第十一章 非经营性国有资产管1（五篇材料）

第一篇：第十一章 非经营性国有资产管1

国有资产管理

第十一章 非经营性国有资产管理

财务管理专业09级1班

胡丽娜20094044131

刘冉20094044134

张昱姝20094044135

李东琳200940441

42第十一章 非经营性国有资产管理

第一节 非经营性国有资产概述

第二节 行政单位国有资产管理

第三节 事业单位国有资产管理

第一节 非经营性国有资产概述

一、非经营性国有资产的内涵

非经营性国有资产，一般指的是各级行政事业单位所占有、使用、管理的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位暗战国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等，主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门

二、加强非经营性国有资产管理的必要性

（一）加强非经营性国有资产管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要措施

（二）加强非经营性国有资产管理是完善公共参政体制，切实转变政府职能的客观需求

（三）加强非经营性国有资产管理是理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的基础环节

（四）加强非经营性国有资产管理是降低事业运行成本，建设节约型社会的必然要求

三、我国非经营性国有资产管理体制

（一）明确非经营性国有资产管理体制的层次结构

（二）非经营性国有资产分级分类监管模式

行政单位国有资产——政府机关事务管理局监管

事业单位国有资产——事业主管部门监管

（三）明确非经营性国有资产管理的基本原则

1、资产管理与预算管理相结合的原则

2、所有权与使用权相分离的原则

3、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则

4、实物管理与价值管理相结合的原则

四、国外非经营性国有资产管理模式与经验

（一）非经营性国有资产管理模式

1、日本、韩国非经营性国有资产管理

日本：财务省职责、行政资产形成的管理严格

韩国：参政经济部统筹管理

2、德国、澳大利亚非经营性国有资产管理

德国：联邦政府资产管理局统一管理

澳大利亚：有参政管理部下设的资产管理局管理

3、美国、加拿大非经营性国有资产管理

美国：由财政部及总统预算办公室负责联邦政府财产管理

加拿大：由财政部和国库委员会负责

（二）国外非经营性国有资产管理模式的经验

1、政府集中采购资产

2、资产取得方式去向市场化

3、资产维修方式灵活，处置程序规范

4、资产信息管理和报告制度完善

第二节 行政单位国有资产管理

一、行政单位国有资产的含义

（一）行政单位国有资产的内涵

行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国有所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。行政单位固有资产包括行政单位用国有财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等

（二）行政单位国有资产的特征

1、占有、使用国有资产的行政部门具有非生产型

2、行政单位对国有资产的占有、使用具有服务性和非增值性

3、对行政单位占有、使用的国有资产的增值补偿具有非直接性

二、行政单位国有资产管理的主要任务

（一）建立和健全各项规章制度

（二）推动国有资产管理的合理配置和有效使用

（三）保障国有资产的安全和完整

（四）监督尚未脱钩经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值

三、行政单位国有资产管理的内容

（一）资产配置

（二）资产使用

（三）资产处置

（四）资产评估

（五）产权纠纷调处

（六）资产统计报告

（七）行政单位国有资产检查监督管理

第三节 事业单位国有资产管理

一、事业单位国有资产的含义与范围

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。占用、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位的国有资产管理比照事业单位国有资产管

理的相关规定

二、事业单位国有资产的管理体制

（一）国家统一所有

（二）政府分级监管

（三）单位占用使用

三、事业单位国有资产管理的内容

（一）事业资产国有资产的配置

1、事业资产国有资产的配置的标准：分类制定、基础、为预算管理精细化服务

2、事业单位国有资产配置的必要条件

（1）现有资产无法满足事业单位履行职能的需要

（2）难以与其他单位共享、共有已有资产

（3）难以通过市场购买产品或者服务的方式代替配置资产，或者通过市场购买的方式成本过高

（4）市场提供的产品或服务能满足事业单位需要，并且购买该产品或服务的支出比购置所需资产的支出更加经济

3、事业资产的整合和共享共有

4、事业资产购置的审批手续

（二）事业资产对外投资、出租、担保

（三）事业资产有偿使用收入管理：“纳入单位预算，统一核算，统一管理”是现行财务制度对事业单位收入管理的统一规定

（四）事业资产处置

事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。事业单位国有资产处置应包括事业单位的全部财产，既不仅包括实物资产，而且包括无形资产，以及应收账款、对外投资形成的股权等货币性资产

四、事业单位国有资产产权登记与评估

（一）产权登记

1、开展产权登记工作的必要性

2、办理产权登记单位的范围

3、产权登记的定期检查

（二）产权纠纷及处理

（三）事业单位资产评估

1、事业单位需要进行国有资产评估的事项

2、事业单位不需要国有资产评估的情形

3、几种事业单位资产评估的特殊情形

五、事业单位资产清查及资产管理信息系统

（一）事业单位资产清查

（二）事业单位资产信息管理系统

六、事业资产监督管理责任制

案例：

长期以来，行政事业单位国有资产管理存在着主体不明、产权不清、管理制度不健全等问题，导致闲置、浪费甚至流失现象严重。2006年财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》发布后，宜都市宜都作为湖北省行政事业单位资产管理试点，按照“政府统筹谋划，财政精细管理，部门有效使用”的思路，先后出台了18项行政事业资产管理制度，构建起有效监管体系。宜都此举得到国家财政部的高度肯定，并向全国推广。2008年11月，来自国务院发展研究中心、财政部科研所等单位的专家对“宜都模式”进行了研讨和评审，认为该模式是一个较为完善的管理体系，是践行科学发展观的成功范例，有很强的实用性和可操作性，是行政事业单位国有资产管理制度的创新。■ 推行“四统一” 财政部门给行政事业单位核发资产使用证

2007年2月6日，宜都市出台《关于全面开展行政事业单位国有资产管理改革的意见》提出，用一到两年时间，完成全市行政事业单位国有资产管理改革工作，改变各行政事业单位国有资产产权分散管理的方式，实行统一监管、分类实施，统一配置、分步到位，统一处置、规范操作，统一收益、专户管理的管理模式，实现权益主体明确、产权关系清晰，资产分类管理、资源合理配置，资产处置规范、资产收益纳入财政专户管理的目标。到2007年8月，宜都市财政部门共向全市150家财务独立核算的单位颁发了《行政事业单位国有资产占有使用权证》，将各单位资产的数量及价值形态，对号入座，据实填入“证”内，确认9.83亿元的行政事业资产属政府所有。

■ 市场化公开处置 盘活存量资产解决分配不公问题

与各地一样，近年来，宜都行政事业单位资产快速增长，但由于监管缺位，一些部门将国有资产变成部门资产，致使资产存量不清、收益流失、分配不公。在全面改革的同时，宜都市出台了《行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》，从资产配置、资产使用、资产处置、资产收益、资产清查和评估、资产信息化管理、产权登记与产权纠纷调处以及监督检查和法律责任等8方面,构建了规范化的行政事业单位国有资产管理制度。单位出售土地使用权、房屋建筑物、车辆和大型仪器设备等资产，一律进入市综合招投标中心公开招标、公开交易，做到资产处置公开透明。同时，由于实现了财政对行政事业单位资产收益的统一管理，宜都市扩大了国有资产收益在单位之间二次分配的份额，结束了单位之间“苦乐不均”的历史，过去那种“谁占有、谁处置、谁收益”的顽症得以消除。2006年以来，该市通过调剂、置换闲置资产，解决了市民政局、市劳动局等16个单位的办公场所，盘活存量资产2000多万元，减少财政预算支出2000多万元。在我国，行政事业单位国有资产占到整个国有资产总量的30%左右，怎样管住、用活这笔资产是一篇大文章。“宜都模式”的最大成效，就是摸清了家底，明确了职责，规范了收益，盘活了资源，杜绝了以国有资产谋部门福利的顽症。

第二篇：第九章 非经营性国有资产管理

第九章 非经营性国有资产管理

第一节 非经营性国有资产概述

一、非经营性国有资产的含义

（一）非经营性国有资产

*是各级行政事业单位所占有、使用、管理的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。

*包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等。

*主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。*随着我国非经营性国有资产存量规模的不断增长，非经营性国有资产的管理日益受到重视，不少地方政府也根据各地实际情况在其管理体制和管理模式上进行了积极的探索。

财政部于2006年下半年先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》，这两个法规的实施标志着我国非经营性国有资产管理工作迈上了新的台阶。

（二）特点

1.主要配置于非生产经营领域，占有使用资产主体是非生产经营组织，资产使用目的是实现行政的、社会的服务职能，不得以营利为目的；

2.政府机构占有使用，所以也称行政事业类国有资产；

3.主要由政府拨款形成，其他来源包括政府划拨的土地使用权，社会捐赠的财产、文物等历史遗产，行政性收费和向消费者收费形成的资产等；

4.主要形态应是实物形态，如属于固定资产的房屋、建筑物、设备、文物、陈列品、图书等，其他形态包括属于流动资产的现金、存款、有价证券、应收预付款等，还包括专利等无形资产；

5.法定性，即国有资产是法律规定属于国家所有的财产。

【补】社会产品可分为公共产品、准公共产品和非公共产品（私人产品）。非公共产品应由企业生产。公共产品和准公共产品可以由政府组织和非营利组织共同生产。

公共产品的提供要讲究公平原则和非歧视原则，基本公共产品的提供和享有要均等化。不同地区、城乡、种族、阶层、年龄、性别等等，都有权享有基本的公共产品。

经济学用交易费用和信息不对称理论来说明，市场配置的成本与企业组织内行政配置的成本相等是企业资产的合理边界。非经营性国有资产也存在合理边界问题。既不能实物资产全部由市场配置，排斥组织内部行政配置；也不能政府拥有全部资产的产权，排斥部分实物资产的市场配置。

非经营性国有资产的管理应追求的目标是：按市场与组织合理边界配置实物资产；按非竞争程度和非排他程度配置实物资产，鼓励其他社会组织加入到公共产品生产中来；按均等化原则合理配置；提高实物资产使用效率，保持其安全完整。

管理原则是：公平与效率兼顾原则；依法行政配置为主原则；资产管理与预算管理结合原则。

二、我国非经营性国有资产管理体制

*根据党的十六大提出的建立“分级代表、分级管理”和“三个统一、三个结合”的新型国有资产管理体制，即

三个统一：国家要指定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一；

三个结合：管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；

《行政单位国有资产管理办法》和《事业单位国有资产管理办法》明确了在公共财政

模式下三层次的非经营性国有资产管理体制。

即财政部门——主管部门（资产管理机构或资产经营公司）——行政事业单位的自上而下的管理体系。

各级财政部门代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；

主管部门受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理； 行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理；

我国目前是分类监管模式，行政单位与事业单位的国有资产分布有不同的管理机构进

行管理，行政单位的国有资产由财政部门委托给政府机关事务管理局监管，事业单位国有资产由各财政部门委托给事业主管部门监管；

三、国外非经营性国有资产管理模式

*日韩模式、德澳模式、美加模式

1.日韩模式

*财政部——主管部门模式，由财政部负责综合管理，由各级行政部门负责具体管理； *把国有资产主要划分为行政财产和其他财产，其中包括：

公用财产（主要是政府办公大楼、国立学校、国立医院、公务员宿舍以及附带设施和土地）；公共财产（是用于公共目的的财产，包括公园、公路等公共设施和森林、河流等公共资源）；企业财产（是国有企业的生产设备、厂房、职工宿舍等）。

*立宪制的日本行政资产还包括皇室资产；

2.德澳模式

*德国、澳大利亚两国的非经营性国有资产模式为“财政部——直属局”模式即，联邦政府资产由财政部门直属的机构负责，并在全国设立分支机构管理散布在全国的联邦资产。*德国政府资产又称公共资产，泛指由政府投资形成的资产，主要包括政府办公大楼、车辆、办公设备、土地等政府公共资产及其他建筑物和公路、森林、土地等公共资源。

*澳大利亚政府资产主要包括政府运作资产、政府资源、基础设施和公共服务设施等。与其他国家不同的是，澳大利亚财政管理部下设资产采购局、资产管理局、资产出售局，分别负责政府采购、管理、出售，构成了从形成到处置的资产管理链条。同时资产管理局、采购局和出售局必须向财政管理部定期提交资产和资金使用情况的报告，财政部向国会提交预算并汇报资产的管理情况，必要时需对政府资产管理的情况进行审计。

【思考】澳大利亚政府为何“难为”华为

虽然华为曾经在全球8个全国宽带网项目(NBN)中中标，但澳大利亚显然不想在第9个NBN项目中为其留一席之地：据澳大利亚媒体报道，澳大利亚当局已决定禁止华为参与投标项目总投资达359亿澳元(1澳元约合6.54元人民币)的NBN项目。这个决定无关技术和能力，事关“背景”。

这场持续了两年多的讨论最终以华为全面被拒为结果，显然，对于外国公司进入澳大利亚的核心领域，澳政府还没有准备好。

澳大利亚分析人士认为，澳大利亚的兄弟国美国拒绝了华为，美国中央情报局与澳洲情报局保持互通信息，相信美方向澳方提供了一些建议

3.美加模式

*“财政部——管理局”模式，即由财政部负责非经营性国有资产预算管理，并负责制定统一的管理制度和法规，而专门的资产管理机构则负责行政资产管理的具体事务；

在美国，由美国财政部及总统预算办公室负责联邦政府财产的预算管理，财政部负责政府财产管理的规章制度的制定，联邦政府资产管理的执行机构是1949年成立的联邦行政服务总

局，具体负责联邦政府财产的管理事务；行政服务总局负责统一采购各部门需要租用的资产，以保证资产购置环节资金使用的经济和有效；

在加拿大，由加拿大财政部和国库委员会负责政府资产预算，财政部同时负责制定政府资产管理规章制度，联邦政府的公共工程和政府服务部为政府资产管理机构，具体负责为整个联邦政府提供后勤服务；

*包括政府财产和遗产财产；

政府财产包括政府办公大楼等房地产和车辆；

遗产财产包括收藏类遗产如图书馆、档案馆、博物馆等；文化遗产和自然遗产等。

【思考】

这三种模式有何异同？你认为哪一种管理模式更有效？更适合中国？或者你认为中国应该适用什么样的管理模式？

共同点：财政部门为主导管理政府非经营性国有资产，预算管理和规章制度都由财政部门制定；

差别：1.不同管理模式，财政部门职责范围不同；政府干预较多的市场经济国家，财政的职能发挥较强，如日韩模式直接由财政部门负责；而政府干预较少的国家，财政部门的影响力限定在一定范围内，如美加模式，财政部门仅负责预算和规章制度。2.不同管理模式，资产管理机构与财政部门的关系不同；日韩模式，资产使用单位各自的行政主管部门直接负责行政资产的管理，对财政部门负责和汇报；德加模式，管理局直属于财政部，负责业务管理，并直接对财政部负责；美加模式，资产管理机构独立于财政部门。

【国外经验的启示】

1.政府集中采购资产；能以低于市场价购得资产

2.资产取得方式趋向市场化；

*授权式：资产管理机构负责政府资产集中采购，按统一标准调配资产以满足各部门使用需要，而使用部门不需要为此付费，相当于财政直接拨付使用；

适合于发展中国家，政府干预较多的国家；

缺乏严格健全的管理制度，自觉节约使用的意识不强；

适用于管理政府中小额资产或零散易耗办公设备和材料；

*大额固定资产和不动产，各国趋向于市场化的付费方式；

资产管理机构负责统一采购，使用单位经申请可使用，向资产管理机构支付租金，但资产管理机构的收费一般低于市场价

3.资产维修方式灵活，处置程序规范；

资产管理机构灵活决定是机构下设维修部门或委托私营公司，但必须有效限制维修支出；

4.资产信息管理和报告制度完善；

设计资产信息追踪制度，或建立资产管理的数据库，用完善的信息管理系统对资产进行追踪管理；

在电视剧《潜伏》中，余则成通过调查情报站里仪器的使用情况，得知李涯和谢若琳联手对付自己，翠平被利用了；

【课堂讨论】

1.1993年，上海开始了建立新的国有资产管理体制的探索，明确由市国资委对全市国有资产实施监督管理。在非经营性国有资产管理上，推行国有资产委托监管制度，即将市级行政事业单位国有资产委托给包括上海市人民政府机关事务管理局(以下简称市政府机管局)所属上海市市级机关国有资产管理办公室(以下简称市级机关国资办)在内的一些部门实施管理，该管理体制模式被称为我国非经营性国有资产管理的上海模式。

该模式规定了三项内容：各单位汽车编制、配备和更新，由市政府机管局统一管理；对市级机关办公用房及其相应土地实行权属统一管理；市级机关国资办统一管理市级机关国有资产；

我国的非经营性国有资产管理状况如何？你有什么想法、建议？

2.非经营性国有资产由于其非营利性的特点，长期主要依靠国家行政手段进行资产和资金的分配。由于没有良好的监管机制，非经营性国有资产管理中存在一是资产管理混乱、家底不清；二是资产处置不规范，损失浪费严重。三是资产利用率低，闲置多。

2011年，昆明市人民政府国有资产监督管理委员会召开《昆明市市属改制企业非经营性国有资产管理暂行办法》（下称《办法》）听证会。广泛存在于昆明市属改制国有及国有控股企业中的非经营性国有资产，将推行有偿使用制度，从而告别无偿使用时代。

昆明市市属国有及国有控股企业在深化国有企业改革改制过程中，按政策规定从企业整体资产中剥离出来的、交由有关部门、单位以及改制后的企业进行委托管理的非经营性国有资产，主要包括：承担社会公益性事业的资产，包括职工医院、企业办的学校、幼儿园等；为企业提供后勤服务的资产，包括：职工食堂、职工浴室、招待所等；具有集体福利性质的资产，包括：职工集体宿舍、职工租用的住房等；其他非经营性资产。

第三篇：我国非经营性国有资产管理体制存在问题及对策

我国非经营性国有资产管理体制存在的问题及对策

摘要：

非经营性国有资产由于其非营利性的特点，长期主要依靠国家行政手段进行资产和资金的分配。由于没有良好的监管机制，非经营性国有资产管理中存在管理混乱、处置不均等许多问题，为此应从机构设置、制度建设和管理工具等多方面加强对非经营性国有资产的管理。

关键词：非经营性国有资产，存在问题，制度建设

非经营性国有资产是指不投入生产经营和流通领域的，主要由行政事业单位占有的产权属于国家的资产。广义的非经营性国有资产是指所有非营利性国有资产，即除了经营性国有资产以外的都是非经营性国有资产。既包括生产经营企业中的不以营利和资本增值为目的国有资产，如传统国有企业单位所属资产中，由于历史原因包含了大量的相对独立的乃至成建制的非经营性资产，又包括非营利性企业中的国有资产（自然垄断行业中企业的国有资产），还包括非企业国有资产。非经营性国有资产具有以下特征：配置领域的非生产性，资产取得、占有和使用的无偿性，提供服务的公益性，追求资产利用的充分性。非经营性国有资产是国家机关正常运转和各项事业顺利发展的物质条件，是我国国有资产的重要组成部分。

一，我国非经营性国有资产管理体制中存在的主要问题

面对占有国有资产近半壁江山的非经营性国有资产的管理，一直处于放任自流的状态。我国历次政府机构改革和国有资产管理体制改革，不仅没有将其作为改革的一个重要内容加以考虑并加强对其的管理，反而因管理机构撤并和管理职能转换而有所削弱。由于机构、体制、制度、观念等方面的原因，非经营性国有资产管理还相对薄弱，家底不清、账实不符、重钱轻物、重购轻管、产权不清、职责不明、效能低下、资产流失等问题依然存在，有的还相当严重。因此，如何进一步加强非经营性国有资产管理，是摆在我们面前值得认真研究的一项课题。现对其中几个主要问题进行阐述。

（一）非经营性国有资产管理目标不明晰

国内有许多学者认为非经营性国有资产的管理目标是“保全资产”。然而，对资产的“保全”要求还不能涵盖所有的非经营性国有资产。毋庸置疑，对某些需要保持原貌的古文化遗产、自然地理资源，“保全”目标是很贴切的，但对于其他存在于行政事业单位中的某些非经营性资产、公益性基础设施而言，仅仅以“保全”作为管理目标显然是不够的。因而，对非经营性国有资产而言，应基于整体经济效率的提高来确定其管理目标，基于社会公共利益价值的“保值增值”大循环是有效管理非经营性国有资产的适当目标。

（二）行政事业单位的非经营性资产管理普遍存在家底不清、账实不符、管理基础薄弱的现象

资产存量不清已是非经营性国有资产使用单位的通病。一些单位和部门账目混乱，有账无物、有物无账、账外有账的现象普遍存在。而且长期不对账，造成国有资产流失。一些行政事业单位资产管理财务制度不健全，有的只设“固定资产总账”，没有明细账目，账实是否相符无法核对；有的采用流水记账法，当年新增资产在购置时通过“经费支出”或“专项支出”走账，没有相应增加固定资产。在非经营性国有资产管理中，事业单位国有资产管理存在的问题更为严重。由于我国事业单位组织性质复杂，职能定位模糊，其管理就变得十分复杂。由于改革不彻底，形成了一些行政单位与事业单位、事业单位与企业之间的界限不清，资产性质归属与性质不明的现象十分突出。大部分事业单位，既提供私人服务又提供公共服务，其资产来源既有国家投入，也有本身业务收入。

（三）行政事业单位的资产管理手段落后，信息化管理水平低

行政事业单位至今尚未建立相关管理数据库，管理集中的综合可比性较弱。对资产管理信息的收集中存在不集中、不全面、不准确等问题。同时，传统的管理，在信息加工和传输上手段比较落后，也存在如下弱点：一是静态数据多，动态数据少，更新频率低。二是信息在传输中衰减和丢失。三是无法做到实时在线处理。

（四）缺乏有效的资产预算管理体制。

目前，我国还没有形成专门的资产预算体系，大多用财务预算代替资产预算，财务部门在编制预算时，缺乏对单位资产状况的充分了解，在资产配置使用时不考虑原有资产存量和消耗、增值状况，导致预算安排存在一定的无目的性，资产闲置、浪费与资产的重复配置并存，降低了资产的配置效率，致使有限的财政预算资金没有得到最有效利用。

（五）基层非经营性国有资产监督管理最为薄弱

在县乡两级，国有资产流失、闲置、低效率使用现象严重。县乡两级国有资产大多数为房屋设施、设备类国有资产，其流动性较差，县乡两级行政事业单位重重购置使用，轻管理维护，在“非转经”中监管不到位，流失严重，且由于条块分割的影响，不同的占用机构或单位之间，无法进行资产的划转，也导致了不同机构和单位之间人均占用额的差别较大。此外，对资产占用随意，缺乏基本效用评价标准的问题较为突出。

（六）资产配置不合理，资产流失严重，影响政府社会经济管理职能的发挥

在旧的管理模式下，大量非经营性国有资产被政府各部门无偿占用，所衍生的处置、经营权被“理所当然”地用作各行政事业性单位创收的依据。为获取所谓的灰色收入，不务正业“创收”，巧立名目“增收”，经商办企业成为了一些部门单位的重要任务，不仅分散了政府部门履行职能的资源，影响了工作效率，而且由于非经营性资产在部门之间分布不均，造成了部门之间收益悬殊，严重影响了政府形象。

国有资产流失问题发生在资产管理的各个环节。比如，在购置环节，由于决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利，一些单位常常购买质次价高的产品，基建工程造价含有水分，造成了国有资产大量流失。

二，非经营性国有资产管理体制完善对策

（一）加强政府采购制度建设，规范政府采购行为

规范政府的采购行为要求在采购中严格遵循“三公”原则，及时将政府采购的项目、程序、要求、过程和结果公开，接受全社会监督；严格落实采购资金、采购项目报批制度，维护决策层和监督层的审批权和知情权；严格招投标运作程序，确保评标、验收、结算相分离，购买、使用与付款相分离。严格遵守政事分开的原则，建立和完善采购监督机制。

（二）合理设计市场化的付费机制

非经营性国有资产在使用中的突出问题是浪费严重，对资产的保养和维护不到位，造成资产加速老化。在资产付费环节我们可以参考国际通行做法，一种是非经营性国有资产管理机构将资产直接拨付给使用单位，事业单位无需付费就可使用。另一种做法是引入市场化的交易制度，即资产管理机构负责统一配置和购买资产后，使用单位向财政部门申请使用环节的预算资金，在预算批准后再向资产管理机构交付租金，以获得资产使用权。前一种做法适用于一些小额、零星的易耗型办公资产，后一种做法适用于房产、公务车等大型资产。

（三）建立与行政事业单位拨款制度相适应的资产责任制度

资产管理与财务管理紧密结合，是改变行政事业单位资产管理现状的需要。两者的脱节是造成账外资产的主要原因，而账外资产的存在是资产流失的最大隐患。因此，国资部门应掌握财政货币资金的具体投向及所形成的资产数量，特别对机构改革中一些撤并的行政事业单位资产，国有资产管理部门和相关部门应集中调整、合理配置，避免在机构改革中造成单位资产更大的“贫富差距”。(四)建立行政事业单位资产调剂制度，实行使用权动态管理

应建立完善的行政事业单位资产调剂制度，对一些长期闲置不用和超标准占用的资产及出租、出借的固定资产，由政府有关部门按照规定的标准进行调剂，实行两层次委托管理。一是将政府机关事务管理局整体转制为行政事业资产管理公司，由财政和国资部门共同委托资产管理公司，由财政和国资部门共同委托资产管理公司统一经营。二是把日常管理事务委托给各行政事业单位管理，主管部门监督职责。

（五）建立非经营性国有资产的产权制度

产权界定的基本原则是“谁投资、谁所有、谁受益”。其方法具体包括：一是原始投资主体界定法，即根据国家财政拨款的有关账目和原始凭证，清查子单位开办之日起至清查时点止期间内国家投入行政事业单位资金所形成的资产，应界定为国有资产；二是资产增值界定法，对国家拨款形成资产增值的应界定为国有资产；三是以单位名义接受捐赠、捐献的资产也应界定为国有资产。

（六）建立非经营性国有资产的退出制度

退出制度包括两项重要内容：一是资产处置制度。资产处置包括行政事业单位对所占用的国有资产的报废，有偿调出和变卖。无论以哪种方式处置行政事业性国有资产，都必须要以相应的制度为依据，严格履行报批手续。二是非经营性资产转经营性资产的审批制度。行政事业性国有资产转经营性资产必须经过评估审批和登记，未经法定程序不得自行转换。

参考文献：

[1] 毛程连，庄序莹.非经营性国有资产监督与管理[M].复旦大学出版社，2011年,P14-P48.[2] 方虹，刘春平，牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究[J].经济研究参考，2005.3.[3] 财政所课题组.行政事业性国有资产管理及改革研究[J].国有资产管理，2006，(2).[4] 刘素香.应加强行政事业单位国有资产处置管理[J].产权导刊，2007，(9).[5] 张栽红.强化行政事业单位国有资产监管的思考[J].商业会计，2004，(4).[6] 张凤玲.行政事业单位国有资产管理现状分析及对策研究[J].财会研究，2008，(6).[7] 朱世文.非经营性国有资产管理新思维[J].管理现代化，2009，(5).

第四篇：关于加强行政事业单位非经营性国有资产管理的建议

加强非经营性 国有资产管理的建议

非经营性国有资产即行政事业性国有资产（以下简称非经营性资产），是指由行政事业单位占有和使用的在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。其主要表现形式为固定资产、流动资产、对外投资、有价证券、无形资产和其它资产。

非经营性资产是国家机关正常运转和各项事业发展的物质保证。加强非经营性资产的管理，有利于资产的安全和完整，有利于提高资产的使用效率、节约财政开支、降低行政办公成本，有利于防止贪污腐败的滋生。

一、非经营性资产管理现状

据不完全统计，截止2010年止，我县县直行政事业单位国有资产总值为246517.4万元，其中非经营性国有资产为59097.52万元，约占总资产的25%。随着办公现代化的推进，非经营性资产在国有资产中的比重将日趋增大。

近几年来，我县在加强和改善行政事业单位国有资产管理上进行了积极的探索。根据2009年宜府办[2009]11号文件，县国资局对全县国有资产进行了摸底登记，把经营性资产纳入了县国有资产营运中心管理。2010年县财政部门制订了实施行政事业单位资产信息系统方案，专门成立了实施领导小组。资产信息系统的实施对行政事业单位的资产情况等进行了全面清查，为加强行政事业单位非经营性资产监督管理奠定了基础，积累了一些经验，资产管理状况有了一定的好转。但总体状况不容乐观，管理水平参差不齐，仍存在家底不实、账物不符、重钱轻物、产权不清、职责不明及资产的价值和效能观念淡薄等问题。

二、非经营性资产管理中存在的主要问题

1、家底不清，部分资产游离账外。单位账面资产小于实际拥有资产的现象普遍存在。其原因一是由于资产量大面广；二是来源五花八门；三是未坚持每年清产核资，也未进行国有资产年检；四是财务会计上从账面到账面，造成账实不符。账外资产的存在，一是游离于监管范围之外，二是流失具有隐蔽性，三是处置具有随意性。

2、重购轻管，使用效率低，损失浪费时有发生。各单位在争取经费购置资产时，积极主动，频繁更新，重复购置，却疏于管理，造成资产的有形或无形损失。资产使用效率低下，苦乐不均，难于优化配置。

3、资产处置不规范。由于经费管理部门、会计核算部门和资产使用单位未能相互制约形成合力，单位在资产处置时，往往事先不评估，不按程序报批。2010年，县直近30个部门的办公地址进行搬迁时，资产变动较大，新添了不少资产，也淘汰处置了不少资产，却均未依法进行变更登记、调账。

4、“非转经”资产监管缺位。我县除在2009年对全县国有资产进行了初步摸底登记外，至今未进行过年检，也未对经营性资产和非经营性资产进行界定，无法了解行政事业单位“非转经”资产的动态情况，致使资产占用费未依法征收，造成国有资产不同程度的流失。

三、非经营性资产管理中存在问题的主要原因

1、基础工作差。长期以来，重视经营性资产管理轻视非经营性资产管理；重视企业资产管理轻视行政事业单位资产管理；重视资产购置轻视资产优化配置；致使非经营性资产的管理基础工作十分薄弱，缺少一整套监督管理制度，至今尚未建立较为完整的非经营性资产管理信息数据库。

2、管理体制滞后。由于现行管理体制和管理方法不适应市场经济发展的要求，政府监管主体不明确，行政事业单位尚未形成完善的并行之有效的监管制度，各单位主管部门也行使监管职能，从而强化了“部门所有”意识，存在着明显的管理“真空”和“漏洞”。

3、监管手段较弱。目前行政事业单位的国有资产管理部门有财政、国资和使用单位及其主管部门，造成交叉管理，政出多门，致使专职机构职能弱化，未形成权威。国资部门目前专管经营性资产，对非经营性资产缺乏监管手段，日常工作缺乏指导，对违反国有资产管理的法规难予实施处罚；财政部门对各行政事业单位上报的资产状况难予检查核实，更难考核、奖惩。

四、加强非经营性资产管理的建议

针对上述非经营性资产管理中存在的问题和原因，要加强非经营性资产的管理，笔者建议抓好以下几方面的工作：

1、提高对非经营性资产管理的认识。一是要与时俱进，抓住机遇。目前国家规范了部门预算、国库集中支付以及公务员津补贴发放工作，物资实行了政府采购。各行政事业单位不必再为办公场所、办公设备和福利待遇操心，这为非经营性资产的管理提供了极好机遇；二是要切实改变重购轻管的倾向；三是要把非经营性资产的管理与经营性资产的管理同等重视。

2、探索非经营性资产管理的运行机制。要加强非经营性资产的管理，关键是要探索由哪个部门来行使非经营性资产的集中统一管理职能。笔者认为，根据各地经验，应建立政府机关事务管理部门集中统一管理、相关部门职责明确、密切配合、相互制衡的机制。实行“统一配置标准、统一产权登记、统一处置资产、统一资产经营（指“非转经”资产），使资产管理职能与财政支付职能相分离。政府机关事务局（内设行政事业单位非经营性资产管理中心或称办公室，二块牌子一套人马），其职责是：对实物资产权属的集中管理，在财政部门指导下建立分系统的资产台账；产权的登记、界定、变动和纠纷的调处；资产的配置、调剂使用、处置、评估和统计等（价值较大的资产须经中介机构评估）、组织资产年检。财政部门侧重于资产的价值监管（设立资产总账）；根据资产配置标准和实际需求确定资产配置预算；严格按“收支两条线”的规定，对资产处置收益实行专户管理。使用单位负责资产的合理使用、维护其安全和完整；根据资产台账建立实物明细账；及时向管理中心提供资产的动态信息。

3、夯实非经营性资产的管理基础。一是搞好清产核资，摸清家底。由于非经营性资产构成复杂、布局分散、尚未形成集中统一管理的体制，全县行政事业单位的非经营性资产总量到底有多少，目前还没有准确权威的统计数据。所以，当务之急是要对全县行政事业单位的非经营性资产进行一次彻底地清产核资、摸清家底（可先清理县直单位的）。清产核资工作每年最少要进行一次（配合资产年检进行），在此基础上，建立规范的资产存量数据库，对量大价高的主要资产，如房屋、车辆、空调、计算机及贵重设备仪器等建立台账，实行动态管理。二是要建立和完善非经营性资产管理制度。为使非经营性资产管理有章可循，规范有序，要因地制宜，制订详细的资产日常管理、使用、核算和资产的购置、分配、报废、报损、转移、出售及年检、账务处理等制度。

4、加强非经营性资产的责任监管，实行问责制。财政部门是非经营性国有资产的法律所有权监管部门，要在执法环节上承担责任。资产使用单位要本着负责任的态度，做到按需购建，效益使用，用在实处，确保资产的安全。资产管理中心要接受同级财政、审计和监察部门的监督，要对资产的权属、变动、调处等日常工作负责；同时要加强审计监察部门对资产管理违规处罚的力度，确保监管工作落实到位。对因监管不力、使用不当造成非经营性资产损坏、流失的，要实行问责制，对情节严重造成重大损失的要追究法律责任。

综上所述，非经营性资产的管理是一项系统工程，必须建立和完善长效机制，通过各方通力合作，才能实现国有资产的安全节约运行，更好地服务于地方经济和社会发展。

由于目前行政事业单位非经营性资产的界定标准、分布面广及管理体制等问题，我们很难了解到更多的真实情况，本文引据实例少，只能起到抛砖引玉的作用，以期引起政府及各部门的高度重视，使我县的行政事业单位非经营性国有资产的管理工作尽快步入依法有序、优化、效能的轨道!

县老年科协财贸分会

（执笔：邹

龙）

2012年2月

第五篇：国产局对行政事业单位非经营性国有资产管理体制改革调研

我市的行政事业单位国有资产管理改革从2004年开始，几年来，紧紧围绕提高资产管理效能，提高资产使用效益这个中心，积极推进国有资产管理体制改革，探索在市场经济新形势下行政事业单位国有资产管理工作的新体制、新机制，收到了良好的效果。随着改革的深入，市场经济环境的变化，国家宏观经济政策的调整，现有的体制和机制已不能很好的适应新形势的需求，这就要求我们必须进一步解放思想，调整思路，用更加开放的思维，更加有效的机制，更加有力的工作把国有资产经营好，把国有资产管理这篇文章做大。

一、我市国有资产管理改革的基本做法

（一）设立专司机构，明确职能定位。2004年市政府发文成立了**市非经营性国有资产管理局（以下简称国产局），正县级事业机构，挂靠市财政局，由市财政局副局长兼任国产局局长。市国产局编制12人，内设综合、产权管理、资产评价三个科室，从而明确了行政事业单位国有资产的管理主体。市国产局作为管理行政事业单位国有资产的专司机构，按照统一政策、分级管理的原则，对全市行政事业单位国有资产工作进行宏观管理；对市本级行政事业单位国有资产实施监督管理。同时，在职能定位上，将其定位在延伸财政职能上，资产管理工作紧紧围绕财政中心工作来进行。

（二）推动资产的整合。在保证行政事业单位正常运转的前提下，对资产优化整合是国有资产管理体制改革的重要内容，是提高资产使用效益的主要方面。市本级先后启动了行政中心、建设大厦、文化艺术中心、老干部活动中心等重点资产整合项目。通过这些资产整合项目的实施，既完善了城市功能，改善了机关办公条件，又整合了大量的闲置房地产，从而激活存量资产，实现保值提效。通过盘活行政事业单位国有资产，拓宽了财政收入渠道，增加了地方可用财力，实现了资产管理和资金管理的有效结合。近几年，通过统一管理国有产权，对国有资产统一整合运营，全市累计实现国有资产收入5亿多元，（三）改革国有资产的配置模式。在全市初步建立了资产构建预算制度。资产购建预算是从源头上管理资产“进口”的主要环节，是规范资产配置，实现资产配置科学性、均等性、计划性的重要的国有资产管理制度，是部门预算的一个重要组成部分。资产构建预算从制度层面可以有效解决在资产配置上的盲目性、随意性和失衡性，减少了盲目配置、重复配置，节约了财政资金，是“**模式”一个重要亮点，在全国国有资产管理工作会议上交流推广。

（四）实行产权集中管理。市政府授权市国产局对市级行政事业单位的产权集中统一管理，将原来市级各行政事业单位的《房屋所有权证》、《国有土地使用证》集中收缴到市国产局，由市国产局代表市政府拥有市级所有行政事业单位全部国有资产的产权并对所管资产行使产权管理、收益管理和财务管理权，对单位办公用房实行余缺调剂，彻底杜绝和防止因所有权不明而引发的各种国有资产流失现象。产权变更后各占有使用国有资产的行政事业单位只有资产使用权，没有资产处置权，有效的解决了资产分散管理中存在的随意处置国有资产的问题。

二、改革目前所面临的困境

我市的行政事业单位国有资产管理改革虽然取得了一定的成效，但与市委、市政府的要求、与社会经济发展的要求还有一定的差距，在行政事业单位国有资产改革深化中遭遇瓶颈，主要体现在以下三个方面：

（一）目标定位。我市的国有资产管理改革当初是以资源整合为切入点的，是以保值提效为目标的，是在整合置换中盘活存量资产，提高资产效益，增加财政收入。因此我们的工作重心在整合置换上，市政府还就此下发了三年整合规划。尽管规划中提出了宜租则租、宜处置则处置，宜开发则开发的运营思路，但作为运营主体的资产开发没有取得突破性进展。从目前的情况看把目标仅仅定位在整合上是不能把资产这篇文章做大的，必须把目标定位在经营上，通过有效的经营，把文章做大。

（二）体制束缚。行政事业单位国有资产所有权属政府，市非经营性国有资产管理局是政府授权管理市级行政事业单位资产的一个行政机关，不具备投融资资格，也不具备经营开发资格。由于缺乏一个对资产有效经营的平台，因此无法对资产开展有效的经营。因此要适应新形势，把资产经营这篇文章做大，就必须搭建一个公司化的经营平台，实现对资产的有效经营。

（三）思想解放不够。这几年改革过程中我们也一直思考如何有效的利用好国有资产，也考虑到开发经营，但由于担心不符合国家对行政事业单位资产管理的要求和规定，担心过度商业化，会增大政府风险，因而，让犹豫禁锢了我们的思路，捆住了我们的手脚，制约了我们的工作。

三、深化我市国有资产管理体制改革的建议

（一）、我市资产基本状况

资产经营的基本思路

金融危机爆发后，扩大内需保增长的任务十分繁重，特别是我们**以投资带动为主要特征的增长方式，在突破发展中保增长的任务更重、压力更大，对资金的需求也更加迫切。因此，我们必须审时度势，充分运用所拥有的资产优势，进一步解放思想，深化改革，调整工作思路，转变工作重心，把把工作重心由过去的以整合为重点，转向以全面经营为重点；把运营方式由以置换为重点转向开发、转让、出租并举，有形资产、无形资产、资源性资产经营并重的轨道上来。对于目前具备通过转让、开发、出租进行直接经营的房地产可直接开展经营，对于目前不具备直接经营条件的房地产，可通过房地产抵押融资的方式，实行买地开发滚动经营，或者以直接投资的方式进行资产经营，使所有的房地产都能够成为政府可经营的资本。实现真正盘活国有资产，实现资产资本化，实现资产效益最大化，实现资产经营可持续发展的目标。经过有效运营，力争五年内为市本级建设融资3--5亿元，全市实现国有资产收益10亿元以上，其中市本级5亿元以上。

（三）加快体制转变，构建经营平台

调整管理体制，构建经营平台，是实现资产资本化，对资产进行有效经营的基础。因此，我们建议成立**市公共资产投资运营公司，将市本级的行政事业资产整体打包，以划拨过户、授权经营或参股等形式注入公共资产投资运营公司，同时将市非经营性国有资产管理局更名为“**市公共资产管理局”，实行市公共资产投资运营公司与市公共资产管理局实行两块牌子，一套人马。由市公共资产管理局行使行政事业单位国有资产监督管理的职能。由市公共资产投资运营公司行使管资产的经营、开发、融资、投资职能。使公共资产投资运营公司具有投融资、经营开发、物业管理三个资产经营平台的功能，其运行目标为：

投融资平台

打造成我市继城投公司之外的又一重要融资平台，利用国有资产，以抵押担保的形式，通过银行贷款、发行债券等方式,吸引各种社会资金进入重点建设领域。具体可以采取以下方式：

一是抵押贷款。以国有资产整合为基础，在充分进行风险评估的基础上，以资产作抵押，加强同国家政策性银行、商业银行和非银行金融机构的合作,形成以银行贷款为基础,其他金融机构资金为补充的信贷融资格局，为政府实现经济社会发展目标提供融资服务。

三是开展股权合作。对于关乎全市经济布局和产业结构战略性调整的竞争性领域项目，资产投资运营公司代表市政府和市财政(国资)局作为出资人，用市场化方式对此类项目的市属国有股权进行管理,依照《公司法》行使股东权利,履行股东义务。

四是启动民间借贷。对项目不大、有营利的项目可鼓励干部职工入股，募集项目发展资金。但此方式筹集资金量少，风险大。

五是积极发展多元化融资体制。特许经营权是政府重要的无形资产，因此在项目建设上可运用“建设—经营—转让”的方式，即BOT模式进行融资。它是指政府和项目发起人签订特许权转让的协议，由项目发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施项目的融资设计、建设、运营和维护的任务，同时，在规定的特许期内，拥有该项目的所有权并收取费用，用来偿还项目的债务，并获得预期的投资回报。在特许期结束后，项目将无偿移交给政府。利用这种形式，对于我市自有资金匮乏，但同时具有机遇优势、项目优势的实际情况，可以以此引进资金，扩展筹资渠道，增加筹资规模，切实解决建设资金供需之间的矛盾具有很强的现实意义和可操作性。

经营开发平台

按照宜开发则开发、宜处置则处置、宜出租则出租的工作思路，充分利用现有资产，继续促进资源优化整合，加快开发经营，扩大投资范围，实现资产增值。经营开发平台主要职能为：

一是资产经营的载体和主体，负责资产开发、转让、出租等经营业务。

二是负责对原政府部门投资举办的经济实体进行整合，并对其实行集约化、集团化、规模化经营，充分发挥资产的规模效益。

三是进行自主开发。对增值潜力大，开发价值高的项目，实行自主开发，以实现国有资产收益最大化。对有的资产可按照开发--转让（出租）的方式进行经营，对有的资产可按照抵押--融资--收购（征地）--开发--转让（出租）的方式进行经营。

四是夯实公司职责。按签订国有资产保值增值责任书，通过规范资产运营，建立国有资产补偿机制，向财政上交国有资产收益、按期收缴国有资产占用费、土地出租收益金和利润等手段，保证国有资产安全完整的运行，实现国有资产保值增值。

物业管理平台

一是为行政事业提供统一规范的物业服务，维持办公资产的简单再生产（资产维护），节约财政支出。

二是公平参与物业市场竞争和经营。

需要配套的政策

一是成立**市公共资产运营投资公司，并将市非经营性国有资产管理局更名为“**市公共资产管理局”，两套机构合署办公，实行两块牌子一套人马。

二是按照产权集中管理的要求将市级行政事业资产全部更名过户在市公共资产管理局名下，免收更名过户的相关费用。以划拨过户、授权经营等形式将市级行政事业单位资产注入公共资产投资运营公司。

三是按公司法建立完善的公司法人治理结构，确保公司业务的有效、有序开展。国产局对行政事业单位非经营性国有资产管理体制改革调研责任编辑：飞雪 阅读：人次

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