04之四 进一步改革和完善信访制度（精选五篇）

第一篇：04之四 进一步改革和完善信访制度

“信访研究深度品读” 之四

进一步改革和完善信访制度

——“信访、法治、科学发展观”研讨会综述

记者：刘素华

近日，中央党校政法部与国家信访局研究室联合举办了“信访、法治、科学发展观”研讨会。来自理论界知名学者和信访一线工作者共120多人出席研讨会。研讨会围绕信访工作中理论与实践的热点和难点问题——信访工作与科学发展观、信访工作与依法治国、信访与人权保障、信访与民生、信访与制度完善、信访成本与社会功能、信访立法等——展开了深入讨论。

一、对信访制度的意义、价值的认识 大多数与会者认为信访制度是具有中国特色的社会主义制度体系中体现民主、反映民意、救济权利的一种特殊制度。也有少数学者认为，从信访产生的历史来看，它是在法制不健全、人治大行其道的特定时期形成的制度，其本身带有人治色彩；信访制度在实际运行中出现以地方政府强行截访、侵害公民权利为主要表现的制度运行扭曲现象；信访制度挤压了其他法定的解决矛盾和纠纷制度的运行空间，所以，应当考虑废除信访制度。尽管这种主张没有被大多数与会者接受，但这些看法，对正确认识信访现状、准确地给信访工作定位、完善信访制度提供了启示。

二、对当前信访反映的问题的认识 参会学者指出，群众信访所反映的问题主要是社会转型中出现的问题，要从制度变革、经济转轨、中国社会从农业社会向工业社会转型以及在这一转型中发生的利益群体分化、观念冲突的大背景来认识信访所反映的问题。在这一大背景下，信访所反映的问题既有不同群体的利益矛盾冲突问题，也有政府的特定决策、举措与特定民众群体的利益矛盾的问题；既有合法的诉求在既定的体制运行中得不到满足的问题，也有因文化传统与现代法律制度不适应而表现出的少数人的不合法或不合理要求得不到满足的问题。

国家信访局研究室张严主任谈到，在新的阶段，由于社会转型、体制转轨，社会矛盾和问题表现得更加复杂多样，群众信访工作中出现了历史遗留问题与现实问题相互交织，经济利益诉求与政治权益诉求相互交织，正当要求与不合法方式相互交织，多数人的合理诉求与少数人的不合理要求相互交织，群众自发行为与敌对势力恶意插手操纵相互交织的复杂局面。

最高人民法院马迎新庭长指出，不能简单地、笼统地看待信访现象，司法领域的信访同行政领域的信访、党委政府的信访是有很大差别的。司法信访实际是一个涉诉问题，而且信访者通常都是败诉方，满足他的信访诉愿除非改变对他不利的判决，但这在绝大多数情况下又是不可能的。不能一般地认为，公民的涉诉的信访得不到满足，就是司法不公。司法公正作为司法工作应当追求的价值目标应该有一个科学、实事求是的标准。

对于信访中群众所反映的问题要分析对待。各级党政机构、党政各个部门机关不能对群众在信访中所反映的问题漠不关心、敷衍塞责，以至累积矛盾、酝酿危机，也不能简单地指责各级官员执政无能、低效、违法，简单地搞一票否决制。

三、信访制度有待改进的问题 信访制度中的法律问题。主要有，《信访条例》的法律位阶比较低，尚缺乏统一的立法，现有的信访法律可操作性弱，以及信访机制与其他法律机制衔接失当等。

信访机制定位不准确。信访制度的存在有一定历史原因，现行信访机制的存在，与原来的历史定位差别很大。随着社会改革、制度变迁，信访工作的功能定位有两个意义上的变化，第一，有很多问题，不是信访工作没做到位，不是信访工作没有落实制度，而是社会对信访的期待非常高，但制度给信访功能的定位决定了信访部门的权力是有限制的。第二，在制度设计上，行政复议在行政救济中居主导地位，信访渠道处于补充性的从属作用，但现实中行政复议功能作用发挥的较为有限，群众大规模用脚投票，涌入信访渠道寻求解决。

信访责任追究机制失当。按照《信访条例》和相关信访法律、法规的规定，在信访制度的运行中，对信访工作人员和信访人都有追究责任的要求，但现在的制度规定，在现实操作中却不太好落实追究责任。特别是面对群访案件，往往表现为“法不责众”，追究个别挑头者责任，有时会引发恶性事件，很难操作。再就是对无理缠访、闹访的信访人，按照现行法律和政策的规定，根本不能满足他的利益诉求，这种情况下对地方政府官员的考核又实行一票否决制，有悖客观公正之准则。所以，应该完善责任追究机制。

信访制度引起两个博弈。一是根据信访制度现有的规定，引起个人、民众与政府的博弈。二是在下级政府、基层政府官员与上级政府官员之间博弈的问题。有的地方就存在着下级政府官员纵容、怂恿群众上访、给上级施压的现象，这种情况导致信访制度在实践中发生扭曲。

个人信访救济的低成本，导致信访承担了巨大的社会压力。在权利救济成本支出方面，信访救济个人的低成本，与其他救济渠道高成本的反差，给信访救济机制带来了压力。信访救济相对与行政复议、行政诉讼程序简便、操作易行，成本较低。这就提出关于信访救济机制的设计定位的难题。信访机制能够承担的社会职能是什么？信访机制设计中，在救济机制上如何定位？有一部分学者主张强化它的诉求功能、反映民意的功能。仅仅反映民意，不能解决问题，老百姓要它干什么？但如果它反映民意，同时又能解决问题，那么老百姓对司法制度还会感兴趣吗？所以，对信访制度定位的问题是一个关键点。

四、关于信访制度改革的设想

1、信访制度改革的指导思想 一要明确信访制度的改革和完善是国家整体制度设计中的一环，不能单一的考虑信访制度。尤其不能把信访制度当作惟一解决矛盾的机制，这是指导思想的一个基本点。二是在功能上的调整，以班文战为代表的一部分专家主张扩大信访制度的申诉、信息沟通和反映民意的功能，逐步弱化它的救济功能。江西省政府信访局魏旋君局长则认为，在指导思想上要把信访制度作为一种辅助性的救济制度对待，承认它有救济功能，但只是一种辅助性的救济机制，应当服从于现有的其他的救济机制。

2、信访制度的具体改革设计 一是关于信访立法的问题，形成两种意见。来自实践部门的干部主张制定统一的信访法，而学者主张信访制度的改革不是法律问题，不是统一立法问题，它是一个机制的预先设计问题，涉及指导思想上的认识和定位的问题。认为在机制问题没有考虑周全、定位没有想周全的基础上，制定信访法还不具备条件。只有机制设计问题解决了，下一步才是设计信访法的问题。二是关于信访机制的改革，学术界和理论界形成不同的观点。王长江、高家伟等学者主张把信访机构放在人大下面，由现在的行政机制转化为人大的权力机制。国家信访局研究室张严则认为，信访机制本身是一个行政机制，应当发挥行政功能，而且信访涉及到大量行政上的侵犯民众利益的问题，应以谁侵权、谁制造问题谁来解决为原则设计信访机制。

广东省阳江市常务副市长钟毅对信访制度的具体机制的设计提出六方面的建议，一要完善民意表达机制，二要有行政责任机制，三要规范诉求审裁机制，四要建立有效约束机制，五要建立协作化解机制，六要完善社会救助机制，总之要在整体机制完善的基础上完善信访机制。

北京大学湛中乐教授提出，在信访机制改革的过程中，需要特别明确信访工作机构行为的性质，要在明确信访性质的基础上使它和法律接轨，信访机构的行为作为一种行政行为应当和其他行政行为一样接受司法审查。

人民大学韩大元教授认为，在信访制度的改革中，要明确信访制度不是哪一个法律制度的问题，不是宪法或者是行政法的问题，不要从某一个制度层面来看，它是一个综合性的问题，它和其他所有的制度联系在一起，是相互补充或者是替代的，应该从综合的角度来看待信访制度。（来源：2009年02月24日 学习时报网）

第二篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第三篇：进一步改革和完善义务教育管理体制

关于对解决职工子女入托和上小学的建议的答复

九三学社黄山风景区支社：

一直以来，黄山风景区管委会对职工子女就学问题都高度重视，2008年和2010年，进一步改革和完善义务教育管理体制，变“地方负责，分级管理”为“地方负责，分级管理，城乡统筹，协调发展”，破除城乡分割，保证教育投入，维护教育公平，促进教育和谐健康发展。由于实行了义务教育，学杂费全免，许多农民为了让孩子接受城市教育而进城，他们为照顾孩子而到大连打工。根据有关政策，只要孩子的监护人在本地有居住证明、务工合同（证明、营业执照）、儿童免疫接种证，适龄儿童就可以在居住地附近就近入学。

根据2001—2002，2002—2003，2003—2004三个学年调查统计的数字显示，农民工子女在马尾公办学校就学的人数比例呈逐年递增的趋势。2001—2002学年，在小学就读的有1393人，占全区小学生人数的16.7％，在初中就读的有334人，占全区初中生人数的8.7％；2002—2003学年，在小学就读的有2887人，占全区小学生人数的32.2％，比增15.5％，在初中就读的有540人，占全区初中生人数的13.4％，比增4.7％；2003—2004学年（截止2004年3月底），在小学就读的农民工子女有3464人，占全区小学生人数的42.7％，比增10.5％，在初中就读的农民工子女有766人，占全区初中生人数19％，比增5.4％。今年在小学就读的3464名农民工子女，就读师大二附小、马尾实小、罗星辖区内3所小学的有1977人，占全区农民工子女就读人数的57.1％。只能容纳30个班级的师大二附小，今年达到31个班级，在校学生数1726人，班生平均数达到55.7人；只能容纳24个班级的马尾实小，今年达到25个班，在校学生数1252人，班生平均数达50.1人，两所学校的班级数和班生平均数已超规模。

您提出的《抓紧筹划高教园区中小学建设，切实解决园区教职工子女就学难问题》的提案收悉。现答复如下：

目前，大量教职工入住茶山高教园区，教职工子女就学难的问题日益凸现，高教园区配套学校的建设迫在眉睫。

2004年10月8日，钱成良副市长主持召开市人民政府专题会议。会议明确：在整合茶山第一小学和茶山中学现有资源的基础上，在高教园区13-01号地块兴建一所九年一贯制学校（含附属幼儿园），新建的学校要解决高教园区教职工子女就学，同时要充分考虑就近居民子女就学。

根据会议精神，我局会同瓯海区教育局多次到高教园区管委会、茶山街道茶山中学、小学实地调研，与瓯海区规划分局就茶山街道中小学布局规划的问题进行商讨，并在此基础上多次向市政府提出建议方案。但是，由于方案牵涉到高教园区、茶山现有中小学的布局调整，加上高教园区配套学校的规划用地不足，无法单独实施，因此，学校建设难以启动。

2009年初，赵一德市长教育调研并主持召开市人民政府专题会议，就我市教育事业发展有关问题进行协调。会议就高教园区配套学校建设问题明确：在高教园区09-01号和09-04号地块建设一所规模为1200人的九年一贯制学校，以解决高教园区教职员工子女就学为主，兼顾解决原茶山一小施教区村民子女的就学，还进一步明确了建设主体、责任部门和经费筹措等。

目前，我们已建立了相应的筹建小组，开始启动学校建设的前期工作，并已与高教园区管委会、茶山街道进行多次衔接，下一步将进行供地、规划红线、建设方案等手续报批工作，争取在2010年10月开工建设、2012年8月建成投入使用。

您提的建议非常中肯，这也是我们教育部门急需解决的问题。我们将按照高起点、高标准的要求，认真做好学校的建设方案，并会同市高教园区建设管委会和瓯海区茶山街道尽快完成地块的“七通一平”与处理征地政策遗留问题，争取学校建设早日开工，以满足当地百姓义务教育的需要。

衷心感谢您对我市教育事业的关心和支持！

多年来，我市义务教育阶段招生坚持“户口、房证、学校”三对口标准，划片招生、免试就近入学。对于进城务工农民子女的就学，根据国家“以流入地政府管理为主，以办公中小学为主”的原则，邯郸市教育局制定了进城务工农民子女就学的意见，明确提出进城务工农民子女申请入学需要出具五种材料，即“五证”（父母双方所在务工单位出具就业证明或劳动合同协议；经商人员出具工商行政部门颁发的营业执照和税务部门出具的税收证明；流入地公安部门签发的暂住证；在现暂住地的居住证明；父母双方及子女的原籍户口；流入地县级教育行政部门出具的转学证明，一年级新生入学需要户籍所在地原制定就读学校开具的联系函加盖县级教育行政部门学籍管理章），然后由务工地教行政部门在所辖区域内选择相对办学条件好、办学质量高、学校管理严格的学校安排学生就学。同时，学生在收费、学籍管理、毕业、升学、奖励、评优等方面与城市学生享有同等待遇。

对于刘先生侄子上学的问题，如果该生监护人属于进城务工农民，应向务工地的教育行政部门提供“五证”和就学申请，由教育行政部门同一安排义务教育阶段的免费就读学校。

部队不少已婚官兵均来自外地，两地分居家庭多，很多同志由于工作的特殊性，无暇顾及子女的学习生活。子女能否受到良好教育，时刻牵动着部队官兵的心。帮助解决好部队子女入学问题，是拥军爱民、稳定军心的一个重要体现和实际举措。近年来，无锡教育部门从支持部队、关心官兵子女的角度出发，根据国务院《军人抚恤优待条例》和民政部、教育部和总政治部《优抚对象及其子女教育优待暂行办法》等有关规定，结合本市实际，做了大量卓有成效的工作，帮助不少驻锡部队干部解决了后顾之忧。但我们感到，这项工作还没有形成一定机制，不少官兵子女上学要托关系、找后门、花更多的择校费。为此，现就进一步帮助解决好部队干部子女入学问题提出如下建议：

1、属义务教育阶段的，根据属地界定学区，就近入学；干部本人提出需跨学区择校的，按照国家规定不再收取择校费；高中阶段，达不到计划内录取分数线的，减免适当比例的计划外培养费。

2、驻军单位官兵因驻防或工作调动的，其子女转学按照属地、就近优先安排的原则解决；

3、从外地转入本市的驻军官兵子女，由同类学校转入同类学校的，经认定核实后，不再收取国家规定标准以外的费用；

4、由一般学校转入优质学校的，适当减免相关费用；

5、部队困难官兵和职工比照当地困难职工标准，对其子女由所在学校给予减免一定学费和杂费照顾。

6、教育部门设立相关组织，专门协调解决部队子女上学问题。每学期开学前，通知各驻锡部队上报需解决子女上学情况，由教育部门统一登记汇总，并及时协调安排入学事宜。

提 案 回 复

韩桂英委员：

您在市政协十二届二次会议期间提的《关于进一步解决好部队子女入学问题的几点建议》的提案，市人民政府办公室、市政协办公室已交我局办理，现答复如下：

多年来，驻锡部队视驻地无锡为故乡，积极参与地方经济建设，为无锡各项事业的发展作出了积极的贡献。无锡市各级教育部门也始终把解决部队子女入学问题作为拥军优属、支持部队的一项重要工作来抓。根据国务院《军人抚恤优待条例》、国家民政部、教育部、总政治部《优抚对象及其子女教育优待暂行办法》和省民政厅、省教育厅《关于优抚对象及其子女教育优待暂行办法》等有关规定要求，我市把部队适龄子女纳入全市教育优待对象的范围，对其入学予以通盘考虑和谋划，切实保证优先就近受到良好教育。我们指定教学条件比较好的区属小学、初中、幼儿园供部队子女就学。目前驻锡部队单位的几千名子女分布在全市上百所中小学和幼儿园受到良好教育。结合您在提案中提出的建议，我们将继续做好以下几个方面的工作。

一、部队官兵子女在锡接受义务教育的，根据其实际居住地，由所属市（县）、区教育局统筹安排在所在区域内条件较好的公办小学和初中学校就读。本人希望跨学区择校的，享受与当地学生同等待遇。普通高中招生政策因涉及社会方方面面，强调统一性、严肃性，涉及部队子弟升学，只能在不违反政策前提下酌情考虑。另，国家制定了普通高中招收择校生“限分数、限钱数、限人数”的“三限”规定，原则上要坚持公平公正，如果有部队子女确属家庭经济困难，可由学生家长或本人向录取学校提出申请，适当减免有关费用。

二、部队官兵因驻防或工作调动，其子女转学按《江苏省义务教育阶段学校学籍管理规定（试行）》的规定办理，并予以优先照顾安排。目前，无锡市义务教育阶段已实行免收学杂费，免费提供教科书政策，对于部队子女，凡属义务教育阶段转入的，同样享受这一待遇。高中阶段同类学校转入的，学校也可不再另外收取规定标准以外的费用。

三、各级教育行政部门的基础教育处（科）为协调解决部队子女上学等问题的专门部门，负责与部队相关部门的联系、接洽和协商。驻锡部队可在每年的8月初，将本拟申请入学适龄儿童、少年名单依据其实际居住地，分别报实际居住地教育主管部门进行统筹安排。

我市各级教育行政部门将本着“依法为要，情理为兼，服务部队，造福地方”的原则，切实作好部队适龄子女的入学工作，努力解决部队干部的后顾之忧，使驻锡官兵能为第二故乡的改革发展和长治久安作出新的更大的贡献。衷心感谢您对我们工作的关心、理解和支持！

师资与学生人数不匹配的现象更加突出，缺口加大。（2）市内四区各小学教育水平普遍高于其他县市，加之暂住证、务工合同、租房合同等手续的办理比较简单，出现开学前一些进城务工就业农民带孩子坐火车赶来报名，甚至在报名前一天将暂住证地址改为市南区的现象，加大我区接收进城务工就业农民子女入学的负担。（3）由于地区之间的教学水平、学制与我区存在差异，有不少进城务工就业农民子女转入我区后与城市孩子在行为习惯、学习基础方面差距较大，这些孩子的心理问题也不容忽视。

我区小学的招生以户籍和居住地为依据，遵循属地管理，免试就近入学的原则。“就近入学”原则是为平衡教育资源，实现学校生源平等而设立的，机关人员子女和有房人员的子女的入学也按这一政策执行。

据衢江区政府反馈，根据《衢州市衢江区教育局关于印发衢江新城区义务教育阶段招生工作实施意见的通知》（衢江教〔2006〕69号）文件精神，本辖区的常住居民子女，只要提供户口本和房产证（或购房合同）即可到衢江新城区义务教育阶段学校就读。

学前教育多年来一直实行政府办园为示范，社会各单位办园为主体的办园体制。各幼儿园都是面向社会自主招生，未实现“划片招生、就近入园”。国务院和市政府对学前教育的发展高度关注，当前我市正在研究相关对策，积极调动各方面的资源，理顺学前教育管理体制，明确各部门责任分工，加快幼儿园布局结构调整，促进学前教育事业科学发展，保障幼儿体、智、德、美和谐发展。

目前我市部分幼儿园按照托幼一体化工程要求，在高标准实施学前三年教育的基础上，加强托幼一体化研究，发展0-3岁婴幼儿早期教育，并与3-6岁儿童教育相衔接，使更多的儿童更早地适应幼儿园的教育。在每年的招生中许多幼儿园把亲子班的招生列入幼儿园整体招生计划，并作为幼儿园的一个学段。针对市民代表提出的问题，市教育局将深入调研，采取有效措施加强对现有早教机构的管理，规范办园行为，强化师资素质，提高早教质量。衷心感谢您对我市教育事业的关心和支持！

：⑴近几年，我市中小学校规范办学，努力减轻学生课业负担，积极推进课程改革，课程实施水平走在全国前列，出现了一批课程改革的知名学校；采取推进中小学标准化建设、教师队伍建设等一系列措施推进义务教育高水平均衡发展。下一步，市教育局将通过加强布局调整，促进办学体制改革和鼓励中小学优质特色发展、加大名师和名校长培训等措施，使更多的学校跨入名校的行列。

⑵近年来，市教育局重点从推进义务教育学校标准化建设工程，积极推广市南等区（市）定期交流校长教师的经验，将优质高中部分招生指标均衡分配到初中学校、扩大指标生比例等大力推进义务教育均衡发展，推进了市区义务教育资源的均衡配置，缩小学校间差距。目前，七区所有中小学基本达到《山东省普通中小学基本办学条件标准》。下一步，市教育局将结合贯彻国家、省和市教育规划纲要精神，通过特色学校建设、加强义务教育师资均衡制度建设、大力加强义务教育内涵建设等，进一步均衡市区东西、南北学校办学条件和办学水平。

⑶就近入学是《义务教育法》的明确要求。多年来，我市采取小学划片就近入学、初中通过电脑派位或以小学为单位整体调拨等方式就近入学，依法确保了符合条件适龄儿童少年的就近入学。我市2004年就取消了择校费，符合条件的学生都可以实现免费就近入学。近年来通过推进学校优质资源均衡配置、校长名师交流等措施，学校之间的差距正在不断地缩小，但个别家长要求择校的现象依然存在。下一步，将根据教育部的有关要求，采取加强薄弱学校建设、加强学校内涵建设等措施，促进各学校均衡、优质发展，进一步遏制择校现象，引导和促进义务教育阶段学生就近入学。

第四篇：涉诉信访制度的改革和完善

涉诉信访制度的改革和完善

涉诉信访，一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院、各级党委、人大的信访机构提出意见、建议和要求，依法由人民法院处理的活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法。涉诉信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

一、当前涉诉信访的主要特点

数量激增。以笔者所在基层法院为例，2008年，信访案件从几年前的30多件增加到100多件，接待各类群众来访近400人次，其中上级机关交办的重点案件16件。2009年开始，由其他机关和上级领导批转的信访数依然保持高位运行，法院信访工作压力仍然十分巨大。

对立严重。当事人之间以及当事人与法院之间的对立情绪越来越大，特别是在当事人投入巨大精力、财力数次上访未能达到预期目的的情况下，信访人的精神压力巨大，并且迁怒于法官个 人。今年以来，本院法官受到电话、来访等形式的人身安全威胁事件多达15人次，其中多与信访人有关。

诉中信访更多。以前的涉诉信访多数针对的是已经审、执结的案件，而现在有的当事人选择在诉讼进行之中就开始信访，信访的内容包括管辖权争议、法官的态度、对证据的采信等。他们认为，在诉讼时信访，能够给法官施加有利于己的压力，或者至少能够防止法官在其案件之中做手脚。

信访期望更高。调查发现，有的信访人认为，关注领导的层次越高，“闹”出的事态越激化，自己预期可能获得的收益就越多。另一方面，信访者通常会在自己的“索赔清单”中列入上访的成本、因上访导致的各种损失以及其所受到的精神损害，这也导致其信访的期望值越来越高，化解信访的难度越来越大。

二、涉诉信访产生的主要原因

1、社会转型过程中矛盾冲突加剧，各种利益关系此消彼长，各种价值观念交互碰撞，各种矛盾错综复杂，人民法院事实上处于各种社会矛盾的最前沿，作为基层法院，更是处于各种矛盾交织的风口浪尖之上，有效地化解社会矛盾，成了人民法院在社会转型时期所担负的一项十分重要职能。

2、信访人法律知识缺乏，法律意识不强。一些信访人员在与政府、单位、他人等发生纠纷后，来到法院后要求解决问题，又不想打官司，将应当由政府解决的矛盾推向法院，增加了法院诉前信访的压力；一些案件当事人不是通过正常的司法途径来维 护自己的合法权益，而是故意放弃上诉权利，想利用上访等非正常手段引起领导重视改变对自己的不利判决。

3、一些行政部门未能依法行政，或是行政程序违法，或是处理结果不公平，引起群众诉讼；有些案件难以通过诉讼程序解决，引起当事人的上访；非诉行政执行案件中，政府在作出具体行政行为时，未能充分做好说服教育工作，工作方法简单，引发矛盾。行政机关申请法院执行后，矛盾转移到法院。

4、对个别上访人员一味迁就，上访人尝到了甜头后，不断提出非分要求，一旦不能得到满足，他们就变本加厉，到处上访、闹访、缠访。极少数上访户在要求得到满足后，还到处怂恿其他上访户，造成恶性循环。

三、涉诉信访对法院发展的消极影响

信访问题对法院发展的消极影响，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象和司法指导思想上的影响。

1、对审判工作的影响。涉诉信访对审判工作的影响主要表现在两个方面。一方面是对案件数量的影响。信访案件一是牵涉精力、耗费时间，影响结案数量。二是扩大支出。法院不想多收案、多办案。该立的不立，出现新的“告状难”。另一方面是对案件质量的影响。由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去。由于有的当事人采用暴力威胁或冷暴力（自杀、喝药、跳楼等）要挟，迫使法官按其意志办案，造成为了解决信访问题，无 限期拖延结案或判决照顾上访人，以不惜牺牲法律的公正性作为代价，直接影响了法院的审判质量。

2、对法官队伍的影响。涉诉信访对法官队伍的影响主要表现在对法官依法公正办案意识的影响、对法官队伍稳定性的影响。对法官依法公正办案意识的影响主要体现在一些法官，为了不产生信访案件，违规采取一些诉讼措施，虽然一时起到了维护信访人利益，不产生涉诉信访的效果，但很多时候却是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时还会造成双方上访。还有的情况下为了不产生信访，对一起简单的案件，不敢直接进行判决，长期地进行调解，使裁判结果的时效性大大缺失，司法的公正性也大打折扣。各单位特别是政法机关都惧怕上访，谈“访”色变。有些法官患上了“焦虑综合症”。基层法院领导和法官不少人常常夜里睡不好觉，总担心哪个当事人又去上访了。普遍存在较大的“心理压力”、“心理不平衡”、“心理疲劳”、“浮躁”、“压抑”、“焦虑”、“抑郁”。究其原因，除竞争、责任追究、一票否决、绩效考核评比、意外事件等工作与责任的双重压力外，还有现阶段复杂的社会现象压力，特别是颇具“中国特色”的信访压力。信访工作已成为考核干部的重要标尺。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分。不得不高度重视信访。从接待立案之初就开始担心双方是否会上访，双方的性格是否偏执，是否通情达理，是否与大多数当事人一样。一旦发现当事人说话粗硬，看问题偏执，情绪易 激动，就不敢接案，始终担心不照顾他让他满意，他会上访；如照顾他，处理偏颇有违法律。如果因法官态度、方法、执法过错等自身原因引发上访，被追究责任，领导和法官心理尚能接受。但对当事人无理上访，整天缠访不止，上级通报批评，追究责任不止，有理无理一样，基层法院领导和法官就会心理不平衡，无形中就增添了无穷的心理压力。有信访苗头迹象的案件，谁都不愿立、不愿管，互相推诿扯皮。无论上级如何要求，如何号召解决群众“告状难”、“立案难”。法官们则多一事不如少一事，能不立的案不立，能不主办的案不主办，甚至连参加一下合议庭都不愿意或不敢多参加，生怕有上访或被追究责任。上述这些现象，使一些法官产生了对法律权威和严格依法公正办案信仰的危机。在对法官队伍稳定性的影响上，主要体现在由于法官特别是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。本来做为法官只要对法律负责，公正高效地进行裁判即可，但由于信访形势的要求，使得他们不仅要对法律负责，还要对一些信访当事人负责，包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，管吃、管住宾馆、管去旅游等。不然的话，一旦有人上访，就有可能被通报、被处分。堂堂的专政执法机关是党的“刀把子”，却只有被动地挨打、挨骂受气的份。在工作中必须做到打不还手、骂不还口。常常受诬陷、受诬告，自己的权益无从保护，何以有能力、有权威保护当事人的合法权益？无理非法上访者得不到惩戒，诬告陷害法官的违法者受不到 制裁，而公正执法者却要因违法者的违法行为和无理取闹的上访行为而受到批评处分，这将会形成一种什么样的混乱无序的局面！有的上访人公然声称：“案件你改不改，如果不改，我就进京上访。让你们花钱去接，还得挨批评受处分，吃不了兜着走！”肆无忌惮地对法官进行恫吓。这是制度的缺憾，这是法院的遗憾，更是法律的悲哀！繁重的工作任务和信访形势压力，再加上基层法官职业保障的不到位（如工资水平低、人身安全无保障、其他职业保障差等），使大批基层法官流失，直接影响了法官队伍的稳定性。

3、对人民法院形象的影响。对人民法院形象的影响，主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响。法院做为司法机关，在社会公众中应该具有良好的形象。可是由于一些长期信访现象的存在，特别是一些在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院或法官，公然藐视法官、法庭、法院和法律等无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。另一方面是一些信访案件多次进行再审，对法院裁判的严肃性和权威性产生了直接挑战，影响了法院裁判结果的严肃性和权威性。对信访案件的“特事特办”，“拿钱消灾、买稳定”、“法外施恩”等情况和做法，直接影响到其他一些当事人对法院裁判不服，不是依法办事，按照诉讼程序进行上诉、申诉或申请执行，而是直接去上访，出现了“信访不信法”的奇怪现象。一味地对法院工作人员追责，却放弃或不主张制裁违法上访和无理取闹者。再追责施压，法官也 无办法解决。如不想被追责，只有“违法”办案，“法外施恩”，“拿钱买稳定”，这样又会造成对方当事人上访或其他当事人效仿。在案件处理上无法满足上访人时，为了不让其上访，法院出钱、法官个人出钱、甚至法官给当事人磕头的心都有。一方是无理的重复上访，一方是无奈的重复接访。一方是上访要求过高或不合法，一方是有本院或上级法院的生效判决，且已复查多次。当事人一上访，法院就得去接，就得挨批受罚出钱，甚至还得挨打。有时警车还被砸毁公物被损坏。这倡导了什么？助长了什么？影响了什么？结果会是什么？

4、对司法指导思想的影响。对司法指导思想的影响主要表现在对公平正义、公正高效司法指导思想的影响。做为法院，就应该维护社会公平正义，公正高效地裁判纠纷。可为了不产生信访案件，一些法官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性做为第一考虑，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准，出现了久调不决、久执不结等不良现象。

四、减少和化解涉诉信访的对策

1、案件质量和效率的不断提高，必将有效地避免涉诉信访的发生。涉诉信访产生的主要原因是群众对法院的审判、执行工作有意见、有看法。要解决“审判不公、立案难、申诉难、纠正错案难、执行难”等问题，必须从抓审判质量和效率的提高入手，从源头抓起，从审判、执行工作抓起，构筑案件质量保障体系，注重办案的法律效果、社会效果与经济效果的有机统一，避免涉 诉信访的发生。

2、法官队伍建设的不断加强，必将有效地预防涉诉信访的发生。要解决涉诉信访群众反映的“对法官监督不力”等问题，只有进一步加强法官队伍建设，加强对法官队伍的监督管理，进一步转变审判作风，才能从根本上预防涉诉信访的发生。建立由纪检、政工、监察部门共同参与的法官队伍管理机构。将法院的人事管理工作扩大到整个队伍管理方面，由纪检、政工、监察三部门按照各自的分工，共同承担对法院内部工作人员的政治教育、廉政建设、职业道德培养、行为规范训练等管理工作。在队伍管理方面，把岗位职责目标和工作创优作为管理的主线，把抓班子带队伍、教育培训、选人用人、评先创优、法官文化作为管理的重点环节。分别制定出业务建设、队伍建设、党风廉政建设等《岗位责任目标》，从院长、庭长到一般干警的职责和工作目标，都做出明确的规定，通过明确岗位职责和工作目标，不断强化事业心、责任心，提高胜任本职工作的能力。在对队伍管理中，采取给每位法官和其他工作人员建立《工作业绩档案》、《工作作风档案》、《廉政档案》三个档案的做法，除对上述审判管理指标直接量化落实到人，记入本人档案外，还将平时的学习考试成绩、拒礼拒贿次数、参加各种活动的获奖情况、所办案件的社会反映情况、是否出现上访等内容分别记入本人档案，作为考核、评先、提拔任用的重要依据。通过对法官队伍的严格管理和考核，不仅能有效地解决法官队伍中存在突出问题，提高法官队伍的整体素 质，也能起到从根本上预防涉诉信访发生的作用。

3、法院各项管理的不断规范，必将有效地扼制涉诉信访的发生。要解决涉诉信访反映出的法院“内部管理不严”等问题，就必须加强对法院各项工作的管理，建立科学完善的工作机制，才能有效地扼制涉诉信访的发生。

在行政管理方面，把服务审判和行为规范化作为管理主线，以提高保障能力、树立良好形象、维护环境秩序、保证机关安全、加快现代化设施建设为重点环节，全面提升服务保障水平。从提高服务于审判的意识入手，找准司法行政管理工作的用力方向；从建章立制入手，规范办公秩序、环境秩序、生活秩序和行为，保证各项工作正常运转；从教育、检查、考核入手，狠抓各项制度的落实，养成自觉遵规守纪、按制度办事的良好习惯；从加强专业训练入手，提高业务技能，增强服务保障能力；从有效配置财力物力资源入手，不断提高物质保障能力；从强化值班管理和应急管理入手，确保信息渠道畅通，应对措施得力。

建立一套完整的工作通报制度，具体实施对各项管理制度的落实情况进行监督。由立案庭负责每月出一期《审判流程管理通报》，对全院各单位的收结案数、结案方式等审判工作情况进行通报。由监察室负责每月出一期《案件质量检查通报》、《文书质量检查通报》，每季度出一期《上诉案件发回改判评查通报》，对全院的案件质量进行监督考核，并对拒礼拒贿情况和诫免谈话情况定期或不定期进行通报的办法，加强对廉政建设制度落实情况 的监督。由政治处负责定期对全院的学习考试情况、争先创优情况进行通报，由办公室、行政科分别依据自己的职责，分别负责定期对党组决策、重点工作、重要活动、具体案件和全院后勤管理等各项工作进行通报，加强对全院各项管理制度落实情况的监督。

4、法院各项改革的不断推进，必将有效地促进涉诉信访问题的解决。由于基层法院各种经费要由地方财政供给，各地财政收入又不一致，经济欠发达地区因财政困难，致使法院的经费供给无保障，造成一些法院为了生存而采取定收费指标、要求创收等不良现象，产生“受利益驱动，乱收、多收诉讼费、执行费；有的巧立名目乱收实际执行费和办案支出费”等问题。要解决“受利益驱动，乱收、多收诉讼费、执行费；有的巧立名目乱收实际执行费和办案支出费”等问题，一方面要加大法院各项改革力度，推动法院各项事业的又快又好发展，多办案、快办案、办好案，实现审判工作的法律效果与社会效果、法律效益与经济效益、社会效益的双丰收，树立起法院和法官和良好形象，在社会上树立起司法权威，不断提高法院的社会地位。另一方面还可以改革法院经费保障机制，各级法院经费实行由中央或省财政供给。法院的社会地位提高了，司法权威树立起来了，党委、政府加大了对法院人、财、物的投入，才能使当前工作中存在的经费困难、设施陈旧、办公条件差、法官队伍缺编、法官队伍素质参差不齐等问题得到有效解决。上述问题得到有效解决，涉诉信访所反映出 来的一些如“乱收费”等问题也就会迎刃而解。

第五篇：法院信访制度的改革与完善专题

法院信访制度的改革与完善

覃 凡

论文提要：现阶段，信访案件居高不下，围堵党委政府机关和人民法院大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，对各级党委政府、人民法院产生的压力很大，对社会也产生极坏的影响，信访工作空前受到重视。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注。本文试从人民法院的信访工作情况着手，通过对信访制度的发展史的疏通，阐述信访制度存在的合理性及其所产生的不可替代的作用，进而分析法院信访工作的现状，总结其特点，分析法院信访案件产生的原因，并对涉法涉诉信访及涉诉信访中的缠诉现象进行深入探讨。同时通过分析法院信访工作中所存在的问题，对法院信访制度的改革与完善进行探索性研究，试从政府、法院本身等几方面对信访制度的改革与完善提出解决方案，并着重探索涉诉信访及缠诉的解决方法，以期法院信访问题能得到较好的解决。

全文共9993字。

一、引言

根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。［1］广义的信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条规定，可视为信访的宪法依据。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。人民法院是信访工作的重要组成部门之一，人民法院的信访工作进行的好坏，直接影响着构建和谐社会重要作用的发挥。随着人民法院改革步伐的加快，信访工作在法院工作中也呈现出新的情况与新的特点，现有的信访制度已经不能满足现代社会发展的要求，因而，信访制度的改革与完善迫

在眉睫。

二、信访制度存在的合理性及其意义

（一）我国信访制度的发展史

我国信访制度的确立可追溯到1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等形式来向党表达意见，信访是党用来倾听人民的呼声和愿望，处理人民意见、建议和申诉的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心臵之不理的官僚主义态度……”［2］随后的《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》、《关于处理人民来访和接见人民工作》等指示、文章均鼓励人民群众信访。信访制度自1951年建立以来，对密切人民政府与人民群众的联系，维护社会稳定确实起了重要的作用。信访制度经过几十年的曲折发展，已经有了十分重大的进步。在新世纪，胡锦涛总书记指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”不久前，胡锦涛同志再次明确指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社

会的基础性工作。”

（二）信访制度存在的合理性及意义

信访制度是我国的一项行之有效的特色制度，是我国公民表达自身思想，维护其自由的一种方式途径，而自由权是公民的的一种最重要的权利。信访是实现表达自由的一种方

式。

1.信访制度与我国的民众的传统心理相适应。受传统的影响，民众在受到不公正待遇或本身以为的不公正的时候总会不自觉地会想要到“清官”那里去寻求帮助，请“清官”为民做主。在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。［3］在现代民众的眼中的“清官”则多倾向于政府部门和执法部门，因而，信访案件也就多发生在这两个部门。

2.信访是人民群众对公共权利，如行政权力、司法权力等的制约。社会经济的快速发展，社会的转型，法制等方面的不健全，在急剧推动的社会发展中，难免会引起种种社会矛盾冲突等不和谐音的发生。但由于司法救济的乏力，信访实际上成为了民众排解民怨、化解社会冲突的重要手段。即使是达成信访愿望的民众只是极少的一部分，但它对社会产生的影响，及它所体现出来的意义仍十分巨大。因而，通过信访来制约违法行为，保障公民的合法权利尤显重要。

3.根据《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务的第四十一条的有关规定：申诉权是指公民的合法权益因行政机关或司法机关做出的错误的、违法的决定或裁判，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利。因而，确保公民的申诉权不受到侵害，信访制度不可或缺。4.现代社会除法律的规范外，虽然还有伦理、道德、文化、习俗、政策等等，但法的功能和作用毕竟有限，现行法律也还存在着种种的不完善，信访便成为民众法律之外寻求帮助的一种权利，“在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利”，［4］信访“发挥着一种补充的权利救济功能”。［5］

三、我国人民法院信访工作现状

及其特点

人民法院的信访制度，为调解人民群众来信访问来化解社会矛盾，实现司法公正、社会和谐与稳定起到了不可替代的作用。但随着社会经济的不断发展进步，我国的社会矛盾呈现出新的情况与新的特点。人民法院中确立的现代法治理念，加快改革步伐的审判方式，让一些深层次的矛盾逐步显现并反映到人民法院的工作中来，仅靠原先的信访制度、信访做法来调处解决信访问题显然不足。早在1957年，面对大量的信访工作的沉重压力和负担，最高法院院长董必武就曾在第一届人大四次会议上讲：“这（指接待信访申诉）是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”在近半个世纪后，前最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。” ［6］

（一）我国人民法院信访工作的现状

我国人民法院信访问题一般多为涉法涉诉信访，现阶段信访工作的现状表现为：在司法机关内，采取申诉或越级申诉的方式；在司法机关外，到党委、政府、人大申诉，有的还采取静坐、示威等方式，围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，缠诉行为司空见惯，有的甚至到人民政府、上级法院或赴省进京上访，以此来施加压力促使司法机关改变既定判断原则，从

而达成自己的目的。

（二）我国人民法院信访工作的特点

随着社会经济的发展,我国人民法院的信访工作呈现出

新的特点：

1.信访数量居高不下，尤其是集体上访的批次逐渐增多，无理、无序、重复信访增多。2.群众信访的形式多种多样，有书信、电子邮件、传真、电话、走访等，现主要还是以书信和走访的形式居多，非正常上访的情况时有反复，上访过程中的过激行为仍不断发

生。

3.在人民法院对信访人员进行情况调查时发现，有的信访者为让问题尽快解决，故意将信访问题的紧迫性与严重性夸大，以引起重视，或用一些不可考证、道听途说的材料，让法院信访工作人员难以取证，因而导致了信访问题的拖延，使得群众的信访成本大大增加，群众所花费的时间、精

力等不断增多。

很多信访者经不起在信访上所花的时间、金钱、精力的消耗，中途退却，放弃上访；部分人坚持了下来并与政府部门、司法部门等长时间纠缠，引起了缠访。4.在法院的审理过程中，信访行为发生率较低，但在判决生效后的执行阶段明显上扬。涉诉信访，是指那些应当被人民法院受理，或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为，或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。［7］而缠讼是指在判决生效后，当事人千方百计通过各种渠道和手段，要求否定生效判决和裁定，启动再审程序的一系列行为。缠讼的多是败诉方当事人，但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。［8］缠讼的日渐增多，成为各级政府、人民法院面临的一个严峻的问题。

信访制度为群众缠讼留下了制度空间。判决生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等。打着维护司法公正与法律尊严的旗号，去党委、政府、人大要求领导批示干预；去法院要求领导“发现错误”启动再审程序；去检察院要求抗诉支持；去新闻单位要求曝

光等。［9］

5.信访行为多发生在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲时。信访当事人选择在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲的时间，为给法院造成尽可能巨大的影响，或是能召集到更多的人一起进行集体信访，以形成压力。

四、法院信访案件产生的原因

（一）信访群众方面

1．上访的思想根源于人们的“清官”意识，而清官意识是与现代法治理念相悖离的。社会的发展与转型既推动了群众现代意识的增强，又加剧了矛盾冲突，使得人民法院站

在了社会矛盾的最前沿。

2．在生活中，人与人之间缺少爱与关怀，缺乏宽容心，由此产生了大量摩擦，这是道德信仰缺失的表现。道德信仰的缺失，社会道德水平的降低，容易导致部门机关缺少公信力，部门与群众之间缺少信任。现阶段，我国的公民的法律意识特别是农民的法律意识有了极大的提高，但由于教育发展和法律传播宣传的相对滞后，群众特别是农村群众的法律素质偏低。一些群众在发生纠纷后，不少群众倾向于到法院解决纠纷。其中，部分群众来到法院，要求解决问题却不想打官司，这就增加了法院诉前信访的压力。3．而在部分群众的意识中，情理等同于法律，在法院判处于其不利时，有的群众便会完全不问情形与原因，认为是法院的审理不明，是审判人员司法不公，认为权大于法，他们或上诉，甚或放弃上诉转而改为上访，引起部门或领导的注意而改变对己不利的判决，得不到满足便走上信访之

路。

4．现在群众信访大多选择写信和走访两种方式，弃先进的通讯工具不用。虽说现在的信访系统没有建立起来，但即便信访信息系统能够建立起来，群众会选择的仍是走访。他们不是不明白信访可用的方式、手段，而是为了给政府公开地施加压力，争取领导的重视，认为其他的信访方式只能传达信息，而走访，或集体信访、重复信访在群众的眼里似乎更能产生舆论效果，因此，信访中的集体信访、重复信访

案件的增多也在情理之中。

（二）立法方面 现阶段，法律对信访工作的规范还比较薄弱，我国于2005年1月10日开始施行的《信访制度》相比之前的“无制度”状态有了很大的进步，但也仍有不足。各信访部门的规章制度仍很不完善，缺乏科学发展的能动性，对信访工作中出现的缠讼等问题不能很好地适应及解决。

（三）人民法院方面

1．法院工作人员整体素质与审判的发展形势不适应。社会关系的日益多元化和复杂化，社会主义法治理念的发展，法律知识的日新月异，新的法律主体和新的矛盾不断出现，而如今的法院工作人员的年龄结构偏于老龄化，他们当中有相当一部分的知识结构已渐显陈旧，自身素质和能力的拓展空间较窄。社会的发展，需要对审判平台空前借重，在审判和社会的形势不断变化的情况下，旧有的知识体系与当前的情况不适应，对审判和执行工作难以适，导致案件的处理不当，引发当事人的信访行为再所难免。2．普通程序及审委讨论的不当运用是信访出现的原因之一。现阶段的审判工作，审判可以用独任审判的简易程序，也可以用多个审判员或审判员与人民陪审员组成合议庭共同进行审理的普通程序。在审理的过程中，如果普通程序及审委讨论的运用不当，容易出现审判员的相互推诿，或是审委委员的偏听偏信，致使案件产生不公正的判处。3．信访制度的缺陷也是信访形成的一个原因。一是个案监督与法律分歧导致的信访。政府对法院具有个案监督权，在解决个案的司法腐败中起到了一定的作用。当案情和法律关系十分复杂或是具有较大的模糊性时，在庭审的过程中容易产生争议与分歧。如果对这样的案件政府进行介入，对该案的监督也容易产生偏听偏信；也有的领导接受涉诉信访后，越俎代庖，不管法律如何适用而去下达指令，而司法工作是专业性极强的一项工作，只有具备了一定的专业知识的人才能担任，这不仅违背了审判独立的原则，损害了法律的权威性，破坏了《信访制度》的公信力，对社会也极可能产生不良的影响，从而引起缠讼不断；二是法院信访缺乏有效的管理、监督机制。各法院一般由立案庭负责信访工作的处理，但群众反映的情况一般涉及到法院工作的的许多方面，只靠立案庭解决信访问题是不正确的，而立案庭在如何处理信访问题上缺乏有效的监督、管理措施。；三是法院信访工作是国家信访工作的一个组成部分，但它又不同于行政机关及其他国家机关的信访，有其自身特点，根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。对申诉人提交的申诉、申请再审的材料，先行复查，经复查认为有错误，符合法定再审立案标准的，则予以再审立案，反之，则予以驳回申诉或再审申请。［10］但有时群众反映的问题不仅牵涉到法院，还包括了其他的部门，有的法院与其他各部门之间相互推委，群众信访的问题难以得到解决，便转为上访。

．司法腐败是群众信访的一个重要原因。在现代社会，法律的权威性、公正性不容臵疑，但司法腐败仍然存在。有的法律工作人员在司法的运作中因种种原因办理人情案、关系案，金钱案等，司法不公正，且新闻媒体时常报道的司法腐败也易让当事人对法院、法官产生不信任感，由此引发当

事人信访不足为奇。

5．法院信访工作者工作作风不佳，解决问题、答复当事人的方式方法简单，粗暴，缺乏服务意识，这也是形成涉法信访的一个原因。有的同志在接访中，态度粗暴，语言激烈，忽视社会效果，一味只求当事人息诉，或不做当事人的思想疏导工作，或不能较清楚明白地解释法律法规，解答当事人的判后疑难，让当事人心存疑虑，当事人抓住工作上的瑕疵，不断缠访、上访。

6．有人将缠讼的原因具体归结为司法不公，案件承办人工作简单，当事人曲解条文，借缠讼规避执行等。［11］但也有这样的情况，在同一个案件中，如果发生了几次审判，不同的法官对证据的采信不一致，自然审判的结果也不同，由此产生的缠讼问题尤其严重，不同的判决书更是缠讼者的绝佳“证据”。

（四）机制方面

1．法律是人民权利保障的最后一道屏障，但信访制度的存在却为其他权利机关干预法院的司法独立提供了空间，这是对法律权威的臵疑；信访制度对信访处理权限不清，界限不明，对法院信访所作出的处理的范围、效力等都没有明确的规定［12］；在信访问题涉及两个以上的部门时，由于各部门的价值取向不同，权利性质界定不明，立场不同，因而在对处理方法的选择上也不相同，信访秩序混乱；信访的一般成本较低，如打电话、写信、发邮件等都是成本极低的，相对于同比较高的诉讼成本，群众更倾向于使用信访手段。

2．在信访实践中，政府部门和司法部门形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急。”［13］这让群众以为要想自己的信访问题受到重视，就必须不停地缠下去，以缠诉行为引起注意，其问题被认为严重，必须解决。或者采取一些极端的手段，如在政府、法院门口静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀，甚至攻击接访人员等。

（五）社会环境方面

我国如今正处于社会转型期，传统意识与现代意识、个人意识与群体意识等冲突严重，我国法制化进程仍在继续，各项法律法规都处于完善中，法律空白地带仍然存在，部分较熟知律法的人员利用法律的漏洞，欺骗群众，引来群众的信访；有的诉讼代理人为赚取代理费，欺骗诉讼当事人，一旦败诉则挑唆当事人，让当事人认为是法院、法官审理不公，引起当事人信访；社会媒体对舆论的引导偏差，有的媒体代行审理，在法院未作出判决时对审判结果妄加揣测，干预司法，给当事人以错误的导向，当结果与之不同时，当事人便会以为法院枉法判决，将矛头指向法院，引发信访；有的部门将非涉法涉诉的案件推给法院，让法院无从处理而引起信

访。

五、信访缺陷的影响

（一）对法律严肃性的影响

信访作为一种非正式程序，缺乏严格的规范程序和标准，具有一定的随意性，它是我国人治思想的延续，它更强调的是人们在权力被侵害后习惯于找领导、找上级，这样不利于通过正式的法律程序来寻求帮助；信访法制化是建设法制国家的基本要求，现代社会的公正是通过法律来维系的，而不能单纯地靠传统道德等，现在，以信访为主导的传统救济文化仍然浓重,与现代社会相适应的、以司法为主导的正式程序的救济理念,司法权威未能确立起来。这样一种局面,是与法治要求不适应的［14］。

（二）信访渠道的堵塞，导致社会矛盾积累 信访制度的不完善，使大量群众的信访问题得不到解决，社会矛盾大量积压、激化和升级，由此导致的缠访甚至突发事件层出不穷，引发的社会矛盾会发展为对政府、法院的信任危机，损害政府、法院的威信，使社会基础遭到削弱，稳定遭到破坏。

（三）对法官的影响

信访工作是考核干部的一项重要指标，面对沉重的审判工作和信访压力，为不产生涉诉信访，对当事人偏激、判决后可能会发生信访的案件，部分法官不敢接案，相互推委，部分法官对一些简单的案件进行长时间调解，使审判效果大打折扣，严重影响司法的公正性。作为法官，其主要工作是对法律负责，公正高效地对案件进行审判，但由于信访形势的发展，法官们的权益无法得到保护，面对信访人，法官们只能通情达理，毫无怨言，甚至受到诬陷。有的信访人无理上访，却让法官受到批评处分。信访工作的缺陷，直接或间接使大批法官流失，影响了法院、法官队伍的稳定。

（四）对审判工作的影响

由于信访压力，本就沉重的案件审判工作让法官们的审判受到严重影响。在立案方面，由于害怕当事人信访，立案庭不想多收案、办案，有些该立的案件没有立案，产生了新时期的告状难；在审理方面，由于当事人的信访，产生了某些案件的多次审判，不仅审判效率剧降，且使法律权威遭到严重践踏；在结案方面，由于耗时耗力，结案的速度和数量受到影响；甚至有的当事人威胁恫吓法官，让法官按照其意志办案，否则便对法官或其家人如何，这直接影响了审判的的质量。

（五）对法院形象的影响

法院作为司法机关，其社会形象主要体现为严肃、公正、权威。信访人在法院内或静坐，或与法官吵闹、围攻法官，或拦截纠缠法院领导等行为，对法院的公众形象产生了极大的损害；为躲避追责，有的法院对上访、缠讼等信访案件特办，一而再，再而三的审理，这既是对审判资源的浪费，也是对法院的审理权威的挑战，这样做的后果只能是影响其他当事人对法院审理的不信任，损害法院的形象，助长当事人的无理取闹行为。

六、改革与完善信访制度的措施

（一）解决信访制度的缺陷，创新机制，加大对信访问

题的研究力度

1、要解决信访制度的缺陷，必须从源头上改革与完善。首先必须健全信访机制的内部结构和工作机制，通过立法,合理界定并明确信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任,具体明确信访工作的性质、范围和具体职能，明确牵涉多个部门信访时的解决机制，解决现行信访职能定位不清造成的尴尬局面,避免各部门之间和上下级之间推诿责任，减少人民群众的信访成本；其次，规范信访工作的操作程序、流程，使信访工作秩序化；再次，对无理取闹的当事人，限制其权利，对情节严重的，予以惩处；第四，赋予信访机构独立处理事件的职权和有关限制，建立与信访工作配套的制度，完善院长接待制。

2、各法院在不违背《信访制度》的前提下，根据当地实际情况，创新信访机制，制定相应信访规章。

3、要有效科学地解决信访问题，要创新信访机制，要了解信访工作的发展趋势，对信访制度的理论研究就必不可少。法院信访工作的特殊性，要求建立法律系统的信访理论研究机制，可以在各基层法院中选一至两名优秀的信访工作人员，对当地法院信访工作的开展及其特点等进行研究，并定期召开信访工作总结会，积累经验，形成理论，层层推进。

（二）司法独立

司法独立是解决信访问题的一个重要方面，要让公众对法律公正有信心就必须确保司法独立。

首先，提高人民法院，特别是基层法院的地位，落实法官独立审判的权力，任何组织和个人不能干涉法官的审判，其次，在经费保障方面，确立法院经费由上级法院管理的制

度。

（三）提高法官队伍素质

法官队伍素质的提高，有利于从根本上减少冤假、差错案的产生。要注重对高素质法律人员的吸收、培养，尊重人才；法院定期、分批对法官进行业务培训，组织法官学习新法，提高在职法官素质，这样有利于法官队伍特别是老法官的知识更新，提高队伍胜任工作的能力；严格规范法官队伍的职业道德，加强对法官队伍的政治思想教育、廉政教育，开展多种形式的法官行为规范训练，建立法官职业操守评价标准，量化落实，强化法官队伍的事业心、责任心，有效解决法官队伍存在的突出问题，从而减少信访案件的产生。

（四）狠抓案件质量，推进审判改革

1、案件质量是法院工作的重点，有效提高案件的质量和办案的效率，能极大减少群众信访的产生，这需要在法院的改革与进步中不断地发展与完善，从案件的立案、审判、执行开始，保障案件质量，多办铁案，并实现案件效果、社会效果的有机结合，避免涉诉信访。

2、大力推进审判改革，要从有利于法律权威的树立，有利于法院、法官形象的树立，有利于产生良好的法律效果、社会效果，在审理时不违反程序，不违规操作，履行讼前告知，尤其对诉讼风险的提醒，公正审理，恰当运用普通程序和审委讨论，防止偏听偏信，合理运行信访考核机制，坚决

杜绝司法腐败。

（五）畅通信访渠道

做好信访工作是法院的一项基本职责，面对现在信访渠道的堵塞，法院信访部门应联合法院其他庭室，并争取与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法等部门的支持配合，保持信息渠道畅通，加强协调配合，齐抓共管，共同做好信

访工作。

（六）信访工作要体现人文性

人文性是人的文化性和文化的人性，它的实质是人文精神。信访工作体现人文性，实际上是对信访人生命状态的一种终极关怀。和谐社会的建设需要人文性。

1、树立新的信访理念，必须纠正对信访现象的错误认识，彻底破除官本位思想，对信访中出现的问题进行反思。信访是社会矛盾的一个缩影，它与政治有着千丝万缕的联系，与社会稳定有着密切的联系，也涉及法院内的其他部门工作，只有法院内外各部门齐心协力，才能将信访问题解决

好。

2、改变不良的工作方法，禁止简单、粗暴对待信访群众，运用科学的工作方法，加强对信访的疏通讲解；加大信访执法力度，对信访案件，分级管理，分人负责，有效解决信访的推委问题；把群众的上访变为信访工作人员的主动下访、走访，听取群众意见，了解他们的呼声，加强案后回访；加强对信访群众的引导，规范群众信访秩序。信访工作的引导包括案件审理、信访流程、法律咨询等的引导，使群众明白信访须依法进行，同时，整顿法律服务市场，整治道德、素质低下的法律从业人员，清查“黑代理”，取缔非法法律服务；加强对法律援助司法救助，对该减缓免交诉讼费的，及时给予减缓免交，将信访问题引导到正常的法律途径上来，降低当事人的诉讼成本。

（七）完善监管机制

1、对审判、信访问题的监管工作必不可少，在与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法、媒体等部门的支持配合的基础上，完善社会联动机制，建立一个多部门的监督

平台。

2、建立案件审理全程的监督，其中应对审理和执行环节着重监督，注重案件质量，严把质量关，同时不能放松对

法官行为的监督。

（八）加强法院法治文化建设，加大媒体宣传 法治文化建设是法院工作中十分重要的一环，加强法院法治文化建设，有利于提高法律的权威和法院的公信力；媒体也是法治文化传播的重要组成部分，有利于提高民众的法治意识和法律水平，但在保障媒体自由的情况下，还必须规范媒体报道，防止媒体干预司法，避免产生错误或不实的舆论导向，影响法院、法官形象。