完善和改革信访制度

第一篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第二篇：人民法院信访制度的改革与完善

法院涉法上访的调研报告

法院的信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，事关社会发展和政治稳定的大局1，关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，是当前法院一项重要的政治任务。近年来，随着改革的不断深化和社会经济的迅猛发展，法院受理案件类型逐年增多，由案件的审理和执行带来的信访问题也日益突出，法院面临着极大的信访压力，信访处理稍有不慎，不仅法院正常审判秩序受到影响，损害法院的社会形象和法律权威，还可能造成社会矛盾进一步激化，影响到社会稳定。如何建立符合法院工作特色的信访处理机制，遏制信访数量上升趋势，有效地化解涉诉信访案件，成为法院工作的重中之重。

一、法院信访的内涵与特点

（一）关于法院信访的涵义

法院信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向法院或其他有监督管理职能部门反映的涉及到法院审判、执行问题情况，并提出信访意见或请求，依法由具有监督管理职能部门转办或法院直接接待来访并进行处理的活动。法院信访的内涵包括：（1）法院信访的信访人应当是案件当事人本人或与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织”，非如上人员不应具有信访资格，以避免造成信访人员肆意扩大化。（2）信访的形式，包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，概括了当前法院接收信访案件的各种来源。（3）信访的内容包括：针对法院诉讼程序、执行程序已经终结的案件本身进行的信访，不应包括程序中案件；而针对案件办案人员违法违纪问题不应列入信访范畴，应由纪检或检察院监督处理。（4）信访的途经包括：直接向本法院或上级院反映，以及向党委政法委、人大、政协、信访局等部门的信访机构反映，近年来法院信访中从上述机构转过来的信访为数不少。（5）信访的目的，信访人向法院提出意见或者信访请求，并希望借不断信访实现信访请求。

（二）法院信访的特点

与政府等部门的信访相比较，法院的信访具有以下几方面的特点：

1、信访涉及内容范围广。既涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题；从信访工作实践反映，信访内容主要是执行问题和民事诉讼裁判问题，近年来行政及刑事诉讼案件

也逐年增多。

2、与诉讼的紧密性，法院信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院可能启动司法程序、实施一定诉讼行为，如发现判决结果确实有错误，法院将启动再审程序，执行错误启动执行回转程序等。

3、信访内容复杂性，处理难度大。政府部门的信访问题常常比较单一，由政府部门直接可以有效处理。法院的信访问题经过审判、执行，当事人矛盾已经激化，处理难度较大，法院的审判问题、队伍问题一般由法院自行可以处理，但执行问题常常涉及到政府等部门，问题复杂，如企业改制、劳动及社会保障问题、城镇拆迁安臵问题、刑事案件民事赔偿部分执行不能等，单靠法院一家的工作，是无法解决的。

4、信访的长期性。信访是我国政治体制与司法体制的产物，是我国司法制度所特有，信访伴随着每年新收的审判、执行案件而滚动产生，决定了信访工作的长期性。

二、信访对法院工作的影响

信访的正确处理，尤其是有瑕疵案件的处理给法院工作带来一定积极的影响，有利提高办案质效，密切了与群众的联系。但是，我们更应看到的是：信访使得法院在公众中的形象受到严重损害，进而影响了审判工作，扩大了法院支出，甚至有些法官因为没完没了的接访患上了“焦虑综合症”，甚至心情抑郁。

信访对法院工作的影响主要表现在以下四方面：

一是对人民法院形象的影响。主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响，由于一些长期信访现象的存在，特别是一些信访人在法院大吵大闹、连哭带叫、拍桌砸门甚至以跳楼相威胁冲击法院或法官，公然藐视法官、法庭，法院无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。

二是对审判工作的影响。其一，信访的处理耗费法官的精力、时间，影响结案数量，尤其是每逢“两会”召开和重大节日，法院就要派出法官进行维稳工作，排查案件当事人中可能出现上访，然后进行监控，占用了大量的办案时间，致使办案人员紧张，影响了办案效率。其二，由于法院信访“恐惧”心理作用，能不立的坚决不立，应该立案的还要延伸考虑到是否能够审理和执行，在立案时反复斟酌。其三，对案件质量的影响，由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去，迫使为了解决信访问题，判决照顾上访人，直接影响了法院的审判质量进而影响了法律的威严。

三是信访扩大法院支出，每年3-4个月的北京值班，以及重大会议及节日期间的进2

京接访及本区内24小时的稳控，需要付出大量的人力、物力及经费。按照包保原则，如果出现法院信访当事人赴京上访，法院就要负责将信访人劝回，并承担回程的费用，加大了法院的支出。

四是对法官队伍的消极影响。主要有：第一，对法官依法公正办案意识的影响，为了不产生信访案件或为了息访，有时不得不对信访人的要求作出些让步，往往会牺牲了法律的严肃性。第二，造成法官心理压力加大，法官本就承担着繁重的审判执行工作，而信访工作又成为考核干部的重要标尺，实行一票否决。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分，不得不高度重视信访，对信访产生“恐惧”“焦虑”等心理，尤其是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审执工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。

三、本院信访现状及产生的原因

（一）当前本院信访的现状及数据分析

1、我区现有涉法涉诉案件主要分布在民事及执行案件中，大多为执法环境不佳，体制不健全造成。近年来，由于区委区政府的大力支持，本院党组的高度重视，投入了大量的信访救助资金，本院已彻底息访信访案件50余件，剥离17件。其中2009年投入123万余元，2010年319万余元，2011年5万元，加上历年投入总投入已达598万余元。

由于大环境的影响，本院信访案件数由前年的54件、到去年的64件再到今年的94件，在数量上呈现逐年明显上升的趋势，但多为无理访及老案新访。这也与法院受案总数逐年累积密切相关。2012年本院信访案件民事案件为41件占信访总数的44%、刑事6件占6%、行政9件占10%，执行38件占40%，2011年后的新案新访仅有13件，其余81件均为老访或老案新访，老访案件占86%以上。

2、我区涉法涉诉案件市里统计数为49件，在全市涉法涉诉案件中所占比例10%左右，排名为第3名。2012年本院内部自排查统计数为94件，信访案件跨越大，很多案件为十年甚至十年以上的案件，其中已息访或不访本院案件8件，有程序瑕疵案件仅为7件，按年均收案5000件计算，有瑕疵案件仅占十年收案总数的0.014%。

今年可以通过正常法律渠道解决的上访案件（即进入法律程序案件）为22件占24%，相比去年增加4个百分点。这在一定程度上体现了信访人信“访”不信“法’,即使有法律途径可以救济，依然相信信访才有效。另一方面也体现了上级法院对法律程序未穷尽的信访案件启动法律程序的力度加大。确属无理访的占24件占26%，相比去年增加2 3

个百分点，这在一定程度上体现了希望通过信访实现自己不当诉求的人员在增多。

3、现有涉法涉诉案件信访者的利益诉求主要聚焦在如下方面：征地补偿、涉及养老保险及企业改制后引发的的劳动争议问题、房屋拆迁补偿纠纷、因房屋执行异议引发的纠纷、因房屋证照颁发引发的纠纷、离婚因财产分割引发的纠纷、医患纠纷、小公共承包到期后的处理纠纷、刑事附带民事赔偿及民事人身损害赔偿执行不能引发的纠纷、起诉违法行政或行政不作为的纠纷、因查封解封以及程序瑕疵引发的纠纷等。近一半案件与政府行政息息相关。

相比以前出现如下变化：房屋执行异议引发的纠纷、医患纠纷、小公共承包到期后的处理纠纷属于新出现的信访类型，房屋执行异议案件是民诉法修改后新增加的民事受案类型，解决的是执行过程中的矛盾。医患纠纷则体现了现阶段医院的信用危机、小公共承包到期后的处理纠纷则属于经济发展过程中有关合同案件的履行问题，这体现了关注百姓基本利益的必要性。

4、最容易引发信访的案件有房屋拆迁及征地补偿案件、涉及养老保险及企业改制后引发的的劳动争议案件、刑事附带民事赔偿及民事人身损害赔偿执行不能及其他执行不能引发的案件。相比以前变化不大，但新类型的信访案件在出现。

5、从上访者年龄素质等方面分析，绝大多数上访者年龄在50岁以上、无工作、文化程度低，甚至有些人把上访作为一种职业，缺乏正确认识案件本质的能力，有些人偏执地认为不当诉求是合理。

6、法院审判前的调解工作情况，近三年（2011、2011、2009）受理案件情况，2009年受理案件4853件，调解422件；2010年受理案件4448件，调解446件；2011年受理案件4122年，调解492件。当年调解率和当年的涉法涉诉上访案件率成反比例关系，调解率上升则上访率下降。但现在的信访基数是逐年累加的结果，需救助案件迟迟难以救助、无理访继续缠访，故基数在逐年加大。

（二）当前法院信访案件特点主要有：

一是信访总量居高不下，群访、集访、越级访现象愈发突出。老上访户、缠访户的无理访案件的重信重访依然十分严重。

二是少数信访人无理缠访，行为偏激，社会影响恶劣，成为影响社会治安稳定的因素，如吴玉文多次在天安门非正常上访，造成了较坏的影响。

三是出现组织化苗头。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能信访人员，组成数人甚至数十4

人的信访队伍，统一行动，以此给处访部门施压。

四是信访形式多样化，老上访问题突出。一些上访老户在审判和执行过程中，为达到个人目的，以各种手段施加压力，严重干扰人民法院和其他国家机关工作秩序。一些上访老户无理索要补偿款且索要数额在逐年加大，如刘振秀案件，因地板质量问题市法院改判被告给付1、4万余元，现竟然要求法院补偿20万元；又如吴丽华案件，竟然要求法院给付上访损失100万元。个别上访老户向其他当事人鼓吹上访“经验”，鼓动闹事，甚至串联和纠集其他上访人员遍访不止，成为社会不稳定的隐患。

（三）引发涉诉信访案件增多的原因是多方面的，有社会环境因素，有当事人个体因素，有当前信访立法欠缺因素，有法院自身的因素。

1、社会环境因素：随着社会主义市场经济的建立，社会转型期各类群体意识冲突强烈，利益的调整必然出现利益主体之间发生冲突不可避免，大量的纠纷涌进法院寻求解决，法院受理案件逐年递增，同时法制的不完善，社会舆论对信访认识、导向的偏差等等原因的综合作用，导致了涉诉信访的大量涌现。

2、当事人因素：当事人对诉讼期望值高，出现诉讼结果与自己的诉求不一致时，没有考虑到自己在处理民事行为时的风险因素，把诉求无法满足的原因一味地归责于法院，主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法，进而不停地申诉，到处上访；很多信访者素质较低，无理缠诉，企图通过长期多次上访，造成一定的社会影响，给法院施加压力，从而达到其无理的目的，他们常常利用全国“两会”或国家重大活动、节日到省、赴京上访，给法院施加压力。个别信访人已经出现偏执型心理障碍，很难与其进行沟通和协商处理。甚至有些信访老户的信访问题已解决，但在全国“两会”或国家重大活动、节日期间依然会到京到会场，已成为一种心理依赖。

3、信访立法的缺陷。第一，大诉讼法中关于审判监督程序的规定过于原则，没有设定限制性条款，客观上造成了信访无时间、次数、级别等限制，使得重信重访的屡屡存在。第二，在具体处理程序上，目前关于信访立法上仅有国务院颁布的《信访条例》行政法规作调整，法院信访只能按照行政法规处理，造成了涉诉信访处理权限不清、界线不明，涉诉信访权性质不明确。第三，法律规定信访不收取费用，涉诉信访成本低，诉讼成本与信访成本的对比差异导致大量涉诉信访案件出现。

4、法院自身的原因。归纳起来主要有：一是有的案件程序瑕疵，引起当事人对实体判决不服，这与个别法官主观上轻程序重实体有关。二是少数审判人员工作作风问题，个别法官或执行员在案件审理或执行过程中，不注意细节，不注意形象，语言粗暴，方 5

法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判和执行的正确性产生怀疑，以至败诉不服输、不息诉；三是裁判文书在证据的论证与采用、说理等缺乏说服力，无法使当事人信服而服判；四是案件判决后释法明理仍需加强。

5、法院改革因素，《第一个五年改革刚要》实施期间，按照改革要求，强调当庭宣判，诉讼调解被弱化，结果是调解率不高，案件上诉率高，直接带来信访上升。

6、大环境对信访处理的“软弱”一定程度助长不良信访目的。大环境在处理信访问题时迫于压力，为了避免信访带来的负面影响，一味满足信访人目的，促使更多的人通过信访实现目的；上级院对上访人的申诉的高度重视，对申诉信访人反映的申诉案件给予复查，确有一些错误案件在申诉信访人采取非正常来访后得以再审改判。这种现象在一定程度上导致申诉信访人员产生误解，以为只有闹访才能引起法院领导重视，不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，造成一些当事人热衷于采取非正常申诉信访手段。

四、当前法院信访制度的缺陷

综观法院信访工作，当前法院信访制度存在以下缺陷：

（一）法院信访处理缺乏统一、明确的工作规范。全国还没有制定统一的信访法律，只有国务院的《信访条例》和部分省、自治区、直辖市制定的信访法规，国务院《信访条例》是行政法规，只对行政机关受理的信访事项作出规定，对于各级人民法院受理的涉诉信访如何实施没有涉及，因此法院信访的处理尚无统一的规定，没有明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法等，导致信访处理运行不畅，效率不高。

（二）对于无理上访或者采取极端方式上访的当事人，缺乏明确的法律约束力。当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利。但是，部分当事人滥用这一权利，有的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠，采取极端方式影响和干扰法院正常的信访秩序，法院应如何处理和应对，需进一步研究和处理。

（三）缺乏信访终结机制。案件的审理实行两审终审制，但信访三级终结程序常常出现肠梗阻，甚至终结后依然重复登记，导致大量重访重信的出现。少部分案件当事人不服裁判，反复上访甚至多头上访、越级上访、重复上访，严重影响社会的安定稳定，危害国家司法权威。一些法院为了完成信访控制指标，对无理上访的宽容、保护对违法上访行为“鼓励”，每次去接回上访人员，为他们解决路费、住宿费，发放生活补助费，等等助长了无理上访行为。因此在保护合理上访的前提下，必须控制无理上访，实行信访终结机制。

（四）法院信访机构不健全，干警配备不足。

现在从省、市法院到基层法院大多成立了专门的信访机构即立案二庭，并且工作人员大多在四人以上，且充实年轻有工作热情、计算机应用水平较高的的法官到信访一线，并且派拟提拔的干警到信访窗口进行轮训，以利于有效及时的解决信访问题，提高信访转办督办力度，减少信访案件处理周期。这在本区也势在必行。

五、为化解涉法涉诉案件，工作建议、下步打算。

法院信访虽然源远流长，但由于立法上的缺陷，信访机制不健全，运行不畅，信访处理效率不高，难于适应新形势信访工作的需要，改革势在必行。法院信访制度的改革，必须立足于法院现实情况，抓住信访问题存在的根源，创新工作机制，实现信访的高效处理，及时化解纠纷，促进社会稳定。

（一）建立信访源头控制机制。法院信访的源头在于信访人对法院审判、执行工作有意见，因此要遏制信访上升趋势，主要在于提高办案质量和效率，并将调解贯穿除刑事案件外所有办案程序始终。

一是实行“阳光诉讼”，确保当事人最大的知情权，减少他们“合理”的怀疑和投诉。落实审判公开制度，保障当事人行使其诉讼权利，执行活动公开透明，避免当事人的怀疑。有条件的法院应加强信息化建设，将案件审判、执行流程管理的信息向社会公开，实现“阳光诉讼”，使案件审理、执行的每一个环节公开、透明，让当事人及时了解案件审判、执行进展情况。

二是提高审判质量，实现案件实体公正和程序公正。案件实体处理要公正，程序运作要规范。通过建立案件流程管理、案件质量评查机制、错案责任追究制度等措施，促进案件质量的提高。

三是要加强调解。调解可以减少当事人的对抗性。重视调解结案的社会意义，强化调解意识，只要案件存在调解、和解、协调可能的，就要力争调解解决。要不断提高调解技巧和能力，在遵循调解自愿和调解内容合法的原则下，通过调解促使纠纷从根本上得以解决，以减少当事人上访的原因。

四是要提高裁判文书的制作质量。裁判文书不仅要做到认定事实清楚、适用法律正确，同时还要做到论证充分。要把法律适用、事实认定与判决之间的关系清楚全面地在裁判文书中反映出来，让当事人通过阅读裁判文书分辨胜诉的理由和败诉的原因。这不仅能够起到良好的法制教育作用，而且能够避免当事人因看不懂裁判文书或对处理结果不理解而形成上访。

五是全面推行判后答疑制。案件承办法官对自己承办的案件，在宣判的同时或在裁判生效后，就当事人或利害关系人提出的关于事实认定、证据采信和法律适用等方面的问题予以答疑、释明，答疑的内容包括案件的相关事实认定、证据采信、法律适用及当事人诉辨意见得不到法院支持的理由等。通过答疑，促进当事人服判息诉。

六是要加强队伍建设，改进审判工作作风。要牢固树立“司法为民”的观念，坚决避免门难进、脸难看、事难办、推诿、拖沓等现象，接待当事人要耐心细致。

七是加大执行力度，促进执行和解。对确实不能执行的案件，执行人员要将不能执行的原因、法律依据、申请执行人要承担的执行风险及法院所做的努力等向申请执行人进行耐心解释，使申请执行人对法院的工作予以理解。

（二）成立立案二庭，建立信访动态流程管理机制。成立有编制的专门信访机构，把信访的案件接待、登记、领导批示承办人、承办人答复文书起草与签发、文书送达等各个环节都进入动态管理，实现了信访案件处理高效率、高质量目标。参照案件流程管理，对信访实行分类处理的原则，即：信访机构负责来信来访登记、转办、督办、统一向上级部门报送各部门呈报的材料，各审判庭和执行庭等部门负责复查和稳控，各司其职、各负其责，形成相互配合、相互制约、相互促进的工作机制。

（1）受理流程：由信访接待员，负责来信来访、来信申诉案件审查和信访件登记上号，负责院长接待日的记录并按领导批示移交相关业务部门处理，建立院长接待日登记台帐，建立来访老户档案。

（2）转办流程：监察室接到立案庭的信访材料后，根据信访的性质分类进行分流，并负责全院来信流程管理工作，承担主要工作如下：接转上级机关转办的来信，并归口进行答复；对信件进行登记分流、跟踪管理；信访情况统计汇总、信息反馈、情况通报、立卷存档、微机输入等。

（3）承办流程：各审判业务庭、执行庭负责相关业务的办理及答复，业务庭办理信访案件期限为60日。

（4）结案程序：来信来访的处理意见及答复函由信访复查部门统一送达给信访人，由信访人在送达回证上签收，案件才真正结案，结案后要按照信访案卷的归档要求进行信访卷宗归档，结案后重复信访不再登记。

（三）建立信访联动机制，构筑“大信访”工作格局。

法院信访问题折射出社会问题，涉及到社会问题的综合治理，很多问题的处理涉及到行政机关，仅仅法院是无法有效解决。因此建立信访联动机制，构筑“大信访”工作8

格局，势在必行。

一是建立法院内部联动机制。要强化组织领导，成立专门的信访工作领导机构，一把手亲自抓，成立信访工作领导小组。要健全信访机构，强化对信访工作的总体调控和归口管理，组织来访的登记、接待和分流，协调处理突发信访事件，法院各个涉及信访的部门联合处理，及时通报信访情况，对申诉和申请再审案件进行认真有效的审查处理。

二是建立上下法院之间联动机制。上下级法院要严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，上下级法院之间要设立专门的信访联系渠道，加强联系、沟通；要完善信访案件交办、督办制度，提高交办案件的处理效率和质量；要推行对重点信访案件和上访老户的联合听证制度，从根本上解决疑难案件和上访老户的问题。

三是抓好法院与各有关部门横向联合机制的建设。法院应加强与党委、人大、政府、公安机关、检察机关的沟通与协调，建立了涉诉信访联动机制，对属于司法程序解决的信访问题进入司法程序处理，不属于司法程序处理分流到有关职能部门处理，从而实现涉诉信访的司法化、规范化。一方面，避免当事人多方投诉，多个机构接待转办、多次答复，造成信访资源的浪费；另一方面，涉及到老上访、缠访情况，单靠法院自身力量难以彻底解决，依托政府等部门的力量优势，有效解决涉诉信访。可以采取联合接访、召开联席会议等方式，形成多部门合力，共同完成息诉息访的任务。同时，建立了辖区群体性纠纷信息网络，实现信息共享，及时排查矛盾纠纷，防患于未然，促进社会稳定。

四是积极争取党委、政府对法院信访工作的支持和配合。对于需要通过资金予以解决的案件给以大力帮助。

1、对于本院无任何瑕疵，但因刑事被告人服刑无执行能力致使被害人伤害得不到及时救治并使被害人家庭陷入 极端贫困；或 者因执行案件执行手段穷尽，被执行人无财产可供执行，执行不能，导致申请执行人家庭陷于极端贫困的，依据国家的相关政

策

和上级有关文件精神，应当予以救助。

2、本院无瑕疵，属于无理访案件，但鉴于上访人年岁较大，身体多病，生活困难，且要求救助金额相对较少，救助后即可息访的案件，应及时救助。既有利社会稳定同时可缓解进京接访的压力。

3、对于办案程序有瑕疵案件，及时予以救助可以防止矛盾激化、维护社会稳定，在关注民生，提升法院形象，维护司法公正方面具有积极作用。

五是加强对无理缠访、非正常上访打击力度，对于非正常上访造成影响的必须予 9

以严惩。该拘留该教养的，绝不能姑息。

第三篇：法院信访制度的改革与完善专题

法院信访制度的改革与完善

覃 凡

论文提要：现阶段，信访案件居高不下，围堵党委政府机关和人民法院大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，对各级党委政府、人民法院产生的压力很大，对社会也产生极坏的影响，信访工作空前受到重视。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注。本文试从人民法院的信访工作情况着手，通过对信访制度的发展史的疏通，阐述信访制度存在的合理性及其所产生的不可替代的作用，进而分析法院信访工作的现状，总结其特点，分析法院信访案件产生的原因，并对涉法涉诉信访及涉诉信访中的缠诉现象进行深入探讨。同时通过分析法院信访工作中所存在的问题，对法院信访制度的改革与完善进行探索性研究，试从政府、法院本身等几方面对信访制度的改革与完善提出解决方案，并着重探索涉诉信访及缠诉的解决方法，以期法院信访问题能得到较好的解决。

全文共9993字。

一、引言

根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。［1］广义的信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条规定，可视为信访的宪法依据。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。人民法院是信访工作的重要组成部门之一，人民法院的信访工作进行的好坏，直接影响着构建和谐社会重要作用的发挥。随着人民法院改革步伐的加快，信访工作在法院工作中也呈现出新的情况与新的特点，现有的信访制度已经不能满足现代社会发展的要求，因而，信访制度的改革与完善迫

在眉睫。

二、信访制度存在的合理性及其意义

（一）我国信访制度的发展史

我国信访制度的确立可追溯到1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等形式来向党表达意见，信访是党用来倾听人民的呼声和愿望，处理人民意见、建议和申诉的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心臵之不理的官僚主义态度……”［2］随后的《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》、《关于处理人民来访和接见人民工作》等指示、文章均鼓励人民群众信访。信访制度自1951年建立以来，对密切人民政府与人民群众的联系，维护社会稳定确实起了重要的作用。信访制度经过几十年的曲折发展，已经有了十分重大的进步。在新世纪，胡锦涛总书记指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”不久前，胡锦涛同志再次明确指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社

会的基础性工作。”

（二）信访制度存在的合理性及意义

信访制度是我国的一项行之有效的特色制度，是我国公民表达自身思想，维护其自由的一种方式途径，而自由权是公民的的一种最重要的权利。信访是实现表达自由的一种方

式。

1.信访制度与我国的民众的传统心理相适应。受传统的影响，民众在受到不公正待遇或本身以为的不公正的时候总会不自觉地会想要到“清官”那里去寻求帮助，请“清官”为民做主。在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。［3］在现代民众的眼中的“清官”则多倾向于政府部门和执法部门，因而，信访案件也就多发生在这两个部门。

2.信访是人民群众对公共权利，如行政权力、司法权力等的制约。社会经济的快速发展，社会的转型，法制等方面的不健全，在急剧推动的社会发展中，难免会引起种种社会矛盾冲突等不和谐音的发生。但由于司法救济的乏力，信访实际上成为了民众排解民怨、化解社会冲突的重要手段。即使是达成信访愿望的民众只是极少的一部分，但它对社会产生的影响，及它所体现出来的意义仍十分巨大。因而，通过信访来制约违法行为，保障公民的合法权利尤显重要。

3.根据《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务的第四十一条的有关规定：申诉权是指公民的合法权益因行政机关或司法机关做出的错误的、违法的决定或裁判，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利。因而，确保公民的申诉权不受到侵害，信访制度不可或缺。4.现代社会除法律的规范外，虽然还有伦理、道德、文化、习俗、政策等等，但法的功能和作用毕竟有限，现行法律也还存在着种种的不完善，信访便成为民众法律之外寻求帮助的一种权利，“在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利”，［4］信访“发挥着一种补充的权利救济功能”。［5］

三、我国人民法院信访工作现状

及其特点

人民法院的信访制度，为调解人民群众来信访问来化解社会矛盾，实现司法公正、社会和谐与稳定起到了不可替代的作用。但随着社会经济的不断发展进步，我国的社会矛盾呈现出新的情况与新的特点。人民法院中确立的现代法治理念，加快改革步伐的审判方式，让一些深层次的矛盾逐步显现并反映到人民法院的工作中来，仅靠原先的信访制度、信访做法来调处解决信访问题显然不足。早在1957年，面对大量的信访工作的沉重压力和负担，最高法院院长董必武就曾在第一届人大四次会议上讲：“这（指接待信访申诉）是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”在近半个世纪后，前最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。” ［6］

（一）我国人民法院信访工作的现状

我国人民法院信访问题一般多为涉法涉诉信访，现阶段信访工作的现状表现为：在司法机关内，采取申诉或越级申诉的方式；在司法机关外，到党委、政府、人大申诉，有的还采取静坐、示威等方式，围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，缠诉行为司空见惯，有的甚至到人民政府、上级法院或赴省进京上访，以此来施加压力促使司法机关改变既定判断原则，从

而达成自己的目的。

（二）我国人民法院信访工作的特点

随着社会经济的发展,我国人民法院的信访工作呈现出

新的特点：

1.信访数量居高不下，尤其是集体上访的批次逐渐增多，无理、无序、重复信访增多。2.群众信访的形式多种多样，有书信、电子邮件、传真、电话、走访等，现主要还是以书信和走访的形式居多，非正常上访的情况时有反复，上访过程中的过激行为仍不断发

生。

3.在人民法院对信访人员进行情况调查时发现，有的信访者为让问题尽快解决，故意将信访问题的紧迫性与严重性夸大，以引起重视，或用一些不可考证、道听途说的材料，让法院信访工作人员难以取证，因而导致了信访问题的拖延，使得群众的信访成本大大增加，群众所花费的时间、精

力等不断增多。

很多信访者经不起在信访上所花的时间、金钱、精力的消耗，中途退却，放弃上访；部分人坚持了下来并与政府部门、司法部门等长时间纠缠，引起了缠访。4.在法院的审理过程中，信访行为发生率较低，但在判决生效后的执行阶段明显上扬。涉诉信访，是指那些应当被人民法院受理，或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为，或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。［7］而缠讼是指在判决生效后，当事人千方百计通过各种渠道和手段，要求否定生效判决和裁定，启动再审程序的一系列行为。缠讼的多是败诉方当事人，但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。［8］缠讼的日渐增多，成为各级政府、人民法院面临的一个严峻的问题。

信访制度为群众缠讼留下了制度空间。判决生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等。打着维护司法公正与法律尊严的旗号，去党委、政府、人大要求领导批示干预；去法院要求领导“发现错误”启动再审程序；去检察院要求抗诉支持；去新闻单位要求曝

光等。［9］

5.信访行为多发生在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲时。信访当事人选择在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲的时间，为给法院造成尽可能巨大的影响，或是能召集到更多的人一起进行集体信访，以形成压力。

四、法院信访案件产生的原因

（一）信访群众方面

1．上访的思想根源于人们的“清官”意识，而清官意识是与现代法治理念相悖离的。社会的发展与转型既推动了群众现代意识的增强，又加剧了矛盾冲突，使得人民法院站

在了社会矛盾的最前沿。

2．在生活中，人与人之间缺少爱与关怀，缺乏宽容心，由此产生了大量摩擦，这是道德信仰缺失的表现。道德信仰的缺失，社会道德水平的降低，容易导致部门机关缺少公信力，部门与群众之间缺少信任。现阶段，我国的公民的法律意识特别是农民的法律意识有了极大的提高，但由于教育发展和法律传播宣传的相对滞后，群众特别是农村群众的法律素质偏低。一些群众在发生纠纷后，不少群众倾向于到法院解决纠纷。其中，部分群众来到法院，要求解决问题却不想打官司，这就增加了法院诉前信访的压力。3．而在部分群众的意识中，情理等同于法律，在法院判处于其不利时，有的群众便会完全不问情形与原因，认为是法院的审理不明，是审判人员司法不公，认为权大于法，他们或上诉，甚或放弃上诉转而改为上访，引起部门或领导的注意而改变对己不利的判决，得不到满足便走上信访之

路。

4．现在群众信访大多选择写信和走访两种方式，弃先进的通讯工具不用。虽说现在的信访系统没有建立起来，但即便信访信息系统能够建立起来，群众会选择的仍是走访。他们不是不明白信访可用的方式、手段，而是为了给政府公开地施加压力，争取领导的重视，认为其他的信访方式只能传达信息，而走访，或集体信访、重复信访在群众的眼里似乎更能产生舆论效果，因此，信访中的集体信访、重复信访

案件的增多也在情理之中。

（二）立法方面 现阶段，法律对信访工作的规范还比较薄弱，我国于2005年1月10日开始施行的《信访制度》相比之前的“无制度”状态有了很大的进步，但也仍有不足。各信访部门的规章制度仍很不完善，缺乏科学发展的能动性，对信访工作中出现的缠讼等问题不能很好地适应及解决。

（三）人民法院方面

1．法院工作人员整体素质与审判的发展形势不适应。社会关系的日益多元化和复杂化，社会主义法治理念的发展，法律知识的日新月异，新的法律主体和新的矛盾不断出现，而如今的法院工作人员的年龄结构偏于老龄化，他们当中有相当一部分的知识结构已渐显陈旧，自身素质和能力的拓展空间较窄。社会的发展，需要对审判平台空前借重，在审判和社会的形势不断变化的情况下，旧有的知识体系与当前的情况不适应，对审判和执行工作难以适，导致案件的处理不当，引发当事人的信访行为再所难免。2．普通程序及审委讨论的不当运用是信访出现的原因之一。现阶段的审判工作，审判可以用独任审判的简易程序，也可以用多个审判员或审判员与人民陪审员组成合议庭共同进行审理的普通程序。在审理的过程中，如果普通程序及审委讨论的运用不当，容易出现审判员的相互推诿，或是审委委员的偏听偏信，致使案件产生不公正的判处。3．信访制度的缺陷也是信访形成的一个原因。一是个案监督与法律分歧导致的信访。政府对法院具有个案监督权，在解决个案的司法腐败中起到了一定的作用。当案情和法律关系十分复杂或是具有较大的模糊性时，在庭审的过程中容易产生争议与分歧。如果对这样的案件政府进行介入，对该案的监督也容易产生偏听偏信；也有的领导接受涉诉信访后，越俎代庖，不管法律如何适用而去下达指令，而司法工作是专业性极强的一项工作，只有具备了一定的专业知识的人才能担任，这不仅违背了审判独立的原则，损害了法律的权威性，破坏了《信访制度》的公信力，对社会也极可能产生不良的影响，从而引起缠讼不断；二是法院信访缺乏有效的管理、监督机制。各法院一般由立案庭负责信访工作的处理，但群众反映的情况一般涉及到法院工作的的许多方面，只靠立案庭解决信访问题是不正确的，而立案庭在如何处理信访问题上缺乏有效的监督、管理措施。；三是法院信访工作是国家信访工作的一个组成部分，但它又不同于行政机关及其他国家机关的信访，有其自身特点，根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。对申诉人提交的申诉、申请再审的材料，先行复查，经复查认为有错误，符合法定再审立案标准的，则予以再审立案，反之，则予以驳回申诉或再审申请。［10］但有时群众反映的问题不仅牵涉到法院，还包括了其他的部门，有的法院与其他各部门之间相互推委，群众信访的问题难以得到解决，便转为上访。

．司法腐败是群众信访的一个重要原因。在现代社会，法律的权威性、公正性不容臵疑，但司法腐败仍然存在。有的法律工作人员在司法的运作中因种种原因办理人情案、关系案，金钱案等，司法不公正，且新闻媒体时常报道的司法腐败也易让当事人对法院、法官产生不信任感，由此引发当

事人信访不足为奇。

5．法院信访工作者工作作风不佳，解决问题、答复当事人的方式方法简单，粗暴，缺乏服务意识，这也是形成涉法信访的一个原因。有的同志在接访中，态度粗暴，语言激烈，忽视社会效果，一味只求当事人息诉，或不做当事人的思想疏导工作，或不能较清楚明白地解释法律法规，解答当事人的判后疑难，让当事人心存疑虑，当事人抓住工作上的瑕疵，不断缠访、上访。

6．有人将缠讼的原因具体归结为司法不公，案件承办人工作简单，当事人曲解条文，借缠讼规避执行等。［11］但也有这样的情况，在同一个案件中，如果发生了几次审判，不同的法官对证据的采信不一致，自然审判的结果也不同，由此产生的缠讼问题尤其严重，不同的判决书更是缠讼者的绝佳“证据”。

（四）机制方面

1．法律是人民权利保障的最后一道屏障，但信访制度的存在却为其他权利机关干预法院的司法独立提供了空间，这是对法律权威的臵疑；信访制度对信访处理权限不清，界限不明，对法院信访所作出的处理的范围、效力等都没有明确的规定［12］；在信访问题涉及两个以上的部门时，由于各部门的价值取向不同，权利性质界定不明，立场不同，因而在对处理方法的选择上也不相同，信访秩序混乱；信访的一般成本较低，如打电话、写信、发邮件等都是成本极低的，相对于同比较高的诉讼成本，群众更倾向于使用信访手段。

2．在信访实践中，政府部门和司法部门形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急。”［13］这让群众以为要想自己的信访问题受到重视，就必须不停地缠下去，以缠诉行为引起注意，其问题被认为严重，必须解决。或者采取一些极端的手段，如在政府、法院门口静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀，甚至攻击接访人员等。

（五）社会环境方面

我国如今正处于社会转型期，传统意识与现代意识、个人意识与群体意识等冲突严重，我国法制化进程仍在继续，各项法律法规都处于完善中，法律空白地带仍然存在，部分较熟知律法的人员利用法律的漏洞，欺骗群众，引来群众的信访；有的诉讼代理人为赚取代理费，欺骗诉讼当事人，一旦败诉则挑唆当事人，让当事人认为是法院、法官审理不公，引起当事人信访；社会媒体对舆论的引导偏差，有的媒体代行审理，在法院未作出判决时对审判结果妄加揣测，干预司法，给当事人以错误的导向，当结果与之不同时，当事人便会以为法院枉法判决，将矛头指向法院，引发信访；有的部门将非涉法涉诉的案件推给法院，让法院无从处理而引起信

访。

五、信访缺陷的影响

（一）对法律严肃性的影响

信访作为一种非正式程序，缺乏严格的规范程序和标准，具有一定的随意性，它是我国人治思想的延续，它更强调的是人们在权力被侵害后习惯于找领导、找上级，这样不利于通过正式的法律程序来寻求帮助；信访法制化是建设法制国家的基本要求，现代社会的公正是通过法律来维系的，而不能单纯地靠传统道德等，现在，以信访为主导的传统救济文化仍然浓重,与现代社会相适应的、以司法为主导的正式程序的救济理念,司法权威未能确立起来。这样一种局面,是与法治要求不适应的［14］。

（二）信访渠道的堵塞，导致社会矛盾积累 信访制度的不完善，使大量群众的信访问题得不到解决，社会矛盾大量积压、激化和升级，由此导致的缠访甚至突发事件层出不穷，引发的社会矛盾会发展为对政府、法院的信任危机，损害政府、法院的威信，使社会基础遭到削弱，稳定遭到破坏。

（三）对法官的影响

信访工作是考核干部的一项重要指标，面对沉重的审判工作和信访压力，为不产生涉诉信访，对当事人偏激、判决后可能会发生信访的案件，部分法官不敢接案，相互推委，部分法官对一些简单的案件进行长时间调解，使审判效果大打折扣，严重影响司法的公正性。作为法官，其主要工作是对法律负责，公正高效地对案件进行审判，但由于信访形势的发展，法官们的权益无法得到保护，面对信访人，法官们只能通情达理，毫无怨言，甚至受到诬陷。有的信访人无理上访，却让法官受到批评处分。信访工作的缺陷，直接或间接使大批法官流失，影响了法院、法官队伍的稳定。

（四）对审判工作的影响

由于信访压力，本就沉重的案件审判工作让法官们的审判受到严重影响。在立案方面，由于害怕当事人信访，立案庭不想多收案、办案，有些该立的案件没有立案，产生了新时期的告状难；在审理方面，由于当事人的信访，产生了某些案件的多次审判，不仅审判效率剧降，且使法律权威遭到严重践踏；在结案方面，由于耗时耗力，结案的速度和数量受到影响；甚至有的当事人威胁恫吓法官，让法官按照其意志办案，否则便对法官或其家人如何，这直接影响了审判的的质量。

（五）对法院形象的影响

法院作为司法机关，其社会形象主要体现为严肃、公正、权威。信访人在法院内或静坐，或与法官吵闹、围攻法官，或拦截纠缠法院领导等行为，对法院的公众形象产生了极大的损害；为躲避追责，有的法院对上访、缠讼等信访案件特办，一而再，再而三的审理，这既是对审判资源的浪费，也是对法院的审理权威的挑战，这样做的后果只能是影响其他当事人对法院审理的不信任，损害法院的形象，助长当事人的无理取闹行为。

六、改革与完善信访制度的措施

（一）解决信访制度的缺陷，创新机制，加大对信访问

题的研究力度

1、要解决信访制度的缺陷，必须从源头上改革与完善。首先必须健全信访机制的内部结构和工作机制，通过立法,合理界定并明确信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任,具体明确信访工作的性质、范围和具体职能，明确牵涉多个部门信访时的解决机制，解决现行信访职能定位不清造成的尴尬局面,避免各部门之间和上下级之间推诿责任，减少人民群众的信访成本；其次，规范信访工作的操作程序、流程，使信访工作秩序化；再次，对无理取闹的当事人，限制其权利，对情节严重的，予以惩处；第四，赋予信访机构独立处理事件的职权和有关限制，建立与信访工作配套的制度，完善院长接待制。

2、各法院在不违背《信访制度》的前提下，根据当地实际情况，创新信访机制，制定相应信访规章。

3、要有效科学地解决信访问题，要创新信访机制，要了解信访工作的发展趋势，对信访制度的理论研究就必不可少。法院信访工作的特殊性，要求建立法律系统的信访理论研究机制，可以在各基层法院中选一至两名优秀的信访工作人员，对当地法院信访工作的开展及其特点等进行研究，并定期召开信访工作总结会，积累经验，形成理论，层层推进。

（二）司法独立

司法独立是解决信访问题的一个重要方面，要让公众对法律公正有信心就必须确保司法独立。

首先，提高人民法院，特别是基层法院的地位，落实法官独立审判的权力，任何组织和个人不能干涉法官的审判，其次，在经费保障方面，确立法院经费由上级法院管理的制

度。

（三）提高法官队伍素质

法官队伍素质的提高，有利于从根本上减少冤假、差错案的产生。要注重对高素质法律人员的吸收、培养，尊重人才；法院定期、分批对法官进行业务培训，组织法官学习新法，提高在职法官素质，这样有利于法官队伍特别是老法官的知识更新，提高队伍胜任工作的能力；严格规范法官队伍的职业道德，加强对法官队伍的政治思想教育、廉政教育，开展多种形式的法官行为规范训练，建立法官职业操守评价标准，量化落实，强化法官队伍的事业心、责任心，有效解决法官队伍存在的突出问题，从而减少信访案件的产生。

（四）狠抓案件质量，推进审判改革

1、案件质量是法院工作的重点，有效提高案件的质量和办案的效率，能极大减少群众信访的产生，这需要在法院的改革与进步中不断地发展与完善，从案件的立案、审判、执行开始，保障案件质量，多办铁案，并实现案件效果、社会效果的有机结合，避免涉诉信访。

2、大力推进审判改革，要从有利于法律权威的树立，有利于法院、法官形象的树立，有利于产生良好的法律效果、社会效果，在审理时不违反程序，不违规操作，履行讼前告知，尤其对诉讼风险的提醒，公正审理，恰当运用普通程序和审委讨论，防止偏听偏信，合理运行信访考核机制，坚决

杜绝司法腐败。

（五）畅通信访渠道

做好信访工作是法院的一项基本职责，面对现在信访渠道的堵塞，法院信访部门应联合法院其他庭室，并争取与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法等部门的支持配合，保持信息渠道畅通，加强协调配合，齐抓共管，共同做好信

访工作。

（六）信访工作要体现人文性

人文性是人的文化性和文化的人性，它的实质是人文精神。信访工作体现人文性，实际上是对信访人生命状态的一种终极关怀。和谐社会的建设需要人文性。

1、树立新的信访理念，必须纠正对信访现象的错误认识，彻底破除官本位思想，对信访中出现的问题进行反思。信访是社会矛盾的一个缩影，它与政治有着千丝万缕的联系，与社会稳定有着密切的联系，也涉及法院内的其他部门工作，只有法院内外各部门齐心协力，才能将信访问题解决

好。

2、改变不良的工作方法，禁止简单、粗暴对待信访群众，运用科学的工作方法，加强对信访的疏通讲解；加大信访执法力度，对信访案件，分级管理，分人负责，有效解决信访的推委问题；把群众的上访变为信访工作人员的主动下访、走访，听取群众意见，了解他们的呼声，加强案后回访；加强对信访群众的引导，规范群众信访秩序。信访工作的引导包括案件审理、信访流程、法律咨询等的引导，使群众明白信访须依法进行，同时，整顿法律服务市场，整治道德、素质低下的法律从业人员，清查“黑代理”，取缔非法法律服务；加强对法律援助司法救助，对该减缓免交诉讼费的，及时给予减缓免交，将信访问题引导到正常的法律途径上来，降低当事人的诉讼成本。

（七）完善监管机制

1、对审判、信访问题的监管工作必不可少，在与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法、媒体等部门的支持配合的基础上，完善社会联动机制，建立一个多部门的监督

平台。

2、建立案件审理全程的监督，其中应对审理和执行环节着重监督，注重案件质量，严把质量关，同时不能放松对

法官行为的监督。

（八）加强法院法治文化建设，加大媒体宣传 法治文化建设是法院工作中十分重要的一环，加强法院法治文化建设，有利于提高法律的权威和法院的公信力；媒体也是法治文化传播的重要组成部分，有利于提高民众的法治意识和法律水平，但在保障媒体自由的情况下，还必须规范媒体报道，防止媒体干预司法，避免产生错误或不实的舆论导向，影响法院、法官形象。

第四篇：涉诉信访制度的改革和完善

涉诉信访制度的改革和完善

涉诉信访，一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院、各级党委、人大的信访机构提出意见、建议和要求，依法由人民法院处理的活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法。涉诉信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

一、当前涉诉信访的主要特点

数量激增。以笔者所在基层法院为例，2008年，信访案件从几年前的30多件增加到100多件，接待各类群众来访近400人次，其中上级机关交办的重点案件16件。2009年开始，由其他机关和上级领导批转的信访数依然保持高位运行，法院信访工作压力仍然十分巨大。

对立严重。当事人之间以及当事人与法院之间的对立情绪越来越大，特别是在当事人投入巨大精力、财力数次上访未能达到预期目的的情况下，信访人的精神压力巨大，并且迁怒于法官个 人。今年以来，本院法官受到电话、来访等形式的人身安全威胁事件多达15人次，其中多与信访人有关。

诉中信访更多。以前的涉诉信访多数针对的是已经审、执结的案件，而现在有的当事人选择在诉讼进行之中就开始信访，信访的内容包括管辖权争议、法官的态度、对证据的采信等。他们认为，在诉讼时信访，能够给法官施加有利于己的压力，或者至少能够防止法官在其案件之中做手脚。

信访期望更高。调查发现，有的信访人认为，关注领导的层次越高，“闹”出的事态越激化，自己预期可能获得的收益就越多。另一方面，信访者通常会在自己的“索赔清单”中列入上访的成本、因上访导致的各种损失以及其所受到的精神损害，这也导致其信访的期望值越来越高，化解信访的难度越来越大。

二、涉诉信访产生的主要原因

1、社会转型过程中矛盾冲突加剧，各种利益关系此消彼长，各种价值观念交互碰撞，各种矛盾错综复杂，人民法院事实上处于各种社会矛盾的最前沿，作为基层法院，更是处于各种矛盾交织的风口浪尖之上，有效地化解社会矛盾，成了人民法院在社会转型时期所担负的一项十分重要职能。

2、信访人法律知识缺乏，法律意识不强。一些信访人员在与政府、单位、他人等发生纠纷后，来到法院后要求解决问题，又不想打官司，将应当由政府解决的矛盾推向法院，增加了法院诉前信访的压力；一些案件当事人不是通过正常的司法途径来维 护自己的合法权益，而是故意放弃上诉权利，想利用上访等非正常手段引起领导重视改变对自己的不利判决。

3、一些行政部门未能依法行政，或是行政程序违法，或是处理结果不公平，引起群众诉讼；有些案件难以通过诉讼程序解决，引起当事人的上访；非诉行政执行案件中，政府在作出具体行政行为时，未能充分做好说服教育工作，工作方法简单，引发矛盾。行政机关申请法院执行后，矛盾转移到法院。

4、对个别上访人员一味迁就，上访人尝到了甜头后，不断提出非分要求，一旦不能得到满足，他们就变本加厉，到处上访、闹访、缠访。极少数上访户在要求得到满足后，还到处怂恿其他上访户，造成恶性循环。

三、涉诉信访对法院发展的消极影响

信访问题对法院发展的消极影响，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象和司法指导思想上的影响。

1、对审判工作的影响。涉诉信访对审判工作的影响主要表现在两个方面。一方面是对案件数量的影响。信访案件一是牵涉精力、耗费时间，影响结案数量。二是扩大支出。法院不想多收案、多办案。该立的不立，出现新的“告状难”。另一方面是对案件质量的影响。由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去。由于有的当事人采用暴力威胁或冷暴力（自杀、喝药、跳楼等）要挟，迫使法官按其意志办案，造成为了解决信访问题，无 限期拖延结案或判决照顾上访人，以不惜牺牲法律的公正性作为代价，直接影响了法院的审判质量。

2、对法官队伍的影响。涉诉信访对法官队伍的影响主要表现在对法官依法公正办案意识的影响、对法官队伍稳定性的影响。对法官依法公正办案意识的影响主要体现在一些法官，为了不产生信访案件，违规采取一些诉讼措施，虽然一时起到了维护信访人利益，不产生涉诉信访的效果，但很多时候却是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时还会造成双方上访。还有的情况下为了不产生信访，对一起简单的案件，不敢直接进行判决，长期地进行调解，使裁判结果的时效性大大缺失，司法的公正性也大打折扣。各单位特别是政法机关都惧怕上访，谈“访”色变。有些法官患上了“焦虑综合症”。基层法院领导和法官不少人常常夜里睡不好觉，总担心哪个当事人又去上访了。普遍存在较大的“心理压力”、“心理不平衡”、“心理疲劳”、“浮躁”、“压抑”、“焦虑”、“抑郁”。究其原因，除竞争、责任追究、一票否决、绩效考核评比、意外事件等工作与责任的双重压力外，还有现阶段复杂的社会现象压力，特别是颇具“中国特色”的信访压力。信访工作已成为考核干部的重要标尺。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分。不得不高度重视信访。从接待立案之初就开始担心双方是否会上访，双方的性格是否偏执，是否通情达理，是否与大多数当事人一样。一旦发现当事人说话粗硬，看问题偏执，情绪易 激动，就不敢接案，始终担心不照顾他让他满意，他会上访；如照顾他，处理偏颇有违法律。如果因法官态度、方法、执法过错等自身原因引发上访，被追究责任，领导和法官心理尚能接受。但对当事人无理上访，整天缠访不止，上级通报批评，追究责任不止，有理无理一样，基层法院领导和法官就会心理不平衡，无形中就增添了无穷的心理压力。有信访苗头迹象的案件，谁都不愿立、不愿管，互相推诿扯皮。无论上级如何要求，如何号召解决群众“告状难”、“立案难”。法官们则多一事不如少一事，能不立的案不立，能不主办的案不主办，甚至连参加一下合议庭都不愿意或不敢多参加，生怕有上访或被追究责任。上述这些现象，使一些法官产生了对法律权威和严格依法公正办案信仰的危机。在对法官队伍稳定性的影响上，主要体现在由于法官特别是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。本来做为法官只要对法律负责，公正高效地进行裁判即可，但由于信访形势的要求，使得他们不仅要对法律负责，还要对一些信访当事人负责，包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，管吃、管住宾馆、管去旅游等。不然的话，一旦有人上访，就有可能被通报、被处分。堂堂的专政执法机关是党的“刀把子”，却只有被动地挨打、挨骂受气的份。在工作中必须做到打不还手、骂不还口。常常受诬陷、受诬告，自己的权益无从保护，何以有能力、有权威保护当事人的合法权益？无理非法上访者得不到惩戒，诬告陷害法官的违法者受不到 制裁，而公正执法者却要因违法者的违法行为和无理取闹的上访行为而受到批评处分，这将会形成一种什么样的混乱无序的局面！有的上访人公然声称：“案件你改不改，如果不改，我就进京上访。让你们花钱去接，还得挨批评受处分，吃不了兜着走！”肆无忌惮地对法官进行恫吓。这是制度的缺憾，这是法院的遗憾，更是法律的悲哀！繁重的工作任务和信访形势压力，再加上基层法官职业保障的不到位（如工资水平低、人身安全无保障、其他职业保障差等），使大批基层法官流失，直接影响了法官队伍的稳定性。

3、对人民法院形象的影响。对人民法院形象的影响，主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响。法院做为司法机关，在社会公众中应该具有良好的形象。可是由于一些长期信访现象的存在，特别是一些在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院或法官，公然藐视法官、法庭、法院和法律等无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。另一方面是一些信访案件多次进行再审，对法院裁判的严肃性和权威性产生了直接挑战，影响了法院裁判结果的严肃性和权威性。对信访案件的“特事特办”，“拿钱消灾、买稳定”、“法外施恩”等情况和做法，直接影响到其他一些当事人对法院裁判不服，不是依法办事，按照诉讼程序进行上诉、申诉或申请执行，而是直接去上访，出现了“信访不信法”的奇怪现象。一味地对法院工作人员追责，却放弃或不主张制裁违法上访和无理取闹者。再追责施压，法官也 无办法解决。如不想被追责，只有“违法”办案，“法外施恩”，“拿钱买稳定”，这样又会造成对方当事人上访或其他当事人效仿。在案件处理上无法满足上访人时，为了不让其上访，法院出钱、法官个人出钱、甚至法官给当事人磕头的心都有。一方是无理的重复上访，一方是无奈的重复接访。一方是上访要求过高或不合法，一方是有本院或上级法院的生效判决，且已复查多次。当事人一上访，法院就得去接，就得挨批受罚出钱，甚至还得挨打。有时警车还被砸毁公物被损坏。这倡导了什么？助长了什么？影响了什么？结果会是什么？

4、对司法指导思想的影响。对司法指导思想的影响主要表现在对公平正义、公正高效司法指导思想的影响。做为法院，就应该维护社会公平正义，公正高效地裁判纠纷。可为了不产生信访案件，一些法官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性做为第一考虑，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准，出现了久调不决、久执不结等不良现象。

四、减少和化解涉诉信访的对策

1、案件质量和效率的不断提高，必将有效地避免涉诉信访的发生。涉诉信访产生的主要原因是群众对法院的审判、执行工作有意见、有看法。要解决“审判不公、立案难、申诉难、纠正错案难、执行难”等问题，必须从抓审判质量和效率的提高入手，从源头抓起，从审判、执行工作抓起，构筑案件质量保障体系，注重办案的法律效果、社会效果与经济效果的有机统一，避免涉 诉信访的发生。

2、法官队伍建设的不断加强，必将有效地预防涉诉信访的发生。要解决涉诉信访群众反映的“对法官监督不力”等问题，只有进一步加强法官队伍建设，加强对法官队伍的监督管理，进一步转变审判作风，才能从根本上预防涉诉信访的发生。建立由纪检、政工、监察部门共同参与的法官队伍管理机构。将法院的人事管理工作扩大到整个队伍管理方面，由纪检、政工、监察三部门按照各自的分工，共同承担对法院内部工作人员的政治教育、廉政建设、职业道德培养、行为规范训练等管理工作。在队伍管理方面，把岗位职责目标和工作创优作为管理的主线，把抓班子带队伍、教育培训、选人用人、评先创优、法官文化作为管理的重点环节。分别制定出业务建设、队伍建设、党风廉政建设等《岗位责任目标》，从院长、庭长到一般干警的职责和工作目标，都做出明确的规定，通过明确岗位职责和工作目标，不断强化事业心、责任心，提高胜任本职工作的能力。在对队伍管理中，采取给每位法官和其他工作人员建立《工作业绩档案》、《工作作风档案》、《廉政档案》三个档案的做法，除对上述审判管理指标直接量化落实到人，记入本人档案外，还将平时的学习考试成绩、拒礼拒贿次数、参加各种活动的获奖情况、所办案件的社会反映情况、是否出现上访等内容分别记入本人档案，作为考核、评先、提拔任用的重要依据。通过对法官队伍的严格管理和考核，不仅能有效地解决法官队伍中存在突出问题，提高法官队伍的整体素 质，也能起到从根本上预防涉诉信访发生的作用。

3、法院各项管理的不断规范，必将有效地扼制涉诉信访的发生。要解决涉诉信访反映出的法院“内部管理不严”等问题，就必须加强对法院各项工作的管理，建立科学完善的工作机制，才能有效地扼制涉诉信访的发生。

在行政管理方面，把服务审判和行为规范化作为管理主线，以提高保障能力、树立良好形象、维护环境秩序、保证机关安全、加快现代化设施建设为重点环节，全面提升服务保障水平。从提高服务于审判的意识入手，找准司法行政管理工作的用力方向；从建章立制入手，规范办公秩序、环境秩序、生活秩序和行为，保证各项工作正常运转；从教育、检查、考核入手，狠抓各项制度的落实，养成自觉遵规守纪、按制度办事的良好习惯；从加强专业训练入手，提高业务技能，增强服务保障能力；从有效配置财力物力资源入手，不断提高物质保障能力；从强化值班管理和应急管理入手，确保信息渠道畅通，应对措施得力。

建立一套完整的工作通报制度，具体实施对各项管理制度的落实情况进行监督。由立案庭负责每月出一期《审判流程管理通报》，对全院各单位的收结案数、结案方式等审判工作情况进行通报。由监察室负责每月出一期《案件质量检查通报》、《文书质量检查通报》，每季度出一期《上诉案件发回改判评查通报》，对全院的案件质量进行监督考核，并对拒礼拒贿情况和诫免谈话情况定期或不定期进行通报的办法，加强对廉政建设制度落实情况 的监督。由政治处负责定期对全院的学习考试情况、争先创优情况进行通报，由办公室、行政科分别依据自己的职责，分别负责定期对党组决策、重点工作、重要活动、具体案件和全院后勤管理等各项工作进行通报，加强对全院各项管理制度落实情况的监督。

4、法院各项改革的不断推进，必将有效地促进涉诉信访问题的解决。由于基层法院各种经费要由地方财政供给，各地财政收入又不一致，经济欠发达地区因财政困难，致使法院的经费供给无保障，造成一些法院为了生存而采取定收费指标、要求创收等不良现象，产生“受利益驱动，乱收、多收诉讼费、执行费；有的巧立名目乱收实际执行费和办案支出费”等问题。要解决“受利益驱动，乱收、多收诉讼费、执行费；有的巧立名目乱收实际执行费和办案支出费”等问题，一方面要加大法院各项改革力度，推动法院各项事业的又快又好发展，多办案、快办案、办好案，实现审判工作的法律效果与社会效果、法律效益与经济效益、社会效益的双丰收，树立起法院和法官和良好形象，在社会上树立起司法权威，不断提高法院的社会地位。另一方面还可以改革法院经费保障机制，各级法院经费实行由中央或省财政供给。法院的社会地位提高了，司法权威树立起来了，党委、政府加大了对法院人、财、物的投入，才能使当前工作中存在的经费困难、设施陈旧、办公条件差、法官队伍缺编、法官队伍素质参差不齐等问题得到有效解决。上述问题得到有效解决，涉诉信访所反映出 来的一些如“乱收费”等问题也就会迎刃而解。

第五篇：完善制度 推动改革

完善制度 推动改革

2008年，宜春市制定下发了《宜春市行政事业单位公务卡制度改革方案》，标志着该市公务卡改革正式启动。目前，公务卡改革在我市已实施五年。五年来，这项改革开展得怎样？改革成效如何？实际操作过程中还存在一些什么样的问题和困难？带着以上思考，笔者深入我市部分区县，对基层公务卡改革情况进行了实地调研，有关调研情况如下：

一、宜春市公务卡改革的基本情况和成效

五年的实践探索，宜春市公务卡消费从无到有、由点及面，改革取得了良好成效。具体表现在三个方面：一是改革面迅速扩大。从县市看，除三区外，均启动了此项改革，实现了县市全覆盖。从改革单位看，2013年，全市开展改革的预算单位共计1 661个，比上年新增958个，占预算单位总数的89.6%，基本实现了除乡镇以外单位的全覆盖。二是发卡量和消费金额快速增长。2013年，全市累计发卡11 583张，比上年底增加8 094张，累计刷卡消费7 062万元，比上年增加5 569万元，增长近4倍。三是单位用卡意识逐步提高。目前，大多数预算单位从被动接受到主动使用，逐渐养成了勤于用卡且乐于用卡的好习惯。

公务卡制度改革的实施，进一步深化了国库集中收付制度改革，规范了财政财务行为，减少了现金支付结算，提高了公务支出的透明度，控制了行政事业单位的现金流量和现金风险。改革进程中，部分县市结合本地实际摸索总结出一些行之有效的办法：上高县将公务卡改革工作列入政府重点督办工作，由财政、纪检等部门具体落实；万载县大力压缩授权支付额度，严格控制预算单位使用现金消费；奉新县根据年初部门预算安排公用经费情况，结合本县实际，分单位下达公务卡消费参考目标，督促各单位落实；靖安县严格对照强制结算目录审核每一笔项目支出，违规支出一律不予报账。四县2013年公务卡消费金额分别为1 872.4万元、1 276.7万元、816.8万元和621.9万元，消费总额分别居我市10个县（市、区）前四位，占全市的比重分别为26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公务卡改革进程中存在的问题及成因

尽管我市公务卡改革取得了一定的成绩，但从全市整体情况来看，仍存在一些问题。一是总体进度偏慢；二是县市间改革进度不均衡；三是乡镇改革明显滞后。

具体分析起来，阻碍我市公务卡改革进程的原因主要有以下四点：

1.改革触及不当利益，部分单位找各种借口延缓改革。公务卡具有“雁过留声、消费留痕”的特点，将公务消费置于阳光之下，堵住了过去现金结算“无迹可查、无据可寻”的漏洞。因此，公务卡改革触动了在财务工作中存在“浑水摸鱼”情况单位的利益，导致部分单位视公务卡为“杀伤性武器”，从而找各种借口拖延改革。如有些单位认为公务卡姓“公”，届时会导致单位承担私人消费引致的所有责任，又认为参与改革后单位所有职工都必须办理公务卡，反而不利于加强内部财务管理；有些单位表示对刷卡消费不习惯、嫌保管POS机小票麻烦、对公务卡消费信息的保密性不信任，即使发了卡也不想使用。有些单位认为公务卡报账程序繁琐，即使使用了公务卡消费，但仍按原程序报账。理由五花八门，看法莫衷一是，导致一些单位采取观望态度，能拖则拖。

2.刷卡条件有限，公务卡消费完整性大打折扣。因为公务卡消费主要通过POS机完成，所以公务卡的使用频率和POS机的布设情况直接相关。调研过程中，我们发现以下几种情况。一是商家安装POS机积极性不高。由于刷卡手续费均要商户承担，且公款消费均要索取发票，导致商户经营成本上升，部分商户特别是中小商户不愿安装POS机。这种现象在小县城、乡镇尤为突出。二是有POS机不用。有些商户出于成本考虑，经常以网络不通、设备故障或可以提供付现优惠等借口来诱使客户支付现金。三是许多单位将公务接待转移到刷卡环境较差的地方。为贯彻中央厉行节约的精神，一些单位在公务接待中，纷纷将餐饮招待由高档次酒店转移至乡下、学校食堂、私人会所或普通小店，这些地方刷卡环境更差。因此，受以上因素影响，许多消费无法通过公务卡来进行，公务卡消费的完整性大打折扣。

3.公务卡结算体系不完善，制约改革进程。公务卡结算体系主要由银行反馈消费信息――公务卡结算软件读取信息―按操作流程还款三个紧密相连的环节构成。公务卡还款是否方便快捷，主要取决于结算体系的完善度。从实际运行情况看，三个环节均有待完善。一是银行消费信息反馈速度偏慢。受制于跨行网络清算系统，不同代理银行间的用卡信息传递至少需要三天，如果代理银行经办人员未能熟练掌握相关业务，信息传递时间可能更长。2012年，奉新县某银行就出现过由于岗位变动，公务卡业务衔接未能到位，一段时间内信息传递均超过十天的现象。二是银行信息系统和公务卡结算软件的契合度不强。有时银行信息数据早已发送，但用友软件显示未接收到银行信息，反复查询后仍难以明确是在哪个环节出现的问题。奉新县曾出现因系统不能读取信息，最终持卡者逾期还款而在银行卡征信系统中留下了“污点”的情况。三是公务卡结算软件的成熟度不高。我市于2012年上线用友政务软件大平台，距今仅使用不到两年，软件的部分功能仍需完善。部分县市反映，公务卡结算模块存在着反应速度不够快、报销流程稍显繁琐、界面功能复杂等情况。公务卡结算体系的不完善，会让持卡者觉得公务卡是“麻烦卡”，会采用各种方式抵触使用公务卡。

4.相关问责机制落实不到位，对改革不力者威慑力

不强。现行公务卡管理制度虽然对使用公务卡做出了明确规定，但如何对未使用公务卡结算的单位和个人进行问责，各地还处于观望阶段。一是相关部门未能形成合力。公务卡改革“牵一发而动全身”，工作需要由财政、监察、审计、人行等部门分工协作，配合推进。但即使在改革进展情况较好的县市，现阶段也主要是由财政部门“单兵突进”，县市反映，财政部门虽然可以利用会计核算和资金拨付等方式来规范单位的公务卡消费行为，但这仅仅是推进改革的一种技术手段，一旦遇到深层次的问题，财政部门就显得力不从心。二是问责机制未有效执行。在公务卡改革制度设计中，明确了相应的责任追究机制，但在实际操作过程中弹性过大，由此造成对未参与改革或改革不力者网开一面，改得好理所当然，改得不好也安然无事，无人问津。在这种情况下，相关问责机制落实缺位，没有对改革不力者起到应有的威慑力，同时也挫伤改革执行较好单位的积极性，更引起一些县市对公务卡改革观望情绪仍然浓厚，改革难以进一步深入。

三、推进我市公务卡改革的建议

公务卡制度改革作为国库集中支付改革的延伸，在我市已开展5年之久，目前已到了从“量”到“质”的转变关键期。如不继续力推，改革将会半途而废。针对调研中发现的问题，结合我市实际，提出以下四点完善建议。

1.加大公务卡的宣传培训工作，使改革深入人心。一是加大宣传，有的放矢。各级政府和相关职能部门要利用报纸、网络、电视等各种媒介，对公务卡改革进行进一步的全方位宣传，大力介绍公务卡改革的相关知识等，使各预算单位尤其是单位领导，对公务卡改革形成正确的认识，引导其积极参与改革中来。二是加强培训，提升技能。将公务卡业务培训纳入部门决算培训范围，邀请相关技术人员，针对公务卡还款的流程和操作要点进行仔细讲解，以强化对各单位财务人员的培训，同时也可以解决单位财务人员因新老更替出现的业务操作脱节问题。

2.优化公务卡的使用环境，不断完善公务卡结算体系。一是加大对POS机的布设力度。鼓励银行抓住2012年底POS机刷卡手续费大幅度降低的契机，并将公务卡制度政策优势积极融入POS机营销理念，积极推广移动POS机，财政部门可考虑将银行的公务卡代理业务工作纳入对银行的工作考评，给予一定奖励。二是提高公务卡的结算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省财政厅反映相关情况，寻求高位推动，缩短刷卡信息反馈时间，并同时要求银行做好对本行公务卡业务经办人员的业务培训；针对公务卡结算模块中的一些问题，根据实际情况要求用友公司做好软件优化等服务工作，做好银行信息系统和公务卡结算软件“无缝对接”。

3.建立健全考核体系，客观评价改革情况。目前，各地公务卡仍处于“散兵游勇，各自摸索”的阶段，上级有关部门对该项工作的评判也没有一个统一的标准。因此，很有必要建立一套标准的考核评价体系，用于指导评价各地改革开展。一是统一全市评价体系。将单位覆盖面、发卡量、开卡量、刷卡消费额等量化数据整合起来。对照公务消费量、强制结算目录情况，同时考虑县市经济发展程度、刷卡环境等因素，建立一套适合本地实际的公务卡改革综合评价体系。二是将公务卡改革纳入县市工作范围。可利用公务卡改革综合评价体系加强对县市改革工作的考评。对公务卡改革进展快、效果好的地区和单位，应给予通报表彰；对改革滞后的地区和单位，可以先予以口头警示，限期整改，到期仍“按兵不动”的，将进行约谈或进行全市通报，以达到激励和鞭策的效果。

4.严格落实责任追究机制，严惩公务消费中违法违纪行为。一是高位推动，密切配合。将公务卡改革进程列入政府督导工作内容，由财政、审计、监察等部门组成核查小组，不定期对预算单位公务卡改革的情况进行抽查监管，对于未使用公务卡结算或不按规定使用公务卡结算的单位，可先进行提醒、警示，并限期整改，未及时完成整改的，暂停办理该单位的现金支出业务、暂停审批该单位的授权支付计划，达到震慑作用。二是落实制度，追究责任。完善公务卡强制结算目录，逐渐建立起使用公务卡的刚性机制，对于故意不使用公务卡、违反财经纪律或存在其他违规违纪行为的，严格追究有关人员的责任，绝不姑息。

（作者单位：宜春市财政局）