我国城市化进程中存在那些问题,我们需要怎么样的城市化

第一篇：我国城市化进程中存在那些问题,我们需要怎么样的城市化

目录

一、相关的概念

1.城市化

2.我国城市化发展的支持观点总结

二、我国城市化进程中存在的问题

三、小城镇化发展模式具体分析

四、我们需要怎么样的城市化

一、相关的概念 1.城市化

城市化的概念有狭义和广义之分。狭义概念就是指人口城市化，即农村人口迁移到城市转变为城市人口或农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口，由此使城市人口规模增大和比重提高的过程。其中，农村人口迁移到城市转变为城市人口的人口城市化称为迁移城市化，农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口的人口城市化称为就地城市化。一般情况下，农村人口迁移到城市转变为城市人口的迁移城市化为人口城市化的主流，农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口的就地城市化通常是人口城市化发展到一定阶段因城区扩大或新设城市带来的人口城市化现象。

城市化的广义概念，除包括人口城市化以外，还包括人们通常所说的土地城市化和生活方式的城市化等。应该说，人口城市化是基础，城市化的这些丰富内涵都是从人口城市化衍生出来的。

2.我国城市化发展中的不同支持观点

中国特色的城市化道路，经过笔者的总结认为主要围绕以下几个观点展开。

观点1：小城镇发展论。认为我国原有的城市无力接纳众多的亟待转移的农村剩余劳动力和乡村人口，而中国的国情国力又难于再建那么多新城市。福利补贴、粮食补贴等国家已负担不起，城市住房、交通、供水、就业等问题已相当紧张。因此，只能在原有乡村集镇的基础上发展小城镇。这样就可以离土不离乡，进厂不进城，将大量的乡村剩余劳动力就地消化。

观点2：中小城市战略论。认为农村城市化有远见的选择是，依托现有县城(包括县级市)发展中小城市，再辅之以把一些条件较好的中等城市扩建成百万人口的大城市，适当保留、改造和建设一部分重点小城镇。这既符合我国实际，又可避免发达国家“城市病”在我国重演。

观点3：大中小城市并举论。认为应以大中城市为主导，大中小城市全面发展。即：挖掘大城市潜力，扩大和建设中等城市，择优和适当发展小城市。理由是：(1)城市化发展过程中的“城市病”是一种社会经济“发展病”，可以通过社会自身发展而得到治理。由城市化滞后的“农村病”是一种“停滞病”，它不仅难治，而且还会引发更严重的“城市病”。我们不必因噎废食，因害怕“城市病”而不敢发展特大、大中城市。(2)全面发展大中小城市是把社会效益、经济效益和生态效益三者结合的最佳选择。(3)以大中城市为主导的城市化是充分利用大中城市原有基础、挖掘潜力的正确途径。(4)发展大中城市，打开城门是顺应农民迫切要求城市化积极性的根本举措。

观点4：大城市论。认为中国城市化道路应以发展大城市为重点，理由是：(1)发展大城市是世界共同趋势;(2)从经济、社会、环境和建设四个方面分析城市规模效益，大城市的规模效益都高于中小城市。因此，大城市是城市化过程中的必经阶段，也是普遍规律;“城市病”和城市规模大小并无必然联系。

观点5：多元模式论。认为我国国土辽阔，人口众多，地域差别很大，生产力水平和经济发展不平衡，在农村城市化过程中和发展方向上，不可强求一律。如实行市管县体制的地方，应以中等城市为主;远离大中城市和广大内陆地区或山区，应以小城市、县城(建制镇)为主;在东南沿海发达地区应以建制镇为主。

二、我国城市化进程中存在的问题

1.农村难以融入城市，市民化进程滞后。

目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

2.土地城镇化，快速人口城镇化使得建设用地粗放低效。

一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。1996—2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2010—2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资，推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

3.城镇化空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘；城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。

4.服务水平不高，存在城市病。

一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差。

5.自然历史文化遗产保护不力，城镇建设缺乏特色。

一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市，“建设性”破坏不断蔓延，城市的自然和文化个性被破坏。一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。

6.体制不健全，阻碍城镇化发展。

现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

三、小城镇化模式的具体分析

从建国后中国城市化几十年的实践来看，虽然各种规模等级的城市都有所发展，珠江三角洲，长江三角洲，京津唐等地区出现了城市带。大城市数目增多，出现了一批以地区级城市为主的中等城市，小城市发展迅猛。但从总体上说，中国的城市化模式在实际上选择了以小城镇为主的分散化模式，小城镇化具有不可替代的重要作用。在中国社会，经济结构转型中的关键问题，人口转移问题上，小城镇发挥了积极的，不可替代的作用。在中国由农业社会向工业社会，由农村社会向城市社会，由传统社会向现代社会转型的过程中。所遇到的突出而又关键的问题是如何把农村中进行传统耕作的劳动力转移出去，小城镇在其中起到了很大作用。小城镇由于具有更接近农村，进入门槛较低，转移的难度和风险较小等优势。成为人们常说的剩余劳动力的蓄水池和节流闸。小城镇的发展减轻了城市化的阻力。小城镇加强了城乡之间的联系，有力的冲击了城市化中最大障碍：城乡二元结构 小城镇的发展增强了城市化的推力。小城镇的发展减小了农村系统的脆弱性。加速了农业的现代化进程，增大了城市化的推力。小城镇的发展带动了农村产业的多样化和农村市场的繁荣，使农村市场的交易对象，交易种类，交易方式，交易关系日趋复杂化，现代化 促进了农村市场网络的形成。小城镇的发展无形之中增大了城市化的引力。小城镇的崛起丰富了民众对于城市化的认识。使城市化的观念深入人心，无形之中为城市化作了宣传，增大了城市化的引力。在小城镇发展之前，城市与农村这两个并行的体系基本互不干涉，由于信息闭塞与城市交流较少等原因，农民对城市的了解很少，小城镇发展之后，与农村相比它所具有的良好居住环境，交通条件和教育氛围等优势吸引了众多的人口，并使人们充分感受到了先进的城市文明，小城镇利用自身向人们展示了城市化的魅力。活跃人们城市化的思维，使城市化的观念深入人心，为城市化做了无声的宣传，增加了城市化的引力，同时小城镇与城市生活，生产方式的差距给人们留下了一定的想象，希望和奋斗的空间使人们努力向更高层次的城市迁移，从而在意识，精神层面上推动着城市化的进程。小城镇的发展开拓，创立了一种新的城市化建设观，以农民为主体的自下而上的城市化建设方式。

尽管，以小城镇为主的城市化模式。为中国的城市化和经济发展做出了巨大贡献 但同时也带来了决策者始料不及的各种负面作用。站在国民经济全面发展和社会整体进步的角度对其做进一步分析可以看出小城镇的发展带来了一系列严重的问题。

以小城镇为主的城市化模式，在指导思想上具有明显的局限性。不利于彻底改变城乡二元社会结构的格局和大农村小城市的局面。小城镇的发展对于改变城市与乡村互相独立冲击二元社会经济结构的现状有一定的积极作用，但实质上这一模式在指导思想上与以往限制农民进城的传统思想一脉相承，充其量只是在市场经济的冲击下对传统思想的一种变通而已，在这种根本思想指导下的，小城镇式城市化模式，虽然能在一定程度上冲击二元结构，但不利于彻底改变城乡分割的局面，不仅如此，还使中国的社会结构演变成目前的农村，小城镇，城市的三元结构。使部分小城镇即不像城，又不像村生活在小城镇的农民即不像城市居民，又区别于农民，使小城镇及其居民的理论属性与实践属性不相符，这种现象实际上就是人们常说的准城市化现象，从更深层次上讲这样的城市化模式将不利于，把城市化进行到底，而是小富即安满足于低层次的城市化。以小城镇为主的城市化模式，忽略了城市化进程中资源的有限性和特定承载力的逻辑前提和经验事实，使城市化的可持续能力大打折扣。一国城市化的可持续能力是建立在该国资源基础之上的，其中自然资源构成了城市化的重要约束条件。在我国资源特别是土地短缺，节约耕地更应该是我国城市化的逻辑前提，而在分布上点多面广的小城镇却造成了相反的后果占用了大量土地，造成了耕地的锐减，以小城镇为主的城市化模式在使城镇人口增加的同时反而加剧了人地矛盾。

以小城镇为主的城市化模式，不利于资源的合理配置，降低了资源配置的效率，是一种成本较高的城市化模式，城市化过程是资源重新配置的过程，也是资源配置效率不断得到改善的过程，资源配置效率不仅来自城市化过程中资源和经济要素组合的配置效率 也来自空间结构的配置效率，以小城镇为主的城市化模式 强调城市化过程中着重发展城市空间体系中的小城镇。使空间结构配置效率降低。

四、我们需要怎么样的城市化

关于我们需要怎样的发展模式，笔者比较支持我国城市化的模式中有关学者提出的“市场主导型城乡综合发展的多元城市化模式”，即我国未来的城市化模式应是市场主导型城乡综合发展的多元城市化模式。

所谓市场主导型城乡综合发展的多元城市化模式是指以社会经济的可持续发展为基本宗旨，以城乡一体化为总体目标，充分发挥市场机制在人口迁移，要素集聚，城市内部结构调整和外部扩张，城市之间的竞争与协调以及城乡关系调整等方面的基础性和主导性作用 通过多种具体方式推进城市化的进程。这种城市化模式的核心是必须尊重市场规律，尊重市场对城市化的选择。

该模式强调城市化进程中市场的主导作用 但并不否定和排斥政府的重要作用。只不过政府的角色，地位和管理方式与计划经济相比应有所改变。过去，政府是城市化模式的设计者和执行者，诸如人口迁移与就业，城市职能定位，城市发展规模的联系等都是由政府决定。在新的城市化模式中，政府要从许多领域退出来，让位于市场机制，在城市化进程中，政府与市场应明确分工，各司其职，互相协调共同促进城市化的发展。

城市和乡村是城市化的两个端点 城市化表现为二者之间的经济交往和要素流动合理的城乡关系是城市化的重要内容。世界各国尤其是发达国家城乡一体化的趋势和中国缩小城乡差别的目标共同促成了城市化的模式应该以城乡综合发展，城乡一体化为基本方向。

我国的城市发展模式还应该坚持，具体问题具体分析基本原理们，实现多元化的模式选择。由于各地的具体情况千差万别，诸如经济社会发展所处的阶段，面临的问题，城市发展的基础和水平等，因而在城市化模式上会表现出不同的区域特色，也就是说城市化模式在实践中将是多元化的，这种多元化表现在许多方面，包括城市化的规模结构区域结构，人口转移，城区扩张等诸多方面。

必须做到大、中、小城市与小城镇协调发展，城市规模结构的多元化，东、中，西部的城市化各有侧重。城市化在空间布局上的多元化，经济效益、生态效益、社会效益、城市化绩效评价标准的多元化。就近转移，异地转移和梯度转移，城市化进程中人口转移方式的多元化等等。

第二篇：我国城市化进程中郊区城市化问题分析

我国城市化进程中郊区城市化问题分析

来源：资源网作者：李争发布时间：2008.06.2

4郊区城市化是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段，是由于城市中心区的土地稀缺地价昂贵、交通堵塞拥挤、居住人口密集、环境质量恶化，致使城市中心区人口和企业、公司外迁到郊区，使城市中心区的人口增加低于郊区，形成相对中心区而言的离心化现象。其实质是城市周围的农村地域受到城市扩张的影响，逐步向城市性因素和农村性因素相互混杂的过渡地域变化的过程。随着我国城市化进程的加快，城市不断的外延扩张，位于城市边缘的地带在城市化进程中不断被发展成为新的城市，在这一背景下，我国部分学者也提出了我国的郊区城市化问题，并指出了郊区城市化的发展方向以及目标等。我国的郊区城市化发展模式也借鉴了西方发达国家的经验，在我国的实际应用中也出现了一些问题，本文将对我国在郊区城市化发展中存在的误区和问题进行分析。

一、郊区城市化的表现形式、原因以及实质

目前部分学者和政府官员对我国的郊区城市化的理解还存在着误区，产生了概念上的错误，造成的不利影响也是相当大的。正确理解郊区城市化的形式和本质有助于我们对我国的郊区城市化现象进行分析。

1．郊区城市化的表现形式

“郊区城市化”是指人口与经济活动从城市中心区域向广阔的郊区甚至小城镇或乡村迁移，引起城市郊区迅速发展成为新型城区，而老的中心城区出现人口减少的现象。郊区城市化首先出现在欧美等工业化、城市化程度很高的国家，以美国尤为突出。与郊区城市化现象相联系的另外一个现象是原有的中心城市功能衰退，环境恶劣，导致中心城区向郊区发展的现象。20世纪80年代以来，我国城市化水平大大提高，北京、上海等大城市相继出现了郊区化现象，如城市中心区企业外迁，郊区大型企业设施及住宅区与别墅区的建设等。目前我国城市郊区化主要是城市人口与工业及部分商业的郊区化，服务业、金融保险等第三产业仍在向城市中心区集中。

2．郊区城市化产生的原因

郊区城市化产生的原因分为外部因素和内部因素，其外部因素有：

（1）技术进步及由此产生的经济繁荣是城市郊区化必要的经济条件。交通网络的完善、通讯技术的发达以及随着技术进步而产生的对生活质量的需求都是导致郊区城市化产生的原因。交通的进步减少了人们从郊区到城市中心的成本，通讯技术的发达可以实现在郊区对城市中心业务的控制，这些为人们迁往郊区提供了必要的条件。

（2）政府的政策导向。政府的政策为城市郊区化创造了良好的外部条件。政府直接向郊区投资建设工业园区，不断改善城市郊区的基础设施建设状况，并且城市郊区的地层建筑具有较低的建设成本，吸引了众多的建设资金，使郊区的建设日益完善，并吸引城市中心区的人口向郊区不断转移，导致了郊区城市化的形成。

郊区城市化产生的内部因素有：

城市发展客观规律所导致的城市内部凝聚力的逐渐丧失。城市作为一个区域的增长核心，在形成初期具有极强的内部凝聚力，进而产生集聚一规模效应，但这种集聚是有限度的，当达到某一限度时，许多城市问题相继产生，如交通拥挤、地价上涨、住房紧张、基础设施老化、教育资源短缺、犯罪率上升、环境恶化等，称之为“规模不经济”现象。这时，城市增长开始由原来以集聚力为主导的极化阶段转向以扩散力为主导的扩散阶段。一战后，西方国家快速的城市化导致社会变迁失控和城市问题层出不穷，使城市固有的向心力逐渐丧失，严重抑制着中心城区经济的进一步发展，成为促使富人阶层、工厂各种机构纷纷向郊区迁移的内部动因。

3．郊区城市化的实质

有学者在较早的时候指出，这种城市化由集中走向分散的现象，是在新的历史条件下出现的一种新的城市化形式。（杨重光，刘维新。1986）根据城市倒“S”型曲线发展规律，郊区城市化是城市化历程的一个必然阶段。在城市化的第二个阶段（城市化率达到70%~90%），出现了城市区域化的现象，即不是向城市的一个点聚集，而是向一群相互紧密联系的城市点聚集，同时伴随着老点向新点的扩散，城市数量仍在增加，城市质量也在提高。随着城市规模的不断扩大，城市功能的不断发展，第二产业将逐渐向城市郊区转移，导致城市中心区域原有的功能开始倒退，据研究表明，当一个区域的人均GDP达到4000美圆时，郊区城市化速度会大大加快。城市郊区化实质上是一种城市化发展阶段的需要，是一种主动形成的过程。

二、我国郊区城市化的特征及问题

（一）我国郊区城市化的特征

中外城市郊区化都是随着生产力水平的提高，人民生活逐步富裕，出现为改善居住条件而离心迁移的要求，而城市交通改善、政府政策导向又拉动了这一进程。相对于发达国家的郊区化，中国城市郊区化具有自己的特点，主要表现为基础差、双向性和步伐快等方面。

1．我国郊区城市化的基础差

我国郊区化是经济发展水平较低基础之上的郊区化。虽然郊区化的发生与经济发展密切相关，但我国郊区化的社会经济基础远不及西方。西方开始郊区化的时候，城市化水平就己经很高，经济己经发展到相当高的水平，市场经济日臻成熟。而我国的城市底子薄、基础差，市场经济体制不完善城市化水平低。1990年我国城市化水平为26.2%，2001年为37.7%，至2006年，东、中、西部城市化水平分别达到54.6%、40.4%和35.7%，城镇化水平最高的上海才达到88%，而美国在20世纪50年代的城市化水平达70%以上，2001年达90%以上。

2．产业与人口发展的双向性

从宏观上看，我国日前大多数城市仍然处于集聚为主的城市化发展阶段，但这并不排除北京、上海、广州、天津等国内特大城市郊区化现象的产生，只不过这些城市的郊区化与西方发达国家有所不同，表现为产业和人口的集聚及扩散效应同时并存。中心区不但没有“空心化”，反而

更加繁荣。由于我国城市发展处在集聚发展阶段中心区仍保持着强大的吸引力，依然是城市经济活动的核心。经过产业结构调整，城市原有的中心区工业特别是劳动密集型、污染较重的工业迁至郊区，而向心性很强的商业、金融业等第三产业集聚中心区，加强了中心区的城市现代化功能。同时，大量资金投入旧城改造，且推行上地有偿使用制度，城区特别是市中心的各项建设获得了生机。而由于产业的外迁，以及开发区等方而的建设，我国城郊地区获得了飞快的发展出现了一些新的产业带。

随着我国对人口迁移政策的放松，城市化进程进一步加快，富裕起来的私营企业家和个体工商从业人员从乡镇和农村迁往大城市，在城区从事工商业活动；同时，为了方便就业和子女上学等原因，一些中产阶级和富裕阶层甚至迁往中心城区，从而形成了我国独特的人口双向流动现象。

（二）我国郊区城市化存在的问题

我国的郊区城市化有了一定的发展，特别是在北京、上海、广州等城市化水平很高的地区。但是目前我国郊区城市化的发展面临着一些问题，主要表现在以下几个方面。

1．郊区被动的城市化

从前面郊区城市化的实质分析中我们可以看到，正常的郊区城市化是一城市化发展的一个必然阶段，是一种因为中心城区和整个地区经济的不断发展和技术的不断进步带来的主动的发展。在我国，郊区城市化却是一种为了经济发展而进行的一种“圈地运动”，给经济的发展带来了很多的负面影响，主要表现在：

（1）城市蔓延引发城郊土地利用矛盾。城市郊区是各类用地矛盾的集中之地，因为城市蔓延不但要占用用大量的耕地，使生产城市必需的原材料和农副产品的空问减少，而且工业区、住宅区往往在郊区建设，布局不合理，需要更多的能源消耗和建设投资。

（2）土地级差效益与盲目开发不和谐。城郊是城市到农村的动态过渡带，非农产业迅速发展以及城市扩张引起土地级差收益的变化，而此时往往由于没有科学的土地开发利用模式和管理制度作指导，土地朝暂时级差收益较高的方向盲目开发利用，使得土地不能发挥最大经济效益（杨灵珍，王舟，2006）。

（3）破坏城市郊区的生态环境。郊区生态是城市生态的重要组成部分，合理的郊区土地利用结构和布局是优化整个城市生态的重要囚素，但城市的发展和郊区工业的繁荣，往往只考虑经济效益而忽略了郊区土地非农开发给郊区生态带来的影响，肆意占用耕地和不合理的非农用地使得城市污染蔓延，郊区污染增多，城市和郊区居民的生活环境同时恶化。

根据郊区城市化发展的实质来看，郊区的生态环境、生活环境以及社会环境要优于城市中心区域，而就上面出现的问题来看，我国所谓的“郊区城市化”不是一种真正的郊区城市化，而是一种变态的，由于经济发展的一种盲目需要带来的不良后果。

2．制度改革不能与郊区城市化的发展配套

随着城市的不断扩张，原城市郊区农村不断发展成为城市，其途径是对农村集体土地进行征收，转为城市土地。在此过程中，然而，城郊农村在土地被征用后，管理上仍然普遍保留了原村镇集体管理的模式，未能纳入城市一体化的管理体系。由于农村组织自身的局限性，不仅在规

划建设、环境管理、设施配置、治安管理等方面的工作捉襟见肘，在就业培训、社区生活等其它方面的工作也远远不能胜任。使这些地带保持着村落的物质环境、文化观念、社会网络和生活方式，居民就业困难、或靠出租房屋与集体股分红为生，“是城而非城”，成了城市里的村庄，也就是通常所说的“空心村”。同时这些“非农非城”的阶层也带来了一系列社会问题。这种“欠帐”式空间扩展还扭曲了土地供应的市场机制，一方面不利于土地资源的合理配置，导致政府竞相压低地价招商、开发商在郊区大量圈地、郊区土地利用效率低下等一系列问题。另一方面利益分配机制向开发商倾斜，使城市收益外流、农民不能获得转变为市民的成本，不能成为有贡献的市场主体，而成为社会的负担，进而影响国民经济的长远发展（张颖，2003）。

产生以上现象的深层次的原因就在与我国的制度改革未能跟上城市化发展的步伐，农地产权制度的不合理导致了征地之后大量社会问题的产生，譬如农民生活失去保障等。而我国政府财税制度的不合理导致了地方政府盲目圈地，盲目的经营城市，致使城市无规律的扩张，城市郊区环境受到破坏，郊区城市化轨迹被严重歪曲。

三、对我国郊区城市化的讨论

通过以上的分析，我国在所谓的“郊区城市化”中暴露了许多的问题，郊区并没有变成城市，而是仍然是城市的边缘，基础设施仍然落后，生活和社会环境落后于城市中心地带，由此我们可以看到我国的郊区城市化并不符合真正的郊区城市化的轨迹。这是因为我国的经济状况还没有达到发展郊区城市化的阶段，我国城市化的质量并不高，只有当一个城市经济发展超过了城市现有功能承载力的时候，才会主动的向郊区城市化发展。

就我国目前的各种政策体系来看，要想实现真正的郊区城市化，还需要对各种制度进行改革和创新，特别是农地产权制度和财税体制。农村集体土地产权主体的不确定，导致的在农地非农化过程中利益分配不均等问题将会对郊区城市化过程产生巨大的阻力。目前很多学者就农地制度改革与征地制度改革做了较多的研究，也提出了很多有效的建议，《物权法》第四十二条对土地征收补偿的依据、原则、内容及责任作了规定，体现了征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，为农地非农化收益分配提供了法律依据，有效的保证了失地农民的利益。另外，在当前财税体制下，地方政府财政状况紧张，并且对土地收益依赖过重，会造成城市郊区土地的粗放利用，形成新的“圈地运动”，新的城区不能合理的开发，旧的城区不能被合理的利用，造成了城市结构的失调以及城市发展路径的变形，使我国的城市化进程严重滞后，因此有学者建议将一次性缴纳土地有偿使用费制度改为年租制，保证地方政府的可持续性土地收益，以降低城市土地粗放利用的程度，提高城市用地效率，为主动的郊区城市化发展奠定良好的基础。

在我国城市化发展过程中，应该积极做好统筹区域土地利用，实现城郊共同繁荣积极调整中心城区的产业结构，实现中心城区用地“退二进三”的调整，继续发挥中心城区在城市经济中的核心作用，提高其现代化功能。按照城市郊区化的客观要求，推进郊区三大产业之间、各产业内部及产业布局空间3个方面结构的调整。以产业为依托，加快人口和产业的集聚，承接中心城区的功能转移，在空间经济、人口、社会、生态等方面加速实行城乡一体化，实现城区与郊区的协

调发展（盛广耀，2006）避免走国外城市郊区化过程中中心城区“空心化”和经济衰退的弯路。

第三篇：我国城市化进程中政府角色定位

我国城市化进程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解决的问题很多，其中，对政府应担当的角色和所处的地位应该如何界定，是首先需要研究和解决的问题。

一、中国城市化进程中政府角色定位的两种主张及其评判

1、两种主张。第一种主张，认为中国城市化应完全放弃政府干预，让城市经济随经济的发展自由成长。其主要理由是：城市化从本质上看，是生产要素所有者为追求更高收益（经济收益和社会受益）而在城乡间重新配置要素的过程，只要要素的自由流动没有人为障碍，城市化就能和工业化与经济发展相适应。他们根据发达国家的经验，即高度城市化水平就是靠市场机制直接推动的，并联系我国过去在推进城市化过程中的教训，即政府的干预导致城市化滞后，得出结论：在当前加快城市化进程中，政府不适当的直接介入，不但不能解决城市化滞后问题，反而会导致“虚城市化”。第二种主张，认为中国的城市化进程必须加强政府干预，其理由是：在很多领域，中国经济的市场化程度还不高，市场机制还不够健全，信息流通渠道不畅通，此时若单纯依赖市场力量将难以实现资源的最佳配置，从而不能起到加快城市化发展的作用。特别是目前我国的城市与农村、工业与农业的“二元经济结构”的经济势差还较大的情况下，若政府不加管制地简单打开城门，人口的自然流动会使城市发展的环境进一步恶化，导致原本不够合理的城市结构体系更加“雪上加霜”。

2、评论。以上两种主张各有其合理的成分，但略加分析就会发现都有失偏颇：第一，我国城市化不能走完全市场化的道路。因为目前我国的人口就业压力大、工业化积累基础不够强大且第三产业对劳动力的吸纳能力不充分，加上城乡经济势差的客观存在，若政府对城市化进程放任自流，不仅会加剧城市的现存问题，而且会引发新的农村问题。所以城市化进程不可脱离政府的宏观调控。第二，我国的城市化也不能走政府主导的道路。随着市场化取向改革的推进，市场在我国经济活动中发挥越来越大的作用，目前我国城市化的加速若脱离市场的力量将一筹莫展。因为目前我国的农村经济已具备了支持城市化进程的能力，且农民进城已不再是“盲流”而是他们的理性选择，少数条件较好的小城镇正在迅速城市化，且城市工业也具备相当的资本积累和自我发展能力。若政府不注意通过市场调动民间的力量，城市化的加速将是一句空话。

二、城市化进程中政府的角色定位、总体构思

在城市中，政府只能作为市场的补充手段，并与市场形成合理的“分工协作”关系，其职能应是催化与提升市场力量，并努力消除“市场失灵”，扮演维持市场秩序，保证社会公平的角色。为此，政府应从城市资源的市场经营领域退出，成为服务性政府。政府不能影响市场在城市化过程中的主导作用，因为市场能实现资源的优化配置，促进城市主导产业的形成和城市空间区位的优化。政府的职能主要是为进入城市的各类投资者和消费者提供有效率的市场制度，并提供和经营市场无法供给的公共产品。政府对城市发展的作用应该是市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，纠正和控制不符合客观规律的行为。

1、加快城市化的制度创新。我国城市化滞后的主要原因在于传统体制和政策造成的制度束缚，因此，加快城市化的进程，首先就应进行制度创新，改变不合理的政策，突出改革创新和政策调整，推动人口和要素集聚，促进产业调整和结构升级，从而启动城市化能随工业化和经济发展而相应推动的动力机制。因为城市化的动因来自要素所有者对更高收益的追求，若生产要素的正常流动受到市场外力量（主要是制度和体制）的障碍，经济主体城市化的内在动力就会受到抑制，这样，城市化就难以和工业化相适应，必然导致城市化滞后。同样，若要素流动不是经济主体内在要求的产物，而是外力推动的结果，那将很容易导致“虚城市化”。因此，政府只能通过制度创新为城市化创造积极有利的条件，建立要素在区域内正常流动的制度，使要素在城乡间能合理流动并有效配置，从而使经济主体追求城市化的内在要求得到合理的实现。为此，政府还应积极的引导和培育市场，以便市场的作用能得到更加充分的发挥，还要努力调动各方面的积极性，以形成强劲持久的城市化动力。要通过改革逐步消除历史形成的城乡对立的二元结构，促进农村小城镇的发展。同时，加快城镇城市化，并使经济和城市协调发展。为此，政府应做好三个方面的工作：第一，户籍和就业制度改革。因为这一制度是城市化能随工业化和经济的发展而正常推进的基本前提。要建立以居住地划分人口，以职业确定身份的户籍制度，并建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口正常合理有序流动机制。要注意保护农民的合法权益，维护社会秩序，各地要根据经济发展水平和城市容量的可能，逐步解决进城农民的户口问题，以有利于农村剩余劳动力的转移。第二，农村土地制度改革。建立农村土地有偿流转制度，从而为非农劳动力割裂他们与土地的联系并成为真正的城市市民消除障碍。第三，加快社会保障体系的建设。各级政府要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步建立起保障资金来源多渠道、保障方式多层次、保障对象全覆盖、保障水准有差别、保障管理专业化现代化、并以个人账户为主的权利与义务相对应的城镇社会保障体制。

2、搞好城市化发展规划。政府的城市化发展规划不能简单的理解为城市规划，它应是一个广义的宽泛的概念，既包括城市化过程中不同领域的规划，如产业发展、城镇发展、人口增长、土地利用等方面的规划，也包括城镇体系布局规划、城市规划。城市政府的规划可以决定各种城市资源未来的使用、运作和发展状况，这也是经营城市的首要内容。它能保证城市化的航向正确，避免或少走弯路。通过政府的规划和规划的实施，把来自民间的各种城市化的动力整合成城市经济社会发展的合力，从而加快城市化发展步伐。其中应该注意的问题是，城市规划中不仅要考虑现行体制下人口资源状况，还要考虑体制改革对人口资源流动的影响；既要考虑城市经济的发展，还要注意城市生态、环境的改善。总之，城市规划要发挥政府宏观调控的作用，并贯彻可持续发展的原则，同时政府应具有开放式眼光，兼顾城市经济、社会、环境效益，引导城市有序发展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共产品供给机制。宏观管理上要逐步完善城市管理体制，加强依法治市力度，严格执法，以提高城市运行的整体宏观效率；微观管理上坚持以人为本，推动以人为中心的管理，不断提高城市居民的生活质量，同时，通过引进市场机制，调动各方面积极性，来解决城市管理中的新问题。城市基础设施的外部性和基础性决定其主要由城市政府来供给，但由于政府财力的有限性限制了其供给能力，而且政府的直接投资和管理将缺乏提高效率和降低成本的动力，因此，政府应将其作为自然垄断产业转换为竞争性产业，使城市政府由直接供给转变为组织其建设。所以，对基础设施等公共产品的供给，也应引入市场机制，政府在参与其投资的同时，还应制定相应的政策法规来引导和鼓励其建设的社会化和市场化。另外，政府要努力提升城市形象，不断提高城市的知

名度和美誉度，以此来吸引投资者和其他人员前来投资和居住，以加速城市化步伐。同时，政府也不能片面热衷于城市表面形象的塑造，不能只注重视觉上的景观效应，不要把城市建设看做是“美容”，人居环境要考虑经济、社会、生态之间的平衡，关键是要“居安思危”，增强城市的“体质”。

总之，在推进城市化发展的进程中，政府不能去抢夺市场机制能有效发挥作用的领域，而且政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件，即政府主要起引导、促进的导向作用，而市场是基础和主导。政府要通过自上而下的导向并引导民间力量通过市场自下而上的推动这两个轮子的有机结合来加速城市化步伐，制定并有效实施一系列政策、法律、制度来为城市化的发展造就良好的政策和法律环境，对那些约束个体、企业和社会组织参与城市化进程的障碍性体制进行改革，使他们能根据自身的利益需求和活动能力在市场原则的激励和约束下，自主决定参与城市化的方式。只有这样，才能既克服政府原先在城市化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍城市化发展的体制和制度障碍，而且通过其角色的重新定位，不仅能更充分的发挥市场机制的主导作用，更能以其新的制度保障和政府对城市发展的合理规划贯彻城市的可持续发展原则，并不断地提高政府的城市管理水平从而推动我国的城市化进程快速健康的发展。■

第四篇：解决城市化进程中失地农民问题需要新思路

解决城市化进程中失地农民问题需要新思路

城市化的推进表现为在城市规模扩张的基础上城市功能的提升和完善,而城市规模扩张离不开大量城郊结合部的农民失去赖以生存的土地。对于失地农民来讲,城市化的内涵必然体现为农民的就业城市化、户口城市化和生活城市化,这是惠及他们的利益所在。但我国城市化一个普遍的现象是失地农民失去了土地后也就失去了生存的基础,用完仅有的失地补偿费后便生活困难,只能伸手向政府求援。这不仅制约着城市化的推进,更严重地危及社会的安定。因此,在推进我国城市化进程中如何处理好失地农民问题是城市化发展的核心所在。

一、城市化进程中的失地农民问题

如果在城市化进程中失地农民生活有保征,就业有门道,保障有依靠,失地农民问题就不会产生,也不会引起理论界、决策层的高度重视。正是这一群体在被动失去土地的基础上,他们的生存权受到挑战,发展权得不到保护,失地农民问题才被引起广泛关注。

1.失地农民“失地”是一种非自愿失地。基于我国城乡二元户籍的特点,农民失地进城是我国亿万农民追求的目标。但普遍中有特殊,城郊结合部的农民就是这群特殊的人。城郊结合部的农民不愿意失去土地有以下几个理由:一是他们是农村的富裕阶层。城郊结合部的农村常常是城市的蔬菜供应地,是外来人口的居住地,且这些地方常常发展以休闲、娱乐为主的第三产业使这些农民能增加不少收入。此外,他们在没有失去土地情况下,还可以利用区位优势进城打短工,挣一部分钱作为农业收入的补充,可以说这部分人生活是富裕的。二是土地情结严重。“土地是财富之母”的观念已经深入人心。据笔者调查,尽管有不少郊区的农民因这样那样的理由而让田地荒芜,但他们存在的普遍心理是不能失去土地,他们认为,将来的预期难以把握,拥有土地至少还可以拥有生存的基础,这也是他们生活的底线。

2.农民“失地”等于农民“失权”。农民赖以生存和发展的基础是土地,一旦他们在城市化进程中失去土地,政府又没有相应的强力政策和措施,失地农民未来的生活和发展将受到严峻的威胁。首先是失地农民的生存权受到挑战。一方面,现行失地农民失去土地后的征地补偿费普遍偏低,甚至不少地方费用发放困难,难以到位;另一方面,作为失地后唯一解决生存问题的就业遭遇困难。失地农民的就业在失地前后必然发生根本改变。从日出而作,就业有保障的农耕就业模式转变到激烈的市场二三产业竞争就业,由于失地农民先天的知识、技能的劣势使其就业困难重重,因而失地农民失地后的生存阻力相当大,他们成为新一批生活困难的群体成为必然。其次是失地农民的发展权得不到保证。生存权是发展权的基础,在生存权遇阻力较大的情况下,发展权处境必然艰难。事实亦如此,薄弱的经济实力难以完成子女的教育,政府对失地农民的医疗和养老等社会保障口号大于落实,失地农民面对高昂的就业培训费也是有心无力。

3.城市化等于地方政府收益重新分配的极大化。不少地方政府将城市化看作是利益重新分配的契机,意欲在分配的过程中抢得先机,于是将农民的土地低征高卖,从中获得极大的受益。可以说解决地方政府城市化进程中的利益本位问题是解决失地农民问题的关键。

二、城市化必然造成失地农民问题的“悖论”

城市化以规模之势推进是一个国家经济发展战略安排的体现。尽管在此过程中使部分

农民失去土地,但他们作为城市化进程的参与者,理应是城市化的享受者,可是在我国一个普遍的现象是城市化剥夺了失地农民享受城市化的结果,造成失地农民问题,这一“悖论”的症结何在?

1.农民失地是城市化进程中的客观现象。从某种角度说,农民失地与城市化是同日而生的。目前,我国经济处于起飞阶段,为了推进城市化,自上个世纪80年代以来,以城市化为目标的发展速度空前,城市空间迅速扩展,数量大增。为保证城市发展对土地的需求,大量农用土地被征用,这必然要求城郊结合部的农民作出牺牲,让出土地以支持城市规模的扩张。

2.失地农民问题并非是与城市化相伴而生的,产生失地农民问题是政府决策和操作的直接结果。从国外城市化的经验看,失地农民作为城市化进程的参与者,建设者,他们享受了城市化给他们带来的利益,这也应该是各个国家城市化的本质体现。但我国无论是政策的制定上,或是实际的操作上都排斥了失地农民享受城市化。由于政策的制定和操作的主体都是政府,因而,当前的失地农民问题都离不开政府所起的作用。

(1)决策层制订的征地制度不合理,安置和补偿额度过低,失地农民的生存难以为计,发展得不到有效的保护。目前,对失地农民的补偿常采用一次性现金补偿的方式,补偿额度东部地区大约为每亩3万～12万元,西部地区大约为每亩1.5万～6万元。土地征用补偿费在经过乡(镇)提留、村社留存后,剩余部分再按一定的方法分配到农户手中。这种补偿水平人均能维持基本消费2～3年。而失地农民固有的知识结构、技能等劣势又使得失地农民就业困难重重,更为严峻的是失地农民及其家庭成员的“可持续发展”发展问题似乎还没有得到足够的重视。因此,在这样的制度安排下,失地农民成为真正的“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。

(2)操作层与现有法律相违背。我国颁布的有关法律、法规明确了农村土地的集体所有权主体。特别是《中华人民共和国农村土地承包法》,赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权。该法律规定了农村土地承包经营权的长期性,明确了农村土地承包经营权农民“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权获得相应的补偿”(第十六条)。法律还明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”(第三十三条)。但在实际操作上不少地方政府仍旧是沿用计划经济时代的行政占用方式,农业用地在转为建设用地前必须先征为国有,具有强制性和垄断性,且排斥失地农民参与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联,失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。

三、真正落实以人为本的科学发展观是解决失地农民问题的关键

1.树立以人为本的科学发展观是解决失地农民问题的关键。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,把人民群众作为推动历史前进的主体,不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。以人为本的观念是在党的十六届三中全会提出的,是20多年来我国改革开放和现代化建设伟大实践的经验总结。在解决失地农民问题中贯彻以人为本的科学发展观,必须真正做到两个落实,一个转变。

(1)政府要落实失地农民的参与权。在重大经济社会问题上,要完善科学化、民主化、规范化决策程序,保障公众了解和参与重大决策的权利。政府、农民和集体经济组织要处于同等的地位,而不能将农民排斥在关心自己利益之外。

(2)政府要落实失地农民的享受权。农民是我国革命和建设的主力军,但农民的利益又是最容易忽视的,然而忽视农民的利益又必然遭到农民的反抗,从而造成极大的社会不安定。城市化是推动我国经济发展的重要动力,这一过程要求广大人民群众、特别是失地农民享受。如果政府一味排斥失地农民的享受权,必然出现不少地方失地农民为难政府的场面。

(3)转变政府行政方式。两个落实的本质内涵就是要求政府转变行政方式。一段时间以来,地方政府盲目追求地方经济发展而不顾人民的利益趋势十分明显,这是不切实际的政绩观,忽视以人为本的发展观驱动他们做出这样的选择。因此,改变政府的行政方式,充分考虑人民的利益,摒弃不切实际的政绩观,发展观,树立以人为本的科学发展观成为解决两个落实的关键。

2.以人为本的科学发展观在解决失地农民问题中的具体体现

(1)地方政府改革行政思想和方式,转变政府职能,弱化“以地生财”等偏好,让农民真正成为城市化进程的参与者,关心自己的利益。首先是地方政府改变行政方式,弱化“以地生财”等偏好。据统计,改革开放以来我国通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失,已经超过了计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿～8000亿元的代价。政府层面应该反思城市化带来的负面影响,特别是给农民带来的痛苦。在加快城市化进程中,土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入,更要考虑失地农民的生存和发展。改变把土地作为财政“提款机”,低征高卖。加快政府部门的职能转变,规范政府行为,把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上。其次,失地农民成为真正意义上的参与者。失地农民的弱势地位集中体现为政府人为安排农民的参与权,特别是政府从中获利较大时甚至压制农民的参与权,而农民面对这样的参与方式往往有心无力与之抗争。因此,政府让农民如何成为真正意义上的参与者是科学发展观的重要体现。笔者以为,土地是失地农民参与的权利基础,它具有参与的不可剥夺性,农民利益的主体可以是农民协会、村民委员会,在征地方式、补偿办法、就业、社会保障和失地后利益的补偿及分享等方面和政府进行平等的谈判和协商。但这种方式的前提是保证农民协会、村民委员会真正能代表农民的利益和反映农民的心声,要从法律上保证农民协会、村民委员会有权拒绝政府的不合理,有损农民的利益行为。再次是成立失地农民权益落实机制的监管委员会。监管委员会的建立有利于失地农民利益的保障,也有利于政府在处理失地农民问题上的透明度。监管委员会可由农民协会或村民委员会,政府、村集体的代表按一定的比例构成,它是一个独立的组织,主要负责失地农民权益落实机制的监管。监管的内容包含保证土地安置补偿费的合理分配和使用,监管政府土地增值收益的分配和使用,监管失地农民的生活、就业和保障的落实情况等。

(2)完善现有失地农民征地补偿制度。完善现有失地农民征地补偿制度、就业、社会保障等相关制度。这几项制度是失地农民看得见、摸得着的利益存在体,也是失地农民能真正感受到的政府对他们的人文关怀之处,更是科学发展观在解决失地农民问题中的集中体现。①现行征地补偿制度沿袭了计划经济的做法,没有充分尊重失地农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。此外,土地征用补偿标准的测算依据不可靠,测算方法缺乏科学的论证,测算注重静态而忽视土地增值的动态。解决的办法除了提高征地补偿费标准外,还要硬化农民对土地的经营权,合理界定公益性用地和经营性用地,对于经营性用地,由农民经济

组织直接和经营性用地单位谈判,政府作为参与者,制定用地规划,标准,作为调节者,协调农民和用地单位的利益。对于公益性用地,政府尽可能地提高补偿标准,安置失地农民就业。②解决失地农民的就业问题。尽管失地农民的就业难具有客观现实性,但就业对解决失地农民的生存和发展是最好的解决之道。针对失地农民的自身素质,应该对失地农民实行特殊的就业对策。先就业,最好安置于就业稳定性好、适合农民素质的部门,其次加强对失地农民的就业免费培训,尤其是学习掌握二、三产业技能,增强他们就业的适应能力和竞争力。③尽快建立失地农民社会保障的长效机制。政府应该利用城市化推进之机为失地农民建立社会保障,将失地农民纳入城市社会保障体系之中,至少包括最低生活保障、养老保险和大病医保等。四川省2004年出台省委一号文件,决定从政府土地收益中划出一定比例的资金,用于解决因征地而失地无业农民的社会保障问题。从2004年起,对因国家征地转为城镇居民的农民,全部实行城镇居民最低生活保障制度和失业保险制度。这是一种有益的探索。④探索失地农民利益分享机制。鉴于土地双层所有的性质,在不改变土地归属性质上,探索失地农民的利益分享机制。改革集体建设土地使用制度,积极探索农民集体建设用地流转机制,加快修改相关法律,允许集体建设用地使用权进入市场流转,采取出让、转让、租赁、作价入股、联营、抵押等方式,直接参与城市建设。这些模式的优点是有利于农民土地所有权和收益权的分离,促进了农民非农化和向二、三产业的转移,同时保障了农民的土地收益权,将土地的级差收益和增值留在集体内部,并且没有改变土地的所有权性质,它能够真正保护土地被征用后失地农民的土地收益权、保障失地农民基本生活来源。

第五篇：我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究

摘要：解决失地农民养老保险 问题 事关失地农民切身利益，是构建 社会 主义和谐社会的题中之意，但 目前 失地农民养老保险存在着诸多问题，因此，应该本着灵活性、可持续性等原则，构建失地农民养老保险模式，有效解决失地农民养老保险问题。

关键词：失地农民；养老保险；原则；模式

农民年老丧失劳动能力时，传统的做法是将其拥有使用权的土地交由子女耕种，耕种收获基本能满足老人的生存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建 科学 合理的养老保险模式，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进 经济 发展 必不可少的条件，更是保持社会稳定和构建社会主义和谐社会必须解决的重大课题。

一、失地农民养老保险现状 分析

1．养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因。一是养老保险政策缺乏一定的强制性。调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8．3％。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险是很困难的，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。二是个人缴费比例过高。调查显示，39．9％的失地农民因为个人缴费比例太高，而无法参加养老保险。农民失地后，一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于粮食、蔬菜等自给条件丧失，生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付，但现行征地补偿标准普遍偏低，不足以支付养老保险费用，即使部分地区的安置补助费能支付也会对失地农民的生产、生活造成很大 影响。因此，各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实，使他们不致因负担过高而无力投保。三是保障水平过低。调查表明，有22．1％的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元，有的地区不到一百元，这种养老金水平在当前 农村 消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。四是保险层次单一，满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些，即使个人负担的绝对金额高一些也无所谓，只要能真正实现养老无忧；经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约，只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

2．实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性。一是宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达43．3％的失地农民不了解当地的养老保险政策，54．2％的人表示了解一些，仅有2．4％表示非常了解。可以想见，即使当地的失地农民养老保险政策确实能够保障失地农民利益，43．3％的不了解这一政策的人恐怕也不会从腰包里掏钱出来买保险，政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中，通过“政府宣传”了解的仅占43．8％，近六成的人则是通过其他渠道了解的，这又不可避免的存在着了解不全面的可能性。二是养老金不能足额、准时发放，影响失地农民参保积极性。不可否认，56．5％没有参加失地农民养老保险的人中，有一部分对此是持观望态度的：如果这一政策实施情况良好就参加，否则继续观望或转而求其他。调查表明，参加了养老保险的失地农民有32．7％的人不能足额领到养老金，40．5％的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题，这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况，而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。三是实施过程知情权、监督权、参与权缺失，使失地农民对养老保险缺乏信任。因为对养老保险制度不放心而拒绝参加的占受访人数的25．7％，我们分析造成这种状况的原因主要有两方面：一方面是由于失地农民养老观念滞后、政府又未能很好的宣传从而导致失地农民对这一制度不了解；另一方面是由于在养老保险基金的管理运作中，失地农民被剥夺了知情权、监督权和参与权，导致失地农民对这一制度不放心。知情权、监督权、参与权的缺失使失地农民对养老保险的“保险度”产生怀疑，影响养老保险工作的开展。

二、失地农民养老保险模式构想

1．“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的保险模式。“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待，总的原则是“高龄优先”，即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜。一是征地时已达退休年龄的：一般而言，达到退休年龄的人(一般以男60周岁、女55周岁为退休年龄)，通过劳动满足自我生存的能力大大下降，这一年龄段的农民失地后靠打工和经营的能力更是处于劣势，自我养老能力更弱。因此，失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜，在养老保险费用分担等方面给予适当照顾，尽可能的使他们能够享受养老保险。对已达退休年龄的失地农民由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费，个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳，从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)——退休年龄段的：这部分失地农民由于 学习新的劳动技能的能力下降，非农就业困难，收入水平相对较低，可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费，但个人帐户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁－“4045”段的：这部分失地农民正处于接受新事物、新知识的黄金年龄段，对这一部分失地农民应办理“农转非”，加强劳动技能培训，开拓新的就业途径，引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的：对在征地时未满18周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”，当其进入劳动年龄或学习毕业后，进入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等对待。“广覆盖，低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民，但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限，只能给他们提供较低水平的养老保障。调查显示，大多数失地农民对这种模式是接收的：64．5％的失地农民愿意参加个人缴费较低、未来领取的养老金也较低(仅能维持基本生活)的养老保险制度。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力，又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力，有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中，必须把握好“低”的限度：能够保障基本生活。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况，制定不同的缴费标准和享受标准。确定不同的个人缴费标准，交费越高，将来领取的养老金就越多。既使缴费能力不高的失地农民能够参加养老保险，又使缴费能力较高的失地农民能够享受较高养老待遇。