行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

第一篇：行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

行政不作为案件与不履行法定职责案件辨析

王 彦

内容摘要

行政不作为案件与不履行法定职责案件在性质、起诉条件和处理程序方面有着重大差异，客观上要求我们对该两类案件予以救济时应当区别对待，选择最合适的判决方式来保障行政相对人的合法权益。区分两类案件在诉讼上的意义在于：有利于廓清行政机关应答义务与法定职责的界限，将行政不作为上升到程序违法的高度予以关注。

长期以来，许多法学教科书或其它理论文章，在论及行政机关不作为时，常常称其为不履行法定职责，将行政不作为与不履行法定职责相等同。典型的观点如：可诉性不作为是指超过法定期间或者合理期间不实施一定法定职责的行为。*1行政机关不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。*2还有人认为行政不作为分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。*3《行政诉讼法》第十一条第一款(四)、(五)项规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。只规定行政机关“拒绝履行”和“不予答复”两种具体行政行为的可诉性，也没有对两种行政行为的性质作区分。由于学理上未将行政不作为与行政主体不履行法定职责在性质上分开，导致司法实践中普遍将二种不同的行政案件当作同一类型案件，对行政不作为案件适用不履行法定职责案件的判决形式或对不履行法定职责案件适用行政不作为案件的判决形式，使相当多的行政案件在审理上走了弯路。笔者试对行政不作为与行政机关不履行法定职责作如下辨析，以期与各方有识之士共同探讨。

根据行政行为理论，行政行为根据不同的标准可以进行多种分类，行政作为与行政不作为是以行政行为存在、表现的形式为标准划分而来的。所谓行政不作为是相对于作为而言，是行政行为所表现出来的可被人所感知的形式，行政不作为与作为都是人们从形式上感知行政行为的结果。那么，在各种各样行政行为中什么可以让人们不通过了解其内容而仅从形式上就能感知结果呢？笔者认为，行政机关针对当事人申请的应答，是一种典型的仅从形式上就可感知的结果。如，公民向工商管理机关申请颁发营业执照，工商管理机关在一定期间对该申请作应答或不作应答，人们从直观上可以得到感知。无论行政作为或不作为，从形式上就可判断，并不涉及行政行为的内容，人们也不应当从一种形式的东西引伸出具有实体权利义务关系的内容来--------譬如，从行政机关的不应答行为引伸到行政机关应当履行其法定职责。基于此，行政不作为案件可以这样定义：它特指行政主体对当事人的申请具有应答义务而不作应答的案件，表现为行政主体对相对人的申请在法定期间延迟、推诿或不予答复。正如最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十二条所规定的，复议机关在法定期间不作复议决定，人民法院可以将其作为行政不作为案件予以受理。所谓行政主体不履行法定职责，本质上体现为一种实体行政法律关系。由于它主要反映行政主体对行政相对人权利义务的调整，这种调整必须通过行政主体的实施一定的行为来实现。人民法院对行政主体的这种作为行为进行司法审查，能为当事人实现实体诉讼利益(取得某种资格、享受某种福利、满足某种请求)，从某种角度上说，不履行法定职责案件具有更多的诉讼意义，更为当事人所关心。由此，笔者认为，不履行法定职责案件应当是行政主体不履行行政法律关

系实体义务的案件。其主要表现为明示拒绝履行职责的行为，即通常所说形式作为，实质不作为。这种程序上的“作为”而在实质上的“不为”是行政主体依法享有的处置权的组成部分，是否正确履行法定职责是不履行法定职责案件要解决的核心问题。

由于行政不作为案件主要解决形式问题，不履行法定职责案件主要解决实体问题，两类案件在性质、起诉条件、诉讼处理等方面存在着重大的差异，人民法院在审理两类案件时应当遵循不同的思路。审理行政不作为案件应当注意二个要件：首先，应以法律、法规规定的申请权为前提。如前所述，行政不作为是行政主体不履行应答义务的行为，应答暗含应相对人申请的意思。行政主体的应答义务，因特定公民、法人或其它组织的申请而产生，没有申请，何来应答？这里所指的法律法规规定，应当作广义理解，不仅指全国人大及其常委会颁发的法律、国务院颁发的行政法规，还应当包括规章和其它规范性文件。诉讼中只要相对人举证证明存在申请权，人民法院就应当判定行政主体存在应答义务。其次，行政不作为案件的原告还应承担行政主体超过法定期间不作为的举证责任。行政主体对于相对人的申请，在法定期间延迟、推诿、不予答复，是行政不作为的表现形式，相对人只要向法庭举证证明行政主体存在上述情形之一，人民法院结合第一个要件的审查，就可以判定行政主体行政不作为违法。由于不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责的行为，因此，对行政主体任何有关口头或书面的决定、通知、答复，与该决定、通知、答复有着法律上利害关系的公民、法人或其它组织都可以提起行政诉讼。此时，由于存在一个具体行政行为，人民法院可以根据行政诉讼法的有关规定，围绕行政主体是否具有某种法定职责及其是否正确履行法定职责进行合法性审查，举证责任应当由作出被诉行政行为的行政主体承担。

无论从概念、审理方式、举证责任诸方面看，行政主体的不作为都不能等同于不履行法定职责，两种行为的界限在于前者是行政主体程序上的消极“不为”，后者是实体内容的“不为”，是否定性行政行为。两种行为如果给行政相对人的权益造成损害，其救济方式各不相同。从世界各国的司法实践看，行政不作为的救济方式，大致有确认判决(确认行政不作为违法)、撤销判决(将行政不作为纳入拟制类行政行为加以撤销)、责令判决(责令行政机关为某种行为，但不涉及行为内容)三种形式。适用确认判决确认行政主体不作为违法，可以促使行政机关迅速裁决，以解决不作为的消极违法状态。但判决对行政机关如何作为没有约束力，当事人除据以提起国家赔偿请求之外，仅仅只能不断请求原机关作出行政行为。撤销判决主要是用于干预行政或侵害行政上，目的在于判决撤销侵害行政相对人权利的行政行为，以防止行政相对人人身、财产权利遭受侵害。该判决形式只适用于形式上作为的行政行为，而不宜适用形式上不作为的行为。比较而言，在我国目前国情下，撤销判决不适宜作为行政不作为的救济方式，很容易使人将行政不作为与不履行法定职责概念混同。责令判决恰好可以适应行政主体对行政相对人申请延迟、推诿、不予答复而被法院判决承担相应应答义务的需要。当人民法院判定行政主体具有应答义务而不作应答时，可以责令其作出应答。只要行政主体作出应答，不管其内容如何，诉的利益便告消灭。只有当由于情势变化，使人民法院适用责令判决行政主体作出应答已无实际意义或要解决因行政不作为给申请人造成损害而产生的赔偿诉讼时，才有必要适用确认判决。

不履行法定职责的救济方式，亦主要存在三种：履行判决(法院直接判决行政机关负有做成原告所申请的职务行为的义务)与形成判决(法院对案件的处理享有与被告行政机关相同的地位和权限)以及撤销判决。不履行法定职责是行政主体明示拒绝履行职责行为，该行为作为一个具体行政行为通过人民法院合法性审查后将产生两种后果：维持或撤销。因此，撤销判决(包括重作判决)应当是不履行法定职责救济的最自然的方式。但是，司法实践表明，撤销判决的效能亦较为有限，因其只能解决当前的行政违法行为，撤销之后的后续处理状态，却未为可知，对当事人的权益保护欠积极和实效。即使判决撤销后重新作出行政行为，对当事人的权利保护也未见彻底，行政相对人极可能再次因不满意行政机关的决定而起诉。有鉴于此，笔者认为，在坚决排除法院直接代替行政主体作出某种行为以满足行政相对人需要的形成判决的情况下，应当着重履行判决的适用。履行判决，即法院作出的要求被告履行某种职责的判决，其实质是对被告不履行法定职责行为的一种强制。对于行政主体不履行法定职责案件，履行判决无疑是最具实效的救济方式。人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有二种不同观点，即：原则判决说和具体判决说。原则判决说认为，强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责，而不能对行政主体如何履行职责提出要求，否则即有司法权干预行政权之嫌。具体判决说认为，强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容，还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容，否则会影响诉讼效益，导致重复诉讼。笔者认为，人民法院判决行政主体履行法定职责的方式和力度应当作具体的分析。行政主体不同的法定职责需要不同的履行判决内容，通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的法定职责，应采用原则判决说；对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政法定职责，应采用具体判决说。*4

综上所述，行政不作为案件与不履行法定职责案件在概念、审理方式、当事人举证责任以及判决形式上存在不容忽视的差别，但两者又有密切的联系。从行政行为的行为过程看，行政主体要拒绝履行法定职责必然经过受理相对人的申请的阶段，如果在受理阶段行政主体出现行政不作为，意味着相对人的实体权利救济“大门”被行政主体关闭，相对人将无奈地处于主张权利的通道中。而法院通过纠正这种行政不作为，促使行政主体开启“大门”后，预示着相对人在主张权利的“通道”上可以继续走下去，尽管相对人很可能面对行政主体的明示拒绝，但此时已接近依靠司法途径来解决自己的实体利益了。

对行政不作为案件与不履行法定职责案件作上述辨析，其理论价值于廓清行政主体的应答义务与法定职责的分界线。所谓应答义务，在行政法理论上称为告知和说明理由。告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度，是行政法治原则的应有之义。行政主体为任何行政行为，都应尽到了告知和说明理由的义务。而作为行政相对人，对涉及自身权益的行政行为具有知情权。如果行政主体对行政相对人申请履行某项职责，既不表示接受也不表示拒绝，采取消极的态度，将侵害行政相对人的知情权，是一种程序违法行为，应当受到法律追究。因此，本质上，对行政不作为提起诉讼是一种排除行政主体对行政相对人的申请置之不理的诉讼，适用行政法原则是人民法院审理不行为案件的显著特征。与应答义务不同的是，法定职责是行政主体依据法律规定或职权进行某些行政管理活动，实现具体行政管理目标所应当承担的义务和责任，行政主体是否正确履行法定职责，直接关系行政相对人被授予的权利或给予第三人设定的义务，直接导致行政相对人权利义务的增减得失。因此，通过审理不履行法定职责案件，可以有效调节行政主体与行政相对人之间实体法律关系，监督行政主体的依法行政，满足行政相对人对实体权利义务的请求。正由于行政不作为案件与不履行法定职责案件的诉讼价值不同，任何将两类案件混同审理的作法在理论上是错误的，在实践中是有害的。*

5注：

1、《行政法与行政诉讼法》北京出版社、高等教育出版社316页。

2、洪声润：《行政不行为的立法探讨》，载《安徽律师》2000年第1期。

3、熊菁华：《试论行政不作为责任》，载《行政法学研究》1999年第2期。

4、笔者曾审理一起行政机关明示拒绝颁发中标通知案，作为不履行法定职责案件，可判决撤销行政机关的明示行为，但得知该机关准备在撤销明示拒绝行为后，以其它理由再次作出不予颁发中标通知的决定，以规避生效判决。决定适用履行判决，并采用具体判决说，及时、有效维护了行政相对人的合法权益。

5、理论上，除了本文讨论的行政主体对相对人的申请不应答的“不作为”外，还有因消极行政管理行为导致某种普遍损害后果的发生的“不作为”，如公安机关的不作为导致某地区治安混乱，政府机关对修建道路、桥梁没有尽到监管职责而造成损害后果，由于此种“不作为”也对其他没有特定法律关系人构成了利益侵害，相对人由此获得的是一种反射利益，不能以此向人民法院提起诉讼，故不在本文讨论之列。

作者：重庆市高级人民法院行政庭

王彦

第二篇：王某诉某市某区教育局不履行法定职责经典案件

王某诉某市某区教育局不履行法定职责经典案件

来源:胡律师网 作者:上海律师 胡燕来 所属栏目:人事仲裁

原告:王某,某市某中学英语教师

被告:某市某区教育局

王某系某市某中学英语教师,2000年7月未被学校聘用。王某认为其本人未被聘用,是因某市某中学未执行公平、公正、择优原则,于是到区教育局提出申诉,并递交了申诉书。但区教育局要求王某依照《区教育系统人事争议调解工作暂行办法》填写《区教育系统人事争议调解申请表(一)》(以下简称《表一》),向某市某中学申请调解,王某于是申请调解,要求对该校违反法律的行为予以纠正,恢复其劳动权利;对该校教师顾某某的问题要一抓到底;赔偿本人在各方面的损失。

2O00年11月10日,某市某中学工会在该调解表上填写调解意见:1.关于聘任问题请与负责聘任、教学的校长陈某某联系;2。其他要求不属于调解小组的权力范围。

王某不同意该调解意见,于同年11月14日再次向某区教育局提出申诉,要求纠正学校的违法行为,并对校长吴某某和顾某某的经济问题要严肃处理,恢复其劳动权利,赔偿其各方面的损失,并要求在一个月内给其回复意见。2001年5月18日,教育局在“局调解委员会意见”一栏中写道:“接到王老师上报的人事争议后,我们对有关情况进行了调查了解,并多次与王某接触、调解,现某中学与王老师在聘任问题上存在一定分歧。”在此表“双方当事人意见”一栏中,法人代表意见和申请调解人意见均未填写。某区教育局对王某申诉书中的请求,未再作出书面答复。

王某以某区教育局拒绝履行法定职责为由向法院提起行政诉讼。

被告某区教育局辩称:接到王某的“人事争议调解申请”后,教育局由教育工会牵头组成了调查组,深入学校就原告提出的问题进行了调查了解,并多次与原告接触、调解。某中学是我系统200l年实行聘任制的10所试点学校之一。该校超编严重,未被聘任的教职工有15人(包括原告)。一年来,原告虽然未被聘用,但学校每月仍发给其1400元左右的工资。2000年9月,根据原告本人提出的要求,学校同意其脱产学习(续本),并报销学费。2001年6月,学校领导将下学期准备聘任王某继续上课的决定通知其本人后,原告表示拒绝受聘。我局认为,某中学在zO0O年教职工聘任过程中,按照学校教职工聘用合同制实施细则,做了大量工作,未发现有违反程序的现象。在处理原告的问题上,无论是区政府、区教育局还是某中学,都是从稳定大局出发,做了许多工作。我局已经履行了应该履行的法定职责,请法院驳回原告的诉讼请求。

法院经审理认为,教师依法向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到教师提出的申诉的三十日内作出处理。被告是本辖区内的教育行政部门,在接到原告教师的申诉书后,要求其填写《区教育系统人事争议调解申请表》,并按其制定的《区教育系统人事争议调解工作暂行办法》调解处理原告与学校的人事争议,这不是法律、法规、规章规定的申诉处理程序;被告应在收到原告的申诉书后,依照《中华人民共和国教师法》及《某市教师申诉办法》的有关规定,对原告申诉作出答复,但被告认为其遵守法律、法规的规定,履行了其应当履行的法定职责,因其未提供相关证据加以佐证,故本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,判决被告某市某区教育局在三十日内对原告的申诉要求作出处理决定。

法院判决后,当事人均未提出上诉。

本案涉及教师聘用争议处理时的调解问题。根据当时的《某市中小学教职工岗位聘任办法》①第九条,某市中小学教职工岗位聘任发生争议,当事人应在争议发生之日起15日内向学校调解小组申请调解,调解不成,再在30天内向区县教育行政部门申请调解,教育行政部门30天内作出处理,申请人对调解处理不服的,再向有关部门提出申诉。本案原告与某中学的聘任纠纷确实是按照这一规定进行处理的,但这种调解制度的设计不合理。一般说来,纠纷的调解组织或调解人必须具各的条件是,浊立于争议双方当事人,为双方当事人所信赖,对双方当事人来说享有一定权威。由校内人员组成,依托学校工会组成的校内调解小组,显然不具各这些条件。聘任纠纷是教师和学校的争议,而学校工会依附于学校,既不独立于校方,又不能为教师所信赖,对双方都不具有权威性。因此,案例中某市某中学工会所谓的调解意见,将事情推得一干二净也就不足为奇了。教育行政部门充当调解组织,应当说是可以的,但当时某市的调解制度把调解设计成申诉的前置程序,即当事人应先申请调解,然后才可以申诉,如案例中原告已明确提出申诉,教育局却要求原告先申请调解,这违背了当事人自愿调解的原则。调解也必须在查清事实、分清是非的基础上进行,它可以被正式法律救济途径结合使用,例如教育行政部门在处理聘用纠纷申诉案的过程中,可以为学校和教师进行调解,而不宜作为单独的程序放在申诉之前。另外,并不是所有的教师聘用纠纷都适合调解,许多纠纷涉及的争议,没有讨价还价的余地,如学校因教师有过错予以解聘,教师不服,则要么解聘,要么撤销解聘的决定,不可能有双方都可以接受的第三种方案,再加上这种调解属非诉讼调解,调解协议的效力无法律规定,当事人反悔还可以依照法律规定寻求救济,因此调解在解决中小学教师聘任纠纷中作用是十分有限的。

本案中原告向被告提出申诉,被告接到申诉后,即便倾向于通过调解解决纠纷,亦应当征求原告意见,建议其申请调解,如原告拒绝,则应依法作出申诉处理决定,而不应要求原告必须先向学校和教育行政部门的调解组织申请调解。

上海律师胡燕来，二十年只做法律，被政府荣记个人三等功两次，荣获上海劳动争议代理最佳律师奖，擅长人事仲裁和企业法律顾问，手机***，邮箱hulvshi119@163.com。

第三篇：行政不作为案件若干问题的处理意见

行政不作为案件若干问题的处理意见

一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关法律法规的规定，结合我院审理行政不作为案件的审判经验，制定本处理意见。

二、对行政不作为概念的不同认识，会影响人民法院对该类案件的立案与审理。在行政审判实践中，法官必须对行政不作为的概念有正确的认识。

三、行政不作为是指行政机关明确拒绝履行或拖延履行一定的行政行为，或对行政相对人的申请不予答复，或实施与行政相对人主观愿望相违背的行为。

四、行政不作为是相对于行政相对人的主观愿望来说的，实现了行政相对人的主观愿望，就是作为；没有实现行政相对人的主观愿望，就是不作为。

五、考察行政不作为，应当将行政不作为与行为的合法性问题区别开来，行政不作为不一定就是违法行为，是否合法是对行政不作为的主观评价。

六、对行政不作为的认识，首先应当明确行政不作为是一种客观存在，是行政机关没有实现行政相对人的主观愿望；其次，才是对行政不作为是否合法进行主观评价。

七、行政审判对行政不作为的审查，重点是审查其合法性。行政不作为违法有一定的构成要件，符合构成要件规定的，就是违法的行政不作为。

八、行政不作为违法的构成要件包括：

（一）行政机关负有法定职责；

（二）行政机关没有履行法定职责；

（三）行政机关能够履行而没有履行；

（四）行政机关超过了法定的或合理的履行期限；

（五）行政相对人提出的申请（限依申请的行政行为）。

九、行政机关的法定职责，不仅是指法律法规规章规定的职责，而且包括规章以下的规范性文件规定的职责、行政机关对外承诺的义务、行政合同约定的义务及先行行为引起的义务。

十、行政机关能够履行是指行政机关主观上有作为的意思表示，客观上只要去做就能实施一定的行为。但是，由于客观原因的限制，行政机关在法定的或合理的履行期限内，无法完成自己的职责，在这种情况下，不能认定行政机关能够履行。

十一、关于履行期限问题，对行政机关作出行政行为的期限，法律有规定的，按照法律的规定认定；对法律没有规定的，按合理期限来认定。

十二、合理期限一般为60日，行政机关只要没有在60日内作为，就应当认为超出了合理期限。

十三、司法实践中行政不作为案件的受案范围已突破了行政诉讼法第十一条规定的行政机关在颁发许可证和执照、保护人身权和财产权、发抚恤金等方面的不作为范围。凡是行政作为属于行政诉讼受案范围的，其相应的不作为也是行政诉讼受案范围。

十四、行政机关终局裁决的行政作为行为不属于行政诉讼的受案范围，但行政机关对终局裁决的事项不裁决，则构成行政不作为，可纳入行政诉讼的受案范围。

十五、只要当事人诉讼请求是要求人民法院判令行政机关作出某一行为的，人民法院就应当将其作为行政不作为案件受理。如果其相应的作为是抽象行政行为、内部行政行为、刑事司法行为，则人民法院不予受理。

十六、涉及不动产的行政不作为案件，由不动产所在地的人民法院管辖。

十七、行政不作为案件应当坚持被告负举证责任的原则，但也不排除原告的举证义务，原告应当对其已向被告提出作为的申请负举证义务。

十八、行政不作为案件的诉讼期限，适用法律及司法解释对作为案件诉讼期限的规定，一般情况为二年，超过二年，应当视为已过诉讼期限。

十九、行政不作为案件二年诉讼期限从当事人知道或者应当知道行政机关不作为时起算。行政机关作为的法定期限或合理期限届满之日视为当事人知道行政机关不作为之日。

二十、行政不作为案件受理后，经审查，原告的诉讼请求不属于被诉行政机关法定职责的，应当直接判决驳回原告的诉讼请求。

二十一、直接因果关系是确定行政机关违法行政不作为赔偿责任的前提条件。

第四篇：行政履行法定职责

行政履行法定职责

1.负责公司智能工厂行政管理工作，根据业务发展需要，建立有时效性的行政服务体系;

2.制定和优化行政相关的制度和工作流程，追踪执行结果，不断改进和完善工作质量;

3.领导部门进行日常工作，包括物业管理、资产管理、行政采购、日常行政事务管理等;

4.编辑行政预算，并负责合作供应商的日常管理和考核定期评估工作,指导相关人员进行物品采购，5.负责持续改善行政服务平台、办公秩序及办公环境,包括办公区域装修、公司迁移等;

6.负责制定各类行政应急预案，和突发事件的应急处理。

行政履行法定职责2

1.协助总经理组织起草重要文件，制度，做好行政制度的建设，执行，检查和修订。

2.负责协调内部各部门的工作关系。

___组织做好客户接待安排，订货会等重要会议的组织协调和配合工作。

4.全面负责公司行政管理事务，日常办公设施的管理，IT管理，各类资质专利申报。

5.全面负责公司后勤管理事务，包括食堂，保安，保洁，绿化，车辆管理，机物料采购。

6.协调与企业有关的政府部门关系

7.负责一线工人的招聘，入职，入住。

8.完成总经理临时交办的其他工作任务。

行政履行法定职责31、负责公司各项办公室制度制定及修订、标准建立、流程规范、内部行政发文、行政单据审批;

2、负责知识产权申请工作，包括但不限于以下专利申请、资质证照、商标和版权的登记审核、验证、更换等管理工作，以及各类知识产权政府补助的申请、数据整理等工作;

3、负责完成办公用品、下午茶等采购，相关行政费用的报销等工作;

4.、负责策划、组织、协调执行公司的团建活动及文化娱乐活动;员工福利管理(下午茶、节日福利等);

5、负责行政后勤相关对外关系处理及内外协调工作;

6、负责重要行政指令的督察督办工作，确保行政事务渠道畅通，建立良好办公环境;

7、上级领导交代的其他事宜。

行政履行法定职责4

1.负责公司节日活动、员工福利活动、餐饮活动等的策划与运营统筹，包括活动前期筹备对接，活动保障方案策划、创意和成本控制，活动具体设计和落地实施;

2.负责行政体系制度建设，结合组织发展与文化的业务策略，设计具有组织特色的文化方案，能够通过多元化的方式传递组织声音，促进企业文化在内部的影响力及心智塑造;

3.负责组织氛围营建，具备敏锐的洞察力和强感知，能够与业务部门保持紧密关联和有效沟通，对组织温度有体感，感知员工状态，发掘员工需求，做好行政bp工作，设计文化活动，并且统筹落地;

4.统筹部门日常行政事务：办公用品、固定资产采购与管理，预算及费用管理，空间管理，供应商管理，差旅报销管理，5.制定和优化职责内的制度和工作流程，制定目标，追踪过程、监督结果，不断改进和完善团队工作质量，通过专业的行政敏感度为业务赋能，为业务服务。

行政履行法定职责5

1.接待来访的日常客户;

___起草日常公文、报告等相关文书资料;协调与各部门的关系，促进相关工作的推进等;

3.负责会务的组织安排，___的编写，并对决议事项进行催办、查办和落实;

___对办公室的环境卫生监督、固定资产维护管理等;

5.负责公司重大活动的策划安排及协调工作;

6.负责领导交办事宜的处理落实及跟进。

行政履行法定职责61、负责制定行政部工作发展规划、计划与预算方案;

2、负责制定公司的各项行政管理制度并执行与监督，使公司的管理工作规范化;

3、组织好日常事务，来客接待，做好重要会议的组织、会务工作和相关的外联工作;

4、负责车辆调度、保养的管理，使车辆能够安全、高效的利用;

5、负责公司后勤管理，宿舍管理，保安管理，清洁卫生管理;

6、负责办公用品的采购、登记和发放管理，并根据预算，严格控制行政开支;

7、完成上级临时交办的各项工作任务。

行政履行法定职责71、全面负责工厂管理，包括人员、设备、生产、培训等管理;

2、对生产的产能、质量、成本、效力、安全负责;

3、制定5S现场管理流程，并落实执行;

4、制定各项管理制度，并落实执行;

5、制定考核机制，并落实执行;

第五篇：行政不作为案件的实证观察与理性思考

行政不作为案件的实证观察与理性思考 ——以T县法院行政审判实践为主要分析背

景

作者： 丁国兴 贾莉 发布时间： 2011-04-21 09:46:04

我认为——法官最好是将他们的工作理解为：在每一案件中努力获得特定境况中最合乎情理的结果，这些特定的境况包括了，但又不限于案件事实、法律学说、先例以及诸如遵循先例这样的法治美德。——波斯纳[1]

一、引言

从信访部门了解的情况来看，每年信访部门接访件呈递增态势，来信来访主要是反映一些政府部门对有关问题不处理或久拖不决。因行政机关不作为而引发的“官民矛盾”大量存在于我们的生活中,有人研究现实社会存在的行政不作为现象后称之为“官场腐败的另类形态”[2]。通过行政复议和行政诉讼的途径获得确认违法、限期履行、责令赔偿的救济方式是一种制度设计，但制度设计的目的却远未达到。从调查来看，信访、行政复议和司法这三种救济途径，以司法救济最为明确，也最为不采用。信访则被认为是最直接，最有效，被公民采用最多的救济途径。这显然与法治国原则不符。行政不作为司法救济途径的弱化，影响着公民对司法权威的判断，深刻而复杂地影响着法治建设的进展。

二、观察与思考：对样本的系统观察与感性认知

（一）表象：行政不作为诉讼的三重困境

人民法院审理行政不作为案件呈现司法资源富余与案件数量少、案件数极少与“官民矛盾”量多、行政不作为主因纠纷民事途径救济等困境。

1．一重困境：行政司法资源富余与案件数量少。T县法院对行政审判庭的设置是三名审判员，一名书记员。这在T县所属的市基层法院人力资源配置中是常规配置。与民事审判庭一名法官年均办案50余件相比，这样的配置是富余的。[3] 2．二重困境：案件数极少与“官民矛盾”量多。人民法院存在行政不作为案件数量极少，类型单一的特点，这与当前“官民矛盾”量多的现状并不协调。T县2000年至2009年的司法统计表明，T县10年共受理行政案件49件，其中行政不作为案件4件，且均为课以义务之诉，其中怠为处分之诉1 件，拒绝申请之诉3件。3．三重困境：行政不作为主因纠纷民事途径救济。人民法院存在一类数量不少的特殊民事案件，即当事人以民事纠纷起诉，但原本通过行政不作为诉讼能解决核心矛盾并最终化解当事人之间纠纷的民事案件。调查表明，因相关行政管理部门行政不作为引发的民事纠纷主要表现为相邻纠纷、不动产买卖纠纷等[4]。这些民事案件较行政不作为案件，呈现数量多，类型多样，难以调解，判决难以案结事了等特点。

（二）个案：积极履行法定职责的推进剂

个案不能说明所有的问题，但总能反映出一些问题，提供分析和思考的细节。导入个案。

【案例一】李某诉T县公安局不履行法定职责一案。（怠为处分之诉）2001年7月8日晚，城镇分局警察黄某在值班时接到李某良报警电话，得知郑某要用炸药炸死女学生李某珍。黄某向值班副局长洪某作了汇报，洪某指示黄某找一下郑某。第二天清晨，李某珍被郑某抱住，并引爆炸药，二人一同身亡。

【案例二】王某诉T县交通局拒不办理车辆过户手续一案。（拒绝申请之诉）王某将自用小车卖给刘某，在交通局办理车辆过户手续时，因王某与办事人员发生争吵，办事人员拒绝受理。

【案例三】贺某起诉黄某财产损害赔偿，黄某起诉贺某相邻纠纷两案。[5]在黄某住宅（四层楼房）一侧，贺某新建四层砖混结构楼房。两橦楼房虽均为四层，但贺某楼顶屋檐高出黄某顶楼一米，挑出屋檐有部分正好压于黄某楼房上空。[6]贺某入住新房后，贺黄因屋檐滴水、采光等多次发生争执。黄某趁贺某家无人之际，走上顶楼敲掉贺某部分屋檐。

案例一的焦点问题是，公安机关提出“公民未请求履行保护人身安全”的理由是否可构成“不履行法定职责”的抗辩。《中华人民共和国警察法》第二条、第六条、第二十一条规定，公安机关对公民的报警案件有及时进行查处，履行制止和侦查犯罪活动的职责。李某及T县公安局对2001年7月8日晚城镇分局警察黄某在值班时接到李某良报警电话的报警登记表均无异议。法院认为，“造成李某珍死亡的结果，直接原因是郑某的犯罪行为，但是T县公安局的不作为行为，与该结果的产生也具有因果关系。”[7]最后，法院判决支持了李某要求T县公安局负赔偿责任的请求。

案例二的焦点问题是，王某是否向T县交通局申请办理车辆过户手续。王某没法向法庭举证。法官进行庭外协调，王某到T县交通局重新申请，经该局审核合格，在当天办理了车辆过户。王某撤诉。

案例三中的两个民事案件均久调不成。[8]贺黄两家诉讼期间一直不和，常常吵架，托人找法官说情，到人大、政府、政协等信访。承办法官召集双方多次调解，均因贺某认为自己办理了合法的建房手续，不愿进行房屋屋檐改造及自行承担费用，无法达成调解协议。法官注意到两楼间距与国家标准相差巨大[9]，意识到行政主管部门接受贺某建房申请没有尽到审核义务，就找到相关行政主管部门了解情况，发现贺某曾通过私人关系要求行政部门简化程序、快速办理。法官要求该行政主管门派人协助调解。最后，黄、贺达成由贺某在一个月内改造房屋屋檐为船沿式的调解协议。

结合两个行政案例和因一个行政不作为主因引起的两个民事纠纷案件，法律关系明确，法律适用不存在困难，案件结果表明：行政不作为案件的审理对于依法行政、积极履行法定职责有促进作用。

（三）分析：困境的形成

比较案例一、二，虽同为课以义务之诉，但存在以下不同：1.原告证明被告“不作为”的难度不一样。案例一的原告证明被告“不作为”的难度降低为只要证明报警事实，被告接警后的处置，则由被告举证；而案例二中的原告无法证明自己的“申请”行为。2.案件处理对法官司法能力的要求不一样。案例一中法官从事的法的续造是“单纯的法律解释”[10]，而案例二中法官的主动协调体现了对司法为民原则的具体落实（减轻当事人诉累），和促进行政机关依法行政的积极态度。前者是司法职业能力，后者是法官的司法理念。3.案件审结后的社会影响不一样。案例一因为有了人命而被社会公众重点关注，公安机关在结案后全面开展整顿活动，一段时间后群众评价其工作作风有很大改进，公安警察工作面貌转好。案例二中交通局对相关工作人员进行了内部口头批评教育。以上不同，反映出合法性审查标准在行政不作为案件中的迟疑。从行政法的要求看，行政行为的合法性审查标准具有形式主义倾向。行政不作为是“行为”的一种特殊的表现形态。对行政不作为的审查与行政行为直接审查合法性不同，先审查——被告是否适格？原告申请是否符合实体法定条件。对于原告而言，要证明行政不作为有较大难度，因畏惧举证难而放弃司法救济，转而信访、省访、京访、缠访的现象普遍存在。

案例三的两件民事纠纷无论如何判决，均不能从根本上化解矛盾，因为矛盾的根源在于建房审批时没有对两楼楼距作出要求，贺某屋檐压黄某屋顶上空“一头”是主要矛盾，财物损害赔偿、（采光）相邻纠纷只是次要矛盾。处于纠纷中的当事人，只是习惯于“谁侵害我的权利，我找谁”的思维，于是双方对掐。这两个案件在T县法院还好处理，分配案件时可由同一审判组织承办，这样有利于化解矛盾。小城镇基本是熟人社会，法官找城建局、土地局等行政管理部门了解情况也不难。但是即便如此，这两个民事纠纷使得本已很紧张的民事司法资源被浪费，案件调解期间当事人四处信访等行为更是对法院产生不良社会影响。公众不相信司法救济，就会加重对信访等其他途径的依赖。

三重困境的形成与辖区公众的诉讼能力、救济习惯、法院内部管理相关，究其根本原因：行政不作为审查标准较难把握，举证责任不明晰。因之，当事人“民告官”取证难，起诉难，胜诉难，转而寻求非司法救济途径。

三、实践与探索：行政不作为审判实务与理论的相互检验

（一）当前行政不作为及诉讼救济基础理论 在我国行政法学研究中，大致有六种关于行政不作为的定义：1.沉默说。“不作为行政行为是指行政主体维持现有的法律状态，或者不改变现有法律状态的行政行为，如不予答复和拒绝颁发许可证等。”[11]2.抑制说。“行政不作为是指行政主体对一定行为的抑制，即拒绝作出一定的行为。”[12]3.履行说。“行政不作为是指行政主体负有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的行政行为状态。”[13]4.逾期说。“行政不作为就是指行政主体负有作为的法定义务，并有作为的可能性而在程序上逾期作为的行为。”[14]5.消极说。指行政主体对行政相对人的合法申请，有法定履行职责和履行能力但没有履行的消极行为状态。6.实质说。指行政主体对行政相对人的合法申请，有法定履行职责和履行能力，启动了工作程序，但实质处理并未发生任何变更。

上述行政不作为的定义可谓仁者见仁，智者见智。大多数学者这样定义，行政不作为是指行政主体负有具体法定作为义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期没有作为的行政作为。

行政不作为诉讼救济理论是与社会法治国原则相适应的。随着社会经济、文明的进步，国家、社会和个人的关系也在发生着变化，给付行政和福利国家的理论发展起来。一个认识得到发展，负有法定职责的行政主体应当为公民提供行政给付，保障社会权的实现，切实增进社会福利，否则，公民有权利诉诸于法律，请求司法救济，督促行政主体积极作为。在英国和美国，行政法被理解为“控权法”，即控制、约束政府权力，规定为受到行政侵害的公民和组织提供救济的法。因此两国都有着相对成熟的行政救济理论，并在行政救济理论的体系中关注行政不作为。英国目前用于行政不作为的救济手段，主要有执行令、阻止令、宣告令和损害赔偿。美国也有类似的制度。日、法、德等大陆法系国家的行政不作为诉讼制度，主要包括四类形式：确认诉讼，撤销诉讼，给付诉讼和形成诉讼。[15]可见，行政不作为诉讼救济制度的发展是社会管理法治化要求的必然。我国可以对其他国家的行政不作为诉讼救济制度进行学习和借鉴。

（二）当前行政不作为的司法审查

按较多学者意见，把行政不作为界定为“指行政主体负有具体法定作为义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期没有作为的行政作为”。[16]因之，理论上司法审查应是：行政不作为必须以法定的积极作为义务存在为前提要件，以行政主体具有作为的可能性为主观要件，以行政主体在程序上逾期不作为为客观要件。以案例二为例。理论上司法审查：前提条件是法定的作为义务，即交通局有法定的办理过户的义务；主观要件是交通局有办理过户的可能性；客观要件是交通局在程序上逾期不作为。此时，认定交通局在程序上逾期不作为有困难，因为逾期是相对期间而言，期间则有时间起点和终点，没有时间起点，司法审查将无法继续。

显然理论上和实践中的司法审查似乎不是一回事。实务界对行政不作为的认知，表现在对行政不作为的司法审判遵循这样的逻辑：（1）行政主体是否有法定职责？有则继续，无则驳回。（2）是主动作为还是被动作为的法定职责？主动作为，则审查主动作为的触发条件是否满足，并继续（3）。被动作为，则审查行政相对人是否申请，并继续（4）。（3）解发条件满足，则审查行政不作为“不”合法性。不满足，驳回。（4）行政相对人已申请，审查行政不作为“不”合法性。未申请，驳回。（5）无论是否构成行政不作为，均综合全案考虑迳行裁决是否化解矛盾？是，裁决。不是，先协调后裁决。当然，这一审理逻辑并不是司法审查。实践的司法审查区别法定职责是否主动作为义务，属于被动作为义务则需要审查行政相对人的申请。如案例一李某良报警电话（公安局接警登记）是触发公安机关履行法定职责的事实条件，而无须当事人另行申请保护人身安全。相反，案例二中王某与他人的车辆买卖成交这一事实并不能触发交通局为其办理过户手续。王某只需证明自己曾申请办理过户手续，这一申请触发车辆过户程序的启动。没有这一申请，则法院可以裁决驳回。

综上，司法审查的相关理论应当予以完善。主动作为义务的法定职责将由一定事实条件触发，被动作为义务的法定职责将由一定客观条件触发。法定职责在被触发后才存在因其“不作为”而要求司法救济的可能。

（三）行政不作为案件的举证责任

行政诉讼法关于举证责任的一般规定是被告对被诉具体行政行为负举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但，法律对行政不作为案件举证责任没有单独作出规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条列举了原告承担举证责任的情形，“(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”根据这一规定,是否能判断行政不作为案件中原告的举证责任为:原告对“证明其提出申请的事实”及“在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”负有举证责任？从李某诉T县公安局不履行法定职责一案来看，审判实践认为报警是向公安机关报告公民遇到危险，公安机关有保护公民人身安全的法定职责，无须另行提出“向公安机关请求保护人身安全的申请”；认为被诉行为包括“不作为”这一特殊的行为状态，即包括被诉的行政不作为行为。从王某诉T县交通局拒不办理车辆过户手续一案来看，由于王某无法举证证明其“申请的事实”，法院不能作出支持王某诉求的裁决。王某有办理车辆过户手续这一事实需要，与李某珍有保护人身安全这一事实需要，这两者对行政机关而言是相同的吗？显然不是。根据《中华人民共和国警察法》相关规定，可以这样理解，警察在公民遇到人身危险时有主动保护的法定职责，并不以公民申请为要件，只要公民遇到人身危险这一事实为警察知晓，警察就要履行保护公民人身安全的法定职责。而交通局虽然有为公民办理车辆过户的法定职责，但即使明知公民有需要办理车辆过户的事实，在公民未申请的情况下，交通局并不能主动启动办理车辆过户的工作程序。案例二中，公民申请是行政主体作为的要件，即如果公民未申请，交通局“不作为”是合法的。

那么，被告在不作为案件中不负举证责任了吗？不是。《中华人民共和国行政诉讼法》规定被告对被诉具体行政行为负举证责任，是一般举证责任原则，对此应扩大解释。在不作为案件中，被告有证明自己不作为是合法的或者自己已作为的举证责任。案例一中，公安机关需要证明按照《中华人民共和国警察法》相关规定，已对公民的报警案件及时进行查处，履行制止和侦查犯罪活动的职责。案例二中，交通局需要证明自己“不作为”是合法的。

综上，文中的行政不作为案例当事人的举证始终围绕两个问题：1.行政不作为行为是否存在？在依职权行政行为的案例一中，原告应提供证据证明被告知晓应主动作为的条件（情况）发生，被告应提供证据证明自己已作为的事实；在依申请行政行为的案例二中，原告应提供证据证明自己曾向被告提出申请的事实。2.行政不作为行为是否合法？在依职权行政行为的案例一中，被告应提供证据证明当时的条件或情况不足以触发被告主动作出行政行为，不作为没有违反法律规定。在依申请行政行为的案例二中，被告应提供证据证明不作为行为是合法的。当事人无法完成上述举证时，承担举证不能的责任。这种个案实践与有的学者的观点相近，如对行政不作为行为是否合法举证时，“如果被告举证不能则推定被告不作为违法”。[17] 当然，正如对行政不作为的定义有不同观点一样，对行政不作为的类型也有很多种观点。调查局限于现有案例，无法作出更多分析，也还不能在依职权行政行为及依申请行政行为外，找到其他行政行为。

四、问题与建议

行政不作为诉讼救济制度在以下方面存在问题：救济范围、时效起算、举证责任、救济手段、损害赔偿。

1.救济范围。[18]大量行政管理中的不作为行为没有受到法律拘束，现行法律对行政不作为救济的范围规定过于狭窄，无法对所有的行政不作为给予应有的补救。[19]行政不作为的诉讼标的限于人身权、财产权的侵害，受保护的权益少。行政不作为诉讼的诉讼主体资格受到严格限制，一般情况下，法院只受理与行政不作为有直接利害关系的当事人提起的行政诉讼案件。相关司法解释对当事人的起诉资格扩张到了相邻权人、竞争权人。如案例三，行政机关未真正审核就批准贺某建楼房，黄某作为相邻权人有权起诉。但这种扩张还很有限，有待于实践的更多发现。

2.时效起算。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”法律及司法解释均没有单独对行政不作为的时效起算作出规定。对于依职权行政行为，行使职权的条件成就之日起至满30个工作日，可以作为时效起算点。对于依申请行政行为，当事人申请之日起至满30个工作日，可以作为时效起算点。行政不作为与当事人人身权、财产权损害有因果关系的，人身、财产损害确定之日，作为时效起算点。

3．举证责任。行政不作为的举证责任，只有《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条列举了原告承担举证责任的情形，“(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”。这一规定与依申请行政行为的行政不作为案件相适应。法律对行政不作为举证责任的分配有缺陷。因为没有一致标准，审判实践的作法较为混乱。行政不作为可以有多种分类，从现有的调查看，如果将行政不作为分为依申请行政行为的不作为和依职权行政行为的不作为，其举证责任在不同阶段分配情况不同。在证明行政不作为行为是否存在的阶段，依职权行政行为的不作为案件，原告负提供证据证明被告知晓应主动作为的条件（情况）发生的责任，被告负提供证据证明自己已作为事实的责任；依申请行政行为的不作为案件，原告负提供证据证明自己曾向被告提出申请的事实的责任。在证明行政不作为行为是否合法的阶段，依职权行政行为的不作为案件，被告负提供证据证明当时的条件或情况不足以触发被告主动作出行政行为，不作为没有违反法律规定的责任。依申请行政行为的不作为案件，被告负提供证据证明不作为行为合法的责任。当事人无法完成上述举证时，承担举证不能的责任。

4．救济手段。我国当前对行政不作为案件的救济手段有：履行判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、赔偿判决。如案例一，法院将裁决确认公安局未履行法定职责，并赔偿行政相对人损失。但总体而言，行政机关如果尽力避免被当事人取得法律规定的证据，那么其怠于作为的行为难以被追究。对于应当作为而不作为的行为，有的国家发布“执行令”督促行政作为。对于应当停止作为而怠于停止的行为，也有“阻止令”。执行令与履行判决类似，但更为简单、高效。当事人向法庭申请“执行令”可以对救济此类情形。如案例二中的王某向法庭申请执行令，交通局收到法庭执行令后，仍不启动工作程序对王某办理车辆过户申请进行审核，则法庭可迳行裁决。现行法律规定中，法院的“合法性”审查标准，没有区分行政不作为与行政作为。在审理行政不作为诉讼案件时，法院一般会避免对化解案件具体纠纷作出明确的裁决意见，通常是确认行政不作为及督促行政机关积极作出行政行为。

5．损害赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》明确规定，因具体行政行为违法而导致相对人合法权益遭受损害的应承担赔偿赔偿责任。法律没有明确规定行政不作为导致相对人合法权益遭受损害的行政主体是否要承担赔偿责任，但对于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题，最高院有一个批复。所以，案例一的赔偿不但适用了《中华人民共和国国家赔偿法》第二十七条第一款第（一）、（三）项，还适用了《最高人民法院<关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复>的规定》。鉴于社会转型的社会矛盾复杂而多发的特性，对于行政不作为导致相对人合法权益遭受损害的更多个案，则只能依赖法官在个案审理中从事“法律内的法的续造”，甚至“超越法律的法的续造”[20]。

总之，人民法院审理行政不作为案件呈现司法资源富余与案件数量少、案件数极少与“官民矛盾”量多、行政不作为主因纠纷民事途径救济等困境，其根本出路在于提高行政不作为司法救济效能。提高行政不作为司法救济效能要从两方面着手，一是行政不作为诉讼救济制度和相关法律规定的完善。行政不作为诉讼救济制度和相关法律在救济范围、时效起算、举证责任、救济手段、损害赔偿方面存在的问题，主要还是要靠立法来解决。二是行政不作为诉讼工作机制。人民法院在工作机制层面能够做到：（1）加强审理案件的力度，提高审判结果的社会影响。（2）引导部分因行政不作为引发的民事纠纷走行政救济途径，从根本上解决矛盾。为减少公民对信访救济的依赖和减少诉累，提高公民司法救济意识，建议：设置行政不作为引发的民事纠纷案件“先行政，后民事”救济程序，并建议形成司法解释意见。

五、结语 随着社会发展变迁，国家行政管理与之不相适应的地方会更多地表现为“官民矛盾”，对行政法学的研究将进一步升温，行政不作为问题的研究也将得到更多的关注。我们期待着法学理论研究进一步深入，乐于见到实践问题能够得到充分讨论和论证，但是我们也必须更客观地面对现状：一是法官行政审判素质的不足。并不是在高等学府读了几年行政法学专业，就能办好行政案件的。二是行政法学理论研究的“空中楼阁”之感。很多理论研究给人以面目相似，没有实际用途的印象。三是提高司法救济效应要在审判管理上着力。我们不能坐等“依法行政”，对于依法应当予以受理的行政案件及时处理，才能真正促进行政机关认请自己的职责。解决当事人“民告官，取证难，起诉难，胜诉难”和改变当事人“信访不信法”的观念，关键还在提高司法救济途径的效能。

(作者单位：江西省宜春市中级人民法院)----[1] 波斯纳，《法理学》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第165页。

[2] 蔡恩泽，《官场腐败的另类形态——行政不作为现象透视》，党政干部学刊2002年第7期，第31-32页。[3] 据行政庭法官介绍，非诉执行案件还处于要法院自己开发的状态，T县法院不主张开发此类案件，而主动要求法院非诉执行的案件很少，有计划生育罚款、社会抚养费的征收等。[4] 这被称为行政案件民事化。

[5]因两案是真实的民事案件，本文设计为一个案例。

[6] 调解当中，黄某提到贺某楼房“压自己一头”，这也是黄某计较屋檐滴水的真实原因。

[7] T县法院（2001）某行初字第2号判决主文部分。

[8] 在这种情况下，一般按普通程序进行审理并判决，但两个案件很可能都要强制执行，且案结事不了。

[9]《住宅建筑规范》为国家标准，编号为GB 50368—2005，自2006年3月1日起实施。规范全部条文为强制性条文，必须严格执行。《城市居住区规划设计规范》为国家标准，编号为GB 50180-1993，自1994年2月1日起实施。江西省城市规划管理技术导则第二十一条、第二十二条规定更为具体。按上述标准，黄贺两栋楼之间的距离应不小于楼房高度乘以0.70的系数。

[10] 【德】卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年出版（2005年重印），第246页。[11] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年第1版，第146页。

[12] 皮纯协、胡建淼主编：《中外行政诉讼法词典》，东方出版社1989年第1版，第172页。

[13] 胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年第一版，第243页。

[14] 黄志强：《行政不作为相关法律问题探析》，《现代法学》2001年第2期，第30页。

[15] 陈晓阳，《论行政不作为的诉讼救济》，中国知网，2011年2月10日访问。[16] 同注14.[17] 张树义，《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>释评》,中国法制出版社2002年版。

[18] 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条和第54条的规定，我国对行政不作为的诉讼救济，仅限于：申请许可证或执照类，申请保护人身权、财产权，申请发放抚恤类，法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政不作为，行政复议机关不作为。没有明确列举的行政不作为，一般认为侵犯行政相对人人身权、财产权的行政不作为，除涉及国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和法律规定的终局裁决行政行为的有关事项外，都是可以提起行政诉讼的行政不作为。[19] 周佑勇，《论行政不作为》，行政法论丛，1999年，中国知网，2011年2月10日访问。[20] 同注10.来源： 中国法院网