推进政府间转移支付制度法制化建设的思考（xiexiebang推荐）

第一篇：推进政府间转移支付制度法制化建设的思考（xiexiebang推荐）

《政府与非营利组织会计》论文

推进我国政府间转移支付制度

法制化建设的思考

院系：财政税务系

专业：财政学

班级：08050

2姓名：田大舜

学号：20084050212

推进我国政府间转移支付制度法制化建设的思考

[摘要]：“十六届五中全会”将协调区域经济发展作为重点研究领域，认为要实现“五个统筹”，发挥财政的协调作用是关键一环，而其中最重要的就是完善政府转移支付制度。然而，我国从1994年实行分税制以来,对财政转移支付只是通过一些政府规章进行规定，而没有权威的法律制度对其进行约束。当前我国政府间转移支付在实际运行中存在着比较多的问题，应该不断完善和健全政府间转移支付的法制化。

[关键字]：政府间转移支付制度；转移支付；法制化；

一、政府间转移支付制度

政府间转移支付,是指在一定的预算管理体制下，中央政府与地方政府之间或上级与下级政府之间财政资金的转移(包括下拨和上缴)。政府间的转移支付实际上是存在于政府间的一种补助[1]。

1994年分税制改革实施后，为保证新体制的顺利运行，我国建立了税收返还制度。1995年为加强中央政府对地区间财政差异的调节作用，建立了过渡期财政转移支付制度。2001年进一步完善财政转移支付制度，开始实行一般性财政转移支付制度。经过几次改革，形成了以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。

二、我国政府间转移支付的目标

1．实现社会公平是政府间转移支付制度的终极目标[2]。

中央政府运用政府间转移支付制度可以调节不同地区的收入水平，使各地区全体成员都能够享受到大体均等的社会公共服务，以实现社会公平。

2．实现经济相对均衡发展是政府间转移支付制度的基本目标[3]。

经济实现相对均衡发展是公平和效率的要求，只有实现了经济相对均衡发展，落后地区才能有力量为本地居民提供各项最基本的公共服务，才能最终实现社会公平。

3．实现各级政府财政能力和公共服务水平的均等化是政府间转移支付制度的直接目标[4]。

均等化的财政能力意味着落后的地区财政也有能力为本地居民提供与发达地区大体均等的公共服务。由于市场的非均衡会导致财政的非均衡，所以建立转移支付制度就是要以财政均衡来解决市场的非均衡，使各地政府提供大致均等的公共服务。

三、我国政府间转移支付的现状

虽然我国已有将近16年的政府间转移支付的实践，但对政府间转移支付只是通过一些政府规章进行规定，还没有权威的法律制度对其进行约束，现行的政府间转移支付制度并不成熟。

专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据和合理的分配标准，在实际操作中受人为因素的影响很大，带有很大的随意性。至于财政转移支付资金能否按时按量到位，能否专款专用，还没有专门的机构对此进行检测和评价，也没有相关法律作为准绳。即使转移支付资金到了作为接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用这些资金仍是一个比较复杂的问题。这也就导致了有些政府官员贪污腐败。如2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时，仅将其中56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。

各级财力分配的比例不甚合理，由于事权的下放,地方政府承担了较多的经济和社会发展责任,而财力并不是非常适应,特别是基层政府缺乏主体税种。

在我国政府间转移支付体系中税收返还占最大比重，采用基数法计算后，发达地区税收返还的多；相反，中西部贫困地区税收返还的就少。如此便加剧了地区间的财力失衡，这与政府间转移支付制度的目标背道而驰。

如此可见我国目前仍实行的不是很规范的转移支付制度。[5]

四、推进我国政府间转移支付制度法制化建设的必要性

各国的财政转移支付制度一般都具有明确的法律依据。如美国的各项转移支付都要根据有关法律规定并以法律形式确定下来，作为各级政府间进行转移支付和接受转移支付的基本依据。

然而我国《政府间转移支付法》还没有制定。通过对我国当前政府间转移支付的现状的分析，按照依法治国的要求，我国政府必须加强财政立法工作,尽快建立和健全有关财政转移支付的法律,并辅之以相关的法规、规章和制度,把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道。要使财政转移支付的各个环节都有法可依,保证财政转移支付的权威性和稳定性。

另外，在建立和健全我国转移支付制度时，重点应放在以下方面：一是通过立法来保证政府间转移支付政策的稳定性、连续性和严肃性，杜绝朝令夕改、随心所欲的现象；二是加强司法、审计等部门的监督工作，确保政府间转移支付的实施效果。同时，应尽快健全相应的管理机构。对各种资金的使用情况要进行审计检查。对违反规定的要严肃查处,触犯刑律的要予以法办。还要积极创造条件加强对于财政转移支付的舆论监督和群众监督。

参考文献：

[1]安秀梅.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2008:293.[2][3][4]安秀梅.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2008:296-297.[5]杨聪杰.论协调区域发展的财政转移支付制度创新[Z].Interner.2006年12月16日.

第二篇：第九章政府间的转移支付制度教案

第九章政府间的转移支付制度

教学要求：通过本章学习，目的是希望可以让学生对政府间的转移支付制度有全面的了解，掌握我国财政转移支付的原则以及支付额的确定方法，认识我国现有转移支付制度的结构，存在的问题，并思考如何进一步完善。

本章提要：财政转移支付制度是政府间财力单方面转移的制度体系。转移支付制度的成因：一是调节财政纵向和横向平衡，实现全国各地公共服务水平的均等化；二是消除公共产品的外溢性；三是实现中央政府的调控意图。

转移支付模式按照转移方向有纵向转移支付和横向转移支付两种。转移支付由多种形式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助和专项补助等补助金制度和税收分享制度；从资金用途看，转移支付有无条件拨款和有条件拨款两类，通常均衡拨款是核心。

我国广义的转移支付体系具体包括税收返还、体制补助或上解、年终结算补助或上解、专项转移、公式化的转移支付制度等5种形式；总体上是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体。1995年后，以因素法为基础计算标准收、支的过渡性转移支付，属于一般性财力均衡拨款。其特点：一是不调整地方既得利益，中央从收入增量中拿出一部分资金用于过渡期财政转移；二是力求公平、公正“过渡”的特点较明显；三是突出重点，体现对民族地区的照顾。目前我国财政专项拨款的项目主要包括农村税费改革设计的公式化专项转移、缉私罚没收入转移支付、天然林保护减收转移支付，等等。本章关键词：均衡转移，标准收支，专项转移

教学重点难点：重点：政府间转移支出的涵义、类型，我国现有转移支付制度的结构、缺陷和完善以及一般性转移支付。难点：一般性转移支付额的确定和客观性转移中标准支出、影响因素和标准收入的确定。教学过程：

政府间财政转移的基本原理

一、政府间财政转移支付的含义

转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付四者概念的区别。转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方进行单方面的无偿性转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。

政府转移支付包括两个层次，一是指国际间的转移支付；二是一个国家内部的转移支付。政府间转移支付就是一个国家内部的各级政府之间或同级政府之间在既定的职能、支出责任和税收划分框架下，通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。政府间财政转移支付属于政府转移支付中的一部分，当财政全面管理政府的一切资金时，政府间转移支付和政府间财政转移支付这二者的概念相同；否则政府间转移支付的涵盖范围大于政府间财政转移支付。政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容。

二、政府间财政转移支付制度的成因

（一）调节财政纵向和横向平衡

1．纵向失衡。这是指由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的地方本级财政收支的不平衡。

2．横向失衡。这是指由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的地方政府间的不平衡。

（二）消除公共产品的外溢性

（三）实现中央政府的调控意图

三、政府间财政转移支付的模式

（一）纵向转移支付

纵向转移支付是指上下级政府间的资金转移，既包括上级财政的向下拨款，也包括下级财政对上级财政的上缴，也称“父子资助式”。即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据实施宏观调控的需要和各地区财政收支平衡状况，将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均等。

（二）横向转移支付

横向转移支付是指同级地方政府间发生的资金平行转移，一般是富裕地区向贫困地区提供资金援助，也称“兄弟互助式”。

（三）纵横交叉转移支付

即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。

四、政府间财政转移支付的方式 转移支付由多种方式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助以及专项补助等补助金制度和税收分享制度。

1．按税收来源地划分收入的方法形成的共享税。

2．公式化转移支付。即借助客观因素来确定量化标准而进行政府间的收入转移。均等化的公式转移意味着取消主观判断，具有客观性，便于实现资金分配的透明性、确定性和公平性。3．成本补偿性补助。这是以补偿项目的外溢性为主要目的进行的有条件补助，补助时中央给地方从事某种活动的全部或部分（地方配套资金）费用，因此，成本补偿性补助与政府支出项目紧密联系在一起。

4．专项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款。它是指中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，将自己掌管的财力拨付给地方财政的专项资金。

五、政府间转移支付的主要类别

（一）按拨款的限制性为依据划分为均衡拨款和专项拨款

（二）按拨款的目的为依据划分为收入均等化拨款和收支均衡拨款

（三）我国的转移支付划分为财力性转移支付和专项转移支付 第二节我国政府间转移支付体系的基本构架

一、政府间转移支付的结构

（一）我国广义的转移支付体系

我国转移支付体系是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体，转移支付形式具有多样性，具体形式有5种。税收返还。

2．体制补助或上解。3．年终结算补助或上解。4.专项转移。

5．公式化的转移支付制度。

（二）我国财政预算管理体制的创新

1．以奖代补。以奖代补主要适用于对县级财政关系的协调。2．实行中央、省、市县三级财政管理体制。

（三）我国政府间转移支付制度的法规体系 1．一般财政转移支付。2．专项转移。

二、我国转移支付制度的缺陷

（一）制度欠规范、转移支付项目不合理，资金监管不力，效益低下,均衡效果差

（二）转移支付结构上，税收返还和专项拨款比重过大，没有达到地区均衡效果

三、我国转移支付制度的完善

（一）合理确定目标，增强各级政府收支关系的对称性

（二）调整转移支付结构，加大均等化转移支付数量，强化公平的力度

（三）改基数法为客观因素法

（四）借鉴国际经验形成规范的转移支付公式 第三节我国均衡性转移的总体设计 一、一般均衡性财政转移支付的基本原则 1．不调整地方既得利益。2．力求公平、公正。

3．突出重点，体现对民族地区的照顾。

二、均衡拨款制度建设的基本思路

国际通行的规范的均衡拨款应参照各级地方政府的标准收、支确定，“标准收入”是按照各地自有及共享收入项目的实有税基和平均的收入努力程度估算的应有收入；“标准支出”是指在相同的支出效率前提下，实现同等水平公共服务能力所需的财政支出。在我国，由于一些基础数据难以取得，大部分项目的“标准收支”测算比较困难，而且又由于中央政府转移支付的财力有限，客观因素不全面、不准确，以及支出确认方法具有差异性等方面的原因，使得一般的均衡拨款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客观支出的需要，因此，应该增加对民族地区的政策性转移支付。三、一般性财政转移支付额的确定 一般性转移支付额的计算公式表示为: 某地区该地区该地区该地区

一般性转＝(标准财一标准财)×转移支 移支付额政支出政收入付系数

第四节客观性转移中标准支出的确定

一、标准财政支出的改进趋势

（一）支出项目的分类更加细化

（二）按影响支出的有关因素分别建立支出模型

（三）因素选择更加合理

（四）计算方法更加科学规范化

二、地方标准支出的分项测算

(一)行政和公检法部门标准支出的测算

行政公检法部门标准支出分标准人员经费和标准公用经费两部分分别计算确定。1．标准人员经费。2．标准公用经费。

(二)教育部门标准支出的测算

教育部门标准支出分人员经费、事业费和取暖费三部分，按省、地市、县三级分别测算。人员经费标准支出。

2．事业费补助标准支出。3．教育部门取暖费标准支出。

（三）农林水等部门取暖费支出的测算 取暖费支出测算按照标准财政供养人数和人均取暖费支出标准分省、地、县三级计算确定。(四)城市维护建设标准支出的测算

城市维护建设支出主要用于城市道路等基础设施、城市公用事业以及城市住房建设等方面。(五)工会经费、住房公积金标准支出的测算

工会经费、住房公积金按测算各部门标准支出中人员经费的一定比例计算。(六)社会保障补助标准支出的测算 1．养老保险基金补助支出。

2．国有下岗职工基本生活保障支出。(七)困难企业职工取暖费标准支出的测算(八)抚恤和社会救济标准支出的测算(九)离退休经费标准支出的测算(十)粮食风险基金标准支出的测算(十一)农业生产标准支出的测算(十二)地质灾害治理标准支出的测算(十三)廉租房建设标准支出的测算(十四)乡村道路建设标准支出的测算(十五)村级管理标准支出的测算

第五节客观性转移中影响因素的确定

一、客观因素的选择

（一）客观因素通过回归分析方法筛选确定(二)公用经费的影响因素

1．公用经费影响因素的选择。2．计算公用经费采用数据的来源。

二、标准财政供养人口指标的核定方法(一)标准在职职工人数的测算 1．省级标准在职职工人数。2．地级标准在职职工人数。(二)标准离退休人数测算说明。

第六节客观性转移中标准收入的确定

一、标准收入测算方法的变迁

国际上对地方收入能力进行分析的通行做法是按照税基和税率计算标准收入。严格意义上的标准财政收入，一般根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×（１＋相关因素增长率）”等办法计算确定。我国对标准财政收入的确定口径经历了不同的变化过程。

（一）1995年的采用“财力”指标 1．“财力”指标的计算口径

财力=地方本级收入+体制补助(或－体制上解)+税收返还 2．收入努力不足额的计算

（二）1996年后采用“标准收入”指标

（三）地方标准收入的构成

各地区地方标准收入=该地区地方本级标准收入+中央补助该地区收入－该地区上解中央支出

二、2003年标准收入的分项测算(一)增值税标准收入的测算 增值税应征收入的计算公式为:

(二)营业税标准收入的测算

1．不同税目的营业税采取不同的方法确定。营业税标准收入测算方法用公式表示为: 2．“四行业”营业税应征收入根据决算收入统一适当调整。（1）建筑业营业税应征收入的测算。

某地区建筑业营收税应征收入=该地区建筑业总收入×建筑业营业税分类有效税率 建筑业营业税分类有效税率=分类建筑业营业税总收入÷分类建筑业总收入×100％（2）餐饮业营业税应征收入的测算

某地区餐饮业营收税应征收入=该地区餐饮业零售总额×餐饮业营业税分类有效税率 餐饮业分类有效税率=分类餐饮业营业税总收入÷分类餐饮业零售总额×100％（3）销售不动产营业税应征收入的测算

某地区销售小动产营收税应征收入=该地区商品房销售额×商品房销售业营业税分类有效税率

商品房销售营业税分类有效税率=分类销售不动产营业税总收入÷分类商品房销售总额×100％

（4）公路运输业营业税应征收入的测算

某地区公路运输业营业税应征收入=该地区公路运输周转量×公路运输业营业税分类有效税率

公路运输业营业税分类有效税率=分类公路运输业营业税总收入÷分类公路运输总周转量×100％

（三）城市维护建设税标准收入的测算 城市维护建设税标准收入根据增值税、营业税标准收入和消费税实际收入与各地区城市维护建设税有效税率计算确定。用公式表示为：

(四)资源税标准收入的测算

资源税标准收入的计算公式为：

(五)城镇土地使用税标准收入的测算

城镇土地使用税应征收入用公式表示为：

(六)农业特产税标准收入的测算

农业特产税是以农业特产收入为征税对象，包括农林牧渔各业生产的初级产品和初级加工产品收入。农业特产税税率有地方统一税率，也有由各省、自治区、直辖市人民政府在国家规定的幅度内自行确定的税率。(七)个人所得税标准收入的测算 个人所得税应征收入计算公式为：

1．工资薪金所得税应征收入。2．个体工商业户所得税应征收入。(八)企业所得税标准收入的测算 应征收入的计算用公式表示为：

(九)房产税标准收入的测算 房产税应征收入计算公式为：

某地区该地区纳分类房该地区纳分类房分类

房产税 = 税范围的×产税有= 税范围的×产税决算÷房产价×100％ 应征收入房产价值效税率房产价值数总和值总和(十)农业税标准收入的测算

2003年农业税标准收入根据农村税费改革标准收入测算方法测算。即根据1996～1998年三年农业税平均收入，考虑农业特产税转为农业税增收因素后计算确定。最后，根据各地2001年农业税的实际收入的比重适当调整。第七节政策性转移支付的设计

一、政策性转移支付的范围 为贯彻《民族区域自治法》，帮助民族地区解决财政困难，过渡期对民族省区、非民族省区的民族自治州，增加政策性因素财政转移支付。随着中央财政转移支付资金的增加，政策性转移支付对象应逐步扩大到非民族地区的革命老区和列入国家“八七”扶贫攻坚计划的国家级贫困县。

二、政策性转移支付因素的选择(一)人均财力

“财力”是指在既定的财政体制下，地方政府可自行支配的财政预算内资金。(二)财力增长率

三、政策性转移支付额的计算

（一）对民族省区的政策性转移支付

少数民族省区包括内蒙、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆。1.1995～1996年间政策性转移支付额的确定。

2.1997年后，对民族省区政策性转移支付的确定。

（二）对非民族省区民族自治州的政策性转移支付 1．州政策性转移支付额的确定。

2．对民族自治州政策性转移支付的计算步骤。

四、政策性财政转移支付的总体变化

（一）1995～1997年政策性财政转移支付的变化

（二）2003年起中央对民族地区转移支付资金的确定 1．计算与增值税增量挂钩的转移支付额。2．计算确定按因素法分配的转移支付额。第八节缓解县乡财政困难奖励和补助

一、我国县乡财政的困难表现的特征及成因

（一）县乡财政困难的特征

（二）县乡财政困难的成因

二、缓解县乡财政困难奖励和补助的项目：三奖一补

（一）中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助 1．财政困难县。

2．财政困难县增加的税收收入。

3．市级政府增加的对财政困难县财力性转移支付。4．奖励系数和奖励资金的分配。

（二）对县乡政府精简机构和人员给予奖励

（三）对产粮大县给予奖励 1．奖励原则。

2.奖励因素及权重。3.测算数据来源。4.奖励入围条件。5.奖励系数。

6.奖励资金分配、拨付及用途。7.奖励资金的管理与监督。

（四）对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助 1.对省市级政府财力向下转移较多的地区给予补助。

2.对机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区给予补助。

三、“三奖一补”政策的特点

（一）“三奖一补”的属性 1．“三奖一补”是对一般性转移支付的重要补充。2．“三奖一补”在政策目标和作用机制方面与一般性转移支付有所不同。

（二）建立健全监督约束机制

1．建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系。2．建立地方财政报告机制。

3．中央财政对地方的专项检查制度。第九节财政专项拨款的管理规范

一、农村税费改革的转移支付

（一）农村税费改革转移支付的必要性

（二）农村税费改革转移支付的目标和原则 1．统一与规范原则。2．公正与合理原则。3．公开与透明原则。

4．体现对农业主产区的照顾原则。

（三）农村税费改革转移支付数额的确定

（四）农村税费改革转移支付的配套措施

二、缉私罚没收入的转移支付

（一）缉私缉毒办案的收入管理 1．税收管理。

2．非税收入的管理。

3．缉私缉毒办案的收入归属于中央财政。

（二）缉私办案经费开支的管理 1．缉私缉毒办案经费的开支范围。2．缉私缉毒办案经费的开支范围。

（三）缉私罚没收入转移支付资金的分配

1．缉私罚没收入的资金分配比例和转移支付的原则。2．缉私罚没收入转移支付资金分配的计算公式。3．资金拨付和管理的要求。

三、天然林保护减收的转移支付

（一）补助方法的确定 1．补助范围。2．补助期限。3．补助原则。

4．省以下转移支付办法。

5．转移支付资金的拨付和清算。

（二）转移支付数额的计算 某地区天然林该地区原该地区

保护工程减收＝木特产税＋其他税种×68％ 转移支付额减收额减收额

1．原木特产税减收额的确定。

2．增值税减收额的确定。增值税按两个环节计算。

（1）原木初加工环节，包括对锯材和胶合板征收的增值税，按锯材和胶合板减产量和增值税率计算；

（2）锯材和板材再加工环节，包括对木地板、装饰板、家具等木制品征收的增值税，按各地初加工环节增值税的两倍推算。3．营业税减收额的确定。4．企业所得税减收额的确定。

5．城建税和教育费附加减收额的确定。6．地方其他相关收入减收额的确定。

思考题：1.财政转移支付制度的含义和成因。2.转移支付模式有哪两种？ 3.转移支付的方式及其功效。

4.我国转移支付体系由哪些形式构成？ 5.政府之间的财政转移可分为哪几类。6．我国均衡性转移的特点。

7.我国均衡转移中标准收入的确定方法。8.我国均衡转移中标准支出的确定方法。

9.我国均衡转移中标准财政供养人员的确定方法。10.我国均衡转移中对客观因素的选择方法。11.我国政策性转移的确定方法。

12.我国的专项财政转移包括哪些项目内容。13．农村税费改革设计的公式化专项转移。14．缉私罚没收入转移支付的分配方法。15.天然林保护减收转移支付的确定方法。

第三篇：政府间转移支付调研报告

关于进一步完善政府间转移支付的若干思考

党的十八届三中全会《决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立

现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》还强调，要完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目。

政府间转移支付是市场经济国家处理中央与地方政府间关系的普遍做法和财政制度安排。建立有效的政府间转移支付制度对于建立中国特色社会主义现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性，实现公共服务均等化，促进经济社会协调发展起着至关重要的作用。1994 年实行分税制改革开启了我国政府间转移支付的历程，从总体上看，转移支付进一步优化了我国政府的宏观调控能力，在一定程度上缩小了地区间的财政差异，促进了区域经济协调发展。但在分税制改革后较长一段时期内，我国转移支付体系还带有明显的过渡性色彩，距离财政能力均等化的目标还有很大差距，转移支付的效率总体上还不高，总体设计有待改进，整体结构不尽合理，法制化建设滞后等问题，影响了转移支付作用的有效发挥。因此,在新一轮财税体制改革中，进一步完善政府间转移支付势在必行。

一、中国政府间转移支付现状及存在问题分析

政府间转移支付是指一个国家的各级政府之间，在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。包括上下之间的纵向转移和地区之间的横向转移。实行转移支付的目的是解决中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡、解决辖区间外溢性问题和增强中央政府的政治控制，其实质是一种财政补助。政府间转移支付体现国家的宏观经济财政政策，具有事权与财权的对称性、资金流动的双向性、制度管理的科学性、政策实施的统一性和法制性等特征，一般分为一般性转移支付和专项转移支付。

政府间的转移支付是财政分权体制的重要组成部分，我国在1994年分税制改革以来，中央财政在保留原体制补助、上解、专项拨款和结算补助的基础上，逐步建立和完善了税收返还及财力性转移支付制度，形成了现行中央对地方数额庞大、种类繁多的补助体系。据统计，2012年中央对地方的税收返还和转移支付合计45361.68万元，比1994年的2390亿元增长了19倍，占当年地方公共财政支出总额的46%。中央对地方转移支付40233.64亿元，其中：一般性转移支付21429.51亿元，占53.26%；专项转移支付18804.13亿元，占46.74%。近20年来，我国政府间转移支付力度的加强和制度机制的日趋完善，抑制了日趋扩大的区域经济发展差距，强化了中央政府的宏观调控能力，促进了区域经济的协调可持续发展。

我国政府间转移支付在发挥巨大作用的同时，其制度设计上的缺陷及在运行中遇到的现实问题已逐步显现出来，目前主要面临以下几方面的问题和困境：

(一)总体设计有待改进

我国现行的政府间转移支付体系设计中，仍具有过渡性性质，带有较深的旧体制的烙印。

一是税收返还占据一定的比例。税收返还的设计是以保证地方既得利益为出发点的，是中央和地方政府间收入分享的特殊形式，实际上地方财政对这部分资金具有最终决定权，因此它不具有均等化功能。

二是一般性转移支付制度尚未建立。现行转移支付中相当一部分是起因于中央特定政策的出台，这在一定时期内发挥了重要作用，但随着时间推移，与宏观政策配套的转移支付种类不断增加，选取的计量因素也越来越多，有的因素之间效果相互抵消或重复计算，难以完全发挥转移支付的总体效果。

三是政府间转移支付设计基础不扎实。受中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、规范的影响，转移支付制度的设计与政府间事权划分相关性较弱，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务中央参与其中，中央和地方职责交叉重叠，共同管理事项较多。中央事务大量交给地方管理，又通过大量专项转移支付补助地方，政策目标不够清晰，一般转移支付专项化、专项一般化，客观上不同程度干预了地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。

(二)整体结构不尽合理

一是中央对地方的一般性转移支付比重尚需调整。直到2011年，一般性转移支付占转移支付的比重才超过50%。且在一般性转移支付中，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目虽具有均等化性质，但大多起因于推动中央

第四篇：论政府间转移支付的分类

内容 提要：进一步完善我国政府间转移支付体系是当前和今后面临的一个重大课题。我们认为，政府间转移支付按照目标和功能的不同，可分为以下4类：以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性 问题 的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家 政治 控制力为目标的转移支付。

关键词： 政府间转移支付，目标，分类

正确的认识依赖于 科学 的分类。当前政府间转移支付 理论 与实践中存在的种种问题，都与政府间转移支付的分类不清有密切的关联。政府间转移支付的基本目标(或最终目标)是引导 社会 利益结构趋向某种均衡状态，以避免社会成员之间利益严重失衡而导致公共风险加大，防范公共危机。但具体目标(中介目标)却是多元的，具体目标不同，转移支付发挥作用的领域 自然 也不同，解决的问题也各有侧重，有社会的、自然的、经济 的和政治的。按照不同的具体目标区分各类转移支付，认识它们各自遵循的原则和作用机制，有利于我们进一步完善现行转移支付制度。对此，我们将转移支付划分为：以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付。这4类转移支付在 中国 实际上都已经存在，只是后3种转移支付没有在我们的观念中清晰地凸现出来，因而实际中不可避免地使转移支付存在“越位”、“缺位”和“错位”的现象。如水源污染、沙尘暴、水土流失都很容易造成辖区间外溢，要解决这类问题是离不开转移支付的，如果纳入“均等化”为目标的转移支付之中，则会“摆不平”，往往难以解决而造成转移支付的“缺位”。下面就4类转移支付分别加以论述。

一、以均等化为目标的转移支付

(一)均等化目标的由来

以均等化为目标的转移支付基于这样的价值观念：一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务。对均等化的理解包括两点：一是它是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。二是它是指缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济 发展 的不平衡。当然，改善贫困地区的基本公共服务能力，有利于缩小地区间经济发展差距。无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民都能享受到基本的公共服务。

地区间基本公共服务差距的形成是由于地方政府的财政能力不同，其支出需求和自有财力之间存在缺口，表现为在相同的公共服务项目上，在平均的征税努力下，地区间的服务水平和质量存在差距。具体原因有两个方面：一是地区间收入能力的差异。由于地区间的经济发达程度、经济体制、经济结构、都市化程度、人口分布不同，加之税基的规模和税源的集中程度等存在差异，必然造成地区间收入能力的不同；二是在相同支出项目上，各地区单位支出成本也各不相同。受自然地理环境的 影响，地区间社会经济结构和人口分布状况存在差异，尤其像我国这样的发展中大国，成本差异更为明显。

在人口完全自由流动的情况下，基本公共服务的均等化可通过居民在地区间的自由迁徙来实现。完全自由流动意味着居民在辖区间的迁徙成本为零。一般情况下，这种均等化的“自动调整机制”在现实生活中难以达到。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。

凡是在地区差距比较明显的国家，均等化目标都是在转移支付制度设计中考虑的重要内容，一般通过无条件拨款来实现。在澳大利亚，政府间转移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的预算平衡援助款具有明显的均等化性质。在加拿大，均等化转移支付是联邦政府为减少各省之间的财力不平衡而设立的一项最主要的补助。此项转移支付由联邦直接补助到省，由省级政府根据轻重缓急自主安排，省级政府也可将转移支付和其自己财政收入一并用于安排医疗保健、教育、社会援助等公共服务。在中国，以均等化为目标的转移支付被称为财力性转移支付。它是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助，资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。

在美国，无条件拨款仅占转移支付总额的2%左右，与加拿大、澳大利亚相比，美国显然没有把无条件拨款作为解决州际间财政均等化的主要政策工具。这与美国现在的地区差距不大以及人口的自由流动有密切关系。无条件拨款主要是收入分享拨款，其理由是联邦政府比州政府拥有更强的收入征收能力，联邦政府希望让所有的州在平均的水平上履行标准职能。

(二)均等化的内容与差异的衡量

2.差异的衡量。在理论上探讨地区间财政能力的差异比较容易，困难在于如何去衡量这些差异。几乎没有哪个国家能精确地衡量这种差异，也几乎没有哪个国家能拿出一个客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式。大多数国家一方面以人均收入指标衡量财力状况，另一方面详尽 计算 对特定服务的支出成本，例如：公路里程、贫困线下的人口、住房短缺情况等。

二、解决辖区间外溢性问题的转移支付

(一)辖区间的外溢性

辖区间外溢性是由辖区内收益成本与社会收益成本的不一致导致的。地方政府的行为目标总是从辖区范围内考虑较多，是一种理性的选择；而从社会整体来看，这种理性的选择有时会带来不利的后果。这有两种基本的情形：一是从辖区范围内看，政府某项活动的“辖区成本”大于“辖区收益”，是不合算的，但该项活动会带来更大的“社会收益”，其结果是“社会收益”大于“社会成本”；二是相反的情况，在辖区范围内看，政府某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”，是合算的，但该项活动会带来很高的“社会成本”，其结果是“社会成本”大于“社会收益”。

前一种情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后迁居到其他辖区；其他辖区的人口流人本辖区定居享受本辖区提供的公园、文化、交通 设施、卫生等服务；生态环境保护，给其他辖区带来空气质量、水质等方面的改善。后一种情形则是负的外溢性，如为了本地居民收入和财政收入增长，大力推动本地的 工业 化，而由此产生的污水、废气、粉尘等未加处理自然排放，以及过度砍伐森林、过度放牧、过度开垦等，导致其他地方跟着受害。对于具有正的外溢性公共服务，地方政府往往没有积极性，如对教育投入的积极性相比上工业项目就要低得多，以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇，甚至采取种种措施加以限制。而对于具有负的外溢性的这类活动，地方政府的积极性很高。上一个项目可增加就业，带来经济增长，减少贫困和提高本地居民收入水平，诸如此类的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力，导致生态环境恶化。淮河治理10年不成功就是一个很典型的案例。在整体生产力水平还不高，工业化还没有完成的我国，这种辖区间外溢性造成的各地方之间的矛盾和冲突正处于高发期，要使之得到缓解，是离不开各层级转移支付的。

(二)通过转移支付解决辖区间外溢性

在产生辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府自主决策的权力，地方政府对“辖区成本”和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益”的估算往往会不一致，高估其成本，而低估其社会效益；或高估其收益，而低估社会成本。这会导致具有正的外溢性行为激励不足，而具有负的外溢性行为激励过度；在地域广阔的国家，由于地方政府结构、经济社会发展、地形、地貌、气候、地理位置等方面的差异，各地方辖区间的成本—收益外溢性现象通常比较普遍。一般而言，越是大国，这种外溢性问题就越多；越是小国，外溢性问题就越少。对于像我国这样的发展中大国来说，外溢性问题变得相当复杂，处理不好将会妨碍区域协调发展。显然，要落实科学发展观，实现区域间的统筹协调，辖区间的外溢性是一个绕不开的重大问题。

解决辖区间外溢性通常需要通过中央政府的转移支付来实施。一般采用一套资金不封顶的配套转移支付办法，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度。对于正的外溢性，如劳务输出地的基础教育、职业教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，如减少水源地的污染、减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定转移支付。总体上讲，这是一种激励约束机制，前者激励各地方政府多做“好的”事情，后者约束地方政府少做或不做“坏的”事情。在理论上，通过转移支付解决辖区间外溢性问题，其配套转移支付不应该封顶，配套比率要精心设计。但在实践中，一方面由于财力有限，中央政府提供的配套转移支付可能不足以使地方政府有效提供此类服务。另一方面，由于外溢情况难以测度，而且在各辖区间存在差异，确定合适的配套比率较难，如果确定过高，将会导致接受方的过量花费，如果过低，则会起不到激励的作用。这需要在实践中逐步摸索，通过经验积累来寻求最佳方案。

在不少国家(主要是地域广阔的大国)的转移支付体系中，以解决辖区间外溢性为目的的转移支付占有较大的份额。在美国，许多专项拨款是针对外溢性项目设计的，1988—1995年，专项拨款中份额最大的是卫生保健、收入保障、教育与培训以及交通。在加拿大，有专门的健康和社会服务转移支付，是联邦政府为省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等事业而设立的。在2001/2002财政，此项转移支付为344亿加元，占转移支付总额的72%。而在转轨中国家及发展中国家，该类转移支付往往针对面更宽一些。在我国，解决辖区间外溢性的转移支付实际上是存在的，如天然林保护工程、退耕还林工程、贫困地区义务教育工程、公共卫生体系建设等。但由于认识不太明确，这类转移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏连续性和经常性，从而使得辖区间的外溢性矛盾时而缓解，时而加剧，妨碍了区域间的协调发展。

三、中央委托地方事务引致的转移支付

(一)哪些事务属于中央委托地方事务

与前两种类型的转移支付不同，此类转移支付是由中央委托地方事务引致的。这与政府间事权的划分密切相关。明确划分政府间事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。但“中央委托地方事务”与政府间事权划分不是一个层次的问题，它是一个操作层面的问题，在政府间事权已经划分清楚的前提下，一些本来由中央承担的事务，却委托给地方。它不同于中央和地方共担事务，通常指那些影响面比较大，又需要地方来办的事务，一般指同国计民生或国家形象、国家安全有重要的利害关系的事务。比如农业基础设施建设、委托某省市承办重大国际性会议、戍边、反恐、重大疫情防范、拦截毒品等。这些公共事务一般具有地域性特征，往往离不开地方。

第五篇：财政转移支付制度思考

“市长之吻”引发的思考

最近广东湛江市市长王中丙在国家发改委大门前亲吻项目获批文件的照片在网上广为传播。我们见识过热恋情人的深吻，见过体育健儿亲吻代表荣誉的奖杯，但亲吻文件，却是难见。有报道这样描述“市委书记一个一个司、一个一个处去拜访报告，一个上午来回跑了十几趟„„市长在发改委各部门来回做工作„„市政协副主席成了‘空中飞人’，一下飞机就跑到国家发改委‘上班’”。看到这些，我们也许会理解文件获批时王市长那深情一吻。当到发改委跑项目成为地方日常工作一部分，“空中飞人”，“蹲墙角”早已经是家常便饭的时候，项目获得核准，34年的漫长等待终于有了收获，换做我们也可能会有这样的举动。但是这种现象背后症结值得深思。

在目前钢铁产能过剩的情况下，湛江市钢铁项目获批，是不合时宜的。发改委作为政府的职能部门，什么项目适合在什么时候在什么地方开展，不是依靠科学决策，而是需要地方干部跑来跑去，这是什么道理？“跑部钱进”现象折射出的是中国财政体制的不完善。

第一：地方事权与财权的不对称。经过分税制改革，中央掌握了大部分财政收入，由中央和地方收入划分表上可以看出，重要的财政收入来源都被中央控制，地方政府掌握的则是项目杂而收入少的种类。分税制改革在收入方面有明显的“集权效应”，但是在财政支出方面则有明显的“向下挤压”效应。地方收入不多，但是却承担着地方教育、卫生、文化、环境保护、社会保障和就业、城乡社区建设、农林水等事务。事权与财权严重不对称，地方政府在地方发展中缺乏资金，没有资金，地方如何搞建设、搞发展。在这种情况下，地方政府就往往通过在京设立驻京办等机构，周旋于中央各部门争取从转移支付中获得尽可能多的蛋糕。地方为了获取发展资金，自然要伸手向中央“要”，地方与地方之间机会博弈不可避免，“跑部钱进”现象也就越来越突出。地方作为独立的行政单位必须拥有适当的财权，这是强化地方管理、完善地方服务、促进地方发展的必要条件。

第二：财政转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。分税制改革实施以来，中央掌控了大部分财政收入，这促使中央意志能在地方得到有效贯彻，同时增强地方积极性，又把很大一部分财政资金通过转移支付又还给了地方。在这种情况下，地方政府就往往通过周旋于中央各部门争取从转移支付中获得尽可能多的蛋糕。我国在1994年分税制财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，形式主要有：税收返还、一般性转移支付、专项转移支付。随着财政收入总量的增长，国家逐步加大对地方的转移支付力度，转移支付的结构也不断优化，但是总的来看，均衡性转移支付比重依然偏低，专项转移支付比重比较大。专项转移支付种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目。地方有机会可利用，所以才造成地方政府和部门“跑部钱进”现象突出。就我国目前的财政转移支付来看，专项转移支付规模的压缩在压缩，但这只是改变了中央转移支付的流向，即从专项支付项目转移至一般转移支付领域。虽然一般转移支付相对透明，各地希望争取到更多金额的一般转移支付这点不会变。因此，专项转移支付规模的调整不会显著缓解跑部钱进现象，最大的可能是改变地方所跑中央部委的部门和方式。

第三：财政转移支付制度缺乏明确的法律规范。在中央财政支出中，对地方政府的税收返还和转移支付比例高达80%左右，2011年达到近4万亿。由于转移支付的申请、使用、监管及责任承担等缺乏严格的法律规范，导致转移支付项目不能制度化，没有规则可以遵循，只能由掌控权力的部门说了算。中央部门有时候也不搞调研，只是根据地方递上的文件，几个人开会讨论便能通过几个项目，遇到国家经济刺激计划实施，事关转移支付的各个部委门前便是车水马龙。

“市长吻文件”如此受关注，其反映出多少地方和部门的“跑部钱进”的艰辛，也在拷问中国财政制度到底如何改，走向何方。

“市长之吻”引发的思考

学校：郑州大学 院系：公共管理学院 班级：行政管理二班 学号：20103330216 姓名：文晨阳