论我国转移支付制度历史回顾与分析

第一篇：论我国转移支付制度历史回顾与分析

【 论文 关键词】:财政； 分税制； 支付制度

【论文摘要】: 研究我国转移支付制度要在社会主义市场 经济 和分税制财政体制背景下，结合我国的国情，对我国以往实行的若干转移支付办法，进行系统的分析和完善，从而制定出一套完整 科学、规范透明并适合国情特点的制度体制。文章在对新 中国 成立以来，不同财政体制下的转移支付制度进行 历史 考察的基础上，着重分析了过渡时期财政转移支付存在的问题。

一、建国后前三十年转移支付变更轨迹

1950—1979年的三十年间，我国财政体制曾经多次调整，但总的格局是以中央集权为主，统一领导，分级管理。从转移支付的情况看，是一个逐渐摸索和改进的演变过程。总的财力调剂由中央统一进行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助，始终是一种形式单一的补助模式。

二、改革以来我国财政转移支付调整背景与内容

1980年以来的转移支付制度，经过十几年的摸索，逐步形成了以地方分权为主体制的做法。然而缺点也很明显，突出表现为转移支付方式复杂、制度不规范、政策缺乏透明度、主观因素影响过多、各类补助和上解相互交叉、混合运转，由于补助项目过多过散，使本来就规模较小、缺乏调控力度的转移支付形成不了合力，宏观调控的政策意图不明显，使用效率相当低，不能很好地体现效率为主，兼顾公平的原则，容易造成地区间苦乐不均，不利于地方经济的均衡 发展。

三、分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度

1994—1995年，政府间财政转移支付可以分为特殊性转移支付和一般性转移支付，前者主要包括专项拨款补助、专项结算补助和解决临时问题补助等方式；后者主要包括体制补助（或上解）、体制结算补助（或上解）和税收返还等方式。

分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度存在的主要问题在于未能发挥其应有的作用。为了保护各地的既得利益，分税制仍然保留了原包干体制中央对地方的补助和地方向中央的上缴部分，中央对地方实行税收返还，在确定体制补助和税收返还的数量时，仍然采用“基数法”。只要地方政府存在收支差异，就给补助，既不考虑各地区收入能力与支出需要之间存在的客观差异，也缺少比较合理的客观标准，形成了一种“收益地区长期收益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，对长期形成的地区之间财力不均问题没有从根本上触动，依然保持了原有财力分布的格局。因此，这时的转移支付在实现合理再分配、调节资源配置、缩小地区公共服务差距方面，很难达到预期的效果。

四、《过渡期财政转移支付办法》的实施情况

1.向规范的转移支付制度靠近

按照世界各国的通行做法，建立分税制后应当相应建立规范的政府间财政转移支付制度，以便调节各级政府之间的纵向和横向不平衡。规范的转移支付制度以政府公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府事权和财权的基础上，选择客观因素建立数学模型，确定地方的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据此确定以实现公共服务均等化为目标的一般均衡拨款，同时，辅之以实现特点政策为目标的专项拨款。分税制建立之初，各级政府的事权尚未做到明确划分，中央财政可用于转移支付的资金也十分有限，制约了转移支付的规模和范围。政府的预算尚不统一，为准确 计算 公共服务领域的收支造成一定障碍。而且废弃“基数法”、引入“因素法”必然要调整各地的既得利益，难度很大。同时，还面临统计数据不完整、测算方法不完备之类的技术性问题，无法保障一般均衡拨款的公正性和准确性。基于上述情况，在分税制确立后的一定时期内只宜采取过渡性办法，中央财政根据财力状况，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，逐步向规范化转移支付制度靠近。

第二篇：论我国转移支付制度历史回顾与分析.0910

论我国转移支付制度历史回顾与分析

[ 09-04-23 14:11:00 ]

作者：曹莹第 刘晓红

【论文摘要】: 研究我国转移支付制度要在社会主义市场经济和分税制财政体制背景下，结合我国的国情，对我国以往实行的若干转移支付办法，进行系统的分析和完善，从而制定出一套完整科学、规范透明并适合国情特点的制度体制。文章在对新中国成立以来，不同财政体制下的转移支付制度进行历史考察的基础上，着重分析了过渡时期财政转移支付存在的问题。

一、建国后前三十年转移支付变更轨迹

1950—1979年的三十年间，我国财政体制曾经多次调整，但总的格局是以中央集权为主，统一领导，分级管理。从转移支付的情况看，是一个逐渐摸索和改进的演变过程。总的财力调剂由中央统一进行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助，始终是一种形式单一的补助模式。

二、改革以来我国财政转移支付调整背景与内容

1980年以来的转移支付制度，经过十几年的摸索，逐步形成了以地方分权为主体制的做法。然而缺点也很明显，突出表现为转移支付方式复杂、制度不规范、政策缺乏透明度、主观因素影响过多、各类补助和上解相互交叉、混合运转，由于补助项目过多过散，使本来就规模较小、缺乏调控力度的转移支付形成不了合力，宏观调控的政策意图不明显，使用效率相当低，不能很好地体现效率为主，兼顾公平的原则，容易造成地区间苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展。

三、分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度

1994—1995年，政府间财政转移支付可以分为特殊性转移支付和一般性转移支付，前者主要包括专项拨款补助、专项结算补助和解决临时问题补助等方式；后者主要包括体制补助（或上解）、体制结算补助（或上解）和税收返还等方式。

分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度存在的主要问题在于未能发挥其应有的作用。为了保护各地的既得利益，分税制仍然保留了原包干体制中央对地方的补助和地方向中央的上缴部分，中央对地方实行税收返还，在确定体制补助和税收返还的数量时，仍然采用“基数法”。只要地方政府存在收支差异，就给补助，既不考虑各地区收入能力与支出需要之间存在的客观差异，也缺少比较合理的客观标准，形成了一种“收益地区长期收益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，对长期形成的地区之间财力不均问题没有从根本上触动，依然保持了原有财力分布的格局。因此，这时的转移支付在实现合理再分配、调节资源配置、缩小地区公共服务差距方面，很难达到预期的效果。

四、《过渡期财政转移支付办法》的实施情况

1.向规范的转移支付制度靠近

按照世界各国的通行做法，建立分税制后应当相应建立规范的政府间财政转移支付制度，以便调节各级政府之间的纵向和横向不平衡。规范的转移支付制度以政府公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府事权和财权的基础上，选择客观因素建立数学模型，确定地方的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据此确定以实现公共服务均等化为目标的一般均衡拨款，同时，辅之以实现特点政策为目标的专项拨款。分税制建立之初，各级政府的事权尚未做到明确划分，中央财政可用于转移支付的资金也十分有限，制约了转移支付的规模和范围。政府的预算尚不统一，为准确计算公共服务领域的收支造成一定障碍。而且废弃“基数法”、引入“因素法”必然要调整各地的既得利益，难度很大。同时，还面临统计数据不完整、测算方法不完备之类的技术性问题，无法保障一般均衡拨款的公正性和准确性。基于上述情况，在分税制确立后的一定时期内只宜采取过渡性办法，中央财政根据财力状况，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，逐步向规范化转移支付制度靠近。2.过渡期财政转移支付的基本原则

一是不调整地方既得利益，中央财政从收入增量中拿出一部分资金，逐步调整地区之间的利益分配格局；二是兼顾公平与效率，《过渡期财政转移支付办法》力求公正、合理、规范，同时考虑各地收入努力程度因素，调动地方增加收入的积极性；三是财政转移支付有所侧重，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对少数民族地区的适度倾斜。

3.过渡期财政转移支付额的计算

因为按照客观因素建立的模型，不能完全反映中央政府的政策取向，所以各地过渡期财政转移支付额主要由客观因素财政转移支付额和政策性财政转移支付额构成。按照规范的办法，客观因素财政转移支付额主要参照各地财政标准收入和财政标准支出计算确定。财政标准收入根据各税种的不同情况，分别采用“税基×平均有效税率”和“基数×（1+增长率）”等办法。但是，各地税种税基的基本数据难以取得，因此，过渡期只是按照“财力”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付的基础，同时考虑各地的收入努力程度。各地享受转移支付额的计算公式是：某省区转移支付补助数=（该省区标准支出—该省区财力—该省区收入努力不足额）×客观因素转移支付系数+政策性转移支付数额。

“财力”的计算依据是某一地方财政收入、中央税收返还收入、中央专项补助、原体制定额补助、结算补助和该地区得到的其他补助之和。标准财政支出，主要采用分类因素计算的方法，以国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素，分为人员经费、公用经费、专项支出和建设性支出四类。根据不同类别财政支出特点、影响因素和相关制度，分别采用不同的办法。基本公式是：某省区标准支出=该省区人员经费标准支出+该省区公用经费标准支出+该省区专项标准支出+该省区建设性标准支出。

由于我国民族地区多分布在西部边远地带，自然条件艰苦，财政支出成本较高，加上财源基础薄弱，人均财政收入水平低，统一实行客观因素转移支付，难以体现中央对民族地区的倾斜政策，所以中央财政在客观因素转移支付之外，又增加了对少数民族省区和非少数民族省区的少数民族自治州的政策性转移支付。这种转移支付选用“财政供养人口人均财力”、“财政供养人口”、“1979年以来的财力递增率”三项综合指标。

4.过渡期转移支付方案实施取得的成效

从1995年开始，中央财政先后从收入增量中拿出20亿元、34亿元、50亿元转移支付资金用于解决地区间存在的横向财政不平衡问题，这些资金主要补助了中西部和民族自治地区，支持了贫困地区的经济发展，在实现财政均等化目标上迈出了重要一步。

5.过渡期转移支付方案存在的主要问题

过渡时期转移支付方案选择一些客观因素，利用多元回归的计量经济学方法计算转移支付资金的分配，较传统的体制补助方法有了明显的进步，但该方案存在着明显的不足，它要表现在以下几个方面：

⑴ 用“财力”与“标准支出”的差额作为分配转移支付资金的依据，规范化的程度十分有限，科学、规范的转移支付制度应该充分考虑地方的收入能力、支出需求情况，根据标准化收入、标淮化支出来确定。

⑵ 技术方法有严重的缺陷。“标准公用经费”、“标准财政供养人口”及“收入努力程度”采用多元回归的方法，由于回归法是描述现状的，对现实回归中自然掺杂其老体制中的不合理因素，而应予考虑的因素未能得到充分体现。

⑶ 财政转移支付的资金十分有限，地区间财力均衡化的作用不强。

参考文献

[1] 卢中原主编.财政转移支付和政府间事权财权关系研究.中国财政经济出版社, 2007.[2] 马海涛主编.财政转移支付制度.中国财政经济出版社, 2004.[3] 孙开主持.财政体制改革问题研究.经济科学出版社, 2004.

第三篇：我国财政转移支付制度分析（本站推荐）

1.引言 政府间财政转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。我国现行转移支付制度是自分税制改革以来，伴随一系列财政税收领域改革的实施逐步形成的。转移支付制度目标不清晰，结构不合理，发挥财力均等化功能的一般性转移支付占比小，加剧地区间财力不平衡的税收返还等比重则仍然很大，转移支付功能不健全，因此改革完善转移支付制度，对于推进公共服务均等化、促进社会和谐具有重要意义。2.我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析 2.1税收返还。税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。2.2财力性转移支付。财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管2006年中央对地方财力性转移支付提高了，但实际比重仍然较低。这主要是因为我国的财力性转移支付中有相当一部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。2.3专项转移支付。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。在三种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项转移支付分配方法没有按照因素和公式来 计算 拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏 法律 保障和有效的约束、监督机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。从1995年财政部制订了《过渡期财政转移支付办法》，直到2002年改为《一般性财政转移支付办法》以来，我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律，不仅如此，我国没有专门机构对转移支付进行统一安排和管理，人大和审计部门对转移支付也缺乏有效的监督、审计、绩效评价机制，影响了制度的权威性。

第四篇：财政转移支付制度

关于省以下财政转移支付制度，邱益中（2009）认为是现代市场经济国家处理中央与地方(各级政府)之间财政关系及实现基本公共服务均等化和特定政策目标时,所普遍采用一种财政再分配制度。上海财政转移支付制度建设是伴随着上海财税体制改革实践同步进行的。张宪法（2005）认为对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定，而在我国对于转移支付资金的管理没有一套比较完善的制度安排，存在许多的问题和漏洞，财政转移支付缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。田发、黄燕（2010）提出了转移支付对控制行政成本的软约束，以及资金下达存在时间滞后问题，目前，市对区县转移支付资金一般要在当年的11~ 12 月份才能确定，影响预算安排的严肃性，造成区县财政在安排年初预算时，只能将估算的金额纳入预算进行统筹安排；区县财政需要隔年才能计算出区县准确的转移支付资金金额，影响全区的财力预测和区县财政调整预算的安排，削弱了预算编制的准确性和预算执行的严肃性。杨聪杰（2006）认为分税制最突出的弊端就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标,而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。我们必须借助国家财政的二次分配职能,建立科学规范的转移支付制度并加大规模和力度，尽量缩小区域财力差距,为新一轮的财税改革做好先决条件。统筹区域发展。上海市青浦区财政局（2007）认为“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。上海财政局（2007）近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。上海财政局（2007）在《上海深化市区（县）两级公共财政体制改革研究》中则指出，计划经济下一些财政介入的一般性、经营性领域的事项患有严重的“政府依赖症”，目前仍然处于政府财政的给养之下；一些对社会经济发展具有战略性、前瞻性的产业或企业，财政在其发展初期给予适当的输血是完全必要的，但当其造血机制形成后，政府财政支出退出的步伐则相对缓慢；再加上一些原由财政全额承担的社会事业项目，在市场化过程中已有部分转化为准公共品或完全转化为盈利性商品，但政府财政支出尚未及时退出。上述情况使得两级政府在竞争性领域的公共支出规模仍然居高不下，中短期内公共支出“越位”现象难以消除。李小春、朱友国（2010）认为中国在五级政府的行政架构下，通过牢牢控制资金配置权，上级政府确保了下级政府的“听话”和政令的畅通。但由于层层委托代理关系导致信息严重流失，其代价必然是资金使用效益的下降。政府是由具体的部门和行政官员组成的。应当看到，政府官员也是追求个人效用的理性人。就官员个人而言，主管领域社会事业发展、审批决策、职务晋升等带来的成就感、职务消费乃至灰色收入等，都是其个人效用的来源。在存在多级政府、由行政主导政府间事权财权划分格局的背景下，必然会出现“财力逐级集中、支出义务逐级下放”的局面。

第五篇：财政转移支付制度

我国财政转移支付问题研究

----我国财政转移支付的基本构成、弊端及其建议

【摘要】：我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的,该制度是我国财政法体系中的重要内容。财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。财政转移支付制度是国家财政管理体制的重要组成部分,是世界上普遍推行的财政管理方式,其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。该制度自实施以来也取得了很大成果,但不可否认的是,该制度至今仍存在着很多缺陷。正确认识,评价该制度,有利于我们将税收等国家财产取之于民,用之于民。

【关键词】： 财政 转移支付 制度

一、财政转移支付制度

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。

二、我国财政转移支付制度的基本构成1.税收返还。其计算公式为：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T为第T年的税收返还额，R为增值税和消费税的增长率。中央政府以1993年为基期年，以地方净上划收入额，即消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入，作为中央对地方的税收返还基数，以确保地方政府财政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%.并以环比方式逐年递增，也就是在新增“两税”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上划中央收入达不到核定基数，中央按实际收入数返还。

2.体制补助和上解。分税制改革后规定，原财政包干体制下中央政府对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央上解收入的办法继续实行。接受中央补助的地区继续获得补助，上解中央的地区，继续实行定额上解。体制补助和上解是上下级政府之间的双向财力转移。

3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据地方特殊情况，由中央财政拨付给地方。按规定用途使用的资金。专项补助范围较大，除包括防治自然灾害支出外，还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等，而且拨款额呈不断上升趋势。

4.一般转移支付。作为分税制改革的配套措施，1995年开始实行过渡期转移支付，即从中央财政收入增量中拿出一部分用于转移支付，缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区适度倾斜的政策，拨款金额和调节的范围和力度都有限。2002年进行所得税分享改革后，过渡期转移支付改称一般转移支付。中央财政把所得税分享改革增加的收入全部用于一般转移支付，使其转移支付额大大增加。目前接受一般转移支付的省已达25个。一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围，转移支付系数参照当年中央对地方一般转移支付总额、各地区标准收支差额以及各地区财政困难程度确定。

5.年终结算补助或上解。中央财政在每个财政终了后要与地方财政就上一个财政在财政体制之外发生的某些事项进行结算，如企事业单位隶属关系在中央与地方之间发生改变、中央实施某项宏观调控政策对地方财政收支带来影响，都需要对由此产生的差额进行调节，这种调节既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，它也是上下级政府之间的双向财力转移。

三、我国现行财政转移支付存在的弊端

（一）政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

（二）财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%.如果计入预算外收入部分，这一比例约45%.税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

（三）财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%.而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

（四）财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

（五）财政转移支付资金安排随意性大

在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

（六）财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。

（七）财政转移支付立法不完善

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

四、完善我国政府间财政转移支付的建议

（一）进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围

财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。

（二）进一步提高两个比重，扩大财政转移支付规模

纵观发达市场经济国家的财政转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制

社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前。许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）的有效解决，也都有政府财力不足的制约。

（三）大力优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

（四）减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理

对财政转移支付的监督主要体现在：第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等：第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴；第四，强调财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。

（五）成立专门的财政转移支付机构

我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。

（七）加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定：在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法：美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。因此，建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。