众的力量,共同遏制、共同治理矿难, 在“安全法治”基础上实行全民民主监督,即“安全民主”。