检察改革与刑事诉讼制度的完善

第一篇：检察改革与刑事诉讼制度的完善

检察改革与刑事诉讼制度的完善

最高人民检察院检察理论研究所 所长 张智辉

 2013-03-10 21:30:17

来源：《国家检察官学院学报》2012 年第 5 期

关键词: 检察改革/刑事诉讼法再修改/法律监督/职能调整/模式转变

内容提要: 检察机关参与刑事诉讼的全过程，其工作与刑事诉讼法的修改完善具有极为密切的联系。近年来，检察机关进行的检察体制和工作机制改革为刑事诉讼法的修改提供了丰富的素材，奠定了坚实的实践基础；刑事诉讼制度的改革完善，特别是刑事诉讼法赋予检察机关新的职责，必将引起检察工作机制的变革和检察改革的进一步深化。

全国人大常委会副委员长王兆国 2012 年 3 月 8 日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上作《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉的说明》时指出：这次刑事诉讼法修改，“坚持社会主义法治理念，贯彻宽严相济刑事政策，落实中央深化司法体制和工作机制改革的要求，适应新形势下惩罚犯罪和保护人民的需要，着力解决当前司法实践中迫切需要解决的问题，符合我国国情和实际。”这些话，充分反映了这次刑事诉讼法修改与近年来进行的司法体制和工作机制改革之间的内在联系。检察改革作为国家司法体制和工作机制改革的一个重要组成部分，亦与刑事诉讼法的修改具有密切的联系。回顾检察改革的推进历程和基本内容，分析探讨检察改革与刑事诉讼法修改的关系，对于深化检察改革，深刻理解和贯彻实施修改后的刑事诉讼法，都具有极为重要的意义。

一、检察改革的简要回顾

自 1997 年党的十五大明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”以来，全国各级检察机关围绕检察体制和工作机制中存在的问题，开始了检察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民检察院颁布了《三年检察改革实施意见》，首次对检察改革进行了全面规划，从改革检察业务工作机制、改革检察机关的机构等组织体系、改革检察官办案机制、改革检察机关干部人事制度、改革检察机关内外部监督制约机制等五个方面提出了 35 项改革任务。

2002 年，党的十六大报告进一步明确了司法改革的目标和任务，提出要“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”2003 年 4 月，中央政法委牵头成立了中央司法体制改革领导小组。2004 年 12 月，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，从十个方面规定了司法改革的内容。在中央司法体制改革领导小组的领导下，最高人民检察院成立了最高人民检察院司法体制和工作机制改革领导小组，并设立了办公室，负责研究和协调检察体制和工作机制改革中的相关问题，并于 2005 年 8 月颁布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确了 2005 年至2008 年检察改革的任务。该意见从重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题入手，提出了改革和完善对诉讼活动的法律监督制度、完善检察机关接受监督和内部制约的制度、创新检察工作机制、完善检察机关组织体系、改革和完善检察干部管理体制、改革和完善检察机关经费保障体制等六个方面的 36 项改革任务，并提出了完成检察改革任务的主要措施。

2007 年，党的十七大报告再次提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”按照党的十七大报告的精神，中央政法委员会于 2008 年12 月发出了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面提出了 60 项改革任务。根据这个意见，并结合现行检察体制和工作机制在某些方面出现的与人民群众的新要求、新期待以及检察工作科学发展不相适应的问题，2009 年 2 月 19 日最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于贯彻落实中央政法委员会关于深化司法体制改革若干意见的实施意见——关于深化检察改革 2009—2012 年工作规划》，提出今后一段时期深化检察改革的总体目标，并把检察改革的重点确定为强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约。该规划从优化检察职权配置、改革和完善人民检察院接受监督制约制度、完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施、改革和完善人民检察院组织体系和检察干部管理制度、认真落实中央关于改革和完善政法经费保障体制的总体部署等五个方面提出了深化检察改革的 40 项任务。按照中央关于司法体制和工作机制改革的要求以及检察改革工作规划，近年来，检察改革稳步推进，各项改革措施相继完成。

从改革的目标上看，检察改革重点着眼于两个方面：一是强化法律监督。法律监督是检察机关的根本性质和基本职能，强化法律监督不仅是检察工作的目标，也是检察改革始终坚持的目标。检察改革就是要通过检察体制和工作机制改革，促进检察机关更好更充分地履行法律监督职责，从制度上保障检察机关职能作用的充分发挥。二是强化对自身执法活动的监督。为了保障检察权的正确行使，加强对检察机关执法办案活动的内部制约和外部监督是十分必要的。因此，在强化对其他机关执法活动进行法律监督的同时，检察机关对自身执法活动的监督也高度重视，反复强调要把对自身执法活动的监督放在与法律监督同等重要的位置。

从具体措施上看，有关强化法律监督的检察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善对立案活动的监督机制。针对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，最高人民检察院与有关部门会签了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，明确检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督职责和程序；会同公安部联合制定并下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，进一步加强了对刑事立案活动的法律监督。第二，改革和完善对侦查活动的监督机制。最高人民检察院与公安部联合制定并下发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，通过增强审查逮捕程序的司法性，及时发现和纠正侦查活动中可能存在的违法行为；制定并下发《关于在审查逮捕和审查起诉工作中加强证据审查的若干意见》，完善检察机关介入侦查、引导取证工作机制，力图遏制刑讯逼供、暴力取证等违法行为。第三，改革和完善对审判活动的监督机制。最高人民检察院通过与最高人民法院会签《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》以及《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》等文件，落实和完善检察长和受委托的副检察长列席人民法院审判委员会会议制度，规范列席会议的职责、范围和程序，强化对审判活动的法律监督，探索对执行活动的法律监督；出台《关于加强适用简易程序公诉案件诉讼监督工作的通知》，完善对适用简易程序的公诉案件实行法律监督的工作机制；出台《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》，与最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合制定《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》，配合人民法院规范量刑程序的相关改革，规范检察机关量刑建议活动；出台《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，改革检察机关办理刑事申诉案件的工作机制，加强对生效裁判的法律监督。第四，改革和完善对羁押场所执法活动的监督机制。最高人民检察院制定下发了《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》、《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》，进一步规范和加强了对减刑、假释、监外执行活动的法律监督。针对近年来出现的“躲猫猫”等事件，最高人民检察院与公安部联合制定并印发了《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，与公安部、司法部联合制定并印发了《关于建立和完善人民检察院派出机构与监狱、看守所、劳教所工作联系制度的意见》等规范性文件，建立刑罚变更执行同步监督机制，推行与看守所监管活动的信息联网，强化对看守所执法活动的动态监督，建立健全纠正和防止超期羁押的长效工作机制，维护被羁押人的合法权益。第五，改革和完善对司法工作人员渎职行为的法律监督机制。最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部会签并下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确了检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督，调查核实可以询问当事人、知情人，查阅、复制、摘抄、调取有关材料等，进一步丰富了检察机关法律监督的手段。

有关强化对自身执法活动监督的检察改革主要包括以下方面：第一，推行职务犯罪审查逮捕程序改革。为了解决职务犯罪案件的侦查和逮捕在同一检察院内部运行，制约效果不明显的问题，最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》和《〈关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）〉的补充规定》，从 2009 年 9 月起在省级以下（不含省级）人民检察院有步骤地推行逮捕职务犯罪嫌疑人报请上一级人民检察院审查决定的制度，进一步规范职务犯罪侦查中强制措施的适用，以切实保障犯罪嫌疑人的合法权益。第二，实行侦查职权与抗诉职权相分离。为切实强化检察机关执法办案环节中不同性质权能之间的有效制衡，最高人民检察院颁布了《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，决定各级人民检察院的抗诉职权与职务犯罪侦查职权由不同业务部门行使，并规范了抗诉工作与职务犯罪侦查工作的内部职责分工与协作配合，防止因同一部门权力过于集中导致权力被滥用，增强了检察机关执法的公信力。第三，健全和规范检察委员会制度。最高人民检察院颁布了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》、《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》，通过优化检察委员会委员的人员和知识结构，规范检察委员会的议事规则，加强检察委员会办事机构建设，以保证检察委员会作为检察机关最高业务决策机构对重大案件和检察业务工作重大问题的科学决策和民主决策。第四，完善对执法活动的内部监督制度。最高人民检察院颁布《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》、《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，不断加强对检察机关执法办案活动的监督制约；出台《人民检察院讯问犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，建立和推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，规范职务犯罪侦查行为；出台《关于进一步加强和改进举报线索管理工作的意见》，加强和改进检察机关对举报线索的办理机制；出台《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，建立规范扣押、冻结、保管、处理涉案款物的长效机制；出台《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》，改革和完善检察机关的执法办案考评机制；成立专门的案件管理机构，加强对人民检察院办案工作全过程的规范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受监督制约制度。最高人民检察院制定并下发了《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关问题的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于实行人民监督员制度的规定》等规范性文件，使检察机关接受人民群众包括人大代表、政协委员监督的工作更加规范。检察机关还开通了全国人大代表、政协委员联络专网和专线电话，完善了检察新闻发布制度，举办“检察开放日”活动，推行不起诉案件、申诉案件听证会制度和检察法律文书释法说理制度，不断深化和拓展检务公开，加强了对检察活动的社会监督。这些改革措施不仅加强了对检察机关执法办案活动的监督制约，而且进一步规范了检察机关的执法行为，增强了检察机关执法的公信力。

此外，检察改革还围绕着制约检察工作发展的体制性、机制性问题展开，取得了明显成效。例如，铁路检察院管理体制改革取得了突破性进展，彻底改变了企业管检察院的体制；检察机关干部人事管理体制改革积极推进，检察人员工资待遇和职业保障制度逐步完善；检察机关经费保障体制进一步科学化，经费保障水平明显提高，基层基础设施明显改善。

二、检察改革对刑事诉讼制度完善的实践意义

从对检察改革的简要回顾中不难看出，检察改革的内容，无论是为了强化法律监督，还是为了强化对自身执法活动的监督，多数都与刑事诉讼制度有着密切的联系，甚至有的本身就是刑事诉讼制度修改完善的组成部分。可以说，近年来的检察改革在许多方面都为刑事诉讼法的修改提供了实践基础。

例如，为有效防止和纠正检察工作中存在的超期羁押现象，从 2003 年 5 月开始，最高人民检察院在全国范围内单独或联合其他机关共同开展清理超期羁押活动，并制定了《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，建立了羁押期限告知、期限届满提示、检查通报、超期投诉和责任追究等八项制度。2010 年 10 月，高检院又会同公安部制发了《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，进一步强化了看守所法律监督工作。这些改革举措，为羁押制度的修改完善奠定了实践基础。修改后的刑事诉讼法不仅明确规定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，应当立即送看守所羁押，犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员应当在看守所内进行讯问，而且明确规定“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施法定期限届满的，有权要求解除强制措施”，“人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由”。刑事诉讼法还规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”。这些规定对于完善刑事羁押制度，充分保障被羁押人的权利，无疑具有重要的意义。而它们之所以被写入刑事诉讼法，应该说，与近年来检察机关在改革过程中同有关国家机关密切配合，积极防止和纠正超期羁押，加强对看守所的法律监督，有着密切的联系。

又如，按照 1996 年刑事诉讼法的规定，检察机关审查逮捕，主要是对公安机关移送的案卷材料和证据进行审查并作出决定。这意味着检察机关在审查批准逮捕的时候，往往单方面地依据公安机关的意见。为了保证逮捕适用的公正性和准确性，最高人民检察院从 2005 年起就要求实行审查逮捕时讯问犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民检察院会同公安部联合制定并印发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，明确检察机关在审查逮捕中认为证据存有疑问的，可以复核有关证据、讯问犯罪嫌疑人、询问证人；在以下四类案件中应当讯问犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事实、是否有逮捕必要等关键问题有疑点的；（2）案情重大、疑难、复杂的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有线索或者证据表明侦查活动可能存在刑讯逼供、暴力取证等违法犯罪行为的。在刑事诉讼法修改过程中，立法机关吸收了这项改革的成功经验，明确规定：“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：

（一）对是否符合逮捕条件有疑问的；

（二）犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；

（三）侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见”。显然，在检察改革基础上形成的这些规定进一步完善了审查批准逮捕程序。

再如，讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像是检察机关推进司法民主的一项重大举措，其改革成果也为本次刑诉法修改所采纳。2005 年 11 月，高检院制定并下发了《讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，并明确了相关的技术规范，建立了讯问职务犯罪嫌疑人全程录音录像制度。随着该项工作的全面推开和不断深化，检察机关职务犯罪侦查水平不断提高，对讯问活动的监督和犯罪嫌疑人的人权保障得到进一步强化。刑事诉讼法修正案吸收了这一成功做法，第 121 条明确规定：“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行，保持完整性”。这个规定，既是对检察机关率先推行全程同步录音录像改革举措的充分肯定，也是在吸取检察机关多年实践经验的基础上形成的。

此外，2010 年 6 月“两高三部”联合制发了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》（以下简称“两个证据规定”）。为了落实两个证据规定，高检院于 2010 年 12 月制发了关于适用两个证据规定的指导意见，对非法证据排除的范围、检察机关对非法证据的处理、庭审中证据合法性的证明责任、证据合法性的证明、证据的调查核实及侦查人员出庭作证等问题作了进一步明确和规范。全国检察机关据此切实排除非法证据，为刑事证据制度的修改完善积累经验。在刑事诉讼法修改过程中，立法机关肯定了检察机关在排除非法证据中的重要地位，也重点吸收了相关检察改革的成果。

正如王兆国副委员长所指出的：“深化司法体制和工作机制改革，是中央从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，作出的重要战略部署。进一步规范司法行为，推进建设公正高效权威的社会主义司法制度，需要加快完善刑事诉讼制度。刑事诉讼法的修改，是贯彻落实中央深化司法体制和工作机制改革要求的具体举措。”因此，以检察改革为代表的司法体制和工作机制改革中的有益探索和成功经验，被立法机关吸收或者借鉴而上升为法律规范，亦在情理之中。

三、刑事诉讼法修改对检察改革提出的新课题

刑事诉讼法的修改，既吸收了检察改革乃至整个司法体制和工作机制改革的成果，也为检察改革提出了新的课题。刑事诉讼法对原有刑事诉讼制度的修改，需要检察机关调整和改变原有的执法观念和办案模式，进行工作机制创新；刑事诉讼法新设立的制度，需要检察机关对内部机构的职责分工作出新的规定，或者调整原有的工作机制以满足贯彻实施新的刑事诉讼法的要求。

第一，新增职能的分工问题。这次刑事诉讼法修改进一步扩大了检察机关的诉讼职责，如何切实履行这些新增职责，是检察机关必须思考的问题。例如，刑事诉讼法第 93 条规定，人民检察院应当对羁押的必要性进行审查。这是此次刑事诉讼法修改赋予检察机关的一项新的职责。这个职责应当由哪个部门具体行使，是一个需要研究解决的问题。有的人认为，审查批准逮捕和决定逮捕以及延长羁押期限的审查批准，都是由侦查监督部门负责的，羁押必要性审查也应当由侦查监督部门负责。有的人认为，监所检察部门对羁押的情况最了解，是否有必要继续羁押，应当由监所检察部门负责审查，并且监所检察部门对羁押必要性进行审查，也符合决定权与执行权相分离的原则。究竟羁押必要性审查的职责由哪个内设机构来履行更为合适，就涉及到一个检察权内部的优化配置问题，需要通过检察体制和工作机制改革来完成。

第二，职务犯罪侦查模式的转变问题。这次刑事诉讼法修改进一步强化了对被告人权利的保护，对侦查程序的规制也愈加严格，如明确规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。这些规定，对检察机关直接受理案件的侦查工作提出了新的挑战，原来讯问犯罪嫌疑人的空间阻隔、信息封闭的办案优势被打破，这就必然要引起职务犯罪侦查模式的转变和侦查工作机制的创新，否则难以适应刑事诉讼法修改的需要。

第三，公诉模式的转变问题。刑事诉讼法关于“适用简易程序审理公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭”的规定（第 210 条第 2 款）、关于“人民检察院提出抗诉的案件或者第二审人民法院开庭审理的公诉案件，同级人民检察院都应当派员出席法庭”的规定（第 224 条）、关于“人民法院开庭审理的再审案件，同级人民检察院应当派员出席法庭”的规定（第 245 条第 2 款），关于庭前会议的规定，关于非法证据排除的规定，关于“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论”的规定（第 193 条），尤其是关于四个特别程序的规定，都给检察机关的公诉活动带来重大影响。这些规定，一方面大大增加了公诉部门的工作量，进一步加剧了公诉部门案多人少的矛盾；另一方面也赋予了公诉活动一些新的职能，必将引起公诉模式的改变。这都对检察改革提出了新的课题，需要在以后的改革进程中加以解决。

第四，刑罚执行监督的机制改革问题。对刑罚执行活动实行法律监督，是检察机关的一项重要职责。但过去，这种监督一直是一种事后监督，检察机关提出的监督意见往往因为有关的决定或者裁判已经执行而难以发挥作用。为此，检察机关在有关机关的配合下，积极推进刑罚执行监督程序的改革。在这次刑事诉讼法修改过程中，立法机关总结了近年来检察改革的实践，对刑罚执行监督作了重大改革。刑事诉讼法第255、256 条规定：“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见”；“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查”。第 262、263 条规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见”；“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定”。这些规定改变了过去那种事后监督的模式，使检察机关有可能在决定机关变更刑罚执行方式的同时，有针对性地提出监督意见，实现对刑罚执行活动的同步监督。而这些规定的贯彻执行，同样需要改革检察机关监所检察工作机制。

总之，由于检察机关参与刑事诉讼的整个过程，刑事诉讼法的修改完善，必然引起检察体制和工作机制的改革。检察机关应当根据刑事诉讼法的修改情况，调整内部职责分工，更新工作机制，保证新的刑事诉讼法在检察工作中得到全面贯彻和切实遵守。

第二篇：论我国刑事诉讼庭前会议制度不足与完善

刑事诉讼庭前会议制度研究

二、我国刑事诉讼庭前会议制度面临的问题

从上面的论述中可知我国的刑事诉讼庭前会议制度在制度设计上过于单薄，与国外的相关制度对比，在制度设计上和实践中仍然存在问题。

（一）庭前会议的发起方式和发起条件

首先，庭前会议应该由哪一方发起在理论探讨中存在较大的争议。刑事诉讼法规定应当由审判人员召集控辩双方召开，但反对者认为这将使审判人员陷入先入为主的判断，损害法官心证的独立性。有观点认为应当由检察官发起，但如此一来会造成检察官既当主持人又是参加者的双重地位，辩护人的权利难以得到有效保障。且在法官未参与的情况下，一部分事项并非检察官的权限，也非控辩双方合意能够解决，如是否同意重新鉴定，是否同意通知新的证人到庭，如何申请法官回避等。还有观点认为可以将庭前会议制度固定化成为我国的刑事诉讼预审制度，设立预审法官主持庭前会议。但这也会带来新的问题，首先，实行普遍的预审制度对于适用刑事诉讼简易程序的案件是一种负担，会降低诉讼效率；再次，设立预审法官需要法院配备足够数量符合要求的司法官，这对于司法资源较为紧张的我国来说是一个“奢侈”的目标。

其次，在什么条件下发起庭前会议也值得思考。如前所述，对于适用刑事诉讼简易程序的案件，庭前会议无疑是一种负担，会导致诉讼效率的降低。但庭前会议召开的起点是否就是除了适用简易程序外的所有公诉案件？抑或是重大复杂案件，如何确定一个量化标准。如果全交由审判人员决定庭前会议的召开，是否有损于控辩双方尤其是辩方的诉讼权利？如果一个问题在庭前会议中控辩双方难以达成一致，是否需要召开多次庭前会议？如果需要，如何保证庭前会议制度提高诉讼效率的初衷？

（二）庭前会议结果的效力

在审判人员的主持下控辩双方在庭前会议上就案件有关问题达成的共识或协议如非法证据排除，回避等事项的效力如何？例如，庭前会议中出现的非法证据的排除问题，若由庭前会议主持人排除，其效力能否延续到庭审程序，即主持庭前会议的法官的决定是否对庭审法官审理案件产生效力，如果产生效力，是否属于事前审判，如果不产生效力，庭前会议的作用又是什么。如果控方或辩方在庭审中不理会在庭前会议中达成的共识如争议焦点的确定，庭审法官能否以庭前会议已达成共识为由予以驳回或制止，理由又是什么？

（三）庭前会议滥用对人权保障的损害

刑事诉讼法规定在庭前会议上审判人员对于回避，出庭证人名单，非法证据排除等问题了解情况，听取意见。如果在庭审中，辩方提出以上要求，庭审法官 1

能否以庭前会议上没有提出而予以驳回？当没有辩护人参与诉讼的情形下，犯罪嫌疑人能否独立参加庭前会议，如何保障其在没有专业法律意见的帮助下的诉讼权利？在其得到帮助后，能否推翻其在庭前会议中的决定？

尽管庭前会议制度的设计在实践中可能遭遇种种问题，但其积极意义仍然无法忽视，尤其当我国在修改刑事诉讼法的过程中，已经构建了庭前会议的基本框架，打破了以往刑事审判程序由起诉到审判的直接过渡。这一中间程序的介入，值得进一步深入探索，以期来日在我国刑事诉讼程序中发挥其效用。

三、我国庭前会议制度完善的展望

（二）我国刑事诉讼庭前会议制度的完善构想

刑事诉讼法关于庭前会议制度的条文仅规定了回避、出庭证人名单、非法证据排除等几项基本的庭前证据开示内容，这显然无法涵盖庭前会议程序的丰富内涵，使得其制度价值略显单薄。结合目前我国的司法实践来看，庭前会议程序的细化完善应涵盖以下几个方面：

1、庭前程序的适用范围

首先，鉴于庭前会议的进行需要控辩双方的密切配合，一般的被告人往往因为法律知识的欠缺及对庭前会议程序的理解不足，而难以充分掌握对证据不表示异议后，法庭不对证据进行详细调查质证将导致的程序及实体后果，现阶段庭前程序的适用范围可限定为有辩护人参与的案件。但如果被告人主动提出启动庭前会议的申请，则可以考虑允许其直接参与庭前会议。

其次，适用简易程序审理的案件应当排除庭前会议的适用。实践中，简易程序的案件在提起公诉时就已经具备了快速集中审理的要件，案件事实清楚，证据确实充分，当事人认罪，此时庭前会议程序的加入无异于增加诉累，因此排除其适用有利于提高诉讼效率。

2、庭前会议程序的启动条件

根据新刑事诉讼法的规定，庭前会议的启动者为审判人员，但法条中并未明确主持庭前会议的审判人员是否等同于庭审程序的法官。为维护法官心证的独立性，避免法官在庭审时对案件形成先入为主的判断，庭前会议的主持者应当为非庭审法官的法院审判人员。虽然在我国现有的实践中设立预审法官为时尚早，但如若在立案庭中专门设立审前程序法官则不啻于一种有益尝试。法院的立案庭受理刑事案件后，由专门的审前程序法官对立案后的刑事案件进行甄别，根据案件的情况由审前程序法官决定是否召开庭前会议，同时，为保障控辩双方的诉讼权利，公诉方和辩护方有权申请召开庭前会议，并在法院不召开庭前会议时，要求法院进行解释和复议。将会议场所设立于法院，法院发起庭前会议前需提前告知控辩双方，给予双方一定的准备时间。

3、庭前会议程序的审查内容

进入庭前会议的案件往往是具有一定争议甚至较为疑难复杂的普通刑事案件，法官在召集诉讼各方参与庭前会议后，在会议中可围绕以下几个方面开展：

（1）控辩双方证据开示

首先由提起公诉的一方将所掌握的证据种类及名称进行说明，之后由辩方开示其所调取的证据，双方可对证据的举证顺序提出意见，但不得涉及证据所证明的内容。双方在充分证据开示的前提下，明确没有异议的事实和证据，并由法官整理出双方争议的焦点，可当庭由法官制作“无争议证据及事实清单”。庭审时针对清单上罗列的事实和证据进行简单质证，如举证方只需宣读证据名称等。庭审中围绕庭前会议所整理的案件争议焦点进行法庭调查及辩论，以利于控辩双方在开庭前对案件争议焦点进行充分准备，并在庭审中予以充分阐述，以利于进一步查明事实。

（2）非法证据排除

辩方可要求公诉方提供任一份证据的合法来源，公诉方必须提供，当公诉方无法提供证据的合法来源，或在讨论过程中可明确证据来源非法的情形下，该份证据将被拒绝进入庭审程序，并由法官登记在案。控辩双方均需保证所提供证据取证程序合法，任一方均可提出对取证程序瑕疵的质疑，但必须提供质疑的根据，经双方磋商后由法官决定是否排除该份证据的适用，在此阶段检察机关可根据最终确定的证据清单修正其起诉意见。

（3）提出回避、重新鉴定、申请通知新的证人到庭，调取新的证据

控辩双方可在庭前会议中对这几方面可能中断庭审活动的事由提出申请，一经受理后就应当等待重新鉴定结果做出，或确定新的证人出庭、补充调取新的证据后，方能进入庭审，以节约庭审时间，达到集中开庭的效果。

（4）提出侦查人员、鉴定人员、专家证人到庭

根据新修改的刑事诉讼法，将来在刑事诉讼中将可能逐步出现侦查人员、鉴定人员、专家证人出庭的情形，将此项内容的申请提前到庭前会议中，可由控辩双方共同讨论需要出庭的侦查人员、鉴定人员、专家证人名单，对一方拟通知到庭的鉴定人员及专家证人资质先行审核，以利于在庭审前作好通知及聘请准备。

4、庭前会议程序终结后的处理及效力

虽然在此次修改刑事诉讼法过程中，庭前会议程序并非设置为刑事审理的必经程序，但唯有赋予庭前会议程序充分的法律效力，使控辩双方均承担庭前会议终结后的法律效果，方能使其真正发挥效用。在庭前会议终结以前，法官应将控辩双方意见、庭前会议所作决定等记载在案，由控辩双方签字确认，之后再由主持庭前会议的法官针对以下不同情况对案件进行分流。

在庭前会议结束后，由于作为定案依据的关键证据被排除而存在重大证据瑕疵导致无法定案的，或经庭前会议的讨论发现起诉认定事实有误的，建议检察机关变更起诉或撤回起诉。

其余案件进入主审理程序，在庭前程序中所排除的非法证据将不得进入庭审程序。庭审过程中对无争议的事实和证据只做简单质证，庭审法官根据庭前会议所归纳的争议焦点，组织控辩双方主要围绕有争议的事实和证据进行法庭调查及辩论。并且，如果在庭审过程中，公诉方或辩论方不理会庭前会议所达成的共识或争议焦点，除有特殊情况，如发现新的证据，案件情况出现重大变化等，庭审法官应当予以提醒，必要时进行制止。

庭前程序中决定的回避、重新鉴定、精神病鉴定、申请通知新的证人到庭，调取新的证据，申请侦查人员、鉴定人员、专家证人出庭等事由应在第一次庭审前完成。庭审过程中除非发生新的证据变化，否则应集中开庭，避免重复开庭。应当补充规定，庭前会议上有条件提出以上可能导致审理中断的事由而未提出的一方，在庭审提出时必须提供合理的事由，否则法庭应驳回其请求。

赋予庭前会议的讨论结果以法律效力是我国庭前会议制度设计的初衷，即提高刑事诉讼庭审的效率，促进庭审结果的公正性的需要。并且庭前会议结果对庭审产生影响并不违反禁止庭前审判的刑事诉讼原则。首先，庭前会议的主要功能是对庭审的程序性事项，如回避，出庭证人名单等了解情况，进行讨论，并不涉及庭审审理的案件实体情况。其次，赋予庭前会议中所达成的共识，明确的争议焦点以法律效力，也是为了防止公诉方或辩护方在庭审中“突击”辩论而导致对方准备不足而损害实体公正。最后，非法证据的排除虽然是实体事项，应该在庭审中排除，但是非法证据是整个刑事诉讼程序中都必须禁止的，更不能出现在法庭审判中，在庭前会议中进行排除，是对于公权力机关在侦查阶段合法搜集证据的一种价值导向和监督，也是对于犯罪嫌疑人和被告人在刑事诉讼中人权保障的必要措施。

我国的庭前会议制度目前仍处于尝试探索阶段，制度的逐步健全完善尚需要再实践检验中实现。但无论此项制度今后的命运如何，我们始终应当坚持对公正和效率两项基本价值的追求，坚持对社会主义法治建设完善的不懈追求，如此方能真正推动我国刑事诉讼制度的良性发展，促进社会主义和谐社会的发展完善。

结 论

本文从我国刑事诉讼庭前会议制度设计和完善的角度出发，论述了我国庭前

会议制度在刑事诉讼中的地位，承担的诉讼职能，目前在司法实践中存在的问题以及庭前会议制度完善的理论构想，最终期望能够对庭前会议在刑事司法实践中发挥作用有所帮助。通过上文对庭前会议制度的探讨，确立了其在刑事诉讼法律理论层面和实际运行层面的重要作用，为庭前会议制度的发展提供有益借鉴。

主要参考文献：

[1]高敏.庭前会议程序与非法证据排除研究[D].华东政法大学，2012.[2]苏琳伟，吴雅莉.构建刑事诉讼庭前会议制度初探[C].北京：载《第八届国家高级检察官论坛论文集》,2012.[3]王圣扬.刑事庭前程序中的权力（利）配置研究[J].法治研究，2011，（2）：97-101.[4]龙宗智.刑事诉讼庭前审查程序研究[J].法学研究，1999,5.[5]范培根.刑事诉讼庭前审查程序之比较研究[J].法学研究，2001,7.[6]陈光中.刑事诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2012.

第三篇：论改革完善民事行政检察监督

论改革完善民事行政检察监督

随着我国经济高速增长，社会主义市场经济的建立，进入了一个整合时期，市场经济主体之间的利益关系、矛盾，需要得到法津规范的调整。这个时期的民事，经济审判工作中司法不公的问题比较突出，法院及法官的一些违法审判行为游离于检察监督之外，群众呼声较大；当审判公正出现问题时，人们对监督者的作用寄

予了更高的期望。所以强化民事行政检察工作是顺应社会的需要。

一、民行检察工作的现状

民行检察开展工作的主要法律依据是：《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第一百八十五条至一百八十八条对检察机关的监督方式做了具体的规定。《行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条对检察机关的监督方式做了规定。目前民行检察主要业务：抗诉、再审检察建议、支持或监督起诉；其中只有抗诉有明确的法律依据。抗诉必然引起再审程序的发生，有一定的强制效力；但其对审判工作仅仅是程序上的影响，在实体的判决结果上发挥不了监督作用，任凭你抗诉理由千千条，再审时完全可以置于一边。实践中，各级法院更是对检察监督采取或明或暗的抵制，对检察机关抗诉的案件责难多于理性的分析和思考，甚至于心存抵触知错不改或者对检察机关抗诉的案件久拖不决，当事人被拖得精疲力竭，欲罢不能。这直接影响了检察监督的效果。人们形容抗诉与再审冲突的现象：“你抗你的，我判我的”，早已向社会揭示了再审抗诉程序设计不科学所致的不良后果，不论抗诉再审若干，最终决定权也属于法院。特别是要纠正最高法院的错误裁判必须依靠最高法院自身。这样，法院实质上执掌的是可以不受任何监督制约的完整权力，在一定程度上使办案以“法律为准绳”异化为“以法院为准绳”。至于检察建议，法院更是爱理就理，不理便如同废纸。支持起诉工作由于没有法律依据，不仅要取得企业的配合，还要恳求法院的支持协助，其中不仅体会不到丝毫监督者的凛然，反而觉得为完成工作任务得到别人的帮助而欠了别人的情；这应该是监督者的悲哀。

二、完善民行检察监督制度、消除立法缺陷

检察机关,民事行政检察监督权是由中国的政治体制所决定的，也是国家权利配置的结果,同时更具有其现实存在的合理性。但在立法上的先天不足，规定的过于原则笼统，没有程序上的系统性；造成在实践中难以发挥其应有的效能。要强化民行检察监督，使民行检察制度真正体现其价值，就必须从立法上完善法律监督程序，使民行检察监督有法可依，使操作程序系统、规范并趋于科学合理；为达到监督效果可否在立法上着重明确以下几点：

1、启动重大民事、行政案件公诉制度。对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为，如果还没有启动诉讼程序，检察机关就无法对其合法性进行监督，这无疑是检察监督的“盲区”；公诉权是检察权的一项重要职能，而我国却无人代表公共利益提起诉讼，对此，我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。我国《宪法》中规定：检察机关是法律监督机关。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以附带提起民事诉讼。据此推论，检察机关应当具有民行公诉权。检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久，并被许多国家所采用；在我国的《澳门民事诉讼法典》中，就规定检察官有权提起民事诉讼。基于涉及侵犯国家和社会公共利益的民事行政违法行为时有发生；因此，启动民事行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定，检察机关在国家利益和公共利益，因民事行政行为受到损害或可能受到损害，且无其他途径可救济的条件下，应代表国家提起诉讼。包括：侵害国家利益和社会公益的案件，诸如：资源保护、环境污染、重大责任事故等；损坏社会公共设施的案件；没有起诉主体或受侵害对象为群体的重大民事案件；涉及违反公序良俗的民事、行政案件；均可由检察机关代表国家提起公诉。

2、赋予检察机关可以参与民事诉讼全过程的权力。其目的在于：监督审判人员的审判行为，防止审判违反法定程序，有利于今后对已生效且有法定抗诉事由的案件提起抗诉，或为查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关派员出席法庭除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外，在法庭上既不对法庭调查发表意见，也不参与辩论，同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥；即不能妨碍审判独立。检察机关享有参加民事诉讼的权力，建立了对审判活动进行监督的开放性体系，可以排除审判人员违法裁判的侥幸心理；达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。

3、强化检察机关的抗诉职能。抗诉是我国现行民事行政诉讼法确立的检察机关对民事诉讼进行监督的法定唯一方式。由于立法规定的过于原则和笼统，造成了实际操作的种种困难。所以，应明确规定：抗诉案件的审限，审限规定是及

时维护当事人的合法权益的基本保证。还应规定：检察人员出席再审法庭的地位、任务及权限。最起码要明确规定：再审判决必须对检察机关的抗诉理由做出明确合理的回答，以避免法院再审时脱离抗诉对其的制约关系。

4、授予检察机关监督执行的权利。执行活动是审判活动的延伸。民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这

里的“审判活动”不仅包括法院解决纠纷的诉讼活动，还包括执行；因为人民法院在执行过程中可以行使一些实体上的裁判权，执行的作为与不作为，同样可能出现违法行为；因此，不应将检察监督从执行程序中剥离。

5、赋予基层检察院民事行政再审抗诉权。现行民诉法设定的监督方式是，最高人民检察院对各级法院生效裁判、上级检察院对下级法院生效裁判，发现有法定情形的，按审判监督程序提出抗诉。按此规定，唯有上级检察院对下级法院的生效裁判才具有抗诉权，但上级检察院要直接、迅速发现下级法院的生效裁判错误缺乏有效途径，必须依赖于下级院的提请，这样费时费力，增加诉讼成本。实际上，上级检察院抗诉的案件，法院也多采取指令下级法院再审的作法。所以，应规定民事、行政审判监督程序的抗诉，应由同一级检察院向同一级法院提出。这样规定也必将促使法院对检察建议的重视。

6、发挥人大常委会的监督作用。应明确规定若检察院的抗诉法院再审后不予纠正，检察院仍认为法院裁判错误的，在当事人坚持申诉的情况下，可由检察院提请人大常委会通过论证、审议决定，对人大常委会的决定，两院必须执行。

三、加强民行检察自身建设

我们在分析民行检察工作监督不力的外因时，也要对自身存在的问题深刻反思。检察机关自身存在的问题同样会削弱民行检察监督工作的效果。目前民行检察普遍存在以下问题：

1、检察机关对民行检察重视程度不够力量配置不足。检察机关内部重反贪重起诉，精兵强将多安排在其中，对民行部门往往是凑个人数，以短期整合的民行队伍监督应对长期从事民行审判工作的法官，民行检察官队伍的政治素质、能力素质和业务素质需要提高。民行检察工作需要既精通民商、行政法，还要擅长侦查的复合型人才，所以在人力资源上一定要实行高配置。

2、民行检察的工作重点定位不准。检察机关的民行检察监督包括两个方面：一是对违反法律的判决、裁定的抗诉，二是对民事行政审判法官贪污受贿、徇私舞弊枉法裁判行为依法侦查、追究刑事责任。民行检察工作形式上的一手硬一手软，导至最终结果是被动地受制于人；在此局面下我们应当把工作重点放在查处上；对徇私舞弊、枉法裁判者的惩处便是最好的监督。目前全国各检察机关民行部门人员配备少，且大量精力放在寻找抗诉案源、抗诉、再审检察建议、支持监督起诉等工作上，以完成上级院下达的岗位目标评比任务，致使在查处法官职务犯罪工作上没有力度；后果是抗诉案件数量上升，改判却很少，检察建议发出不少，往往与废纸无异；社会各界对监督的效果却并不认同，难以达到社会所需要的监督效果。

3、民行检察的工作方式不当。一是充当一方当事人代理人的角色，绞尽脑汁替当事人找理由、寻证据，淡化监督理念。二是将刑事检察理念及工作方法带入民行检察，习惯于采用调查取证的方式去查明案件真实情况，刻意追寻案件的客观真实，忽略案件的法律事实，违背举证责任原则的理念。

针对上述问题，应在思想上提高对民行检察制度的认识，树立监督理念，不断的总结民行检察工作的规律；从法律上保障民行检察监督的有效性，用制度规范民行检察工作的健康发展；培养造就一支民行检察专业队伍，靠素质和质量树立民行检察工作的权威。

民行检察工作是检察业务发展的新方向，随着社会的发展将更显民行检察的重要性；所以，改革和完善民行检察监督是我国社会发展的实际需要，是民行检察工作的实际需要。培根在《论司法》中形象地论述：“一次不公平的判决比多次不公平的举动为祸犹烈，因为这些不公平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”民行检察的职责便是守护“水源”，确保“水源”的清净。我们作为基层检察院的民行检察官深感任重而道远，为维护司法的公平正义，构建和谐社会，确保国家的长治久安，确实需要我们不懈的努力和探索。

第四篇：中国刑事诉讼制度的进一步完善

中国刑事诉讼制度的进一步完善陈光中陈海光1996年3月17日，全国人大通过了关于修改刑事诉讼法的决定。对于此次修改，国外媒体评论其是中国法制民主化和现代化的重大举措；而国内司法界则一致认为其是在保持惩罚犯罪力度的前提下，侧重了对人权的保护，是一部符合中国国情的法律。因此，可以说此次修改是成功的。然而在刑事诉讼法修订后3年多的时间里，我国的法制建设和社会思想又发生了较大变化。尽管我们要保持法律的稳定性，但这并不妨碍法律界酝酿进一步改革刑事诉讼制度。事实上，目前中国是存在着进一步改革司法制度包括刑事诉讼制度的契机的。首先，江泽民总书记在中国共产党第十五次代表大会的报告中，从继续推进政治体制改革的高度，第一次把“依法治国”作为我国的治国方略提出，并要求“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权”。因此，进一步修改刑事诉讼法，保证刑事审判的公正和独立，正是落实江总书记讲话精神的体现。其次，中国政府已经签署加入联合国《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，现正待全国人大常委会批准。在上述两个公约中，规定了法官独立、被告人的沉默权、一事不再理等内容，它们与中国刑事诉讼法的规定是不尽一致的。故此，修改现行刑事诉讼法的某些规定，使之与国际条约相符合，是善意履行国际法的必然要求。另外，随着中美入关准入谈判的结束，中国加入世界贸易组织的进程将大大加快，届时，世界贸易组织对我国的影响当然主要是在国际贸易上，但将不可避免地涉及到社会文化、法律等各个方面。从刑事诉讼制度方面来讲，调整我国相关诉讼制度，使之符合国际社会保护被告人人权，提倡公平诉讼的潮流，是确立我国负责任的大国形象的重要举措之一。最后，在新刑事诉讼法的实施过程中，由于存在制度不配套，法制观念淡薄等原因，出现了一些亟待解决的问题，如管辖问题，强制措施问题，证人出庭的问题以及辩护律师阅卷问题等。为彻底解决上述问题，就必须深层次地进行刑事司法改革。具体而言，刑事诉讼制度的完善应着重考虑以下五个方面：

一、加强司法独立的保障制度司法独立是由司法活动的特殊性所决定的。严格执法与公正审判需要法院和法官保持独立性，它意味着法律至高无上，司法机关独立行使职权，只对法律负责，不受任何单位和个人的干涉。因此，我国的依法治国方略能否实现，司法独立是关键因素之一。对我国而言，司法独立是指人民法院依法独立行使审判权和人民检察院依法独立行使检察权。保障司法独立应采取以下措施：(一)理顺法院审判与党的领导、人大监督的关系，并使之制度化、规范化，防止某些领导人以言代法，破坏法制的统一。中国共产党作为执政党，是国家政权的领导核心，它的领导主要是政治思想和组织领导，通过制定路线、方针、政策，把代表人民愿望的党的主张，通过法定程序转变为国家意志，实现党的领导。而国家的立法权、司法权、行政权只能分别由国家机关行使，党不能越俎代疱，包揽一切国家事务。正如党章中指出的：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”因此，任何一个党的组织和党员，都不能以权压法，以党代法。所以，正确的党与法院审判的关系应为：严格实行党司分开，党的领导应由事务性领导职能转变为政治性领导。因为人民法院是由国家权力机关产生的，依法行使审判职能的国家机关，从国家体制上看，它与党委没有隶属关系。党对审判工作的领导，只有通过党的组织系统，在宪法和法律固定的范围内，由司法机关内部的党组织采取贯彻党的路线、方针和政策，教育党员发挥模范作用的方式，来保证人民法院正确独立执行法律，帮助其总结审判经验，改进审判作风，而不是以党的名义实际直接参与审判业务活动，甚至进而代替法院办案。至于人大的监督问题，根据我国宪法，人民法院和人民检察院都是由各级人民代表大会产生，受其监督，因此，人民法院与各级人大之间确实存在监督与被监督的关系。只不过由于过去党政不分，国家权力机关的监督未发挥真正作用而已。随着近年来社会主义法制建设的加强，政治体制改革的不断深入，人大对法院审判工作的监督问题才被提到日程上来。这一变化无疑是我国法制健全的重要标志。但这并不意味着国家权力机关的监督可以任意干涉人民法院职权范围内的审判事务。须知，人大的监督必须遵守两项原则，一是不能代替人民法院行使职权，也就是案件的最终决定权仍在人民法院，人大监督只能起到咨询、督促的作用；二是必须以集体行为的形式出现，即人大的监督至少要以各级人大常委会的名义提出，而不能是人大代表的个人行为。(二)合议庭要拥有法定的独立判决权，理顺合议庭与庭长、审判委员会的关系。目前，中国的刑事审判模式具有强烈的行政管理色彩，在这种审判模式之下，法官个人的作用，个人对法律的理解已被集体行为所全面抵消。可以认为，法院内部已经出现了法律规定之外的其他审判组织和形式，如庭长、院长审批案件制度，它们的存在极大地制约了诉讼效率的提高并导致案件的大量积压和久拖不决。因此，在将来的刑事诉讼法修订过程中，一定要强调合议庭的独立和重要性，给予其对案件的审理权和判决权，让法官真正承担起应尽的责任来，并规定只有合议庭认为对那些案件重大，不能作出判决的，才可以提交审判委员会讨论，取消院长、庭长审批案件的制度。关于审判委员会的存废问题，理论界是存在争议的。一种观点认为应维持审判委员会讨论案件的制度。因为审判委员会是《人民法院组织法》和《刑事诉讼法》明文规定的审判组织，同时，这种制度也是人民法院独立行使审判权，实行集体决策的优越性的体现。而认为应该废除审判委员会制度的观点则认为：审判委员会讨论案件首先未能起到为案件把关的作用。这一方面是由其组成人员水平不一造成的；另一方面原因是讨论案件时间有限造成的。其次是审判委员会成了某些审判人员推卸责任的工具，即把本应由自己承担的责任推给审判委员会，然后在利用汇报的机会去影响判决。另外，审判委员会讨论案件还要造成诉讼的拖延，不利于诉讼经济原则的发挥。我们认为，随着中国法制建设的不断完善，审判委员会将会完成其历史使命。但在现阶段，则仍应在改革审判委员会讨论案件程序的前提下，保留审判委员会制度。理由有二，一是我国当前的法官素质各地不平衡，一些地区法官素质不高，不能胜独立审判的重任；二是在社会风气不正的环境下，审判委员会是保证司法公正的重要工具。至于具体的改革措施，至少有以下几点：1审判委员讨论案件的时间应在合议庭评议案件之后，以防止庭审走过场；2审判委员会的成员应吸收资深审判人员加入；3审判委员会成员对案件的处理意见应在少数服从多数的前提下，尊重多数人的意见，并在裁判文书中对双方的意见均予体现。(三)理顺上级法院与下级法院的关系。一方面要防止上级法院以各种方式提前介入，非法干涉下级法院的独立审判。为实现这一目的，必须取消目前存在的案件请示汇报制度。即一个案件在没有审结之前，本院的办案人员不能向上级法院进行案件处理情况、内容等方面的汇报，以免使上级法院的法官们产生预断。因为我国实行二审终审制度。刑事诉讼当事人(被害人除外)若对一审判决或裁定不服，在法定期间内可以提出上诉，而公诉人则可以提出抗诉。若二审法院已事先了解案情并对如何处理进行了指导，那么二审终审制将流于形式，失去其应有的监督作用。因此，为保证二审终审制度的全面落实，一定要防止上级法院各种方式的提前介入以及取消下级法院的请示汇报制度。另一方面又要由上级法院管理下级法院的人事、财政事务，以免造成地方保护主义，破坏法制的统一。法院系统内的地方保护主义的形成是存在多种社会因素的，但人民法院的财产权及人事任免权统属于同级地方机关，则无疑是其中重要的因素。有的法院为了获得足够的财政拨款，有的法官为了顾及自己的发展前途，都不得不迫于地方机关的压力，作出取悦于地方当局的裁判。为改变这种现象，必须改革法院的人事和财政管理制度。在人事管理上，要扩大上级法院在下级法院人事任免上的发言权；在财政上，由全国人大决定司法拨款的数额，并由国家财政统一拨给最高人民法院，由其负责分配给下级法院，以消除人民法院对地方财政的依赖。(四)改革法官、检察官任免制度，使法官、检察官具备应有和业务水平和职业素质，能够不畏权势，秉公执法。以法官选任制度为例，基层法院的法官必须要具有法学大专以上的学历，并要通过统一的司法职业考试。所谓统一司法职业考试，是指参照法国、德国的做法，将法官资格考试、律师资格考试和检察官资格考试合为一体的考试制度。通过此项考试的人有权选择以法官、检察官或律师为职业。在英美法系国家，成为法官的先决条件是从业多年的律师，这对法官任职资格的要求无疑更高。中级以上各级法院的法官应有大学本科学历，并且原则上要从下级法院中择优选用，并以聘任教授、学者和律师加入法官队伍为辅助措施，这样可以保证法官的素质与其所负职责成正比，从而保证上一级法院的权威性。同时提高法官的任命规格，即规定高级法官以上的法官应由最高人民法院院长提名，由全国人大全体会议任命，并规定非经正式法定程序，法官不受罢免。由于法官社会地位的提高以及职位的稳固，其公正执法，抵御外部压力的能力也必将大大增强。

二、赋予犯罪嫌疑人、被告人以沉默权所谓沉默权，是指犯罪嫌疑人、被告人不能被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。为了保障这项权利，只有自愿作出的供述才能作为证据采纳，以暴力、威胁、利诱、欺骗和违法羁押等手段获取的供述不能作为定案的根据。沉默权在理论上是有侦查阶段的沉默权与审判阶段的沉默权之分的。在美国，警察在逮捕犯罪嫌疑人时，必须告知其沉默权；而英国将对被告在法庭上行使沉默权的能力进行了近期的限制。中国刑诉法没有赋予被告人以沉默权，相反，规定了犯罪嫌疑人如实供述的义务，即刑事诉讼法第93条的规定：“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。”这是与中国加入的《联合国少年司法最低限度标准规则》的有关规定不一致的。该规则第14条第2项提出少年刑事被告享有“保持沉默的权利”。应当看到，确立沉默权不仅是善意履行国际条约的需要，更是促进取证行为正当化、文明化、科学化的需要。因为沉默权的规定符合无罪推定的实质要求和举证责任制度的原理，并且有助于遏制刑讯逼供等违法现象。当然，赋予犯罪嫌疑人、被告人以沉默权，并不意味着在这一前提下不能作出某些例外的规定。中国刑事诉讼法应在规定沉默权的同时，采取鼓励、支持犯罪嫌疑人、被告人陈述的措施，从而有利于查明案件的客观事实。但不能将其沉默或拒绝供述作为从严处罚的依据。也就是说我国应采用相对沉默权的办法，即在原则赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权的同时，应规定特殊的例外情况，并鼓励犯罪嫌疑人、被告人争取坦白从宽。需要指出的是，作为沉默权发源地的英国，于1994年在《刑事审判和公共秩序法》中对沉默权的适用进行了限制，即被告人在下列情况下行使沉默权，将可能获得对其不利的法律推论。这些情况包括：1被告人没有提供的事实是他所赖以进行辩护的任何事实，而期望这种事实由他提供是合理的；2被告人在审判中无正当理由拒绝回答问题；3警方在他的身边、衣物、住处或被捕地发现任何与犯罪有关的物品、材料和痕迹，而被告人拒绝对此进行解释；4被告人拒绝解释他出现于犯罪前后特定地方的原因。这些规定表明在英国存在着是否规定沉默权是否予以保留的争议。同样，在我国也存在着是否规定沉默权的争论。我们认为应当设立沉默权，是因为规定犯罪嫌疑人、被告人如实陈述的义务，并不比其具有优越性。这具体表现在：第一，规定被告人如实陈述的义务，并不能提高破案率。对于犯罪嫌疑人、被告人来说，其对待供述的态度不外乎有两种，一为自愿陈述，即不论法律规定沉默权或是如实陈述，他都愿如实陈述，两者效果一致。二为不作供述。在此情况下即使法律规定了如实陈述的义务，若非法律规定的特殊情形也不能因其不供述而认定有罪；反之赋予其沉默权也不妨碍在特定情况下对其作出不利的推定。因此，如实陈述义务的规定在提高破案率方面并不比规定沉默权的程序更占优越性。第二，要求被告人如实陈述的规定不具有科学性，而是具有强烈的主观色彩。根据我国法律的规定，一方面犯罪嫌疑人对侦查人员的提问要如实陈述，但如何评判犯罪嫌疑人的陈述是否真实?其标准是什么?法律未作明确规定，导致侦查人员的主观标准占据了主导地位。在这种取证条件下，犯罪嫌疑人陈述的客观真实性令人产生怀疑。另一方面，对于与本案无关的问题，犯罪嫌疑人有拒绝回答的权利。但哪些提问与案件有关，哪些问题与案件无关，并不以犯罪嫌疑人的判断为标准，而仍是以侦查人员的主观意志为转移。如果犯罪嫌疑人不回答或不按其愿望回答，侦查人员就会认为其认罪态度不好，不老实，从而作出种种对其不利的推测。第三，如实陈述的规定易于导致口供至上的观念的形成，进而导致刑讯逼供等违法取证现象的产生。由于法律要求犯罪嫌疑人必须如实回答侦查人员的提问，易使侦查人员将询问犯罪嫌疑人、被告人作为搜集证据的主要手段，使其偏重口供而忽视采用其他先进技术或方法去收集证据，这必将导致为获取口供而对犯罪嫌疑人、被告人使用刑讯、折磨、变相肉刑等非法方法逼取口供的方法产生。刑讯逼供是野蛮落后的诉讼制度，是与现代文明诉讼格格不入的，我们要彻底清除这一历史流毒，那么取消如实陈述的有关规定，设立沉默权原则当是其中的重要一环。

三、在辩护制度方面，有两项制度需要设定，其一为律师在侦查期间会见犯罪嫌疑人的保密制度在目前的司法实践中，侦查机关经常会以种种借口不允许律师会见犯罪嫌疑人；即使同意会见，也往往安排侦查人员旁听，有的甚至采用偷拍、窃听等手段。此类做法无疑破坏了辩护制度赖以生存的基础——当事人与律师间的信任关系，因此必须加以改正。产生这一问题的原因，主要是侦查人员仍对律师介入抱有戒心，认为律师是来帮助犯罪嫌疑人逃避罪责，对抗司法机关的。这种观念无疑是错误的。诚然，被侦查机关采取了强制措施的大多数人都是被最终认定有罪的，但不可否认的事实却是，仍有一部分人被错误地追究了刑事责任。这一数字对于刑事司法机关来说或许仅具有瑕不掩瑜的意义，但任何一个具体的错案都可能影响某一无辜公民的生活、教育和一生的发展前途，并使其丧失对司法公正的信心。为防止这类错案的发，律师的介入便具有了更重要的意义。他不仅帮助犯罪嫌疑人了解诉讼权利和法律知识，还能向侦查人员提出不同的意见和证据，从而有助于侦查人员查明案情。从这个意义上看，律师的介入是在帮助侦查人员查明案件真实情况。侦查人员应当认识到这一点，并采取措施积极配合律师行使会见权。其二为开庭前的证据展示制度。即在开庭审判之前，律师可以从检察机关处得到起诉方将在法庭上使用的全部证据，而律师也应把自己掌握的证据出示给起诉方。但法官不能事先知晓证据展示的内容，以免其产生预断。确立证据展示制度的目的，就是要使控辩双方在诉讼地较早阶段就作好对抗的准备，而且能够缩短审判持续的时间，并防止被告人在审判的最后阶段提出新的证据，从而导致法庭审判的无序性。同时这也是建立控辩平衡的诉讼模式的需要。根据我国刑事诉讼法的规定，律师的取证权是受到很大限制的。他的取证要经过审判机关、检察机关的许可，甚至还要取得有关各方的同意才能进行。相比之下，侦查机关则能处于优势地位，它们利用国家强制力和先进的侦查技术，可以获取大数量和高质量的证据。由于所享有的证据资源的差异，必将导致控、辩双方在审判中的力量的失衡，而审前证据展示制度的设立，可以使双方平等地享有证据资源，从而增强了辩护方的辩护力量，有利于控辩平衡的实现。

四、建立法院审查逮捕的制度逮捕是在一定期间内暂时剥夺个人人身自由的最严厉的强制措施。人身自由是个人所享有的各种自由中的最基本自由，因此国家虽拥有为制止和追究犯罪而实施逮捕的权利，但逮捕必须依法进行，而且一旦发生错捕，应及时补救。中国的刑事诉讼法规定了逮捕的条件、程序和决定、批准逮捕的机关。国家赔偿法又规定了错捕赔偿制度，但与有关国际条约规定相比，中国的逮捕制度仍有待完善。《公民权利和政治权利国际公约》第9条第4项规定：“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有权向法庭提起诉讼，以使法庭能不拖延的决定拘禁他是否合法，以及如果拘禁不合法时，命令予以释放”。鉴于人民检察院是中国的法律监督机关，其批准逮捕的权力不宜取消，但刑事诉讼法可增加规定：被逮捕的人如果认为逮捕不合法或逮捕后超期关押，其有权向人民法院提出申请，法院应通过听审程序审查逮捕是否合法，若申请成立作出立即释放被捕人的决定。这样既加强了法院对检察机关的制约，又体现了宪法所规定的人身自由的法律保障。关于被拘留的人能否要求法律审查的问题，是一个有不同理解的问题。否定的观点认为，考虑到拘留的适用条件，即拘留一般是在紧急情况下对现行犯适用的，它具有急迫性的特点，因此被拘留人不能要求法院予以审查。我们不同意这一观点，理由有二：第一，拘留也是一种剥夺人身自由的诉讼行为，它仍属于《公民权利和政治权利国际公约》的第9条规定的范围，法院当然也在权对拘留是否合法进行审查；第二，中国的刑事拘留最长可达37天，属于对人身自由限制时间较长的一种强制措施。人民法院对之行使审查权，可以保证其正确合理的适用，从而有利于诉讼的民主和公正。

五、为保证对抗式审判方式的实现，必须保证证人出庭证人出庭作证并接受询问和质证，是实现对抗式审判方式的一项基本条件，也是查明案件实施的一项重要手段。但在中国证人不出庭的情况比较普遍，其原因是多方面的，主要有以下几点：一是法律未规定证人不作证的处罚措施，导致证人出庭的随意性；二是刑事诉讼法在第157条明文规定的允许在法庭宣读未到庭的证人证言笔录，且无任何限制条款，导致直接言辞原则贯彻不力；三是对证人的保护措施缺乏具体的执行依据，使实践中对报复证人、打击、陷害证人的情况惩处不及时，影响了证人出庭作证的积极性。为解决上述问题，有必要制定《证人出庭规则》，即要“以法治证”，在加强对证人进行思想教育工作的基础上，还要通过立法来解决三个问题：第一，是树立出庭作证是公民法定义务的观念。刑事诉讼法第48条第1款规定，凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。刑事诉讼是涉及到社会安定和每个公民切身利益的诉讼活动，每个了解案情的公民的作证行为，不仅是对案件审理活动的支持，更是对社会安全的贡献，同时也是对自身安全的保卫。犯罪是整个社会面临的问题，只有在更多的证人出庭作证情况下，才能最大限度的打击犯罪，因此证人出庭是一项法定义务，而不是权利。第二，是证人的保护问题，即要保证证人的人身及其家庭的安全，包括其在审判前、审判中以及审判后的安全，都应受到司法机关的保护；又要给予证人以经济上的补偿，该补偿应以国库支付，但不宜过高，以免产生买证的嫌疑。第三，要规定对不出庭证人的处罚措施，一般可采用罚款、拘留和强制到庭等方法，对于那些采用暴力、威胁等手段拒不出庭作证，且情节恶劣的证人则可以妨害司法活动罪加以定罪处刑。综上所述，刑事诉讼法是中国刑事审判制度中的基本法律，而刑事审判则是关系到人身权利的重要审判制度。相信随着刑事诉讼法的不断修改与完善，我们一定会迎来中华民族法制的春天。

第五篇：完善制度 推动改革

完善制度 推动改革

2008年，宜春市制定下发了《宜春市行政事业单位公务卡制度改革方案》，标志着该市公务卡改革正式启动。目前，公务卡改革在我市已实施五年。五年来，这项改革开展得怎样？改革成效如何？实际操作过程中还存在一些什么样的问题和困难？带着以上思考，笔者深入我市部分区县，对基层公务卡改革情况进行了实地调研，有关调研情况如下：

一、宜春市公务卡改革的基本情况和成效

五年的实践探索，宜春市公务卡消费从无到有、由点及面，改革取得了良好成效。具体表现在三个方面：一是改革面迅速扩大。从县市看，除三区外，均启动了此项改革，实现了县市全覆盖。从改革单位看，2013年，全市开展改革的预算单位共计1 661个，比上年新增958个，占预算单位总数的89.6%，基本实现了除乡镇以外单位的全覆盖。二是发卡量和消费金额快速增长。2013年，全市累计发卡11 583张，比上年底增加8 094张，累计刷卡消费7 062万元，比上年增加5 569万元，增长近4倍。三是单位用卡意识逐步提高。目前，大多数预算单位从被动接受到主动使用，逐渐养成了勤于用卡且乐于用卡的好习惯。

公务卡制度改革的实施，进一步深化了国库集中收付制度改革，规范了财政财务行为，减少了现金支付结算，提高了公务支出的透明度，控制了行政事业单位的现金流量和现金风险。改革进程中，部分县市结合本地实际摸索总结出一些行之有效的办法：上高县将公务卡改革工作列入政府重点督办工作，由财政、纪检等部门具体落实；万载县大力压缩授权支付额度，严格控制预算单位使用现金消费；奉新县根据年初部门预算安排公用经费情况，结合本县实际，分单位下达公务卡消费参考目标，督促各单位落实；靖安县严格对照强制结算目录审核每一笔项目支出，违规支出一律不予报账。四县2013年公务卡消费金额分别为1 872.4万元、1 276.7万元、816.8万元和621.9万元，消费总额分别居我市10个县（市、区）前四位，占全市的比重分别为26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公务卡改革进程中存在的问题及成因

尽管我市公务卡改革取得了一定的成绩，但从全市整体情况来看，仍存在一些问题。一是总体进度偏慢；二是县市间改革进度不均衡；三是乡镇改革明显滞后。

具体分析起来，阻碍我市公务卡改革进程的原因主要有以下四点：

1.改革触及不当利益，部分单位找各种借口延缓改革。公务卡具有“雁过留声、消费留痕”的特点，将公务消费置于阳光之下，堵住了过去现金结算“无迹可查、无据可寻”的漏洞。因此，公务卡改革触动了在财务工作中存在“浑水摸鱼”情况单位的利益，导致部分单位视公务卡为“杀伤性武器”，从而找各种借口拖延改革。如有些单位认为公务卡姓“公”，届时会导致单位承担私人消费引致的所有责任，又认为参与改革后单位所有职工都必须办理公务卡，反而不利于加强内部财务管理；有些单位表示对刷卡消费不习惯、嫌保管POS机小票麻烦、对公务卡消费信息的保密性不信任，即使发了卡也不想使用。有些单位认为公务卡报账程序繁琐，即使使用了公务卡消费，但仍按原程序报账。理由五花八门，看法莫衷一是，导致一些单位采取观望态度，能拖则拖。

2.刷卡条件有限，公务卡消费完整性大打折扣。因为公务卡消费主要通过POS机完成，所以公务卡的使用频率和POS机的布设情况直接相关。调研过程中，我们发现以下几种情况。一是商家安装POS机积极性不高。由于刷卡手续费均要商户承担，且公款消费均要索取发票，导致商户经营成本上升，部分商户特别是中小商户不愿安装POS机。这种现象在小县城、乡镇尤为突出。二是有POS机不用。有些商户出于成本考虑，经常以网络不通、设备故障或可以提供付现优惠等借口来诱使客户支付现金。三是许多单位将公务接待转移到刷卡环境较差的地方。为贯彻中央厉行节约的精神，一些单位在公务接待中，纷纷将餐饮招待由高档次酒店转移至乡下、学校食堂、私人会所或普通小店，这些地方刷卡环境更差。因此，受以上因素影响，许多消费无法通过公务卡来进行，公务卡消费的完整性大打折扣。

3.公务卡结算体系不完善，制约改革进程。公务卡结算体系主要由银行反馈消费信息――公务卡结算软件读取信息―按操作流程还款三个紧密相连的环节构成。公务卡还款是否方便快捷，主要取决于结算体系的完善度。从实际运行情况看，三个环节均有待完善。一是银行消费信息反馈速度偏慢。受制于跨行网络清算系统，不同代理银行间的用卡信息传递至少需要三天，如果代理银行经办人员未能熟练掌握相关业务，信息传递时间可能更长。2012年，奉新县某银行就出现过由于岗位变动，公务卡业务衔接未能到位，一段时间内信息传递均超过十天的现象。二是银行信息系统和公务卡结算软件的契合度不强。有时银行信息数据早已发送，但用友软件显示未接收到银行信息，反复查询后仍难以明确是在哪个环节出现的问题。奉新县曾出现因系统不能读取信息，最终持卡者逾期还款而在银行卡征信系统中留下了“污点”的情况。三是公务卡结算软件的成熟度不高。我市于2012年上线用友政务软件大平台，距今仅使用不到两年，软件的部分功能仍需完善。部分县市反映，公务卡结算模块存在着反应速度不够快、报销流程稍显繁琐、界面功能复杂等情况。公务卡结算体系的不完善，会让持卡者觉得公务卡是“麻烦卡”，会采用各种方式抵触使用公务卡。

4.相关问责机制落实不到位，对改革不力者威慑力

不强。现行公务卡管理制度虽然对使用公务卡做出了明确规定，但如何对未使用公务卡结算的单位和个人进行问责，各地还处于观望阶段。一是相关部门未能形成合力。公务卡改革“牵一发而动全身”，工作需要由财政、监察、审计、人行等部门分工协作，配合推进。但即使在改革进展情况较好的县市，现阶段也主要是由财政部门“单兵突进”，县市反映，财政部门虽然可以利用会计核算和资金拨付等方式来规范单位的公务卡消费行为，但这仅仅是推进改革的一种技术手段，一旦遇到深层次的问题，财政部门就显得力不从心。二是问责机制未有效执行。在公务卡改革制度设计中，明确了相应的责任追究机制，但在实际操作过程中弹性过大，由此造成对未参与改革或改革不力者网开一面，改得好理所当然，改得不好也安然无事，无人问津。在这种情况下，相关问责机制落实缺位，没有对改革不力者起到应有的威慑力，同时也挫伤改革执行较好单位的积极性，更引起一些县市对公务卡改革观望情绪仍然浓厚，改革难以进一步深入。

三、推进我市公务卡改革的建议

公务卡制度改革作为国库集中支付改革的延伸，在我市已开展5年之久，目前已到了从“量”到“质”的转变关键期。如不继续力推，改革将会半途而废。针对调研中发现的问题，结合我市实际，提出以下四点完善建议。

1.加大公务卡的宣传培训工作，使改革深入人心。一是加大宣传，有的放矢。各级政府和相关职能部门要利用报纸、网络、电视等各种媒介，对公务卡改革进行进一步的全方位宣传，大力介绍公务卡改革的相关知识等，使各预算单位尤其是单位领导，对公务卡改革形成正确的认识，引导其积极参与改革中来。二是加强培训，提升技能。将公务卡业务培训纳入部门决算培训范围，邀请相关技术人员，针对公务卡还款的流程和操作要点进行仔细讲解，以强化对各单位财务人员的培训，同时也可以解决单位财务人员因新老更替出现的业务操作脱节问题。

2.优化公务卡的使用环境，不断完善公务卡结算体系。一是加大对POS机的布设力度。鼓励银行抓住2012年底POS机刷卡手续费大幅度降低的契机，并将公务卡制度政策优势积极融入POS机营销理念，积极推广移动POS机，财政部门可考虑将银行的公务卡代理业务工作纳入对银行的工作考评，给予一定奖励。二是提高公务卡的结算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省财政厅反映相关情况，寻求高位推动，缩短刷卡信息反馈时间，并同时要求银行做好对本行公务卡业务经办人员的业务培训；针对公务卡结算模块中的一些问题，根据实际情况要求用友公司做好软件优化等服务工作，做好银行信息系统和公务卡结算软件“无缝对接”。

3.建立健全考核体系，客观评价改革情况。目前，各地公务卡仍处于“散兵游勇，各自摸索”的阶段，上级有关部门对该项工作的评判也没有一个统一的标准。因此，很有必要建立一套标准的考核评价体系，用于指导评价各地改革开展。一是统一全市评价体系。将单位覆盖面、发卡量、开卡量、刷卡消费额等量化数据整合起来。对照公务消费量、强制结算目录情况，同时考虑县市经济发展程度、刷卡环境等因素，建立一套适合本地实际的公务卡改革综合评价体系。二是将公务卡改革纳入县市工作范围。可利用公务卡改革综合评价体系加强对县市改革工作的考评。对公务卡改革进展快、效果好的地区和单位，应给予通报表彰；对改革滞后的地区和单位，可以先予以口头警示，限期整改，到期仍“按兵不动”的，将进行约谈或进行全市通报，以达到激励和鞭策的效果。

4.严格落实责任追究机制，严惩公务消费中违法违纪行为。一是高位推动，密切配合。将公务卡改革进程列入政府督导工作内容，由财政、审计、监察等部门组成核查小组，不定期对预算单位公务卡改革的情况进行抽查监管，对于未使用公务卡结算或不按规定使用公务卡结算的单位，可先进行提醒、警示，并限期整改，未及时完成整改的，暂停办理该单位的现金支出业务、暂停审批该单位的授权支付计划，达到震慑作用。二是落实制度，追究责任。完善公务卡强制结算目录，逐渐建立起使用公务卡的刚性机制，对于故意不使用公务卡、违反财经纪律或存在其他违规违纪行为的，严格追究有关人员的责任，绝不姑息。

（作者单位：宜春市财政局）