四大体制障碍制约新型城镇化发展

第一篇：四大体制障碍制约新型城镇化发展

专家：四大体制障碍制约新型城镇化发展

改革开放30多年来我国城镇化发展取得了显著成就，2012年城镇水平达到52.6%，全国一半以上的人口在城市工作和生活。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进“四化”同步发展。推进新型城镇化是今后我国城镇化进程的主基调，也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大战略。当前，推进新型城镇化面临一系列突出问题和深层次的体制障碍，突出表现为两个严重滞后、三个不协调和四个体制障碍，需要我们深入分析，认真对待。

两个严重滞后

1.城镇化严重滞后于工业化

国际经验表明，城镇化和工业化存在三种关系。一是城镇化超前于工业化，指城镇化速度超过工业化速度，城镇提供的就业机会和生活条件不能满足农村迁移人口的要求，造成大量的“贫民窟”和严重的“城市病”，如巴西、阿根廷等拉美国家。二是城镇化滞后于工业化，指城镇化速度落后于工业化速度，城市工业发展未能吸引大量农村人口向城市转移，导致城市人口增长缓慢，城镇化水平低。三是城镇化与工业化同步发展，指城镇化进程与工业化进程基本一致，发达国家基本上属于这种模式。关于我国城镇化进程，学术界有不同观点，有人认为我国城镇化滞后于工业化，也有人认为相反。我们认为，无论从城镇化发展一般规律，还是从国际比较来看，我国城镇化明显滞后于工业化。

从城镇化发展的一般规律看，工业化是城镇化的主要推动力，一定水平的工业化对应相应的城镇化率。根据钱纳里与赛尔奎因的工业化与城市化关系一般变动模型（见表1），城镇化率与非农产业产值、就业等反映工业化水平的指标高度正相关。2012年，我国非农产业产值比重和非农就业比重已超过90%和65%，根据钱纳里与赛尔奎因模型，对应的城镇化率应在66%和55%左右，而当年我国（常住人口）城镇化率为52.6%，户籍（人口）城镇化率仅为35.3%，说明我国城镇化滞后于工业化。

从国际比较看，根据世界银行标准，按收入分组，2010年我国属于中上等收入国家，但城市化率低于同类国家平均水平10.5个百分点；按地区分组，我国城市化率低于亚太地区国家平均水平2.5个百分点（见表2）。根据国际经验，城市化率与工业化率的合理比值范围在1.4～2.5之间，我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2011年的1.28，从未进入合理区间。分省份看，北京、西藏、海南三省（区）比值超过2.5，城镇化发展超前于工业化；天津、上海、广东三省市比值处于1.4～2.5，城镇化与工业化相对协调；其余省区市的城镇化发展均不同程度滞后于工业化，其中河北、山西、安徽、江西、河南、广西、四川、云南、甘肃、青海等10个省区的城镇化严重滞后于工业化（见图1）。

2.人口城镇化严重滞后于土地城镇化

上世纪90年代中期以来，我国城镇土地增长速度（建成区面积、建设用地面积）与城镇人口增长速度（城区人口、非农业人口）的差距越来越大（见图2）。1996年以来，我国城镇面积从1.3万平方公里，扩大到2011年的5.3万平方公里，增长了3.1倍，而同期城镇人口从3亿增加到6.9亿，仅增长了1.1倍，城镇用地增长弹性系数（土地城镇化率与城镇化人口增长率之比，用于衡量城镇用地合理性）达到2.80，远高于国际社会公认的1.12合理阈值。

由于城镇面积增长大大超过人口增长，城镇人口密度不升反降，导致我国城市人口密度较低，人口承载数量不足，这与我国土地资源紧张的国情严重不符。2010年全国地级市及以上城市人口密度为265人/平方公里，市辖区为618人/平方公里，即使城市人口（仅指户籍人口）密度最大的上海市也仅达到2228人/平方公里（见图3），远远低于同期发达国家城市人口密度，同期东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里、罗马2950人/平方公里。

三个不协调

1.东中西城镇化发展不协调

一是城镇化进程差异较大，2011年东中西城镇化率分别为61%、47%和43%，东部地区城镇化率高于全国平均水平约10个百分点，中西部地区城镇化率低于全国平均水平约4-8个百分点；城镇化率前10名的省（区、市）中东部地区占据八个，而甘肃、云南、贵州、西藏的城镇化率尚不足40%（见表3）。二是城镇规模结构不协调，全国24座超大城市有14座位于东部沿海地区，80座特大城市有32座位于东F部地区。

2.大中小城市与小城镇发展不协调

上世纪八、九十年代，我国小城镇异军突起，发展迅猛，成为城镇化的重要推动力量。但自本世纪以来，以省会和中心城市为重点的大城市领先发展，迅速成为区域经济发展的龙头，人口不断向大城市集中，而中小城市和小城镇则由于投入不足、功能不完善、集聚效益差，缺乏吸引力，发展相对缓慢。2010年我国小城镇人口占城镇总人口比重从上世纪90年代最高的27%下降到20.7%，目前全国有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，人均市政公用设施投入仅为城市的20%，而且教育、卫生、文化等公共服务明显不足。

3.城镇化发展与资源环境的承载能力不协调

目前我国城镇人口占世界城镇人口总规模的比重超过18%，未来20年还要增加3-4亿城镇人口，但我国人均可利用土地资源只有0.8公顷，仅相当于世界平均水平的1/4多，加上我国城镇布局不集中，土地利用较为粗放，进一步加剧了城镇化加速发展与土地资源紧缺的矛盾。我国人均水资源仅占世界平均的28%，全国657个城市中有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水。城市环境污染问题也十分突出，90%以上的城市水域严重污染，约50%的重点城镇水资源不符合饮用标准；北方城市二氧化硫浓度平均超标30%，南方城市平均超标19%；城市垃圾堆存量达60亿吨，对土壤、大气、地下水等造成极大危害。在资源环境约束加大的背景下，如何走出一条资源节约、环境友好的城镇化道路，成为亟待解决的迫切问题。

四个体制障碍

1.城乡二元户籍制度阻碍农业转移人口市民化

在现行城乡二元户籍制度下，农民工市民化存在较高的制度门槛，大量进城务工的农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变。根据公安部户籍管理统计，2010年至2012年我国农转非人口总量为2505万人，年均835万人，而根据国家统计局发布数据，2012年我国农民工总量达到26261万人，其中外出农民工16336万人。大量不能在城镇落户的农民工不能平等享受城镇教育、医疗、文化、住房、就业、社会保障等基本公共服务。与城乡二元户籍制度相关的是财政体制安排，特别是农民工市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民工市民化成本分摊总体设计，其中比较突出的是农民工宅基地指标转化为城镇建设用地指标如何跨省流转分配，农民工各种社会保险如何在输出地与输入地之间衔接等制度安排。

2.农村土地制度改革滞后削弱农民进城落户的能力

在现行农村土地制度安排下，农民进城难以通过土地交易获得市民化的资本。一是政府垄断建设用地的供给，禁止农村集体建设用地进入城镇建设用地市场，农村集体建设用地难以做到与国有土地同地、同权、同价，剥夺了农民参与工业化、城镇化的权利，损害了农民集体利益。二是禁止农村宅基地流转，限制农村住房只能在农村集体内部交易，导致农村的闲置房地不能出卖、转让，不能变现成为农民进城安居落户的资本。三是农村土地征收补偿较低，削弱了失地农民进城落户的能力。四是农村土地金融发展不足，在现行土地制度与担保法规条件下，集体所有的耕地、林地、草地、宅基地以及其他农村集体资产不具有抵押担保品属性，无法为农民进城务工创业提供融资担保支持，尽管部分地区试点荒地抵押、林权抵押等制度探索，但总体而言农村土地金融创新没有取得大的突破。

3.多层级垂直管理的城镇行政体制影响城镇化健康发展

我国城镇行政体系包括省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级。这种等级化的城镇管理模式，通过财政收入自下而上地上缴和资源自上而下分配，使得资源更多地集中于大城市和中心城市。行政级别高的城市通过其掌控的行政资源向大城市和中心城市倾斜，推动了大城市和中心城市的快速扩张，而行政级别低的中小城市与小城镇由于难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理职能，城镇功能不完善，产业发展和公共服务能力不足，正常发展受到比较大的制约。以东莞虎门镇为例，本镇户籍人口10万，外来人口90万，高达100万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照10万户籍人口设置，90万外来人口的公共服务供给理论上被排除在行政区划设置之外。

4.跨区域城市群协调机制缺乏，不利于大中小城市和小城镇协调发展

在现行城镇行政体制下，基于地方利益考虑，没有行政隶属关系的城市之间存在着激烈的非合作博弈，使得相邻城市间的横向合作受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素跨行政区自由流动，制约了公平有序、自由竞争统一市场的形成，更制约了城市群的发展壮大。以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域，难以有效地推动长株潭城市群较快发展。长三角城市群的情况也如此，目前虽然已建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，功能作用发挥有限。（本文为国家发改委宏观经济研究院2012年度重大横向合作课题“我国城镇化战略研究”主报告的节选）

作者单位：国家发改委宏观经济研究院/湖北大学资源环境学院/国家信息中心

第二篇：水资源匮乏及污染将制约新型城镇化发展

水资源匮乏及污染将制约新型城镇化发展 证券新闻经济参考报[微博]2014-05-26 00:46

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我国是水资源非常短缺的国家，特别是随着城镇化和工业化的进一步推进，水资源供需矛盾将更为突出。在第十七届科博会中国循环经济发展论坛上，与会专家一致认为，水资源匮乏及污染将成为制约我国新型城镇化发展的瓶颈。与会的政府、学界及企业界嘉宾认为，在新型城镇化过程中，水是很重要的因素。水安全事故频发、水资源保护不力、城市水循环系统有待建立等一系列问题亟待解决。

水利部水资源司司长陈明忠指出，人多水少，水资源时空分布不均，与生产力布局不相匹配，是我国的基本水情。我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，2/3的城市面临缺水，水资源供需矛盾十分突出。随着工业化、城镇化加快发展，我国水资源需求将在较长一段时期内持续增长，资源性、工程性、水质性缺水，在不同的地区将长期存在。

在新型城镇化的过程中我国面临更大的水环境压力。同济大学环境科学与工程学院院长戴晓虎表示，与发达国家水环境相比，我国现在的城市水环境很多都不是天然产生的，而是人工实现的水环境，特别是目前的城市水环境从容量来说与其自身所能够承载的容量不相匹配。

此外还有污染问题。中国水利水电科学研究院水资源配置研究室主任谢新民表示，在城镇化过程中，不仅要考虑水够不够，而且要考虑水环境污染的问题。全国工商联环境商会秘书长骆建华说，水的污染有三个源，一个是城市，一个是工业，一个是农村。在城镇化过程中，这三个源都将面临更大压力。

专家认为，发展循环经济是解决水资源匮乏和经济高速发展矛盾的正确选择。中国工程院院士、中国环境科学研究院院长孟伟认为，水的问题跟城市化和产业布局直接相关，跟经济结构和发展规模有必然联系。积极发展循环经济，提高水资源的利用效率是正确的选择道路。

戴晓虎称，解决水问题，要以循环经济为核心，调整经济产业结构，推动清洁生产，加强工业的循环利用，倡导节约用水。此外，也不要单独的就水论水，固废、垃圾等如果处理不好，也会对水环境造成影响。

发展水经济，释放水功能区活力也是专家建言的一个方向。谢新民认为，发展水安全、水环境、水生态、水文化，最终还是保障水经济发展。通过城镇化和产业结构调整，把水功能区潜力释放出来，随着水经济的发展，水文明也将逐步实现。

专家还认为，发展水循环经济重在政策落实。工信部节能与综合利用司司长周长益表示，循环经济发展到今天，当务之急就是以“踏石有印、抓铁有痕”的作风来抓落实。戴晓虎也指出，尽管循环经济大家都明白，但如何使一些政策、措施、技术最后能落地，这才是未来要关注的。

第三篇：新型城镇化发展动力、制约因素及其思路对策

课题组:新型城镇化:发展动力、制约因素及其思路对策

［ 作者：中共绍兴县委党校课题组来源：中国乡村发现网点击数：185时间：2011-1-11录入：张吉星 ］

内容提要：建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。在新时期新阶段，绍兴县主动顺应新型城镇化的发展趋势，提出了“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设目标，并启动了首批五个镇的新型城镇建设试点。这是立足县情实际，应对竞争挑战，事关县域经济社会发展全局的战略举措。因此，研究新型城镇化的发展动力、制约因素及思路对策，对于从理论上廓清新型城镇建设中的思想认识问题，进而提供决策参考，具有重要的现实意义。

关键词：新型城镇化建设发展动力制约因素思路对策绍兴县柯桥镇

随着工业化的推进和城镇居民生活水平的不断提高，发达地区新型城镇化已成为进一步提升区域竞争力，率先基本实现现代化的一种客观的必然选择。作为工业化起步较早、又率先步入市场化轨道的绍兴县来说，随着工业经济规模的不断扩大，人口的大量集聚以及城镇居民富裕程度的提高，原有的城镇基础设施及其服务功能已难以适应经济社会快速发展的需要，必然要求通过新一轮城镇建设——新型城镇化，来促进工业化的进一步发展，更快地实现城乡统筹，更好地化解民生领域的问题。最近，绍兴县第十二次党代会提出了建设“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设的目标要求。这是在新的发展阶段上，作为发达地区的绍兴县，主动顺应发达地区新型城镇建设趋势，从县域实际出发而作出的一个重大决策。在新时期新阶段建设新型城镇，这既是个操作层面的问题，也是需要从理论上进行廓清，进而更有效地指导和推进新型城镇建设的问题。

一、新型城镇建设的发展动力

近年来，发达地区出现的新一轮城镇化的客观趋势，是在多种因素相互作用下发生的。这需要我们从历史与现实、内部与外部的结合上去探求建设新型城镇的动因。

1.对城镇化的理性反思。新型城镇化是相对于旧式城镇化而言的。旧式的城镇化在其发展中，不可避免地存在着由于指导思想上的不切实际，规划设计上的单一粗放，从而带来实际运作中的资源浪费、环境污染等问题，具体表现在以下几个方面：首先是城镇建设相对滞后。绍

兴县的城镇化建设，在一个比较长的时期里，一直落后于工业化的发展，自绍兴县城迁址柯桥以来，城镇化步伐明显加快，也带动了周边地区的发展，出现了工业化与城镇化相互促进的局面。然而，我县工业经济的快速发展，现已步入工业化中后期这一客观现实，与城镇化的滞后已形成了鲜明的反差，县域范围内城镇化的总体水平，显然已落后于工业化的发展步伐，影响着率先基本实现现代化的进程。其次是城乡发展不够协调。过去的城镇化所走的是农村支援城市的道路，政府将财政收入主要投到城市建设中去，对农村投入较少，这样做导致了城乡发展的不协调和城乡差距的不断拉大，延缓了县域城镇化的发展进程，也制约了城乡统筹的稳步推进。再次是行政区划设置不尽合理。由工业化发展而推动的城镇化的发展，迫切需要增强发展中的积极性和自主性，然而，在计划体制基础上形成的以行政职能为主的区划关系并没有随着市场体制的演进而发生相应的改变，这既加大了行政管理成本，也使区划经济效应不能得到应有的发挥。

2.工业化的强势推动。工业化与城镇化存在着内在的必然联系，一方面，工业化是城镇化的基础，只有通过工业的不断集聚，从而带来人口的集聚，使城镇的兴起和建设成为必要。同时，城镇化又是工业化的支撑，城镇化的发展又会对工业化的进程起到推动和促进作用，为工业化的发展提供交通、通讯、人居及商贸等环境。更为重要的是，随着产业的不断升级和经济结构的不断优化，必然会对服务行业的发展，尤其是生产性服务行业的发展提出新的更高的要求，迫切需要通过推进城镇化来发展教育、科研、金融、休闲等产业，从而增强第三产业与第一、二产业的关联度。绍兴县工业化的发展业已呈现出下列发展态势：一是产业特色比较明显。纺织印染作为我们的主业，不仅在量上，而且在产品的档次上不断提升，建设国际纺织中心，已具备了一定的产业基础。二是集聚程度不断提高。县、镇两级开发区按各自的定位，形成了梯度推进的新格局。三是企业规模不断扩大。无论从周边及沿海发达地区来看，这是一个比较明显的特点。四是经济结构不断优化。与工业化进入中后期相适应的一些重化工业开始在县域经济中扮演重要的角色。总之，县域工业化的发展，再次把城镇建设提到一个新的高度。当前，绍兴县城镇化滞后于工业化的一个突出表现，就是第三产业明显滞后于第二产业的发展，不仅是县城柯桥第三产业的发展与“城市经济”发展的要求有较大差距，而且，县域范围内的镇(街)，尤其是一些经济强镇，第三产业的发展与其工业化的水平之间更不相称。因此，以工业化的强势推进为基础，必然要求以新型城镇建设带动商贸三产的发展与其相适应，从而在协调发展中加快县域现代化建设的进程。

3.竞争中的外部压力。当前的区域竞争确实已经转到综合实力的较量上。这里的综合实力不仅仅是一般理解的经济、政治、文化、社会等方面的内容，而且还表现在它们之间相互关系的协调上。因为在资源日益紧缺的严峻形势下要推进率先发展，走协调、可持续的发展之路，任何单向度的孤立发展都可能会付出较大的代价。特别需要指出的是能否实现工业化与城镇化的相互联动，已经成为增强区域竞争力的重要因素。绍兴县与广东、江苏等发达地区的县相比，在实现工业化与城镇化相互推进上仍存在着这样一些差距：首先是发展理念上的差距。过去，我们在强调工业化的同时，确实比较忽视城镇化建设，这既与历史形成的有县无城的状况有关，又与近年来把城镇建设的重点放在县城柯桥区的因素有关，从而在一定程度上忽视了城区周边集镇的发展，影响了县域城镇化总体水平的提高。当前，沿海发达地区涌现出了一批新型城镇建设比较成功的典型，在那里“镇镇象城市，村村是社区”的景象，促使我们重新思考工业化与城镇化的关系。其次是发展内涵上的偏移。从城镇化发展的水平来看，把商贸三产的发展，看作新型城镇建设的重要内涵，这是城镇化取得成功的重要标志。过去，我们在对城镇化的认识上，比较强调基础设施建设，往往忽视城镇功能的开发，一定程度上造成有“城”无“市”的局面。再次是建设规划上的欠缺。规划的前瞻性、科学性、系统性及严肃性是城镇化成功的有力杠杆，是城镇化建设取得成功的一条共同经验。在我们的城镇化建设的实践中，无论从规划的制定，还是执行上，过去都存在着比较多的问题。最后是产业比例的失衡。从产业基础看，有一个比较合理的大三产之间的比例关系，尤其是二、三产业之间的关系是衡量城镇化成败的重要因素，象广东虎门等镇第三产业的比重已经接近或超过了第二产业的比重，这是城镇现代化的重要标志。相比之下，绍兴县第三产业所占的比重与整体经济发展的水平还不相称。

4.现代化的生活诉求。这是新型城镇建设的基本动力。现代工业的发展，不仅对基本的生产要素的配置提出了更高的标准，而且对人的发展在体能、知识、技术、心理及价值观等方面也提出了更高的要求。要满足人的这些基本的需求，就必须向人们提供现代的生活方式。从社会的发展趋势来看，这只能是现代城市的生活方式。县域范围内新型城镇化建设，是都市生活的折射，是实现城乡一体化的纽带，将极大地改变人们的生产生活方式和思维方式。随着工业化的不断推进，人的需求必然向着更高层次不断跨越，从而使城镇化建设成为与时俱进的永恒课题。过去，由于理解的片面和操作的无序，在一些地方城镇建设中不尊重群众意愿、触犯群众利益，搞劳民伤财的“形象工程”的事件也时有发生，这就告诉我们，城镇化要健康发展，必须因地制宜，尊重群众，切实解决群众生产生活中面临的实际问题。

二、新型城镇建设的制约因素

从一般意义上看，城镇化的推进受到人口、资源、环境三个方面的硬性约束。首先是人口的制约。城镇人口的集聚是衡量城镇化水平的重要尺度，城镇化是衡量现代化水平的重要标志。随着城镇容量的不断扩充，城乡统筹的社会制度的不断更新，必然使大量的农村人口向城镇集聚，要使如此庞大的农村人口不断转入城镇，这是发达国家从未遇到过的难题。从县域范围来看，推进新型城镇建设，同样面临着转移农村人口，不断提高城市化率，进而率先基本实现现代化的问题。因此，新型城镇建设所达到的水平和提供的服务功能能在多大程度上吸纳农村人口，这是我们不得不面对的现实问题。这就必然要求我们把过剩的农业人口转移出去，但同时必须做到人口转移的合理和有序，使之与工业化的推进和城镇化的承载能力相符。由于受地域文化的影响，绍兴人“安土重迁”的观念比较强，工作在城镇，居住在农村的现象比较普遍。农村人口转移的很大一部分，也是向中小城市靠拢，即使是在一些经济强镇也是如此。在这个过程中，倒是大量的外来人口填补了城镇的空白，从而在一定程度上造成了集镇的“空壳化”现象，给城镇管理带来许多问题。其次是资源的制约。与粗放经营的经济增长方式相匹配的城镇化的方式也是粗放式的。当前，资源短缺与利用效率低下并存的格局，已经严重制约着城镇化的发展。一方面，自然资源日益稀缺，特别是土地资源的瓶颈制约，已深度影响新型城镇建设的进程，成为城镇化可持续发展的巨大障碍；另一方面，资源使用

不当或技术水平落后，造成资源利用效率不高、甚至随意浪费的问题比较普遍，从而进一步制约了城镇化的发展。从县域的发展现实来看，工业化的强势发展与城镇化发展的脱节，造成了可用于新型城镇建设的资源空间十分有限。三是环境的制约。经济社会的快速发展极大地改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题，水体污染，空气污染及其他污染。随着工业化的进一步发展，环境容量和可用的环境指标日益减少，业已形成的以纺织、印染为主的产业结构，对县域环境的影响至今仍不可低估。这些环境问题，使城镇居民的身心健康受到损害，生活质量下降，人力资本的可持续发展也受到影响。因此，新型城镇建设，必须考虑到环境的承载能力，走可持续的城镇发展之路。

从县域层面来看，新型城镇建设面临着下述重大关系的应对：一是工业化与城镇化的关系。工业化的进程始终制约着城镇化的发展。当前，绍兴县经济的发展面临着产业结构优化升级与转变经济增长方式的双重任务，上述任务的解决，不仅可以提高经济效益，积聚丰厚的财源，同时也可以为城镇拓展创造空间条件和资源基础。更进一步地说，经济结构的优化升级和增长方式的转变，也催生了对科研、教育、金融等生产性服务行业的需求，从而推动新型城镇建设中商贸业的兴旺与繁荣。二是规划与建设的关系。在过去的城镇建设中，存在着规划滞后现象，特别是许多规划都涉及到“农保田”的问题，在国家宏观调控的形势下，这些规划事实上已无法执行。因此，新型城镇化建设的提出和推进，必然涉及到原有规划的重新调整。同时，在原有的城镇建设规划编制中，还存在着不够系统的问题，规划之间缺少相互衔接和配套。另外，规划在执行中随意性较大和缺乏应有的“刚性”，使一些地方至今形不成城镇建设的气候。新型城镇建设已在相当程度上受制于规划这个“龙头”的桎梏。三是建设与管理的关系。在城镇化的推进中，重建设轻管理的问题也比较突出。工业化和城镇化的相互推进，要求政府更多地还权于民，实现社会管理主体的多元化，做有限政府、责任政府、法治政府，形成“小政府大社会”的局面，这就必须要加快培育社会中介组织和自治组织。在加快城镇化的进程中，村级自治组织的功能如何更快地向城市社区职能转变，无疑是新型城镇建设的重要课题，这对于广大农民尽快地融入城镇文明的生活方式，在推动农民的市民化进程中起着相当重要的作用。四是管理与经营的关系。近几年来，随着城镇化的发展，在交通通讯、社会治安、矛盾调处以及环境治理等领域的城镇管理不断得到加强，然而，城镇化作为一个持续的发展过程，不仅要求我们的政府从单一管理走向多元化管理，从而达到“善治”，而且，越来越把“经营城镇”的问题提上议事日程。城镇商贸三产的发展，是新型城镇化的重要内容，这就需要有一大批懂得经营城镇的专才。五是共性与个性的关系。绍兴县现已赋予五个新型城镇建设先行开发区管理职权，并从机构设置、财政安排等方面作出了统一部署。然而，由于历史条件、区位环境、经济基础、资源秉赋等的差异，在新型城镇建设中，这些镇必然面临着各自的实际问题，需要我们把原则性和灵活性结合起来，在保持政令统一中，有所侧重，区别对待。

三、新型城镇建设的思路对策

建设新型城镇必须以科学的理念统领发展，以正确的思路引领发展，以科学机制促进发展，以优秀的队伍保障发展，以争先的业绩检验发展。

要有科学理念。这个科学理念就是科学发展观。一是人本理念。新型城镇建设，必须做到因地制宜，依靠群众，以民生为本，更好地适应城镇居民生活由小康型向富裕型过渡。二是系统发展的理念。新型城镇建设是一个开放的系统，包含人流、物流、信息流、能量流、资金流等基本要素，是一个由人口、产业、科技、文化教育、生态环境、基础设施以及政府职能等多种因素组成的系统。城镇化不仅仅是一个简单的人口集聚的过程。因此，在更高起点上推进新型城镇建设，需要我们掌握整体思维的原则，提高经营新型城镇的思维能力。三是统筹发展的理念。新型城镇建设的实质是城乡的统筹发展。在率先基本建成现代化的进程中，绍兴县已形成了以柯桥县城建设为龙头，以新型城镇建设为纽带，以新农村建设为接点的新格局。建设新型城镇是进一步实现城乡统筹发展的桥梁。县城建设、新型城镇建设与新农村建设应协调和谐、配套发展。四是持续发展的理念。新型城镇建设，同样要处理好经济发展与人口集聚、资源利用以及环境承载之间的关系。当前，土地问题已成为制约我县工业化、城镇化推进的最大的制约因素，在这种情况下建设新型城镇，一定要千方百计挖掘城镇内部潜力，提高土地利用质量，避免粗放式的规模扩张，避免大拆大建。新型城镇建设，还要处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，实现人的发展与环境友好之间的相互促进。

要有准确定位。新型城镇化具有共同的内涵和特征。一是适应性，就是能够适应人口制约、资源制约和环境制约；二是协调性，主要是城镇化与工业化相协调、城乡关系协调、人与自然关系协调；三是合理性，包括合理的产业结构，合理的城镇空间布局等；四是先进性，管理组织先进，包括规划先进、城镇管理高效、社区组织有序；五是完善性，就是功能完善，实现交通顺畅、生活方便、企业生产经营有保障；此外还包括文化特色突出和城市资源经营的高效。由于地域经济、文化、社会及发展上的差异，新型城镇建设应具有各自的发展模式。有的镇经济发达，产业结构比较合理，适宜建设工贸型新型城镇；有的镇生态环境良好，又有丰富的人文旅游资源，适宜建设生态型新型城镇；有的镇市场基础较好，在周边乃至国内已有较大影响，适宜建设市场型新型城镇。新型城镇建设，只有立足于各自的实际，实行差异化发展，才能避免同质化竞争。推进新型城镇建设，在县域层面上，还要考虑城际资源的合理配制。

要有配套的机制。首先，要制订和完善与新型城镇建设相适应的考核评价体系。这就需要在原有的考评机制的基础上调整对新型城镇建设的考核力度。二是进行考核内容的科学设计。应突出城镇规划的编制、城镇管理、城镇绿化、商贸三产、社会事业发展、生态环境等考核内容。其次，要建立“运转协调、规范有序、办事高效”的行政管理体制，在县委、县府充分授权的前提下，加快进行“五办一局两中心”的内设机构的设置和整合，特别是对“城镇建设管理局”人员配置，要充实精兵强将，通过内部统筹，多岗兼职，外引内培，通过合法的授权委托或聘请等形式，使之真正发挥在新型城镇建设中的作用。再次，是要建立多元化的投融资体制。新型城镇建设，事实上面临着资金的短缺问题。尽管绍兴县已对财政分配格

局进行了调整，但与新型城镇建设的目标要求相比，资金的缺口仍然较大，在组建和完善镇(街)国有城投公司的基础上，要注重引入市场化运作、企业化管理的模式，吸引大型企业和金融机构参与新型城镇建设，着力构建新型城镇建设投融资体制。同时要利用五个新型城镇先行区的先发优势，吸引周边中心城市的大型商贸公司入驻所在城镇，采取合作、租赁等形式，实现借力发展。

要有政策扶持。为推进新型城镇建设，绍兴县委县府正在拟建宽松的工作环境。在新型城镇建设推进的过程中，所在镇也必然会遇到各自的实际问题，因此，还需要有进一步的政策扶持。从当前来看，以下这些问题必须着力进行政策扶持：一是总部经济问题。新型城镇建设，不仅仅是简单的人口集聚，而且也必然要吸引企业参与城镇建设，打造“企业总部经济”。在过去几年里，一些大型企业总部都纷纷迁址县城柯桥，这客观上给城镇建设带来了一定的影响，镇城范围内有一定规模的企业也进入了镇域工业集聚区，要使这些企业的总部迁入集镇，没有足够的吸引力，显然是无能为力的，这就需要出台相关的优惠政策，从而发挥企业对城镇建设的“隆市”作用。二是房地产业问题。在新型城镇建设的过程中，在集镇周边适度开发房地产业，对集聚人气，拉动第三产业的发展是不可替代的。与此同时，为了增强村级集体经济，可允许在集镇周边搞一些村级留用地，进行商贸开发。总之，过去出台的涉及到新型城镇建设所在镇的一些具体政策，必须进行清理和完善。三是“退二进三”问题。在新型城镇化建设中，既要提高商贸三产在镇域经济发展中的比重，又要努力改善集镇生态环境，这就必须对集镇核心区块的工业，尤其是对环境有较大影响的产业进行调整或转移，实行“退二进三”的政策。四是尝试建立土地“统征收储”制度。土地问题是新型城镇建设最大难点。过去土地征用总是根据项目的需要进行征地，这种用地方式往往只注重眼前碰到的问题，对发展的整体性、可持续性问题是存在缺陷的。尝试建立土地“统征收储”制度，辅之以“三有一化”政策配套，显然是一个解决以上问题的好办法。

要有组织保障。新型城镇建设的组织保障，包括组织机构设置、镇(街)权责的明细、相关专业人员的配备以及组织人事部门的参与等。新型城镇建设的关键在人，在于有一大批善于领导，熟悉专业、注重实干的领导干部队伍和专业技术人员队伍，这就需要我们建立起相应的组织保障体系，打造强有力的新型城镇建设的组织平台。从组织机构的设置来看，按照“五办一局两中心”内设机构的设置要求，各镇正在进行机构的调整，从面临的问题来看，主要是规划、城建、执法、城镇管理与经营类专业人员普遍比较缺乏，这既需要从镇级机关内部进行人员的优化配置，同时，又要从外部打通人才流动的渠道。首先，要加强对领导干部、现有城镇建设各种专门人员的教育培训，采取委托培养、组织进修班以及各种短训班等形式，造就一批擅长于城镇建设、管理及经营的人才队伍。其次，要从县级相关部门中，抽调专业人员充实到镇级内设机构中去，要加大对城镇建设具有专业知识的干部“下派挂职”力度，对于县级机关中具有城镇建设专业知识的人员，可采取蹲岗等形式，加大选调力度。再次，要加强镇(街)一般干部的交流，从而克服由于长期在一地工作而形成的思维惯性和工作惰性，激发机关工作的活力。最后，组织人事部门要努力创设有利于推动新型城镇化建设的“绿色人才通道”，通过多种形式聚集人才、培养人才、使用人才、保障人才，使人才工作更好服务于新型城镇建设。

第四篇：新型城镇化五大发展路径

新型城镇化五大发展路径

新型城镇化五大发展路径

目前我国城镇化正处于加速发展阶段，城乡发展面临着差异大、产业同质化、小城镇缺乏活力、大城市饱受城市病等一系列问题。如何摆脱城乡二元结构的发展方式，协调好城市和乡村间的发展关系，走好大小城镇自己的特色发展之路。可借鉴产业综合体模式、旅游小镇集群化模式、产城融合一体化模式、旧城改造与更新模式、新型农村社区发展模式这五大城镇化发展路径。

一、产业综合体模式

以生态产业为核心形成的小城镇是新型城镇化的核心发展路径之一。通过开发创建高效生态产业综合体，做到扶持一个乡镇，带动一片乡村，富裕一批农民。主要包括创意设计型综合体、现代农业服务综合体、以大企业主导的生态制造综合体、商业休闲娱乐综合体等方向。

把农业、农村和农民与新型镇化建设结合起来，结合自身特点，以广阔农村为基础，以广大农民为依托，以乡镇和乡村为主战场，以农业农村农民为主体的新型中小城镇化为载体，创立具有乡村特色的智慧型、生态型、科技型及文化型的高效生态产业综合体。

在这个过程中，政府和企业需要发挥不同的作用。政府统筹谋划，完善设施建设与综合服务功能，促进土地流转，集中安置居民，统筹产业形态发展，形成产业综合体发展的整体氛围。企业将技术研发、生产制作、成果展示、创意设计等融入综合体，并为居民和产业工人提供商业和娱乐服务，将产业综合体做成集约、智能、绿色和低碳的发展模式。

在具体的发展过程中要注意确立特色主导产业，培育产业核心竞争力。

依据当地资源禀赋和独特发展规律，合理规划产业结构和产业布局，充分挖掘有比较优势的产业，以培育支柱产业为重点，发挥比较优势，明确发展方向，确定特色产业，着力形成“一镇一业、多业并举、特色明显、产业兴镇”的特色小城镇产业发展格局。

此外，要注意塑造建筑风貌特色，传承历史文脉。历史文化是特色小城镇的灵魂，在注重历史的原真性、可读性和可持续性的基础上，传承文脉、彰显个性，充分保护、挖掘、弘扬小城镇在自然、经济、历史、文化等方面的特色，反映中国小城镇的历史演变和文化传承，提升小城镇的知名度和文化软实力。因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。

二、旅游小镇集群化模式

把握休闲产业发展浪潮，开发适销对路的旅游产品，改变乡村风貌，推进乡村休闲、文化旅游、养老宜居、旅游地产和名特绿色旅游商品开发，积极发展自驾游等新业态为游客提供优质、舒适、全方位的旅游服务，这是与新型城镇化建设结合，实现城乡统筹发展的另一路径。

针对地方特色，依托自然资源，形成滨海、文化、温泉、滑雪等特色主题旅游风情小城镇，可大致开发四大旅游小镇集群模式，即：文化主题小镇、旅游城镇综合体、旅游产业城镇、特色风情旅游度假区。

文化主题小镇是基于文化资源，可以打造文化名城名镇、休闲古城古镇、民族风情城镇、艺术城镇、工艺城镇、商贸购物城镇、电影城镇等。

旅游城镇综合体是依托旅游景区，可以打造各类接待型城镇，借力景区的泛旅游延伸，还可以打造会展城镇、运动城镇、休闲农业城镇等。

旅游产业城镇则是依托于特色资源、特色工业、特色批发市场等，通过旅游产业集群化的发展，实现特色旅游与特色产业紧密结合，为城镇化探索全新的路径。

特色风情旅游度假区是建设新型乡村度假区，打造集休闲农业、休闲度假、观光旅游、养生居住、农民集中安置等功能于一体的乡村旅游小镇。

三、产城融合一体化模式

上一轮的城镇化建设中，以政府为依托、以政策为导向、整合各方资源，实现城市地域空间和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型，出现了一大片的工业区、开发区和新城区，但增长模式单一，开发趋同，过度开发、土地浪费、基础配套落后等问题，形成单一产业区和“卧城”、“睡城”和“空城”等现象，造成有产无城、有城无产的局面。

产城融合一体化模式是解决以上问题的最佳方式，即把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，可以把一个组团式区域看作一个复合型城区，除了产业功能外，再加入相关的城市服务功能，使其基础配套设施齐全，有文化设施、娱乐设施、生活设施等。

以政府为主导，把产业集聚区规划建设纳入城市整体建设序列，抓好规划的总体性、统筹性和连续性，坚持在思路上一起谋划、在措施上一起推进、在效果上一起体现，促使城镇功能完善。

要做到“产城互动”，优化产业发展布局，就要逐步实行“三个一体化”，即：新型城镇化建设要与相对集中的工业园区形成“产城融合”的共同体；新城镇规划的产业园区与各中心城区产业转移及其重大项目建设产业布局一体化；新城镇要与本地资源和综合（行情专区）开发利用一体化，促进产城互动。

实现“以产兴城”要把节约、集约用地与新农村建设相结合，注重提高郊区土地使用效率，以城镇化带动农业现代化和新农村建设。注重规划能吸纳城镇居民和失地农民就业的产业，要与产业布局、功能定位相结合，作为城镇化发展的基础和重要支撑。加快完善商务、文化、居住、娱乐等多元化功能，城市功能完善。

最后做到“以城促产”，就要坚持“以人为本”的城镇化，防止出现“农村建城，农民离城”现象。通过城镇基础设施的完善发展支柱产业和特色产业，鼓励、允许农民依法通过多种方式参与开发经营，促进多种产业共同发展。

遵循产业集群、产业运营、产城一体这三大理念。构建产业生态、服务生态、环境生态这三维生态。才能共同构建产城融合一体化发展格局。

四、旧城改造与更新模式

在旧城改造过程中，一些地方政府由于盲目追求“现代化”、“形象工程”和“经济效益”，对旧城大拆大建，使这些最具文化特色的区域迅速消失，造成“千城一面”；与此同时，大拆大建也引发了大量社会问题，如拆迁矛盾突出，原有社会网络被割裂等。可针对城市不同功能区进行改造与更新。

城市更新不是对旧城的完全否定，而是在旧城的基础上不断发展、新建、扩建和完善。将旧城改造与城市更新纳入城市规划当中，有组织、有计划地进行，加强维护、合理利用、适当调整、逐步改置、集中领导和统一管理，追求环境效益和社会效益的完善统一。

在这个过程中要鼓励经验丰富、资金雄厚的大房地产企业积极参与城市改造与更新，进行综合社区的开发。通过政府与企业的沟通，利用私人资本弥补政府资金不足的问题，同时要严格地界定资金的用途和加强使用监督，保证项目顺利进行。防止开发项目为私人企业所左右，只考虑经济效益而缺少人文关怀。

同时，要立足城市持续发展需求，体现以人为本。在城市更新与改造过程中需要站在城市系统、城市生长发展的角度，关注社会、政治、经济和文化等问题，实现城市各部分在时间和空间上的协调。特别是在历史文化名城的保护和更新中，更需要战略性地解决保护和发展的冲突问题。对城市环境、城市历史、空间特征等宏观因素进行研究，确立包括城市空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等社会、经济、文化多元复合分步实现的城市更新目标体系，指导城市有序更新。

五、新型农村社区发展模式

新型农村社区，是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，按照统一要求，合并建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。

新型农村社区，不同于传统的农村社区，它不仅以农业产业为基础，还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接起来，是现代城镇体系的重要组成部分。其重点在于改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量，集约节约用地，调整优化产业结构，发展农村二、三产业，推进农业现代化，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务。

以农民为核心，促进农村地区发展为目标，从经济、产业、土地、社会伦理、地域文化、资源节约、环境友好等多角度综合思考和入手，以农民利益为出发点，始终贯彻农民是使用者、受益者的思想，同时结合乡村、地域文化特色的创造，建设配套完善的新型农村社区。

基于城乡一体化的大背景，以乡村观光休闲度假功能为主导，以乡村观光休闲业态为特色，以乡村商业休闲地产为支撑，以田园乡居生活为目标，通过土地整合、城市基础设施引入、文化特色的呈现、农民就业的解决，进行独立村的改造升级，向旅游综合新型社区发展。

这就需要政府主导、企业参与、居民融入三方面的努力来实现。

在政府的层面要制定相关优惠政策，设立新型农村社区建设专项资金，银行、信用社等金融部门，对新型农村社区优先提供贷款。从政策上和资金上为新型农村社区建设提供保障。

同时，要以产业发展为依托，积极动员有实力、有需求、有辐射带动能力的龙头企业参与新型农村社区建设，把解决社区产业发展、群众就业和企业用地等需求紧密结合起来，实现企业与新型农村社区融合发展、互利双赢。

社区居民要主动融入社区发展，树立主人翁意识，发挥自身特长，通过自主创业、自主择业、土地入股等方式参与到新农村社区建设当中，解决就业问题。

第五篇：新型城镇化五大发展模式

新型城镇化五大发展模式

目前我国城镇化正处于加速发展阶段，城乡发展面临着差异大、产业同质化、小城镇缺乏活力、大城市饱受城市病等一系列问题。如何摆脱城乡二元结构的发展方式，协调好城市和乡村间的发展关系，走好大小城镇自己的特色发展之路。可借鉴产业综合体模式、旅游小镇集群化模式、产城融合一体化模式、旧城改造与更新模式、新型农村社区发展模式这五大城镇化发展路径。

一、产业综合体模式

以生态产业为核心形成的小城镇是新型城镇化的核心发展路径之一。

通过开发创建高效生态产业综合体，做到扶持一个乡镇，带动一片乡村，富裕一批农民。主要包括创意设计型综合体、现代农业服务综合体、以大企业主导的生态制造综合体、商业休闲娱乐综合体等方向。

把农业、农村和农民与新型镇化建设结合起来，结合自身特点，以广阔农村为基础，以广大农民为依托，以乡镇和乡村为主战场，以农业农村农民为主体的新型中小城镇化为载体，创立具有乡村特色的智慧型、生态型、科技型及文化型的高效生态产业综合体。

在这个过程中，政府和企业需要发挥不同的作用。政府统筹谋划，完善设施建设与综合服务功能，促进土地流转，集中安置居民，统筹产业形态发展，形成产业综合体发展的整体氛围。

企业将技术研发、生产制作、成果展示、创意设计等融入综合体，并为居民和产业工人提供商业和娱乐服务，将产业综合体做成集约、智能、绿色和低碳的发展模式。

在具体的发展过程中要注意确立特色主导产业，培育产业核心竞争力。

依据当地资源禀赋和独特发展规律，合理规划产业结构和产业布局，充分挖掘有比较优势的产业，以培育支柱产业为重点，发挥比较优势，明确发展方向，确定特色产业，着力形成“一镇一业、多业并举、特色明显、产业兴镇”的特色小城镇产业发展格局。

此外，要注意塑造建筑风貌特色，传承历史文脉。历史文化是特色小城镇的灵魂，在注重历史的原真性、可读性和可持续性的基础上，传承文脉、彰显个性，充分保护、挖掘、弘扬小城镇在自然、经济、历史、文化等方面的特色，反映中国小城镇的历史演变和文化传承，提升小城镇的知名度和文化软实力。因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。

二、旅游小镇集群化模式

把握休闲产业发展浪潮，开发适销对路的旅游产品，改变乡村风貌，推进乡村休闲、文化旅游、养老宜居、旅游地产和名特绿色旅游商品开发，积极发展自驾游等新业态为游客提供优质、舒适、全方位的旅游服务，这是与新型城镇化建设结合，实现城乡统筹发展的另一路径。

针对地方特色，依托自然资源，形成滨海、文化、温泉、滑雪等特色主题旅游风情小城镇，可大致开发四大旅游小镇集群模式，即：文化主题小镇、旅游城镇综合体、旅游产业城镇、特色风情旅游度假区。

文化主题小镇是基于文化资源，可以打造文化名城名镇、休闲古城古镇、民族风情城镇、艺术城镇、工艺城镇、商贸购物城镇、电影城镇等。

旅游城镇综合体是依托旅游景区，可以打造各类接待型城镇，借力景区的泛旅游延伸，还可以打造会展城镇、运动城镇、休闲农业城镇等。

旅游产业城镇则是依托于特色资源、特色工业、特色批发市场等，通过旅游产业集群化的发展，实现特色旅游与特色产业紧密结合，为城镇化探索全新的路径。

特色风情旅游度假区是建设新型乡村度假区，打造集休闲农业、休闲度假、观光旅游、养生居住、农民集中安置等功能于一体的乡村旅游小镇。

三、产城融合一体化模式

上一轮的城镇化建设中，以政府为依托、以政策为导向、整合各方资源，实现城市地域空间和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型，出现了一大片的工业区、开发区和新城区，但增长模式单一，开发趋同，过度开发、土地浪费、基础配套落后等问题，形成单一产业区和“卧城”、“睡城”和“空城”等现象，造成有产无城、有城无产的局面。

产城融合一体化模式是解决以上问题的最佳方式，即把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，可以把一个组团式区域看作一个复合型城区，除了产业功能外，再加入相关的城市服务功能，使其基础配套设施齐全，有文化设施、娱乐设施、生活设施等。

以政府为主导，把产业集聚区规划建设纳入城市整体建设序列，抓好规划的总体性、统筹性和连续性，坚持在思路上一起谋划、在措施上一起推进、在效果上一起体现，促使城镇功能完善。

要做到“产城互动”，优化产业发展布局，就要逐步实行“三个一体化”，即：

新型城镇化建设要与相对集中的工业园区形成“产城融合”的共同体；

新城镇规划的产业园区与各中心城区产业转移及其重大项目建设产业布局一体化；

新城镇要与本地资源和综合（行情专区）开发利用一体化，促进产城互动。

实现“以产兴城”要把节约、集约用地与新农村建设相结合，注重提高郊区土地使用效率，以城镇化带动农业现代化和新农村建设。

注重规划能吸纳城镇居民和失地农民就业的产业，要与产业布局、功能定位相结合，作为城镇化发展的基础和重要支撑。

加快完善商务、文化、居住、娱乐等多元化功能，城市功能完善。

最后做到“以城促产”，就要坚持“以人为本”的城镇化，防止出现“农村建城，农民离城”现象。通过城镇基础设施的完善发展支柱产业和特色产业，鼓励、允许农民依法通过多种方式参与开发经营，促进多种产业共同发展。

遵循产业集群、产业运营、产城一体这三大理念。构建产业生态、服务生态、环境生态这三维生态。才能共同构建产城融合一体化发展格局。

四、旧城改造与更新模式

在旧城改造过程中，一些地方政府由于盲目追求“现代化”、“形象工程”和“经济效益”，对旧城大拆大建，使这些最具文化特色的区域迅速消失，造成“千城一面”；与此同时，大拆大建也引发了大量社会问题，如拆迁矛盾突出，原有社会网络被割裂等。可针对城市不同功能区进行改造与更新。

城市更新不是对旧城的完全否定，而是在旧城的基础上不断发展、新建、扩建和完善。将旧城改造与城市更新纳入城市规划当中，有组织、有计划地进行，加强维护、合理利用、适当调整、逐步改置、集中领导和统一管理，追求环境效益和社会效益的完善统一。

在这个过程中要鼓励经验丰富、资金雄厚的大房地产企业积极参与城市改造与更新，进行综合社区的开发。通过政府与企业的沟通，利用私人资本弥补政府资金不足的问题，同时要严格地界定资金的用途和加强使用监督，保证项目顺利进行。防止开发项目为私人企业所左右，只考虑经济效益而缺少人文关怀。

同时，要立足城市持续发展需求，体现以人为本。在城市更新与改造过程中需要站在城市系统、城市生长发展的角度，关注社会、政治、经济和文化等问题，实现城市各部分在时间和空间上的协调。

特别是在历史文化名城的保护和更新中，更需要战略性地解决保护和发展的冲突问题。对城市环境、城市历史、空间特征等宏观因素进行研究，确立包括城市空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等社会、经济、文化多元复合分步实现的城市更新目标体系，指导城市有序更新。

五、新型农村社区发展模式

新型农村社区，是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，按照统一要求，合并建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。

新型农村社区，不同于传统的农村社区，它不仅以农业产业为基础，还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接起来，是现代城镇体系的重要组成部分。

其重点在于改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量，集约节约用地，调整优化产业结构，发展农村二、三产业，推进农业现代化，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务。

以农民为核心，促进农村地区发展为目标，从经济、产业、土地、社会伦理、地域文化、资源节约、环境友好等多角度综合思考和入手，以农民利益为出发点，始终贯彻农民是使用者、受益者的思想，同时结合乡村、地域文化特色的创造，建设配套完善的新型农村社区。

基于城乡一体化的大背景，以乡村观光休闲度假功能为主导，以乡村观光休闲业态为特色，以乡村商业休闲地产为支撑，以田园乡居生活为目标，通过土地整合、城市基础设施引入、文化特色的呈现、农民就业的解决，进行独立村的改造升级，向旅游综合新型社区发展。

这就需要政府主导、企业参与、居民融入三方面的努力来实现。

在政府的层面要制定相关优惠政策，设立新型农村社区建设专项资金，银行、信用社等金融部门，对新型农村社区优先提供贷款。从政策上和资金上为新型农村社区建设提供保障。

同时，要以产业发展为依托，积极动员有实力、有需求、有辐射带动能力的龙头企业参与新型农村社区建设，把解决社区产业发展、群众就业和企业用地等需求紧密结合起来，实现企业与新型农村社区融合发展、互利双赢。

社区居民要主动融入社区发展，树立主人翁意识，发挥自身特长，通过自主创业、自主择业、土地入股等方式参与到新农村社区建设当中，解决就业问题。