改革完善我军荣誉制度

第一篇：改革完善我军荣誉制度

改革完善我军荣誉制度

作者：王学军《光明日报》（2016年04月13日 11版）

军人荣誉制度，是国家和军队围绕军人荣誉的设置、实施、培育、管理和保障所制定的一系列政策、法令、章程的规范体系，是影响和改变军队战斗力和凝聚力的重要因素。习主席在中央军委改革工作会议上强调：要建立体现军事职业特点、增强军人职业荣誉感自豪感的政策制度体系，以更好凝聚军心、稳定部队、鼓舞士气。贯彻落实这一指示要求，聚焦强军目标改革完善我军荣誉制度，是加强我军荣誉建设的根本需要，是确保我军“打得赢、不变质”的关键举措。

激发官兵创造辉煌业绩的有力武器

人民军队是一支英雄辈出、功勋卓著的军队。我军的荣誉制度是培塑广大官兵弘扬革命英雄主义的有效法宝，是激发广大官兵不断创造辉煌业绩的有力武器。

我军的荣誉制度在血与火的革命战争年代创设和发展。土地革命时期颁发的红星奖章和《中国工农红军优待条例》，抗日战争时期形成的拥军优属、拥政爱民的“双拥”工作制度，解放战争时期实行的“迅速真实记功、及时公正评功、隆重庄严奖功、广泛热烈庆功”的立功运动准则等，有效激发了全体官兵舍生忘死、浴血奋战的热血豪情，为革命战争的最终胜利和新中国的建立发挥了重要作用。进入社会主义革命和建设时期，我军荣誉制度得到传承和演进。抗美援朝战争和中印边境自卫反击战中颁布的《战时立功条例（草案）》，以及1955年授予革命战争年代参战有功人员的勋章奖章和实行的军衔制，充分调动了广大官兵战胜强敌、建功国防的决心和意志，为保卫社会主义制度、维护我国边境安全稳定和加强我军革命化正规化现代化建设奠定坚实基础。

1979年，我军开始有了第一代统一的奖励证章；1988年，中央军委给军队离休干部授予功勋荣誉章，实行新的军衔制，颁布实施《军人抚恤优待条例》，极大地增强了官兵的光荣感和使命感。进入新世纪新阶段，特别是党的十八大以来，我军荣誉制度有了长足进步和发展——启用新式勋章、奖章和纪念章，颁布实行和印发《烈士褒扬条例》《军人子女教育优待办法》《军队奖励和表彰管理规定》，大幅调整提高军人工资津贴水平和奖励费标准，广大官兵爱军精武、创先争优的荣誉感使命感普遍增强。

我军依据表彰奖励相关规定，大力开展“争创先进连、争当优秀士兵”的“双争”评比活动，充分调动了广大官兵扎根基层、建功立业的积极性、主动性和创造性，提高了军队基层建设质量；积极评选表彰“学习成才标兵”“爱军精武标兵”“优秀指挥员、优秀参谋”和“践行强军目标标兵”，激发了广大官兵爱军精武、创先争优的热情与活力，在执行抢险救灾、反恐平暴、维和护航、联合军演、纪念仪式阅兵和维护国家领土（海、空）安全任务中，充分展示了我军正义之师、和平之师、威武之师和胜利之师的良好形象，赢得国内民众和国际社会的广泛赞誉。

建立与大国军队地位相称的荣誉制度

当前，为服务保证实现党在新形势下的强军目标，我军荣誉制度仍需改革完善。

从军队层面看，我军以《纪律条令》和《军队奖励和表彰管理规定》为蓝本，构设了从嘉奖到三、二、一等功再到二级、一级英模荣誉称号的六级奖励项目，增设了国防服役、卫国戍边、献身国防、和平使命，以及执行作战和重大任务等5项纪念性、专项性奖励项目，并对表彰奖励项目实行数量控制和申报审批制度。但上述表彰奖励只适用于现役军人，而我军日益壮大的非现役文职人员则不在其中，同时奖励略章、资历架和姓名牌等荣誉标识没有配发到士官和义务兵。嘉奖作为经常性和一般性的奖励，没有配套的荣誉证章，容易淡化官兵对嘉奖的重视、弱化官兵日常的荣誉追求。

从国家层面看，党的十七大和十八大报告均提出“建立国家荣誉制度”，但国家在军事领域应设置什么荣誉项目尚未明确，军队设置的表彰奖励项目也未纳入整个国家的荣誉制度体系，这使我军荣誉在民众中缺乏认可度，在国际上缺乏影响力，与大国军队的地位极不相称；部队和官兵参与地方的表彰奖励无法可依、无据可查，呈现零散化和无序化的状态。

军人荣誉褒扬制度，主要是指相关组织机构依据表彰奖励实施的权限和规定要求，对获得荣誉的单位和个人进行褒奖和宣扬的制度。我军对获得荣誉的军队单位和个人进行褒奖和宣扬的制度日臻完善，但只规定军人在一些重要仪式和场合可佩戴勋章、奖章，而没有规定军人在日常工作和生活中如何佩戴勋章、奖章，不利于军人荣誉感的日常培养。

世界上许多国家，高级军人荣誉颁授仪式一般都会在国家的标志性建筑物和标志性场所举行，国家元首会出席和致辞，并亲自为获奖者颁发勋章、奖章和证书，还会通过电视和网络进行全程直播，在主要报纸发布通告。由于荣誉颁授仪式隆重热烈，外军军人荣誉的影响力都比较大，对军人的激励和感召作用也更强。

军人荣誉保障制度，主要是指国家和军队为维护和提升军人荣誉感，对现役军人、服现役或退出现役的残疾军人，以及复员军人、退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属和现役军人家属，进行优抚优待、物质生活保障和职业发展保障的制度。由于军人权益和优抚优待的制度规定法律效力不强，系统性不高，加之我国存在的地区差异、城乡差异和行业差异，导致地方各级在落实和执行上五花八门、参差不齐，军人在转业安置、住房保障、医疗服务、家属就业等优待上，还存在着许多有形和无形的障碍与“门槛”。这些都要求我们进一步构建完备优厚的军人荣誉保障制度。

改革完善荣誉制度要突出我军特色

改革完善我军荣誉制度，要充分体现党的军事理论特色、我军的历史文化特色、打赢信息化局部战争的实践特色和信息化、法治化的时代特色。

首先，要着眼实现强军目标，大力培塑“四有”新一代革命军人。在军人荣誉制度设计上，要强化听党指挥的根本价值取向，引领广大官兵在思想上、政治上、行动上始终同党中央、中央军委和习主席保持高度一致，要突出能打胜仗、锤炼血性，表彰奖励要紧扣战斗力标准，突出打仗主业，服务打赢目标，激励官兵练就召之即来、来之能战、战之必胜的过硬本领。在荣誉培育和实施的导向上，要强化社会主义核心价值观和当代革命军人核心价值观，教育引导官兵模范遵守社会公德、职业道德、家庭美德，始终保持革命军人的本色。

其次，要搞好系统集成设计，坚持军民融合。要将我军荣誉制度纳入国家荣誉制度体系中通盘考虑，切实通过国家立法使军人荣誉制度融入社会体系、体现国家意志、强化军事职能。要形成军民融合推进的大格局，按照军地“一盘棋”的思路与要求，重点推进国防教育制度改革、军人褒扬制度完善和军人军属权益保障优待政策的落实。要坚持全面统筹和系统把握，切实使我军荣誉制度设计和安排既着眼当前，又放眼长远；既体现我军优良传统，又彰显时代特色；既对全军作出整体安排，又使诸军（兵）种形成具体规范。

最后，要秉持兼收并蓄理念，紧贴形势任务创新。要注重吸收我国古代和近代军人荣誉制度中修身精武、精忠报国、舍生取义的武德思想，借鉴世界各国军人荣誉制度的有益做法，紧贴军队改革的现实要求，努力使我军荣誉制度的具体规定与新的体制编制相一致；紧贴我军信息化建设的历史趋向，为荣誉制度创新发展插上信息网络翅膀；紧贴我军依法治军、从严治军的实践标准，着力解决好各类痼症顽疾和老大难问题。

（作者系军事科学院军队政治工作研究中心博士后）

第二篇：完善制度 推动改革

完善制度 推动改革

2008年，宜春市制定下发了《宜春市行政事业单位公务卡制度改革方案》，标志着该市公务卡改革正式启动。目前，公务卡改革在我市已实施五年。五年来，这项改革开展得怎样？改革成效如何？实际操作过程中还存在一些什么样的问题和困难？带着以上思考，笔者深入我市部分区县，对基层公务卡改革情况进行了实地调研，有关调研情况如下：

一、宜春市公务卡改革的基本情况和成效

五年的实践探索，宜春市公务卡消费从无到有、由点及面，改革取得了良好成效。具体表现在三个方面：一是改革面迅速扩大。从县市看，除三区外，均启动了此项改革，实现了县市全覆盖。从改革单位看，2013年，全市开展改革的预算单位共计1 661个，比上年新增958个，占预算单位总数的89.6%，基本实现了除乡镇以外单位的全覆盖。二是发卡量和消费金额快速增长。2013年，全市累计发卡11 583张，比上年底增加8 094张，累计刷卡消费7 062万元，比上年增加5 569万元，增长近4倍。三是单位用卡意识逐步提高。目前，大多数预算单位从被动接受到主动使用，逐渐养成了勤于用卡且乐于用卡的好习惯。

公务卡制度改革的实施，进一步深化了国库集中收付制度改革，规范了财政财务行为，减少了现金支付结算，提高了公务支出的透明度，控制了行政事业单位的现金流量和现金风险。改革进程中，部分县市结合本地实际摸索总结出一些行之有效的办法：上高县将公务卡改革工作列入政府重点督办工作，由财政、纪检等部门具体落实；万载县大力压缩授权支付额度，严格控制预算单位使用现金消费；奉新县根据年初部门预算安排公用经费情况，结合本县实际，分单位下达公务卡消费参考目标，督促各单位落实；靖安县严格对照强制结算目录审核每一笔项目支出，违规支出一律不予报账。四县2013年公务卡消费金额分别为1 872.4万元、1 276.7万元、816.8万元和621.9万元，消费总额分别居我市10个县（市、区）前四位，占全市的比重分别为26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公务卡改革进程中存在的问题及成因

尽管我市公务卡改革取得了一定的成绩，但从全市整体情况来看，仍存在一些问题。一是总体进度偏慢；二是县市间改革进度不均衡；三是乡镇改革明显滞后。

具体分析起来，阻碍我市公务卡改革进程的原因主要有以下四点：

1.改革触及不当利益，部分单位找各种借口延缓改革。公务卡具有“雁过留声、消费留痕”的特点，将公务消费置于阳光之下，堵住了过去现金结算“无迹可查、无据可寻”的漏洞。因此，公务卡改革触动了在财务工作中存在“浑水摸鱼”情况单位的利益，导致部分单位视公务卡为“杀伤性武器”，从而找各种借口拖延改革。如有些单位认为公务卡姓“公”，届时会导致单位承担私人消费引致的所有责任，又认为参与改革后单位所有职工都必须办理公务卡，反而不利于加强内部财务管理；有些单位表示对刷卡消费不习惯、嫌保管POS机小票麻烦、对公务卡消费信息的保密性不信任，即使发了卡也不想使用。有些单位认为公务卡报账程序繁琐，即使使用了公务卡消费，但仍按原程序报账。理由五花八门，看法莫衷一是，导致一些单位采取观望态度，能拖则拖。

2.刷卡条件有限，公务卡消费完整性大打折扣。因为公务卡消费主要通过POS机完成，所以公务卡的使用频率和POS机的布设情况直接相关。调研过程中，我们发现以下几种情况。一是商家安装POS机积极性不高。由于刷卡手续费均要商户承担，且公款消费均要索取发票，导致商户经营成本上升，部分商户特别是中小商户不愿安装POS机。这种现象在小县城、乡镇尤为突出。二是有POS机不用。有些商户出于成本考虑，经常以网络不通、设备故障或可以提供付现优惠等借口来诱使客户支付现金。三是许多单位将公务接待转移到刷卡环境较差的地方。为贯彻中央厉行节约的精神，一些单位在公务接待中，纷纷将餐饮招待由高档次酒店转移至乡下、学校食堂、私人会所或普通小店，这些地方刷卡环境更差。因此，受以上因素影响，许多消费无法通过公务卡来进行，公务卡消费的完整性大打折扣。

3.公务卡结算体系不完善，制约改革进程。公务卡结算体系主要由银行反馈消费信息――公务卡结算软件读取信息―按操作流程还款三个紧密相连的环节构成。公务卡还款是否方便快捷，主要取决于结算体系的完善度。从实际运行情况看，三个环节均有待完善。一是银行消费信息反馈速度偏慢。受制于跨行网络清算系统，不同代理银行间的用卡信息传递至少需要三天，如果代理银行经办人员未能熟练掌握相关业务，信息传递时间可能更长。2012年，奉新县某银行就出现过由于岗位变动，公务卡业务衔接未能到位，一段时间内信息传递均超过十天的现象。二是银行信息系统和公务卡结算软件的契合度不强。有时银行信息数据早已发送，但用友软件显示未接收到银行信息，反复查询后仍难以明确是在哪个环节出现的问题。奉新县曾出现因系统不能读取信息，最终持卡者逾期还款而在银行卡征信系统中留下了“污点”的情况。三是公务卡结算软件的成熟度不高。我市于2012年上线用友政务软件大平台，距今仅使用不到两年，软件的部分功能仍需完善。部分县市反映，公务卡结算模块存在着反应速度不够快、报销流程稍显繁琐、界面功能复杂等情况。公务卡结算体系的不完善，会让持卡者觉得公务卡是“麻烦卡”，会采用各种方式抵触使用公务卡。

4.相关问责机制落实不到位，对改革不力者威慑力

不强。现行公务卡管理制度虽然对使用公务卡做出了明确规定，但如何对未使用公务卡结算的单位和个人进行问责，各地还处于观望阶段。一是相关部门未能形成合力。公务卡改革“牵一发而动全身”，工作需要由财政、监察、审计、人行等部门分工协作，配合推进。但即使在改革进展情况较好的县市，现阶段也主要是由财政部门“单兵突进”，县市反映，财政部门虽然可以利用会计核算和资金拨付等方式来规范单位的公务卡消费行为，但这仅仅是推进改革的一种技术手段，一旦遇到深层次的问题，财政部门就显得力不从心。二是问责机制未有效执行。在公务卡改革制度设计中，明确了相应的责任追究机制，但在实际操作过程中弹性过大，由此造成对未参与改革或改革不力者网开一面，改得好理所当然，改得不好也安然无事，无人问津。在这种情况下，相关问责机制落实缺位，没有对改革不力者起到应有的威慑力，同时也挫伤改革执行较好单位的积极性，更引起一些县市对公务卡改革观望情绪仍然浓厚，改革难以进一步深入。

三、推进我市公务卡改革的建议

公务卡制度改革作为国库集中支付改革的延伸，在我市已开展5年之久，目前已到了从“量”到“质”的转变关键期。如不继续力推，改革将会半途而废。针对调研中发现的问题，结合我市实际，提出以下四点完善建议。

1.加大公务卡的宣传培训工作，使改革深入人心。一是加大宣传，有的放矢。各级政府和相关职能部门要利用报纸、网络、电视等各种媒介，对公务卡改革进行进一步的全方位宣传，大力介绍公务卡改革的相关知识等，使各预算单位尤其是单位领导，对公务卡改革形成正确的认识，引导其积极参与改革中来。二是加强培训，提升技能。将公务卡业务培训纳入部门决算培训范围，邀请相关技术人员，针对公务卡还款的流程和操作要点进行仔细讲解，以强化对各单位财务人员的培训，同时也可以解决单位财务人员因新老更替出现的业务操作脱节问题。

2.优化公务卡的使用环境，不断完善公务卡结算体系。一是加大对POS机的布设力度。鼓励银行抓住2012年底POS机刷卡手续费大幅度降低的契机，并将公务卡制度政策优势积极融入POS机营销理念，积极推广移动POS机，财政部门可考虑将银行的公务卡代理业务工作纳入对银行的工作考评，给予一定奖励。二是提高公务卡的结算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省财政厅反映相关情况，寻求高位推动，缩短刷卡信息反馈时间，并同时要求银行做好对本行公务卡业务经办人员的业务培训；针对公务卡结算模块中的一些问题，根据实际情况要求用友公司做好软件优化等服务工作，做好银行信息系统和公务卡结算软件“无缝对接”。

3.建立健全考核体系，客观评价改革情况。目前，各地公务卡仍处于“散兵游勇，各自摸索”的阶段，上级有关部门对该项工作的评判也没有一个统一的标准。因此，很有必要建立一套标准的考核评价体系，用于指导评价各地改革开展。一是统一全市评价体系。将单位覆盖面、发卡量、开卡量、刷卡消费额等量化数据整合起来。对照公务消费量、强制结算目录情况，同时考虑县市经济发展程度、刷卡环境等因素，建立一套适合本地实际的公务卡改革综合评价体系。二是将公务卡改革纳入县市工作范围。可利用公务卡改革综合评价体系加强对县市改革工作的考评。对公务卡改革进展快、效果好的地区和单位，应给予通报表彰；对改革滞后的地区和单位，可以先予以口头警示，限期整改，到期仍“按兵不动”的，将进行约谈或进行全市通报，以达到激励和鞭策的效果。

4.严格落实责任追究机制，严惩公务消费中违法违纪行为。一是高位推动，密切配合。将公务卡改革进程列入政府督导工作内容，由财政、审计、监察等部门组成核查小组，不定期对预算单位公务卡改革的情况进行抽查监管，对于未使用公务卡结算或不按规定使用公务卡结算的单位，可先进行提醒、警示，并限期整改，未及时完成整改的，暂停办理该单位的现金支出业务、暂停审批该单位的授权支付计划，达到震慑作用。二是落实制度，追究责任。完善公务卡强制结算目录，逐渐建立起使用公务卡的刚性机制，对于故意不使用公务卡、违反财经纪律或存在其他违规违纪行为的，严格追究有关人员的责任，绝不姑息。

（作者单位：宜春市财政局）

第三篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第四篇：浅析如何改革和完善审查逮捕制度1

浅析如何改革和完善审查逮捕制度

逮捕作为宪法赋予检察机关的一项重要职权，作为维护社会秩序的国家权力的重要组成部分，因其直接关系到当事人的宪法性权利人身自由，一直是刑事诉讼法学界乃至宪法学界以及司法实践关注的焦点之一。从１９７９年我国刑事诉讼法的颁布到１９９６年刑事诉讼法的修改，从司法体制改革研究中关于强制措施制度改革的研究，到目前人们讨论的刑事诉讼法的再修改，逮捕制度的改革与完善可以说始终是一个重大问题或者说是一个讨论最为热烈的问题。这种关注和讨论一方面说明逮捕在人们心目中的重要地位，一方面也极大推动了逮捕制度的日趋合理与完善。

一、逮捕条件的改革与完善

逮捕条件是逮捕制度的重要组成部分，是逮捕制度的改革和完善中人们讨论的首要问题之一。１９９６年修改的刑事诉讼法，关于逮捕条件的规定相对于１９７９年的刑事诉讼法而言，无疑是一个大的进步。法律关于逮捕条件的规定中，犯罪事实要件、刑罚要件都非常明确且具有很强的可操作性。这对于惩治犯罪、保障人权起到了十分重要的作用，近年来的实践也充分证明了这一点。

对于刑事诉讼法修改前后逮捕条件的区别，有人认为主要是：第一，对犯罪事实主次的要求不同。修改后的刑事诉讼法不再强调是主罪、重罪，在侦查的犯罪事实中，有一个犯罪事实成立即符合该条件；第二，对犯罪事实查证的要求不同。修改后的刑事诉讼法对犯罪事实只要求有证据证明“有”的程度即可，不要求“主”，也不要求“全”，修改前 的刑事诉讼法则要求达到“查清”的程度；第三，对证据、证明、犯罪事实三者之间的关系要求不同。修改后与修改前相比，以条文化、法律化的形式明确了证据与犯罪事实之间是证明与被证明的关系，这样显得更加明确、完善。

但是随着司法实践的发展，特别是人们对逮捕制度研究的进一步深入，在近几年关于刑事诉讼法再修改的讨论中，逮捕制度再一次成为人们关注的焦点，其中关于逮捕条件的如何修改完善也再一次成为讨论最为热烈，也最不易统一观点的一个问题。如为了进一步增强逮捕的可操作性，有人提出在逮捕条件中应当进一步明确应当逮捕和不应当逮捕的法定情形。也有人认为，法律对于应当逮捕和不应当逮捕的情形作出明确规定，的确可以增强操作性，有利于防止和纠正逮捕中裁量权的滥用，但是难免挂一漏万，造成应当逮捕而不捕或者不应当逮捕而逮捕，因此对于逮捕中的裁量权应当和量刑中的裁量权一样，既要适当限制，又要留给执法者适当的裁量空间，以便执法者在审查逮捕中更好地运用宽严相济的刑事政策，分化、瓦解、教育犯罪嫌疑人。

二、审查逮捕程序构建中存在的缺陷及其完善

程序乃正义之基石。审查逮捕程序的改革和完善对于保障逮捕的正确适用具有重要意义。逮捕作为刑事诉讼中最为严厉的强制措施，具有强制性、诉讼性和一定时间内剥夺相对人人身自由的特点。其中诉讼性表现为侦查机关在侦查过程中，对犯罪嫌疑人、被告人适用逮捕，必须提请有权批准的机关审查批准。但是，我国刑事诉讼法规定的审查逮捕程序，却没有赋予犯罪嫌疑人、被告人应有的权利，没有规定检察机关 在审查批准逮捕或者决定逮捕，法院在决定逮捕时，应当讯问犯罪嫌疑人，听取其本人及其聘请的律师的辩解、辩护意见，使得审查批捕程序中，缺乏辩护权对侦查权的制衡。

根据我国刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人、被告人被羁押的，其本人及其法定代理人、近亲属可以为其申请取保候审。其聘请的律师在犯罪嫌疑人、被告人第一次讯问后或者采取强制措施之日起，只可以为其提供法律咨询、代理申诉、控告，只有在犯罪嫌疑人被逮捕后，才可以为其申请取保候审。在批准逮捕或者不批准逮捕决定作出前，犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审，只能向侦查机关提出。因此，检察机关在审查批准逮捕时，就缺乏了解是否具有社会危险性、是否具有逮捕必要性的有效途径。

最高人民检察院在相关规定中，要求检察机关在审查逮捕工作中，对于犯罪嫌疑人在押的，应当提审犯罪嫌疑人。这无疑促进了逮捕程序的完善。但是从执行情况看，这一问题并没有从根本上得到解决。有的即使讯问犯罪嫌疑人，其目的也主要是为了核实证据，而不是为了审查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。而此时犯罪嫌疑人聘请的律师也因无权代嫌疑人申请取保候审、监视居住，无法向检察机关反映其辩护意见。这不仅不符合逮捕应有的诉讼特征，而且在一定程度上，造成相当数量的犯罪嫌疑人不具有逮捕必要性而被批准逮捕。

有人认为，检察机关在审查批准逮捕阶段提审犯罪嫌疑人，缺乏法律根据。因为最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大法工委联合发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题 的规定》第二十七条规定：“人民检察院审查公安机关提请批准逮捕的案件，应当作出批准或者不批准逮捕的决定，对报请批准逮捕的案件不另行侦查。”而讯问犯罪嫌疑人属于侦查行为，因此检察机关在审查逮捕期间不应当讯问犯罪嫌疑人。侦查手段的确包括讯问犯罪嫌疑人，但是讯问犯罪嫌疑人并不等于侦查，侦查与讯问犯罪嫌疑人在逻辑上并不是包含与被包含关系，而是交叉关系。这和询问证人存在相同之处，询问证人属于侦查手段之一，但是并不是所有询问证人的行为都属于侦查。根据刑事诉讼法的规定，在审判时法官可以讯问被告人、询问证人，我们显然不能就此认为，既然讯问被告人、询问证人属于侦查行为，而人民法院不能侦查案件，所以法官就不能讯问被告人、询问证人。检察机关在审查批准逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人，一是为了核实证据；二是为了听取犯罪嫌疑人的申辩意见，并进而审查犯罪嫌疑人是否具有社会危险性，采取取保候审、监视居住是否可以防止发生社会危险性；三是为了审查侦查机关在侦查过程中是否存在刑讯逼供、诱供等违法行为。也就是说，这种讯问并不是进行侦查，而是进行必要的司法审查。

因此，为了建立完善的现代逮捕制度，应当完善刑事诉讼法关于审查逮捕程序的规定，应当正视逮捕作为刑事诉讼活动的诉讼性特征，明确规定检察机关在审查批准逮捕时，犯罪嫌疑人被羁押的，必须讯问犯罪嫌疑人。

第五篇：关于改革和完善律师制度的自查报告

关于改革和完善律师制度的

自查报告

县委政法委：

西和县司法局在县委、县政府的正确领导下和在上级业务主管部门的指导下，坚持以科学发展观为指导，全面贯彻履行《中央政法委员会关于深化司法体制改革和工作机制若干问题的意见》和《律师法》、《律师事务所检查考核办法》等相关法律法规，现就西和县司法局改革和完善律师制度的落实情况及存在的问题汇报如下：

一、基本情况

西和县律师行业发展相对滞后，陇南伸正律师事务所是西和县唯一一家律师事务所（国资所），位于西和县司法局院内，现有执业律师两人，律师助理一人。

二、在改革和完善律师制度的落实情况

我国律师制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，律师工作是社会主义民主法制建设的一项重要工作。西和县司法局非常重视制度建设，严格要求执业律师及工作人员增强大局意识和服务意识，更好地服务当地群众，促进社会和谐，坚持以人为本、执业为民，严格执行《律师事务所检查考核办法》、《律师和律师事务所违法行为处理办法》、《申请律师执业人员实习管理规则》，严把律师职业人员的进入关、加强执业律师的职 业道德教育，多年来没有因律师事务所违反相关规定受处罚的情况发生，陇南伸正律师事务所执业律师也严格按照《律师法》的规定执业，没有出现违规被处罚的事情发生。

三、存在的问题

西和县律师行业虽有一定的发展，也取得了令人鼓舞的成绩，但是在执行中确实存在不少问题。一是律师制度本身尚不能与飞速发展的市场经济相协调，存在滞后性；二是因经济落后，司法环境不能和发达地区相比，法律监督需进一步加强；三是律师执业环境中存在的诸多因素，使律师制度没有充分发挥其社会功能，营造一个健康的内部执业环境，有严明、合法的规章制度来约束律师的执业行为，树立律师的良好形象，才能最大限度的发挥律师监督司法权力的作用；四是要协调司法机关、行政机关等尊重律师依法执业的工作行为，因为律师的依法执业是民主和法治的需要，是社会健康发展的需要，是彰显公平正义的需要，是高度文明、高度民主的需要。

综上，西和县司法局严格按照国家相关规定管理、监督律师事务所及律师事务所工作人员依法办事，为当地人民群众排忧解难，化解矛盾纠纷，最大限度的维护人民群众的合法权益，在以后的工作中西和县司法局将继续按照有关法律法规和文件精神完善监督和管理制度，督促律师事务所自我完善，不断发展壮大。

西和县司法局 二〇一〇年八月十九日