浅谈如何有效改革信访制度

第一篇：浅谈如何有效改革信访制度

浅谈如何有效改革信访制度

陈健

对于信访，我们大家都不陌生，常常可以在电视等媒体上看到某某某千里进京上访、某某某多次上访未果、某某某上访被打之类的新闻。

这里的“上访”，在《中华人民共和国信访条例》里称信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

它是群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径，也是上层政府了解民意的一个重要途径，是包括中国在内许多国家的表达形式。是除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。

那么，人们为什么会采用这种办法解决问题呢？

通常情况下，我们解决问题的最直接的手段是诉诸法律，由法律来裁决，但当问题在当地政府得不到解决或解决不合理时，人们就有可能采取上访的方式，其针对的往往是权力和资本结合所产生的不公平现象，例如贪污腐败、黑恶势力与政府勾结等。其表现出来的，其实也是对基层工作组织的不信任。

在信访活动中，越级上访是一个非常普遍的现象。主要原因是信访人往往对低级别信访部门的权限和公正性缺乏信任，更希望通过高级别信访或其他权力部门尽快解决自身问题。由于全国范围越级上访的数量过于庞大，给首都、上级信访和政府机关带来了巨大的压力，因此，2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅表示中央和国家机关不受理越级上访。也就是说，容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。

这样一来，上访者与低级别信访部门之间就产生了更微妙的关系：上访者的事情最好能在低级别信访部门得到解决，否则就会闹到上一级信访部门，这样上级会认为下级办事不力，而下级就会来为难上访人员。

因此，信访制度还存在很大问题，需要进行改革。那么，应如何进行改革呢？ 第一，改变信访向上负责的关键是信访向人大框架转移。信访制度是嵌套在中国现行“向上负责、下管一级”的政府体制之中的。在这个体制没有改变之前，信访制度仍将发挥不可替代的作用，因此，对信访的功能，不能轻易否定。改变“向上负责”的关键是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。如果当地人大能够监督当地政府，由上级政府来监督当地政府的必要性就降低了。所以，将信访与人大制度结合，有利于促进信访制度从向上负责转变为向下负责。并据此在人大框架内进行调查、听证，然后对政府提出监督要求。

不过，这样做需要解决一个法律问题。中国现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。人大代表向下负责、接受信访的模式，只可能通过人大立法建立起来。所以，在实施新《信访条例》的同时，应该把制定《信访法》提上议事日程，并考虑其与《人大组织法》、《代表法》及未来的《监督法》相配套。另外，立法不应是闭门造车，信访向人大转型，最好在北京周围的信访高发区域先行试点。

第二，“涉法信访”的增加要求进行有针对性的司法改革。对于法院等机关的渎职行为，应坚决纠正，并建立相应的惩治机制。另外，中国实行二审终审制，使得不服法院二审判决的当事人除申诉要求再审外，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。

第三，政府应该对新闻媒体的监督采取更加容忍的态度。除了要恢复党报群工部接受信访的优良传统外，发达的、竞争性的新闻媒体，会促使专业新闻从业人员对社会热点现象的表现和原因做出深入全面的调查，这就减少上级政府通过群众信访了解总体情况的需求。大量事例表明，新闻媒体的监督，社会舆论的压力，有时候要比主要领导的批示在发现问题、解决问题方面发挥更大的作用。

第四，依法引导群众，推动信访工作由行政推动向依法治理转变。公民信访权利不是孤立存在的，而是在法治的框架下实现的。说到底，就是要把信访工作纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式解决信访问题，构建法治框架下的和谐党群干群关系。

第五，坚持事要解决，推动信访问题由分头办理向整体联动转变。解决群众合理诉求核心要义在于压实责任单位的主体责任，落实相关单位的配合责任，充分调动各方面的积极性，形成解决问题的合力。

第六，完善行政诉讼，推广行政调解。法院的行政审判制度是解决行政纠纷的最终渠道，行政诉讼救济是正规的司法救济手段,是由精通法律并独立于行政主体的司法人员来裁定行政相对人提出的诉讼。这种救济最鲜明的特点是对程序正义的追求。程序正义的根本所在是对恣意的排除,以保证裁定的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。《行政诉讼法》颁行的20 余年也正值中国社会急速转型时期，官与民之间的行政纠纷日趋复杂，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。当下，也正值新《行政诉讼法》出台，社会各界对新《行政诉讼法》执行与落实寄予厚望，希冀新《行政诉讼法》在保证法院独立行使审判权与提高行政诉讼制度的抗干扰能力方面有新的突破。

行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的,它体现了“当事人自治为主,国家干预为辅”的原则,突出了和为贵,契合现代行政的服务理念、合作理念。此外,从功能的角度来讲,行政调解不仅具有纠纷解决、行政指导的功能,还有政策形成的功能。行政调解作为一种灵活便利的纠纷化解机制，新近日益受到国家和社会的青睐。国务院及地方政府纷纷发布关于调解的规范性文件，一些地方的政府法制部门还成立了专门的行政调解机构，行政调解呈现方兴未艾之势。行政调解应当以其专业性、技术性优势适度发挥分流作用，大力化解矛盾，解决争议。

第七，创新手段,赋予信访部门新职权。长期以来,信访部门责任大权利小的局面一直未得到改观,常常处于比较“尴尬“的境地。一方面信访当事人对信访部门解决信访诉求充满期待,另一方面信访部门权威不足,缺少推动解决问题的段、条件等。信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因,而要解决信访洪 峰问题,就得强化信访部门的权力。针对这一问题,有必要研究制定加强部门信访工作的政策措施,切实加强对部门信访工作的领导和指导。对信访量大的部门要求设立专门的信访工作机构,配齐配强工作力量,做到有分管信访工作领导、有专兼职信访工作人员、有固定接待场所、有规范工作制度、有专项工作经费。同时，赋予信访部门“倒查权”。除了支持信访部门督办、报告、建议权以外,还应赋予信访部门“倒查"的职权。“倒查”重点查“两个为什么”,“五个有没有”,即事件为什么发生,事态为什么升级;矛盾和隐患在事前排查阶段有没有发现,排查出的矛盾和有关情况有没有向上级报告,在酝酿形成阶段有没有采取预防和化解措施,事件发生后有关负责人有没有到场做工作,应当解决、能够解决的问题有没有解决。

以上便是我对制度改革的看法，但正如北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长张千帆所说：上访（信访）只是治标不治本的“下游”策略，至多只能在问题产生后帮助化解少部分问题。但是如果权力腐败的源头得不到治理，公权滥用和贪腐大量滋生，那么不论如何改进信访体制，依靠信访解决问题的速度远远赶不上问题产生的速度，信访制度也只能是中看不中用的门面。因此，加强法制建设，坚持依法治国才是解决社会矛盾、促进社会和谐的根本方法。

第二篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第三篇：信访制度亟待改革

信访制度亟待改革

李克军 我国的信访制度，初创于1951年，成型于上世纪九十年代。2005年由国务院制定并颁行的《信访条例》是这项制度的文本体现。

一、现行信访制度的缺陷

评价一项制度的优劣，不能仅靠文本推定，而应以实践结果为依据。按照相关的文本叙述，党和国家接待和处理人民群众来信来访工作，最主要的功能有两个，一个是听取民众呼声；一个是解决群众反映的具体问题，保护信访人的合法权益。也可以说，它是一项民主政治和公民权利救助制度。按照“应然”的逻辑推论，信访数量不应该作为形势判断的依据，但从“实然”看，上访量居高不下已经被各级党委政府列为不稳定因素。

有关资料显示，从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成“洪峰”，从2005年开始，信访总量连续下降。但从媒体披露的典型案件和人们接触到的情况看，重复访、集体访、越级访并未明显减少，由上访引发的群体性事件有所增加。2005年发生8.6万起，约等于1993年的10倍；2008年超过10万起，比2005年增加16.3%，而且出现了后果极其严重的瓮安事件。2009年以来，湖北石首、黑龙江富锦、安徽马鞍山、广东增城、广东乌坎等影响较大的群体性事件相继发生。这些情况表明，改革开放30年来，我国的信访形势总体上呈不断恶化态势，近年来虽然上访总量得到控制，但是，信访秩序依然混乱，社会冲突更加激烈，“维稳”成本不断攀升。

信访形势的严峻，从根本上说，是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度的作用而言，具有越来越明显的双重性：一方面，它促使各级党政机关加大了矛盾排查和化解力度，使数量不菲的具体问

题得到解决；另方面，客观上的消极作用越来越明显。其制度性缺陷主要体现在以下四个方面：

——《信访条例》虽然包括涉法涉诉案件应该通过法定途径解决的内容，但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任。在现实生活中，高度一体化的党委和政府掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下，司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，所以，以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关。党政主导的信访机制，使诉讼受案的范围难以扩大，司法调处的功能难以拓展，访民“信访不信法”、“信闹不信理”的趋势难以扭转，信访秩序难以规范。

——现行信访制度过分强调“领导亲自抓”的老套路。领导亲自“阅批重要来信”、“接待重要来访”虽促使部分问题得到解决，但却破坏了科层制，助长了相关部门的推诿扯皮；迎合了民众的“清官迷信”情结，助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级。在“两会”等特殊日期，很多市县都要派出几十人到北京驻扎接（截）访。

——信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充，不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决，地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访，在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时，付出了巨大的经济和政治成本，积累着更多的矛盾，阻碍着地方治理的转型，酝酿着社会冲突的隐患。

——随着信访地位的提升，信访工作部门的规模和权力也有所扩张。“划道”排名、一票否决、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织会战等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多，形式主义、弄虚作假等不良风气越来越严重。

可以说，现行的信访制度已经逐步走向异化，不但没有起到“降压器”和“安全阀”的作用，而且在某种程度上成了社会矛盾的“加压泵”和官民双方非规范行为的“催化剂”。

二、信访制度改革的方向和策略

改革现行的信访制度，应该摆脱“党政合一、行政主导、向上集权、向下施压”的路径依赖，按照民主法治的大方向，逐步建立起“党委宏观领导、人大权力到位、司法调处为主、基层民主自治”的新机制。

改革的策略应该是“小步快走，平稳过渡”。

第一步，在两三年内，保留现有的信访制度大格局，在三方面做出政策调整：

1、为基层减负降压。取消按信访量排名；取消一票否决并大幅度减少信访工作在目标考核中的分值；不要求下级官员到上级接回信访人员。

2、以淡定的态度对待上访和群体事件。省市两级召开重要会议，不允许下级来人驻守接访。由大会安排专门人员接待上访；由本地公安部门依法维护大会秩序，妥善处理公共场所可能发生的集会、请愿事件。

3、实行重点案件直接查办及按责追究制度。中央和省级信访部门，不给下级开信访移办单。对特别重要的案件，可以直接组织人力查处，也可转交给同级相关行政部门或司法部门查办。对查办过程中发现的官员渎职行为，可以根据干部管理权限移交纪检或司法机关追查责任。对上访人的违法行为，由政法机关依法处理。

第二步，初步建立起人大有效监督、司法调处为主的信访工作体系。将隶属于政府的信访机构改设在人大常委会，适当压缩编制。人大要充分发挥权力机关职能，对行政和司法机关接待处理公民诉求的情况进行依法监督，对渎职侵权行为进行依法查处。厘清上下级之间、行政机关与司法机关之间、各行政机关之间的权力边界和职责，各负其责地处理信访积案和公民各种诉求。严格执行党委不干预具体案件和行政机关不受理涉诉案件的规定，同时，扩大诉讼受案范围，将绝大部分信访案件纳入司法轨道。

第三步，建立新型的公民政治参与和权利救助体制。实现党的领导、依法治国、人民当家作主更充分、更具体的统一；充分落实宪法规定的公民各项权利，保证民众意愿表达有畅通的渠道，怨愤发泄有合法的出口；建立相对独立的司法制度和健全的基层自治制度，将绝大部分民事纠纷、民众诉求纳入自治组织自我调节和依法诉讼的轨道。

三、相关措施的配套跟进

应确立新型治理思路，全面深化经济、政治和社会各领域的改革。以下四个方面尤为重要：

1、推动官、学、媒、民之间的沟通互动，最大限度地增进改革共识。对信访工作及“维稳体制等问题，官员、学者、媒体和民众，具有不尽相同的解读，本属正常现象，但有两种倾向应该扭转：一个是缺乏沟通，几套话语自拉自唱；一个是地方官员和基层干部很少用真话参与讨论。市县乡三级干部，在各种会议和媒体上发布的讲话、文章虽然不少，但千篇一律，千人一面的套话、假话、空话居多。遇到舆论**，他们往往采取缄默不语的策略，以免惹祸上身。其实，他们对很多问题都有与上级、学者、民众不尽相同的看法，尽管有很多保守僵化的东西，但也有一些来自实践的真知灼见。即使是完全错误的思想，也应该允许他们充分表达。所以，上级应该鼓励基层干部说真话；学者和媒体也应该注意听取和吸纳他们的意见；遇到分歧或矛盾，应该理性评判、适度宽容，从而促进各方思想交流，增进改革共识。

2、进一步转变领导方式，弱化自上而下的压力和管控。喊了多年的精简会议文件、控制检查评比、清理达标竞赛等口号，应真正落实见效。同时，应果断废止弊多利少的一票否决制，淡化政绩考核，促使地方官员确立对下负责、执政为民的理念，并为基层社会自治腾挪空间。

3、推进分配制度改革，消解民众因社会不公引发的怨气。分配不公、阶层固化引发的社会矛盾，在一些地方不断集聚发酵，成为燃点极低的火药桶，一旦溅上火星，就可能轰然爆炸。所以，必须加快财税制度、工资制度、干部人事制度改革步伐，尽快缩小官（政府）民之间、城乡居民之间、不同行业之间、高收入阶层与低收入群体之间的收入差距。同时，解决好其他领域竞争起点和过程不公等问题，以取得釜底抽薪的效果。

4、完善人大制度，加快政治体制和社会管理体制改革步伐。如果人民当家作主和横向权力制约的机制不健全，向地方下放权力和为基层减负降压，很可能导致某些恶质化的官员更加肆无忌惮地侵犯公民权利；司法独立也可能加剧司法腐败。所以，在信访制度由行政主导向民主法治转变过程中，应全面推进其他领域的民主法治建设，实现地方治理的全面转型。如：健全党内民主制度，进一步改善党的领导；推进人大制度改革，使其成为名副其实的权力机关；提高各级官员选举的透明度和竞争性，试行县以下官员直接选举，保证官员执政为民，对下负责；推进司法改革，促进司法公平与公正；改革工会制度，使工会既不脱离党的领导，又成为名副其实的群众团体；发育民间组织，做实基层自治，等等。

作者为原黑龙江省委副厅级巡视专员

第四篇：信访改革

信访改革重在“治未病”

领导干部和上访群众都讲规则、守规矩，才能让信访工作在法治化的轨道上运行

密切与群众的联系、保护公民合法权益，信访制度是一个重要渠道。近日，中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，规范化、法治化的要求，正是为了让这一渠道更加畅通。

近年来，信访制度在化解矛盾、提供救济、密切党群关系等方面发挥了重要作用。当前，各类社会矛盾处于易发、高发期，有必要进一步改革和完善这一制度，让它和其他纠纷解决、权利救济机制一道，共同筑起权益受损群众的保护网。

毋庸讳言，在以往的信访工作中，种种复杂无序的现象，既令各级政府颇感头疼，也让上访群众备觉艰难。曾经有北京周边的基层干部抱怨，由于毗邻首都，群众遇到难解决的问题就进京上访，以致当地被称为“国务院直属村”。对群众而言又另有一番苦衷：少数基层干部对群众疾苦缺乏了解，又不想让上级政府或部门监督自己，于是，矛盾无可解决，越级访乃至进京访，就成了权益受损群众的最后手段。

纾解这一病灶，重在“治未病”，及时将矛盾化解在基层、疏通在源头。征地拆迁、劳动保障、教育医疗……这些民生问题利益关系复杂，是信访的多发地带。《意见》强调，“将保障和改善民生作为预防和化解矛盾纠纷的基础性工作”，可谓抓住了问题的要害。而健全冤假错案责任追究制度、实行办案质量终身负责制，则是遏制司法不公、化解矛盾冲突的治本之策。在此基础上，“不支持越级上访”，对信访人行为提出要求，可谓合情合理。只有领导干部和上访群众都按规则、程序行事，信访工作才会真正在法治化轨道上运行。

无须讳言的是，在多年实践中，信访制度的运转常常被扭曲。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的误读在信访者中广泛存在，“一票否决”带来的压力传导机制也让地方干部不堪其重。

改变这一局面，不是要弱化信访制度，而是要加强信访改革。不断完善信访功能，拓展信访渠道，不但可以“堂前击鼓”，还能“网上鸣冤”，让群众不必付出奔波之苦便能反映情况，不必四处求告就能解决问题。这些都是信访改革的题中应有之义。更重要的是，要通过对信访工作方式方法的改革创新，让各级领导干部真正落实群众路线教育实践活动的要求，扭转压力传导方向，变“上访”为“下访”、变“信访”为“接访”。《意见》提出“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”，并把接访下访作为直接联系群众的重要制度，明确规定各级领导干部的最低接访时间，正是对问题的回应，也是对以往有效经验的总结。

说到倾听群众声音，信访制度的推动者毛泽东同志堪称楷模。1950年5月上旬，他回了将近80封群众来信，仅5月7日一天就回了18封。第二年6月颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，为新中国的信访制度划定了起点。在新的时代条件下，信访制度理应与时俱进，但为人民服务的宗旨不会变、保障群众利益的根本不会丢。只有这样，才能以创新激发制度的潜力，真正为国家发展、社会和谐、民生幸福助力。

第五篇：改革信访工作制度实行什么制度

推动信访制度改革（广东省）广东省人大常委会法工委

浏览字号： 大 中 小 来源： 中国人大网 2014年9月23日

十八届三中全会描绘了我国全面深化改革的宏伟蓝图，对全面推进依法治国、建设法治国家作出战略部署。习总书记提出，要做到重大改革于法有据、有序推动。这标志着我国将告别“不破不立”“先破后立”的法治被动时代，走向“先立后破”的新时代，进入法治引导改革、在法治轨道上积极稳妥深化改革的新时期。我省人大常委会围绕中心、服务大局，把握时代特征，将立法决策和改革决策相结合，努力为全面深化改革提供法制保障，特别是在制定《广东省信访条例》（以下简称《条例》）过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，创新工作机制，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进信访制度改革。

一、探索和创新立法工作机制，为信访立法和改革聚民智、凝共识

制定《条例》推动我省信访工作改革，是贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会精神，实现信访工作法治化的迫切需要，是坚持和实践党的群众路线的客观要求，是解决我省信访工作中存在问题的现实需要。常委会高度重视，在《条例》制定过程中，严格执行本届常委会新制定的立法论证、立法公开、立法评估等五项工作制度，以9大高校立法基地、高校联盟和立法咨询专家为平台，进一步探索党委领导立法、人大主导立法、多方参与立法相统一的运行机制，确保《条例》顺利出台。

《条例》的制定始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。换届以后，省委书记胡春华多次就进一步改进立法工作，提高立法质量给任务、提要求，要求常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，赴全省各市和基层农村开展调研，了解到各方面迫切要求制定和完善维护社会稳定、化解社会矛盾方面的立法。调研后，常委会向省委专门作了报告，省委对此高度重视，明确指示要研究制定《条例》，加快立法步伐。根据省委的决定，常委会将《条例》补充列入了2013年立法计划，集中各方面的力量和资源推进立法工作；常委会党组多次就起草进展情况、审议修改遇到的重要问题和在社会上开展大讨论等事项向省委请示报告，《条例》通过后，还专门就贯彻实施有关问题向省委请示，推动有关宣传贯彻实施工作的开展。

《条例》的制定始终坚持开门立法，拓宽多方参与立法的途径。立法要遵循民主原则，发挥人民的主体作用，做到依靠人民、为了人民。多方参与是增强民主性的有效途径。《条例》在制定过程中，常委会探索和践行科学立法、民主立法机制,努力拓宽公民有序参与立法渠道，为信访制度改革凝聚广泛共识。一是探索多方起草的模式，注重汇集民智。2013年8月，常委会同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学的立法基地分别独立起草法规草案建议稿，力求通过多个高校专家之间的研讨和争论，引入竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。专家是人民群众的一部分，具有更强的专业和理论素养，实践证明，尝试委托多方起草《条例》，拓宽了法规起草途径，能发挥高校理论研究优势，为地方立法提供理论支撑和智力支持，也有利于克服部门利益；同时，还有利于借助高校立法基地这个平台拓宽公众参与渠道。高校在起草过程中，深入群众、深入基层、深入实践，为群众在立法中“代言”，把社会方方面面的意见在立法中综合好、统筹好、集中好，扩大了立法联系群众的队伍和力量，增强了立法调研的深度和广度，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。二是拓宽渠道，全过程公开和全方位听取意见。常委会在《条例》的委托起草、座谈、调研、评估、审议等过程中全过程公开和全方位听取意见。全程邀请媒体参加报道，加大公开力度。多次召开政法系统座谈会、信访工作人员座谈会、信访群众座谈会等各类专题座谈会进行专题研讨，尤其是专门召开信访群众座谈会，请基层信访群众介绍自身的上访经历，听取其对信访立法的意见；多次向我省选出的160名全国人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有关部门，全部省政府组成部门和直属机构，21个地级以上市人大常委会，9个地方立法基地和66名立法咨询专家征求意见。同时还就有关专题向全国

人大常委会法工委、国家信访局和国务院法制办进行了请示。三是公开讨论，推动形成共识。信访问题既敏感又复杂，社会各方面在思想上、观念都有很多分歧，对立法工作提出了更高的要求。对此，常委会组织在南方日报等新闻媒体上开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士进行讨论和争论，引导社会各界正确理解中央有关政策精神。通过广泛讨论，让公众亲身参与立法过程，了解立法背景和立法目的，推动社会各界形成共识。

二、针对问题立法，立法解决问题，将信访工作纳入法治化轨道

常委会在制定《条例》过程中，坚持问题导向，顺应社会发展的要求，贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，重点解决我省信访工作存在的突出问题，通过构建可操作、切合实际的法律制度，推动信访制度改革。

（一）明确诉访分离，推动信访制度回归本位

从各方面反映的问题看，信访工作最突出的问题是偏离法治轨道，大量本应当通过法律途径解决的诉求和矛盾纠纷，也要求通过信访途径解决，信访制度的权利救济功能被过度扩张。要解决好这一问题,就要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，进一步推动信访工作法治化。因此，常委会通过制定《条例》，明确信访事项的范围，将法定途径解决的诉求从普通信访事项中分离出来，让信访制度的功能回归本位；完善诉访分离制度，对“法定途径”作出细化规定，增加分离的可操作性；建立涉法涉诉事项依法终结制度，避免其回流到信访渠道。

（二）实行网上受理信访，进一步畅通信访渠道

信访渠道不够畅通是导致信访人采取非正常甚至过激方式表达诉求的主要原因之一。要解决好畅通信访渠道问题，必须抓住两个关键点，一是便捷快速，二是阳光信访。常委会深入学习十八届三中全会《决定》精神，结合兄弟省市的成功经验，将实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过制定《条例》，规范网络信访渠道建设、网上信访信息公开，拓宽网上信访渠道，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道。同时，还对联合接访工作平台、信访绿色邮政通道、下基层听取意见和接访等内容作了规定，方便群众表达自己的合理合法诉求。

（三）规范信访秩序，引导信访人理性有序表达诉求

从调研情况看，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”、“信闹不信理”，以集体上访、越级上访、重复上访、闹访缠访等方式表达诉求的情况比较突出，严重影响社会正常的秩序。要解决好这些问题，就必须根据权利与义务相一致的原则，对信访人非正常上访行为作出适当的规范，力求把群众的合法诉求解决到位，把不合理诉求和思想认识引导到位，把违法行为依法处理到位，以实现维护信访秩序、维护信访人权益、维护社会公平正义的统一。因此，《条例》在制定过程中，常委会始终坚持处理好保障权益和维护秩序的关系，一方面强调保障信访人权益，另一方面也对信访秩序作出规范，将越级上访、信访终结后的重复上访、拒绝推选代表的集体上访纳入不予受理的范围，要求工作人员做好说服解释、情绪疏导工作；

对缠访闹访妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的，则明确了法律责任，要求公安机关依法予以处理。

（四）规范源头预防，建立有效预防化解社会矛盾机制 我省信访实践中源头化解有所欠缺，决策欠妥、行政不作为、行政乱作为、行政程序有瑕疵等情况时有发生，容易引发社会矛盾。据此，调研组建议制定《条例》时对此作出规范，但审议过程中，也有意见提出源头预防不属于《条例》应当规范的内容，建议不作规定。常委会经过反复研究，认为要从根本上减少社会矛盾，必须从根本上调整社会利益，解决好人民群众关心的直接利益问题，让矛盾纠纷少发生、不发生并及时解决在当地。因此，常委会制定《条例》时，进一步规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点建立决策风险评估制度，畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生；并通过完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

（五）强化工作责任和监督，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制

部分信访工作人员接访行为不规范，初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实，是导致信访秩序混乱、信访所反映的问题得不到解决的重要因素。要保障信访人权益、规范接访行为，最核心的就是要落实信访工作责任制，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制。对此，常委会在借鉴各地成功经验的基础上，建立信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，强化信访工作机构、监察机关和人大监督，通过严厉查处那些不作为、乱作为的人员，确保信访工作责任制落实到位。

三、开展宣讲，营造《条例》实施良好氛围

张德江委员长指出，要坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排，增强社会各方面对立法过程的了解和参与，为法规正确、有效实施营造良好社会氛围。一部法规出台后，执行得好不好，很重要的一点，是看社会对法规的理解准确不准确，这是法规实施的重要基础，也直接反映了立法质量。为此，常委会高度重视《条例》宣传工作，将立法宣传和法规普及宣传结合起来，使《条例》深入民心、深入人心、深入社会。

（一）加强宣传解读，引导各方面正确理解《条例》规定

（二）组织宣讲队伍，为宣讲提供强有力的支持

常委会组织省信访局、省委党校、省社科联、中山大学等9所高校立法基地、有关地级以上市本地高校等各方面力量，并结合部分常委会立法咨询专家，组成150人左右的宣讲团，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就《条例》的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、ppt等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保证了讲课效果。

（三）强化组织协调，推动各市、县深入开展宣讲工作

常委会成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，深入到市、县、镇进行宣讲动员，协调各地做好宣讲工作。此外，还组织编写15期宣传贯彻落实

条例工作简报，通报各地区各单位宣讲工作情况，总结好的经验做法。在常委会的推动下，各市县认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习，为《条例》实施打下了良好的基础。

四、组织试点，推动以法治方式解决信访突出问题

制定并实施《条例》，运用法治思维、法治方式和法治平台解决信访问题，化解社会矛盾，是一个重大的方向性选择。条例的生命在于实施，在于实践，而充分运用好常委会立法过程中形成的各类资源，重点解决好突出困难和问题，对贯彻落实好条例具有重要意义。为此，根据省委的要求，省人大常委会选择广州市海珠区等十个县区开展贯彻实施《条例》以法治方式解决信访突出问题试点工作，通过加强对试点地区的指导与协调，探索长效机制，推动“一府两院”运用法治方式解决信访突出问题。目前，全省的试点工作已经正式启动，在当地党委的领导下，各试点地区结合各自实际，有重点、有步骤地实施各项试点工作任务。

人大牵头，强化沟通协调。常委会成立由分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县也分别设立相应的试点工作领导小组。通过成立机构，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，及时反映信访工作中的重大问题，交流好的做法和经验。

专家参与，注重理论指导。常委会组织10个工作组，由法委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地方准确理解和贯彻实施《条例》规定。

以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻落实提供经验。常委会要求各试点县区重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面的内容进行试点。7月底，根据部分地区信访工作中出现的推诿现象，常委会又专门组织各试点工作组进行研究，要求各试点地区重点对建立防止互相推诿的机制进行探索，着力解决推诿等问题。为总结经验，年底常委会还将对各试点地区工作进行检查验收，向省委全面报告试点实施情况，提出组织推广意见。

在立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神，发挥好立法引领推动和保障改革的作用，这是我省今后几年地方立法的重要任务。我们将认真总结实践经验，不断推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省全面深化改革提供有力的法制保障。篇二：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉

【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵 2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依

法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一

是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3] 目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他篇三：国家信访制度改革

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》全文如下。

近年来，各地区各部门认真贯彻落实中央决策部署，解决了大量群众生产生活中遇到的困难和问题，赢得了群众拥护，凝聚了党心民心。同时应当看到，一些地方和部门还不同程度地存在损害群众利益、伤害群众感情的现象，引发了大量信访问题，尤其是在征地拆迁、劳动和社会保障、教育医疗、企业改制、环境保护等方面的信访问题比较突出，群众反映强烈。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定，现就创新群众工作方法、解决信访突出问题提出如下意见。

一、着力从源头上预防和减少信访问题发生

（一）加大保障和改善民生力度。将保障和改善民生作为预防和化解矛盾纠纷的基础性工作，更加注重落实好各项民生政策，优先保障民生支出。针对土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等方面的突出问题，加强顶层设计，完善相关政策，全力推动落实。

（二）提高科学民主决策水平。完善决策机制和程序，增强决策透明度和公众参与度。建立健全人民建议征集制度，鼓励和引导人民群众对党和政府工

作献计献策。对与人民群众利益密切相关的决策事项，要通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，充分考虑大多数人的利益。健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。在评估中要充分听取信访、维稳、综治等部门的意见。健全决策纠错改正机制，实时跟踪决策实施情况，及时了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，适时决定是否对决策予以调整或者停止执行。落实决策责任追究制度，对违反决策规定、出现重大决策失误而造成重大损失或者恶劣影响的，按照谁决策、谁负责的原则，严肃追究决策者的党纪政纪责任，触犯法律的依法追究其法律责任。

（三）坚持依法办事。各级国家机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。强化各级干部带头学法尊法守法用法意识，提高依法办事能力。依法保障人民群众参与社会治理和公共事务，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法。注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。严格落实行政执法责任制，对于不作为、乱作为的，依法追究责任。深化司法体制改革，确保司法公平公正。建立健全冤假错案责任追究制度，实行法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责制，严肃查处刑讯逼供、暴力取证、隐匿伪造证据等违法行为，不断提高司法公信力。

（四）改进工作作风。发扬求真务实、真抓实干、密切联系群众的优良作风，深入基层调查研究，解决突出问题。总结推广干部进村入户、送政策送温

暖送服务、记民情日记、建民情档案等做法，坚持与群众共同分析研究解决实际问题。坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，做到联系群众而不脱离群众、服务群众而不损害群众、解决问题而不引发问题，进一步密切党群干群关系。

二、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道

（五）健全公开透明的诉求表达和办理方式。完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法，更加重视群众来信尤其是初次来信办理，引导群众更多以书信、电话、传真、视频、电子邮件等形式表达诉求，树立通过上述形式也能有效解决问题的导向。实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性；逐步推行信访事项办理群众满意度评价，把办理工作置于群众监督之下，提高信访公信力。

（六）突出领导干部接访下访重点。把领导干部接访下访作为党员干部直接联系群众的一项重要制度，与下基层调查研究、深入联系点、扶贫帮困等结合起来，提高工作实效性。省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）领导干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访，省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访。在坚持定点接访的同时，更多采取重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访、领导包案等方

式，把行政资源集中用于解决重大疑难复杂问题、检验施政得失、完善政策措施、加强督查问效上。

（七）完善联合接访运行方式。按照一站式接待、一条龙办理、一揽子解决的要求，在市、县两级全部实行联合接访，减少群众信访成本，提高工作效率。加强对进驻联合接访场所责任部门的动态管理，做到信访问题突出的责任部门及时进驻，信访问题明显减少的责任部门有序退出；推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，促进问题解决。

（八）引导群众依法逐级反映诉求。深入学习宣传贯彻《信访条例》，加快推进信访工作法治化建设。严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，进一步强化属地责任，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。各地可结合实际制定具体实施办法。依法维护信访秩序，对信访活动中的违法犯罪行为，由公安机关依法处理。

（九）充分发挥法定诉求表达渠道作用。按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出，或者及时转同级政法机关依法办理。完善法院、检察院、公安、司法行政机关信访事项受理办理制度，落实

便民利民措施，为群众提供便捷高效热情服务。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法诉求通过法律程序得到解决。加强司法能力建设，不断满足人民群众日益增长的司法需求，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

三、健全解决信访突出问题工作机制

（十）完善信访联席会议制度。强化各级信访联席会议综合协调、组织推动、督导落实等职能作用，形成整合资源、解决信访突出问题的工作合力。根据实际需要，及时调整成员单位组成和专项工作小组设置，进一步明确各自职责任务，建立健全相关工作制度，特别注重从政策层面研究解决带有倾向性、普遍性和合理性的突出问题。

（十一）健全解决特殊疑难信访问题工作机制。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导等办法，认真解决特殊疑难信访问题，做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。建立信访听证制度，对疑难复杂信访问题进行公开听证，促进息诉息访；规范信访事项复查复核工作，对已审核认定办结的信访事项不再受理；健全信访事项协商会办等制度，明确相关责任，加大化解“三跨三分离”信访事项力度。

（十二）健全统筹督查督办信访事项工作机制。建立健全党委和政府统一领导、信访联席会议组织实施、相关职能部门共同参与的督查督办工作机制，进一步加大解决和化解信访突出问题的力度。