大调解工作机制

第一篇：大调解工作机制

新委发[2006]11号

关于建立社会矛盾“大调解”工作机制的通知

各村党支部、村委会、乡直各单位：

为认真实践“三个代表”重要思想，推进平安创建活动的深入开展，营造出更加安定和谐的社会环境，促进我乡经济社会的全面发展，根据上级文件精神，经乡党委研究，决定建立社会矛盾“大调解”工作机制，即从乡社会矛盾纠纷调处中心为龙头，整合各类调解资源，充分发挥各级调解力量的作用，进一步提高发现、控制、化解和处置社会矛盾纠纷的能力，在全乡范围内形成以乡党委、政府统一领导，司法所、派出所组织协调，社会各方面力量共同参与的“大调解”格局，妥善化解“法院管不着，村 1

居管不了、乡镇管不好、治安处罚根治不了”的社会矛盾纠纷，努力防止因民间纠纷激化引发刑事治安案件和群体性上访事件，全力营造一个全乡上下心齐气顺、共谋发展的良好氛围，确保社会稳定和治安。现将该工作机制确定如下：

一、组织体系

矛盾纠纷大调解，由乡社会矛盾纠纷调处中心组织协调，依托司法所、派出所、信访科、村、部门、厂企等成立联动的全体组织体系。

二、保障措施

一是人员保障到位，常驻中心人员必须遵守中心各项规章制度，严格履行工作职责，确保在岗在位；村、厂企以及联动部门服从乡调处中心的指令，及时派员参加调解工作。二是经费保障到位，乡调处中心办公经费由乡财政解决。

三、调处方式

一是直接调处和指派调处相结合。二是归口调处与联动调处相结合。三是属地调处与联动调处相结合。

四、职权保证

1案件指派权。乡调处中心将受理的社会矛盾纠纷案件指派给由村、部门调处，相关村部门必须接受；

2、调处调度权。对于重大疑难矛盾纠纷相关村、部门必须服从乡调处中心的调度，及时派员参加协调处理；

3、调处督查权。对于乡调处中心分流指派的案件，有关村、部门必须在规定时间内调结，并书面报告处理结果，对于全乡有影响的矛盾纠纷，乡调处中心派人参加办理。

4、“一票否决”建议权。对矛盾纠纷排查调处工作不力，造成矛盾激化和重大社会影响的单位和个人，由乡调处中心提出建议，经综治、组织、监察等部门调查核实后，实行社会治安综合治理工作一票否决。

五、网络覆盖

乡成立社会矛盾纠纷调处中心，乡直各单位、各部门建立调解站，村及150人以上企业、医院、学校建立调解委员会；村民小组及150人以下企业建立民调小组。形成“横向到边、纵向到底、依托基层、多方参与”的大调解格局，将人民调解工作与基层民主政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民来信来访工作相结合，全

面筑牢维护全乡社会稳定的“第一道防线”。

六、服务配套

一与法律工作者参与配套；二与法律援助配套；三与法制教育配套。

特此通知。

中共新集乡委员会 新集乡人民政府 2006年2月19日

第二篇：大调解工作机制总结

构建大调解工作机制 营造大稳定社会环境

构建和谐社会，促进经济发展，是当代社会发展的主题。加强人民调解工作，消除社会矛盾纠纷是构建和谐社会的必要措施。根据市委、市政府、省城综治委下发的《关于建立大调解工作机制的实施意见》文件精神，我县在构建大调解机制方面严密制定措施，认真抓好落实，切实收到实效。全力精心构筑矛盾纠纷大调解机制，努力筑牢维护社会稳定的“第一道防线”，在社会治安综合治理工作中发挥了重要作用。现就我县建立大调解机制和实施情况做如下总结：

一、大调解工作机制的机构建设。

随着社会的高度发展，各种具有特殊性、专业性的矛盾纠纷大量突现，使得原有的调解机制不能适应时代的要求，大调解工作机制的建立很好的适应了这个要求，它的优越性得到了各级领导的高度重视。以阳曲县社会治安综合治理委员会的名义下发了[2007]9号文件，提出了建立党委领导，政法综治协调，职能部门各负其责，全社会共同参与，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解紧密结合的社会矛盾纠纷调解工作领导体制和工作机制，使调解真正成为维护社会稳定的第一道防线。

1、基层人民调解委员会的健全和完善。

一是建立了以各乡镇党委为牵头单位，综治办、派出所、基层人民法庭以及农经、水利、林业、民政、青、妇、武等部门参与的人民调解委员会10个；

二是建立了以社区建设管理办公室为牵头单位，综治办、司法所、黄寨派出所、居民委员会等部门参与的人民调解委员会1个；

三是全县124个行政村健全和完善人民调解委员会。

2、成立了以黄寨镇为代表的联动调解工作队，成员有治保、司法、公安组成，其主要任务是在巡逻中处置一些突发的事件。

3、行业性、专业性人民调解委员会的组建了七个机构，分别是： 劳动纠纷人民调解委员会：牵头单位是劳动和社会保障局，组成人员有县直机关工委综治办、安全生产管理局、经贸局、中小企业局。

房屋拆迁纠纷人民调解委员会：牵头单位是房地产管理局，组成人员有建设工委综治办、建设局、国土资源局、物价局。

交通事故纠纷人民调解委员会：牵头单位是公安局，组成人员有政法工委综治办、交警队、农机局

医疗纠纷人民调解委员会：牵头单位有卫生局，组成人员有卫生工委综治办、县医院、中医院、物价局。

学生伤害事故纠纷人民调解委员会：牵头单位是教育局，组成人员有文教工委综治办、阳曲一中、阳曲二中、新阳街小学。

企业改制安置补偿纠纷人民调解委员会：牵头单位是经贸局，组成人员有经贸工委综治办、民政局、信访局。

农村土地使用权纠纷人民调解委员会：牵头单位是农业局，组成人员有农业工委综治办、林业局、国土资源局。

4、县级各行政机关组建行政调解工作小组，由各单位分管综治、调解的副职任组长，成员由热爱这份岗位，并具有一定法律水平的人

员担任。

二、工作开展情况

1、调解案件的受理移交情况。

一些案情简单、矛盾不大的案件，如果到法院起诉，法院就会通过移交的办法告知当事人去司法所进行调解，或者打电话给司法所，同样，司法所受理的案件，如果不是调解范围的案件，比如非法同居的案件，那么就要移交到法院进行通过法律途径判决，口头移交的案件总数为10余件。

2、调解人员交叉参与案件调解的工件情况。

人民调解工作指导员的选拔是通过法院党组经过仔细考虑后，以民庭为主要选拔目标，主要考虑他们处理民事案件办法比较多，与实际需要相适应。特邀调解员是通过司法局班子一致商议决定的，选派基础工作经验丰富，熟悉法律知识的人员担任，关于调解人员的交叉情况，只要调解委员会提出要求，工作指导员和特邀调解员马上到位，一切服务于调解委员会。

3、律师进社区情况。

我们通过发放调查问卷的形式，了解到社区对法律知识的渴求，为此我局进行了大量的工作，特别是派律师进社区，利用大型集会的有利时机，为社区人民搞好服务。

在进行大调解机制建设的同时，对基层人民调解工作突出指导作用，今年全县共受理调解案件1405件，成功数为1350件，调解成功率在96 %。极大地维护了地区稳定，营造了良好的发展氛围。

三、存在问题：

1、重经济建设，轻人民调解的思想还不同程度地存在，影响着大调解机制的创建和开展工作。

2、机制虽然建立了，如何发挥大调解的职能还不能在短时期内得到体现，还没有形成良好的工作氛围。

3、在相互配合、衔接等方面还存在一段时间的磨合，不注重资料的积累等方面还存在不少差距。

4、调解人员交叉情况以及案件移交等情况存在很大差距，部门之间的隔阂在很大一段时期内会存在，给工作的正常开展带来阻力。

第三篇：大调解对接机制

5、“公调对接”工作机制

建立“公调对接”机制以化解矛盾纠纷，有效预防矛盾纠纷激化，维护一方平安为目标，进一步整合调解资源，建立健全社会矛盾纠纷大调解与公安110接处警对接，流转、调处等工作机制，更好地发挥大调解机制在化解矛盾纠纷、和谐社会关系、维护社会稳定中的作用。

建立“公调对接”机制遵循以下原则：

1、因地制宜的原则。根据自身实际建立“公调对接”机制。通过建立“公调对接”机制，真正实现矛盾纠纷的有效分流，做到方便群众，及时化解，提高效率。

2、协作联动的原则。切实有效地将公安资源与大调解中心资源有效对接，从公安110接处警源头入手，强化现场取证，规范公安机关与调处中心对矛盾纠纷的转递分流，实现110与大调解由形式到内容对接的实质性飞跃。

3、依法调处的原则。矛盾纠纷的受理、分流、调处等应建立规范的程序，严格依照法律、政策和县社会矛盾纠纷调处服务中心的有关要求调处矛盾纠纷，以确保矛盾纠纷调处合法、合情、合理，积极保护纠纷双方当事人的合法权益。

4、“公调对接”机制可根据实际情况选择以下三种方式开展工作：一是调处中心在公安派出所专门设立调处站，聘用专人常驻调处站开展矛盾纠纷调处工作。二是公安部门指派人员参与调处中心工作。三是110接处警实行公安派出所与调处中心之间分流，各自调处。

6、诉讼调解与人民调解的对接机制

1、下列纠纷可纳入“诉讼对接”案件范围：

（1）婚姻、家庭、继承纠纷；

（2）劳动争议；

（3）道路交通事故损害赔偿；

（4）一般人身、财产损害赔偿；

（5）医患纠纷；

（6）宅基地和相邻关系纠纷；

（7）消费者权益纠纷；

（8）小额债务纠纷；

（9）物业管理纠纷；

（10）农业承包合同纠纷。

2、对于未经调处中心调解的上述纠纷，当事人直接诉至基层人民法院及其派出人民法庭的，立案人员应当建议当事人将纠纷交由调处中心进行诉前调解。当事人接受建议的，人民法院可将纠纷交由调处中心进行诉前调解，并做好登记备案，不预收诉讼费。

3、经调处中心调解，当事人未达成调解协议并向人民法院起诉，经审查属于人民法院受案范围的，人民法院应当依法及时受理，并按照诉讼收费办法预收诉讼费。

4、人民法院对已受理的案件，经各方当事人同意，可于开庭前委托调处中心、工会、妇联、人民陪审员等组织或个人对案件进行调解。委托调解的期间最长为一个月。

5、委托调解期间当事人不能达成调解协议的，人民法院应当依法开庭审理。

6、人民法院对正在审理中的案件，可以邀请调处中心、工会、妇联、人民陪审员等组织或个人协助调解。经调解达成协议的，人民法院可以根据当事人的选择，制作、送达撤诉裁定或出具民事调解书，诉讼费减半收取。经调解不能达成调解协议的，人民法院应当及时判决。

7、刑事和解“检调对接”工作机制

刑事和解“检调对接”工作是检察机关受理的对社会公共利益危害程度较低、社会负面影响较小、侵害人与被害人自愿接受调解的轻微刑事案件，在县人民调解委员会正式达成民事赔偿调解协议的，检察机关依法作出不捕、不起诉、变更强制措施的决定，或建议公安机关撤案，或建议法院依法从轻、减轻处罚或依法进行其它处理的一种工作机制。

刑事和解“检调对接”工作遵循如下原则：

1、依法原则。以现行法律规定作为办案的标准和依据，严格按照法定程序实施，作出的处理决定，必须符合法律规定。

2、自愿原则。进行刑事和解检调的案件，必须基于涉案当事人的自愿，不得强行或勉强进入调解程序。

3、公正合理原则。充分考虑与案件有关的各种情节，兼顾被害人、犯罪嫌疑人以及其他打工诗人的利益和社会公信力的期待，注重办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，确保所做出的处理决定合理合法，宽严适度，有利于促进社会和谐和维护公平正义。

4、快速简便原则。在确保案件质量的前提下，以最短的时间、最低的成本

尽快审结案件，实现质量和效率的统一。

5、积极稳妥原则。对轻微案件实行刑事和解政策应加强研究论证，依法慎重，稳妥推进，防止因工作不慎而产生负面影响。

8、纪检与调解对接机制及措施

1、通报制度。镇纪检部门与调处中心之间及时互通信息。

2、例会制度。纪检部门与调处中心定期举行工作例会，交换工作信息，分析形势，提出对策、建议。

3、协商会办制度。纪检部门、调处中心及有关部门要共同会商处置方案，协调配合，各负其责，确保相关问题得到及时、有效的化解处理。

4、考核奖惩制度。将纪调对接工作的目标管理纳入大调解整体工作部署，建立工作责任制，抓好责任分解，实行过程考核与结果考核相结合，动态考核和静态考核相配套。对纪调对接工作成效显著的单位和个人予以表彰、奖励。对不履行或不正确履行职责并造成严重后果的人员实行责任追究。

5、对接范围。调处中心受理社会矛盾纠纷过程中，发现需要移交纪检部门查处的违法违纪案件；调解人员在工作过程中发现的违法违纪案件；纪检部门及时主动查处调解人员的渎职案件及其他归纪检部门查处的案件；纪检部门在接受举报中发现的属于调处中心受理管辖的民事纠纷案件，则转调处中心调处。

6、纪检部门与调处中心各自确定一名具体联络人员，负责日常案件的受理、登记、移交、督办等项工作。

7、对规调处中心管辖范围、应移交调处中心调处的矛盾纠纷，由纪检部门填写对接移送单由分管领导审签后，移交调处中心，同时告知举报人到调处中心接受调处。

8、调处中心受理的由纪检部门转来的纠纷，应当自受理之日起40日内办结；情况复杂的，可适当延长调处期限，但延长期限不得超过20日，并告知当事人延期理由。

9、调处中心在受理矛盾纠纷时，发现违法违纪案件，由调解中心主任在原举报信上签署意见，及时转交纪检部门查处。

10、纪检部门与调处中心要建立符合纪调对接工作需要的科学、合理、规范的工作资料台帐，并切实做到组卷正确、门类清晰、装订整齐、归档及时。

9、“大调解”与“信访”工作对接机制

一、信息互通机制

1、镇调处中心与镇信访部门对发现的矛盾纠纷信息及时通报，做到信息沟通准确、快速、及时，确保把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。

2、调处中心对排查、接报和受理的可能引发群体性上访事件的矛盾纠纷应及时向信访部门通报情况信息，共同研究对策，制订具体的工作方案，妥善处置。

3、信访部门对有可能通过调解解决的疑难信访案件，可将案件移交到纠纷所在地调处中心进行调处，调处中心应及时进行调解，并将调解情况及时向信访部门反馈。

二、预警排查机制

1、镇调处中心和镇信访部门要在春耕、夏种、秋收等农忙季节和纠纷易发期、重大节假日及“两会”期间，共同部署矛盾纠纷专项排查工作。对排查出的不稳定因素，逐案登记，建立台帐，向分管领导请求，明确解决问题和负责稳控的责任领导和责任人。

2、要针对可能发生人员进京赴省上访和去市集访的情况，认真制定处置工作预案，在人、财、物等方面做好充分准备，提前保障，一旦出现情况，迅速启动预案，果断、妥当处置。

三、联合调处机制

1、镇调处中心与镇信访部门要对排查出来的和已发生的上访人员以及矛盾纠纷逐一登记、认真梳理、核实情况，做到底数清楚、责任到人、工作到位。

2、对应该解决但不具备条件或暂时无法解决的，要认真做好思想工作，取得群众的理解和支持，对要求过高或不合理的，要找准切入点，耐心做好解释说明工作，动员各方力量，化解矛盾。

3、对于发生的各种矛盾纠纷，必要时应成立联合工作组。双方应密切配合，主动化解、就地解决、不拖延、不推诿，确保社会和谐稳定。

第四篇：创新推进“大调解”机制

创新推进“大调解”机制

西部志愿者彭洪军

“廉洁高效”是行政机关的宗旨，调解工作也应与时俱进，面对新形势下的社会矛盾纠纷复杂突出的问题，采取“大调解”的新举措，改变重复接待、单兵作战、久拖不决浪费人力、失信于民的状况。

一、具体做法

1.打好突击战，使重复接待转变为一次性受理。

“大调解”机制建立前，各类社会矛盾按归口受理的原则办理，即民间纠纷归司法所、老上访问题归信访、拆迁拆违的矛盾归城管开发等部门、治安矛盾归派出所、涉诉问题归法院，而且有些问题有交叉性、性质难以分清，群众找政府要跑好几个部门反映情况，有些群众对同一问题重复向多个部门反映，既浪费了群众的时间，也耽误了接待部门人员的时间。建立“大调解”机制后，由中心（站）统一受理，由原来的重复接待转变为一次性受理。中心受理后，进行分类处理：对符合政策规定的，依据有关政策转到城管、房产、开发、信访、司法、派出所等有关部门解决；对涉及法律问题的，引导当事人按照法律程序到司法部门依法解决；对不符合政策和法律法规的无理访、异常访，劝导当事人服判、息诉、息访。

2.打好合围战，使单兵作战转变为联合性作战。

“大调解”机制建立后，重大、疑难矛盾纠纷可由“大调解中心”直接调解，中心的组成人员由归口管理的有关部门人员组成，由过去的单兵作战转变为联合性作战。在街道社会矛盾纠纷调解服务中心，维稳办副书记为中心主任，司法所长为副主任，成员由街道办公室主任、派出所所长、法庭庭长等组成。

3.打好歼灭战，使久拖不决转变为及时性调结。

“大调解”机制建立后，明确了中心有案件分流指派权、矛盾纠纷调解调度权、矛盾纠纷调解督办权、“一票否决”建议权。所以街道辖区内的社会矛盾纠纷可由中心指派给街道相关科室、社区调解，真正来处理矛盾纠纷的实体单位多了，同时中心有权限定调结时间并要求报告调解结果，促进了基层提高工作效率，由过去的久拖不决转变为必须及时调结，否决有被“一票否决”的可能性。

二、存在的问题

“大调解”机制是新生事物，任何新生事物都有一个成长、发展、完善的过程，当前落实“大调解”机制主要存在三个方面的问题。

1.中心日常工作人员得不到落实。

当前“大调解”机制规定街道中心日常工作由司法所牵头，而司法所的编制只有1人且因公务员编制有限不能到位，司法所的本职工作具有九项职能，工作量大、任务繁

2重，单靠司法所人员难以很好地处理日常工作。各职能部门人员轮流坐班接待制，也因各自工作忙，而得不到很好的落实。

2.调解人员的业务素质不能适应工作的需要。

旧城改造、新城建设拆迁拆违引发的集访、越级访问题相当突出，工地建设单位与居民的矛盾有增无减，婚姻家庭财产邻里等纠纷呈上升趁势，历史遗留的“陈案”、久拖未决的“难案”、情况复杂的“大案”日趋增多，这些严重影响社会稳定和经济发展。如今的调解人员不仅要为人公正、联系群众、热心调解工作，而且要有一定的政策水平、法律水平。街道、社区懂法律的人员屈指可数，派出所法律专业毕业的人员也严重缺乏，法庭有司法执业资格的人员也没有达到100%。

3.调解中心制作的调解协议书与民事诉讼的衔接问题没有明确。

最高人民法院的司法解释规定，有民事权利义务内容的调解协议，具有民事合同的性质。这实现了人民调解到民事诉讼的顺利衔接，是调解法律化的重要体现。调解中心则属于工作机制范畴，不是一个具有群众自治性质的调解组织。而调解中心其调解性质既不属于严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解，更不属于法院审判活动中的司法调解，因此，调解结果是否具有民事合同性质没有明确规定。

三、认真对待，创建具有特色兵种，具有军事过硬的调解机制。

要建立完善“大调解”机制，必须针对当前存在的一些突出问题，采取有效的措施、制定相应的对策。

1.要发挥侦查兵侦查作用，做好调解工作前瞻性，定期排查和建立报告制度。

“大调解”机制建立后，明确规定了社会矛盾纠纷调解服务体系必须实行定期排查和报告制度，改变了过去对社会矛盾纠纷闹大了再调、上门了再调“重调轻防”的现象。如街道社会矛盾调解服务中心制定了月排查、季讲评、半年小结、年终总结的制度，及时了解群众关注的难点、热点问题，及时发现和掌握社会矛盾纠纷动态，实行主动调解，控制事态，避免矛盾激化。

2.要发挥通信兵信息分析作用，建立重大问题专项报告制度。

“大调解”机制建立后，明确规定了重大问题专项报告制，对影响社会稳定，可能导致突发性事件或激化为刑事案件，涉及人数较多、易引发群众性上访的事件，严重干扰正常生活秩序的疑难矛盾纠纷，可能危害公共安全及自杀事件等矛盾纠纷的线索、苗头，应在第一时间向街道工委、办事处及相关部门报告，并应尽快形成书面专报，否则要依据责任追究制处理。这充分体现了重“事前预防”的原则，矛盾

4的前瞻性得到了加强，矛盾的发生和激化能得到有效地控制。

3.要强化具有特种兵素质人员的选配工作，确保中心日常工作有一支专门的队伍。

街道可成立中心办公室，日常工作由中心办公室牵头，司法所及其他科室配合。中心办公室可安排1名公务员，聘用2名编外工作人员，而编外工作人员必须要聘请那些具有专业技术知识、具有良好素质、具有丰富经验的老政法干警，法律服务所人员以及具有法律专业知识的社会其他人员。

4.要强化各兵种训练制度，提高调解人员的业务素质。定期举办业务培训班；鼓励调解人员参加法律自学、函授等学习，采取报销学费、考试毕业奖励等制度；聘用常年法律顾问，调解人员与法律顾问保持热线联系；有计划地安排街道、社区调解人员参与法庭、派出所调解、庭审工作的旁听，边学边干；加强法院、司法局对基层调解工作人员的指导；选聘有法律基础的人员担任调解人员。

5.要划分兵种，精确打击，使重大、疑难矛盾纠纷由中心直接调解。

中心要坚持“多发性矛盾集中调解、突出性矛盾重点调解、季节性矛盾提前调解、经常性矛盾随时调解”的工作方式。同时，提高中心调解重大、疑难矛盾纠纷成功率，减少集体上访、越级上访，提高中心在群众心目中的地位，给上

5级政府、公安、法院等部门减轻压力，为群众节省人力物力。（1）中心成员要树立一盘棋的思想。中心成员要在中心主任的领导下，人人重视调解工作，个个以主人翁的姿态参与调解。（2）请求主管领导指导调解。中心在调解纠纷时，对拿不准、吃不透的纠纷可请公安、法院、司法局、街道等部门的领导参与指导调解。（3）动之以情、晓之以理、明之以法做好当事人的工作。原则问题不迁就、不退让，一般问题不计较，达到当事人满意、息访息诉的效果。

6.要发挥各兵种沟通协调机制，妥善处理好调解中心（站）制作的协议书的效力问题。

最高人民法院、司法部关于人民调解工作已于2002年11月1日有新的规定，社会矛盾综合调处中心的发展方向是人民调解委员会，在人民调解委员会的格局下建立多层次，全方位的社会矛盾综合调解处理中心，是新形势下的新要求。中心的机制可在人民调解委员会的格局下建立，以便实现中心调解与民事诉讼的顺利衔接。中心调解实际操作时可参照人民调解委员会调解的要求进行，保证调解过程的公正合法，即严格按照《人民调解工作若干规定》的受理条件、调解程序和期限等有关规定进行调解；重视调解协议书的规范，即中心制作协议书参照司法部统一的格式规范制作，确保它的法律效力。

第五篇：构建大调解工作机制的几点思考

构建“大调解”工作机制的几点思考

陈银伟

在我国“非诉讼纠纷解决机制”的调解制度有着浓重的中国特色和乡土气息，被誉为“东方经验”、“东方一枝花”，并为各国借鉴和发展。在大力推进和谐社会建设的大背景下，发展非诉讼纠纷解决机制调解制度也逐渐显现出新的特点，出现了新的架构，大调解机制应运而生。

一、非诉讼纠纷解决机制的发展

作为一种替代诉讼的纠纷解决机制，非诉讼纠纷解决机制的迅速发展与诉讼机制的不完美是息息相关的。诉讼机制本身所具有的缺憾恰恰可以由非诉讼纠纷解决机制来弥补，这正为非诉讼纠纷解决机制提供了一个广阔的发展空间。这是由非诉讼纠纷解决机制的特性和内在价值所决定的。

一是程序上的非正式性，即简易性和灵活性。非诉讼纠纷解决机制在程序上，相对走诉讼程序，操作上简易、灵活。而诉讼程序的复杂性以及相应的高成本在一定程度上阻碍了诉讼机制作用的发挥。

二是在纠纷解决基准上的非法律化。在法律规定的基本原则框架下，非诉讼纠纷解决机制可以充分运用情理、公共道德、社会习俗等社会规范，动之以情、晓之以理，而不必完全依据实体法，从而更利于纠纷的灵活处理。

三是具有民间化或多样化的特征。非诉讼纠纷解决机制一般包括民间性非诉讼纠纷解决机制、行政性非诉讼纠纷解决机制和司法性非诉讼纠纷解决机制，而民间性非诉讼纠纷解决机制占据了绝大多数，并呈现不断发展的态势。

四是纠纷解决过程和结果的互利性和平和性，即非对抗性。通过非诉讼纠纷解决机制当事人能更易于达到双方利益的衡平，纠纷解决的结果也更易于得到当事人的接受与执行。这是非诉讼纠纷解决机制显而易见的优势，也是人们对非诉讼纠纷解决机制价值最为认同的一点。

从上述对非诉讼纠纷解决机制的特性和内在价值的分析中，不难看出非诉讼纠纷解决机制较诉讼机制有其突出的优势，可以很好的弥补诉讼机制的不足与缺憾。正是因为如此，当前在我国各地普遍重视非诉讼纠纷解决机制的发展，这给我们带来了新的时代讯息：非诉讼纠纷解决机制作为一种纠纷解决机制，适应了法治社会的需求。它的蓬勃发展是现代法治发展的必然结果，是法治自我更新的一种努力，在一定程度上彰显出法治的生命力和创新力。但是非诉讼纠纷解决机制的创新与发展并不能解决法治的所有问题，诉讼机制同样有着非诉讼纠纷解决机制所无法企及的价值，因此非诉讼纠纷解决机制的良性发展绝非要取代司法诉讼，而是与诉讼机制形成积极的互动，搭建起新时期多元化多层次的纠纷解决机制。

二、非诉讼纠纷解决机制的发展及大调解机制产生的背景

我国的调解制度，在20世纪80年代以前，由于法制的不健全，调解制度进入空前的繁荣和鼎盛时期。这一时期的调解机制更多的带有政治性的色彩，被一些西方学者称之为“毛泽东时代的调解”。

80年代以后，我国进入一个法治与调解并存和共同发展的时期，这个时期，对诉讼的高度推崇使得调解制度成了落后于时代的事物，并在90年代开始逐渐遭受社会的冷落，进入停滞甚至衰退状态。

随着社会转型进程的推进，出现了一系列新的社会问题，而原有的纠纷解决机制难以适应新的调整需要出现的机制陈旧，社会纠纷解决中出现的新需求、新动向，以及法院和社会对调解制度观念的理性转变，调解制度开始融入到世界性

1非诉讼纠纷解决机制发展的潮流中，并被越来越多的人予以积极的评价。

2002年9月，司法部制定公布了《人民调解工作若干规定》，对人民调解的性质、人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等作出了具体的规定。最高人民法院也通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》的司法解释，明确了人民调解协议的性质和效力。这两部法律规范的出台，为调解制度带来了新的生机，调解制度开始迈入一个新的发展阶段。大调解架构的出现正是这一阶段的典型标志。

大调解是在改革的深化、开放的扩大，社会经济结构的变化，利益格局的调整，城乡各类社会矛盾纠纷日益纷繁复杂，预防、调处的难度不断加大的背景下产生的。随着改革开放的推进，矛盾纠纷的主体不再局限于家庭内部、邻里之间，而是呈现出多元化、社会化的特点；矛盾纠纷争议的内容更加复杂，加剧了矛盾纠纷客体变化的复杂程度；矛盾纠纷发生的社会环境也由相对封闭的计划经济时代转变为市场经济时代，开放的环境使得人们更加注重自身权利和利益的追求和抗争，在一定程度上给社会稳定带来了巨大的压力。这些都使得传统的调解制度面临着前所未有的挑战和考验，由此掀起了调解制度改革的浪潮。大调解机制的建立符合当前对调解制度改革和对社会纠纷解决的需要。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，对此改革和发展过程中出现的大量人民内部矛盾，是可以通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理的，因为及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面协调，可持续发展的重要内容。

同时，建构大调解机制合乎我国的国情。我国传统文化中向来推崇“和为贵”的价值理念，人们普遍存在着“厌讼”心理，而调解制度恰好是这一传统理念的继承和发扬。而且用调解的方式解决社会矛盾纠纷已成为许多国家认同的较好方法之一，成为各国司法改革的一种趋势。由此看来，大调解机制的建构有其深厚的现实背景。

三、大调解机制的探索建立

大调解机制的建构如上所述，是由我国特殊的纠纷解决的社会需求和司法资源的供给所决定的，是我国调解制度重构和多元化纠纷解决机制建设过程中的新动向。近年来，包括我们镇海区在内，全国各地相继探索建立了不同模式的大调解工作机制。归结起来，主要有两种模式。

一种是以乡镇司法调解中心的出现和普及为标志的。这一模式主要是针对人民调解资源配臵的松散无序问题，主张构筑党委政府主导，融相关部门协作配合、履行职责与基层组织发挥作用为一体的社会化大调解格局。它的基本架构是由乡镇党委政府统一领导，以基层司法所为主体，吸收乡镇信访、法庭、计生、土管、民政、派出所等各部门共同参与的常设办事机构，由乡镇分管副书记兼任主任并由司法所长兼任常务副主任。一般案件的调处方案由主任和常务副主任共同研究确定，而重要案件的调处方案则由调解中心之上的乡镇党委书记办公会集体研究确定。这一模式的出现是为了是针对一些“法院管不着、村里管不了、乡里管不好”的问题。农村的矛盾纠纷多发而复杂，而且村民与村委会干部之间的矛盾，土地林木权属争议、土地承包纠纷、计划生育引起的纠纷等日益突出，单纯依靠过去依托村、镇设立的人民调解委员会这种自治性纠纷解决方式显然无法很好的达到解纷止争的最佳效果。目前，我们区基本上是采取这种模式。

另一种模式是伴随着城市社区建设的推进以社区司法调解中心的出现为标志的城市社区大调解架构。基本架构是以基层司法所和信访办为组织构成，构建街道（乡镇）“司法信访综合服务窗口”，以此作为行政机关处理社会纠纷的平台

和通道。“窗口”以“立足社区、服务群众”为宗旨，集人民调解、法律服务、法律咨询、法制宣传、安臵帮教、信访接待、“110”公安司法联动和“12348”电话法律咨询及社区矛盾纠纷调解等功能于一体，由政府司法行政部门与信访部门组合而成，现已形成村居委、街镇、区三级调节网络。这一模式的着力点在于提高调解人员的素质，特别是法律素质，通过属地党委、政府的重视、支持，利用司法行政部门与审判机关领导干部交流等因素形成的良好工作关系，建立调解人员业务资质考核定级制度，向准专业化方面引导，同时通过调解实体、程序审核确认制度，最终取得审判机关谅解，解决现存的调解书效力过软问题，提高调解的权威性。

通过分析，这两种调解模式有以下显著的特点

第一，注重整合官方与民间两种纠纷解决资源，强调官方与民间纠纷解决资源的互动与合作。注重整合权力资源，各权力部门在乡镇司法调解中心的协调下，各司其职，协同配合解决各类矛盾纠纷。从这个意义上讲，司法调解中心虽然不具有行政机关或者司法机关的“官方身份”，但它实际上已经成为了一个代表乡镇党委、政府化解社会矛盾纠纷的综合性、实体性的常设办事机构，或者说是由有着“官方背景”的调解人组成的综合性办事机构，这使“调解中心”看上去更象一个党政各部门联手处理民间纠纷的“俱乐部”。

第二，强调多个部门的协作和配合，致力于建立一个互动联通的协作沟通渠道。它们不仅仅局限于机构内部，更重要的是要实现上下联通、部门协作，集合起共同的力量来致力于纠纷的调处和解决。通过构建这样一个综合服务平台，实现乡镇、街道与县区政府工作部门的联动，从而避免了相关部门在纠纷解决上的互相推委与扯皮，破除各自为政的观念，树立全局观念，形成解决问题的合力。第三，强调调解程序规范化与方式多样化。目前对于大调解的性质法律并没有作出十分明确的规定，普遍性的把它归入到人民调解的范畴。相应的大调解机制下达成的调解协议与人民调解协议一样仅仅具有一般民事合同的性质。因此为了保证调解协议的效力，为了保证调解协议能得到法院的认可，大调解架构注重制度化、规范化的建设，强调“依法调解”，在法律依据和程序上都有模仿法院调解的倾向。因此两种模式在强调依法调解和规范调解的同时，为了不使调解拘泥于刻板的条条框框从而失去生命力和灵活性，纷纷采取多样化的方式，注重情理法的结合，从而充分发挥大调解机制的优势并保证了与诉讼的衔接，成为连通诉讼与人民调解的柔韧环节。

第四，大调解机制与原有的依托村、镇人民调解委员会发生了一定的分化，但是大调解机制下司法调解中心的活动及其调解协议仍然称之为“人民调解”。在社会转型期的背景，原有的依托村、镇人民调解委员会在面对新型矛盾纠纷时，往往无法充分发挥解决纠纷的功能，甚至在一些矛盾纠纷中他们本身就是矛盾纠纷的当事人，更无法去担当解决矛盾纠纷的中立的第三人。同时由于司法调解中心所具有的权力背景，使得纠纷当事人更加信赖司法调解中心在解决纠纷方面所起到的作用，因此人民调解委员会和司法调解中心在解决纠纷方面发生了一定的分化。目前法律并未对大调解机制下的司法调解中心明确的定明“身份”，而它们的活动和达成的协议要想得到法院的认可，只能往“人民调解”方面挂靠。

四、建立大调解机制的思考及完善

全国各地对大调解架构的有益探索，是对当今非诉讼纠纷解决机制理论与实践的丰富与发展。综合以上分析，笔者就建立和完善大调解机制提出自己的粗浅的看法。

（一）正确协调行政机构纠纷处理与司法审查程序的关系。大调解机制与司法审查目前在我国发展起来的大调解机制的性质基本上属于司法行政性的，它与其它行政性非诉讼纠纷解决机制一样都面临着一个共同的问题，即如何协调行政机构纠纷处理与司法审查程序的关系。而且我国的大调解机制仍处于不断发展与完善过程中，并不能充分保证纠纷解决的质量。因此，在大调解架构下，应给当事人保留一个最终寻求司法救济的权利和机会，使司法权力能对大调解机制的运作产生制衡力量，以充分维护当事人的利益，保证纠纷解决的公正性以及司法的权威性；同时为了充分体现大调解这一非诉讼纠纷解决机制的程序利益，可以针对不同类型的案件分别采取实质审查和程序审查，以此来保证大调解架构下纠纷解决结果的权威性。

（二）解决大调解机制下达成的调解协议的效力问题。大调解机制与人民调解正是由于目前法律并未对大调解机制作出明确的定位，为了得到人民调解协议的效力，现在大调解机制仍是以人民调解的名义存在着。实际上人民调解是一种民间性的纠纷解决方式，而大调解则具有司法行政性，二者之间存在着明显的差别。而且在社会转型期的背景下，二者之间早已开始逐渐分化。因此，确定大调解机制下达成的调解协议的效力问题成为目前迫切需要解决的问题。大调解架构下整合了一系列官方的权力资源和民间资源，官方资源与民间资源的协调配合和良好互动使得纠纷解决的效率得到了明显的提高，也树立了良好的公信力。大调解这一纠纷解决机制有着人民调解所无法企及的优势，而赋予大调解这一行政性纠纷解决方式以高于人民调解更高的效力则是符合当前的现实需要的。这有利于纠纷解决资源的优化配臵与重构，使大调解机制作为衔接人民调解和司法诉讼的有力桥梁，从而形成多层次的纠纷解决机制，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决和法律服务,更加有利于创造和谐稳定的社会环境。

（三）积极发展通过政府购买民间纠纷调解服务。在大调解架构下，财政问题仍然是制约大调解这一纠纷解决机制发展的瓶颈。通过政府购买民间纠纷调解服务这一方式，为大调解机制下的纠纷解决工作注入了资金源泉，使得调解工作能够正常的开展和进行。虽然政府购买服务这一方式有众多的优势且能找到生存的土壤，它无疑是大调解机制中一个重要环节的创新。财政制度为大调解机制所带来的困境在短期内是不可能通过政府购买服务这一方式来摆脱的，但是同样需要注意的是并不能因为财政的困境而改变目前大调解架构的公益性质，否则大调解机制将无法发挥其在多元化纠纷解决架构中的积极作用。