赴美学习城市规划的思考－浅谈城市规划的公众参与

第一篇：赴美学习城市规划的思考－浅谈城市规划的公众参与

浅谈城市规划的公众参与

——赴美学习城市规划的思考

目前，我国城市规划仍停留在封闭状态，承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式，缺乏一个公众参与的机制。大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来，绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案，使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与，但仅是一种事后的、被动的参与，是初级阶段的参与。然而在美国，公众参与城市规划理论与实践经过数年的发展已倾于成熟，对我们探索适合我国国情的城市规划公众参与模式具有重要启示。

一、公众参与城市规划的重要性和必要性

城市规划的目标，是城市的建设与发展达到经济发展、社会进步、环境优化的协调统一和最佳结合，使城市沿着可持续发展的道路健康迈进。城市规划的着眼点，应该是城市广大居民与自然的和谐，人们充分享受城市发展带来的文明和优美环境。城市规划的前瞻性、广泛性、空间性、系统性、科学性、可操作性很强，涉及各行各业、千家万户的切身利益，以及经济、文化、社会的协调发展。因此，必须认真贯彻“三个代表”重要思想，举全社会之力，紧紧依靠广大人民群众，坚持以人为本，“情为民所系，利为民所谋”，真正让人民群众在城市规划工作中当家作主，做到政府引导与专家指导相结合；专家参与与公众参与相结合；政府管理与社区管理，专业管理与群众管理相结合，让公众参与城市规划工作的全过程。

1、公众参与是构建节约型社会的需要。加快建设节约型社会是党中央、国务院从全局和战略的高度出发作出的一项重大决策。在实际生活中，一提到建立节约型社会，往往就会让人联想到节约用水、用纸、用电、用煤、用地等显性节约，却忽视了城市规划这一隐性节约。城市规划是一定时期城市发展的蓝图和总纲领，是城市各项建设和管理的“龙头”，是保证城市土地空间和空间资源得以合理利用和城市各项建设得以合理安排的前提和基础，因此从这个意义上讲，城市规则的决策是历史性决策，城市规划的贡献是历史性的贡献，城市规划的遗憾和错误则是历史性的遗憾和错误，造成的巨大浪费几乎是不可弥补的。建立节约型社会应当首先从城市规划做起，规划上的浪费是最大的浪费，规划上的节约是最大的节约。

2、公众参与是城市功能变化的必然要求。城市的早期功能定位是“居住机器”的聚会场所，它向公众提供生产生活的空间。显然这种功能所要求的城市管理和规划，只是建筑物和道路等的设计和布局，空间要素是城市管理关注的焦点。随着实践的发展和理论的进步，人们认识到城市不只是为公众提供居所的物质空间，它还是公众个体感情归属的精神空间。新的城市功能定位要求城市管理必须考虑人、空间和时间这三大要素。城市的现代化功能要求对城市的时空使用方式的管理，必须以给公众带来情感的乐趣为出发点。城市功能的变化表明，只有公众才是城市生活的主体，因此，“只有公众生活的熟悉的空间才是城市管理的真正基础”，也正是在这种意义上，城市功能的变化要求公众参与城市管理。

3、公众参与是城市管理具有科学性的必然要求。目前我国大多数城市管理体制，仍是一种自上而下的集权管理体制，实行的是一套封闭式的审批模式。以城市规划为例，城市规划编制，一般是由城市政府或者规划管理部门委托规划设计部门编制。对于规划的审批也是由规划管理部门提设计要求，建筑部门做方案，交规划管理部门初审，最后由分管城市建设的副市长审定并付诸实施。这种规划编制、审批程序方法表面上看来无可非议，但从规划的编制到实施，自始至终仅是少数几个规划设计人员和政府领导的事，使得城市规划的科学性难以体现。少数几个规划师作为技术权威编制，某种程度上对城市未来的发展具有“生杀予夺”的权力。但城市规划毕竟涉及技术、行政、经济、社会等多个学科，涉及多部门、多主体的认可和协作，即使仅就规划技术而言，也涵盖了规划理论、工程技术、空间美学等内容。任何规划师竭尽毕生精力，也不可能成为规划全才、通才，受专业和社会角色局限，编制规划的规划师团体也无法客观独立地处理好影响规划的方方面面的复杂因素。因此应吸引多学科专家、多层次多部门人士参与规划，为规划献计献策，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断失误，使规划结果更为科学和合理。国家建设部颁布，4月1日正式实施的《城市规划编制办法》就明确规定，城市规划是保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活。

4、公众参与是保障公众利益实现的有效途径。公众是城市管理最直接的受益者。把城市建设、管理好，其根本目的是改善人们工作、学习、生活环境，提高人们的生活质量。公众作为城市管理的“用户”，就要求管理以人为本，创造美好的生活空间，必然对其“产品”的质量最为关心，在这一“产品”的生产过程中，公众就会自发地进行质量把关，严格要求。近年来在城市建设中，开发和投资的多元化已形成气候，打破原来由政府统包统揽的格局，而在旧城改造、道路两侧土地出让等方面，广大公众最为关心。在实际运作过程中，从开发商角度来讲，尽可能增大开发强度，甚至常以牺牲大多数公众利益为代价，以求得开发利润的最大化。这里除城市政府有严格政策和法规对开发商的行为加以规范外，公众也会自发地关心城市的规划建设，他们从公众利益出发，对建筑物退让“红线”、造型、色彩、绿化、建筑、小品、环卫及配套设施都很关注，要求政府和执法部门尽可能对开发地段按详细规划要求实施。因此，公众是保证城市建设按规划要求进行以保障公众利益实现的最可靠的捍卫者和监督者。

5、公众参与是一种新的管理理念。在当前公共管理学界广泛研究的新公共管理理论认为，国家的治理是一个上下互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。公众的价值观念多元化，需求多元化、民主素质提高和民主意识、参与意识增强对政府提出了新的要求，并且随着《行政许可法》的实施，还权于民的观念更加深入人心，政府必须更加灵活、更加高效，具有较强的应变力和创造力，对公众的要求更具有响应力，更多地使公众参与管理。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向，政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。作为管理公共事务的政府应具有回应性，它的基本意义就是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公众参与恰如其分地阐释了这种新的管理理念。

公众参与实际上是国家的权力向社会的回归，公众参与的过程就是一个还政于民的过程。正如托马斯·杰弗逊所说：“我不相信世上有比把权力放在人民手上更安全的作法。如果我们认为人民没有足够的智慧去行使这权力，解决的办法不是把权力拿走，而是开启他们。”公众参与城市管理强调公众对管理过程的决策、实施和监督，体现了政府和公众之间的良好合作。公众参与作为一种新的管理理念，将促使城市管理由上而下逐步向自下而上的转变，最终达到两种形式的平衡。

二、可借鉴的美国城市规划公众参与

在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程中。公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众(市民)对城市规划编制管理过程的参与。它起源于美国、加拿大，最初是为了宣泄市民的“不满”情绪，以稳定民心，保持社会安定，而后上升到寻求公众政策，城市规划制定、决策、管理民主化的高度。

美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。

在美国的城市规划体系中，非常重视规划师的联络作用，强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段，依次为社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样，常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，而在市民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开。规划方案在公众听证会进行公众意见听证，对规划方案中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门对其进行修改，并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度，再由议会全会对其审查表决，规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通过。在审查审批阶段，亦同时伴有公众会议。

例如：美国规则修建一条高速公路，由城市规划委员会、市议会、公众会议和听证会等组成规划决策实体，由特别小组、机动小组、企业团体和居民顾问委员会等通过问题研究会、邻里会议、听证会和比赛模拟等方式进行参与，规划师起着激发公众参与、选择合适的参与方式、公众教育和协调各方的利益等作用，《高速公路法》则作为规划过程中的法律保障。最后在规划执行中，由公众听证会和法院等作为成监督实体。整个规划从决策到编制实施严格依照法定程序，不会因为城市领导个人的喜好或党政的换届选举或某一集团的利益而受到影响，从而充分体现了最广大市民的根本愿意和切身利益。再如：美国城市规划法规定，在进行城市规划和建设之前必须征求市民意见。大型城市基础设施建设项目必须先做一个方案，表明性质和工程造价，在新闻媒体上公布，让公众发表意见，并备有替代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询的有关环境、社会、经济利害冲突报告，建设许可文件必须张贴公布。为了在城市规划中体现多数人的意志和利益，公众可以自发成立协会，派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时，可向行政法官起诉，并且不需要付费。

概括起来，美国城市规划公众参与具有以下特点。第一，公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。第二，参与方式多样。美国公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。美国的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。

三、我国城市规划中公众参与的现状分析

我国的城市规划已在公众参与方面取得了一定进展。深圳、上海、天津等一些城市率先做出了有益的尝试。但总的来说，城市规划的“公众参与”基本上还是处于决策已经批准后的实施阶段的参与，即属于较低层次的参与。我国公众参与城市规划就目前而言仍存在着许多不足，主要表现在以下几个方面：

1、公众参与群众参与积极性不高。城市群众的公众参与活动，由于受市民自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的限制，除了一部分政府官员、专业人士和知识分子以外，其他群众的参与热情不高。尤其是外来人口，由于对当地的地理环境、历史文脉、文化景观不那么熟悉，感觉无从参与，参与少。公众参与活动尚处于起步阶段，普通市民规划法律意识淡薄，认为只要不涉及自身眼前利益，不管城市规划如何决策、编制、实施，都是事不关己。

2、公众参与规划普遍性不足。城市管理的目的是体现市民意识，并为市民服务。从这个意义上讲，公众是城市管理的主体，他们必须参与城市规划工作的全过程。但由于诸多的原因，当前城市规划中的公众参与只是少数城市的“创新之举”，大多数城市规划的各项内容几乎与公众分离，常常成为极少数技术专家和领导封闭式自我意志的充分表现。这种封闭式、内向型的城市管理工作方式客观上造成规划不能同公众对话，这样，公众连规划是什么都不知晓，更谈不上主动参与规划了。同时，现有的公众参与技术手段有限，涉及面不广，再加上多数市民抱着多一事不如少一事的观念，对事关每一个公民甚至子孙后代发展的规划大事熟视无睹、漠不关心，最后对规划决策产生影响的只是少部分人，这与真正意义上的公众参与还有相当大的距离。当然造成这种公众参与城市规划普遍性不足除以上原因外，也与政府管理部门的工作不到位、轻视公众的作用分不开。政府官员片面认为城市建设资金是由上级划拨或自筹的，政府如何建设体现其“宏伟政绩”的工程、向上级交代、向上级负责是第一位的，而把真正的城市主人——公众放在了第二位。

3、公众参与法律制度缺陷。依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，管理国家事务。城市管理作为政府的公共行政职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与城市规划决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。但由于现行的法规中缺乏将公众参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中，公众参与规划在程序上的缺乏造成参与的随意性。《中华人民共和国规划法》第28条明文规定的仅仅是“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”也即批准后的参与，属于较低层次的参与。最近实施的《城市规划编制办法》也仅仅规定的公众参与这一基本原则。至今为止，我国还没有一部从规划决策到编制到审批到实施到监督的公众参与的法律法规和实施细则。因此，公众在获取政府有关规划信息、获取有关规划申请的情况和表达意见等方面没有明确和畅通的制度渠道，因此在规划方案与市民意愿相冲突、规划实施遇阻时，不愿满足于“象征性参与”的城市居民为表达自己对规划建设意见时，常常会临时自发地组织起来，到规划管理部门寻求“说法”。这在实际上成为市民要求参与与自身利益密切相关的规划决策的主要形式。这种参与形式的弊病是具有临时突发性，往往干扰管理部门的正常工作秩序，不利于问题的解决，有时还伴随发生违反国家法律的行为。这种现象充分表明政府为市民参与城市管理建立的制度渠道不能满足市民的需求。

4、公众参与管理效果欠佳。通过公众参与活动，规划部门从市民中采纳了不少真知灼见，但是尚缺乏连续性和互动性。在公众参与过程中，参与－反馈－再参与的机制没有形成，一方面规划部门没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳；对建议已被采纳的市民，规划部门也没有对其作出适当的奖励，鼓励激发其再参与；另一方面市民几乎没有比较正式的再参与机会，并且在自己利益被损害忍无可忍时到规划局上访，而这种上访与再参与达到的效果相差甚远。公众参与缺乏连续性和互动性，参与采取问卷调查的形式，几乎是一个单向过程，参与也似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际规划中所占的分量又微乎其微。公众参与没有贯穿城市规划与管理的整个过程，而仅是集中在方案出来以后，或者某些违章建筑已建成之后。

四、建设有中国特色的城市规划公众参与模式

1、城市规划公众参与的主体。

我国城市规划的公众参与涉及到四种主体，即普通市民、利益团体、规划人员和政府官员。普通市民是具有不同价值观和目的的群体，他们中许多人不但难以考虑与其不直接有关而又高度概括的目标，而且很难想象超越直接经验范围以外的远期景象；利益团体对各种信息掌握得较多，对规划决策的潜在影响也能够做出技术性的判断，但是他们为了实现自身利益往往不会考虑由此带来的对外部经济的影响；规划人员是从技术角度按照规划的原则、规范和标准，对城市的各种利益、需求和问题进行分析、比较、论证，运用各种技术手段提出解决问题的综合方案供政府和业主的决策和选择；政府官员是决策者，他们确定规划目标、选择规划方案、落实建设资金、组织施工队伍，通过财政、税收、行政手段去平衡各种集团的矛盾。

普通市民：维护权益，减少纠纷。对于一般市民而言，他们更愿意参加与其利益直接相关的规划活动，如在社区改造中防止后来开发的项目对其现有居住条件带来不利影响，如阻隔视线、遮挡阳光、噪声侵扰、强占绿地等。当然，如能够改善其居住环境市民更欢迎。市民参与的目的是为了保证规划的决定与他们价值和目的一致，使他们的既得利益不受侵犯从而减少规划实施时的障碍。然而,市民公众参与对抽象的、概括的、远期的规划问题效果不佳，所以在组织市民参与时，规划技术人员必须给予充分的知识准备和正确引导。

利益团体：干预规划，谋求寻租。利益团体参与规划则更多的是为了寻租行为，即以开发投资为筹码，改变甚至操纵规划以谋求超额利润。财力雄厚的大地产商抓住城市建设资金短缺这一弱点，经常漫天要价、为所欲为，极大地损害了城市规划的尊严、危害了城市的整体利益。在决策中应该正确区分“公意”与“众意”，千万不要被小集体利益所蒙蔽。

规划人员：界定目标，维护尊严。社会分层导致规划技术人员很难正确、全面地了解公众的需求和价值观。对于规划人员而言，通过公众参与来判别、选择发展中所面临的问题，预测、展望发展中将遇到的问题，为科学地界定规划目标提供必要的依据。但是，也不排除规划人员利用市民参与来抵制政府的行政干预，以保护自己的规划理想、维护规划学科的尊严。

政府官员：交流信息，沟通百姓。对于政府而言，通过公众参与既可以使政府与公众之间保持畅通的信息渠道，增加市民的信任，又能倾听群众反馈的信息，使决策更趋公正、合理。随着社会主义民主制度的不断完善，这种形式的公众参与会更加普及。当前在编制城市总体规划过程中举办总体规划方案的展览和展示以征求社会各界的意见，其作用就在于通过公开政府决策、征求公众意见以达到交流信息、沟通百姓的目的。

2、城市规划公众参与的三个阶段。

美国公众参与城市规划的成功经验值得我们学习借鉴，但不能照搬照抄，毕竟我国公众参与的条件与美国不同。首先是长期的中央集权思想根深蒂固；其次是我国公众受教育水平相对较低。因而我国城市规划公众参与的范围和深度是个逐步扩大和增加的过程。

在目前公众参与的初期阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究人员和学生。他们作为学者，能用比较理性的眼光分析规划的利弊。同时注重调动媒体舆论的力量，这往往能使决策者或开发商的个人利益让位。可以通过专家会议、媒体报道等形式进行参与，参与组织主要是规划师组织的专业人土团体、电视台等，这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。

当公众对规划有一定认识时，规划师可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划师组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公众参与。参与组织以社区代表委员会、专业人士团体为主，并选择一些效果好的地区为参与立法试点，这一阶段为公众参与的发展阶段。

第三阶段则是公众参与的成熟阶段，将公众参与规划进行立法，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。公众参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。在这一阶段，公众参与的组织也多种多样起来，可以是社区特别小组、居民顾问委员会等等。

3、城市规划公众参与的程序建议。

城市规划初步草案──向市民公布。城市规划编制机构做出编制规划的决定，必须在全市范围内公开宣布，使公众参与开始进入规划程序中。公开宣布方式可以有以下几种：在城市主要报纸上刊登公告，向城市住区发放通知单和宣传册。公布的内容应该有：规划地域区位、规划项目名称、性质以及编制规划的正式决定。

规划方案形成阶段──市民意愿调查。市民意愿调查所采用向市民发放填写调查表的方式征求公众意见。对公众的意愿运行调查和摸底。把公众的意愿带入规划草案之中，使规划方案与公众利益一致。

规划方案及初步成果成阶段──公众评议。这是市民参与城市规划的重要阶段之一，规划方案及初步成果完成后，形成图纸、文件，规划纲要，应吸引市民参与规划讨论。可采用现场接待，征求意见，亦可向社会公开展示，设立意见和收集反馈后进行取舍工作。

规划成果审查阶段──公众听证会。目前规划成果审查制度还不尽完善，既邀请专家、学者组成的评委会集中评审，又由规划管理者来定夺，这样规划，公众的利益就会被忽视。所以在规划成果审查阶段，应由规划成果评审机构与市民或市民代表来共同参与成果的审定，由全体城市居民来决策自己的城市规划。

规划成果完成阶段──公众展示会。为了极大地方便市民了解城市规划，规划成果展示尽量采用直观易懂的形式：包括模型、表现图、照片、详细的文字说明等。

规划实施监督阶段──设置仲裁机构。除现有的城市规划管理机构、设计研究机构、决策咨询机构外，还应设专门的城市规划仲裁机构。通过常设的仲裁机构使公众投诉有门，避免规划管理部门腐败。当今，城市规划已成为我国政府干预社会发展的重要手段，城市管理者已经从消极管理城市转向积极经营城市。这种情况下如果没有约束机制，那么“规划不如领导一句话”的命运将在所难免。城市规划仲裁机构应具备法院性质，如果政府违法也应追究相应责任，给参与中的正当权力以法律保护，否则，百姓会逐渐丧失参与的热情。

4、城市规划公众参与的其他措施建议。

——加强公众教育。我国公众参与规划的根本问题是公众教育问题，为了使公众在参加规划时充分发挥作用，必须设立相应的机构，对选举出来的机构代表、工商界领导、政府官员，应当对其组织专门的讲座，对他们系统地进行规划知识的教育。规划管理部门应组织更广范围的群体进行规划学习考察。同是，城市规划意识深入人心是个渐进的过程，为了达到此目的，必须比过去花费更多的人力和财力。

——提高规划师素质。我国城市规划过程中，规划人员的作用贯穿始终，其素质直接决定了规划质量的好坏。我国规划人员普遍存在的问题是过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划城市的社会、经济属性，忽视了规划的“公平性”，这使得在实际工作中产生了许多错误。因而，规划人员首先应注重自身专业理论素质的提高。

——放权规划管理。公众参与和政府分权是共生的，管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性，真正的公众参与在于政府把某些原来由政府包办的社会功能下放或“交还”给社会。在社会主义市场经济条件下，政府必须转变职能，简政放权，把其所包揽的社会管理权归还给社会，实行 “政社分开”。政府只能通过规划决策、管理权力下放和立法才能保障公众参与的实施。

——政务公开和透明。公开和透明是公众参与的前提条件，城市规划管理应对社会和公众有更大的开放性，要以法的形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利。政府应及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，提供公众规划技术，增进公众在城市规划的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城市管理。只有把民主决策、民主管理和民主监督等各项原则贯彻到城市规划管理全过程中来，才能真正实现“人民城市人民管”，实现城市管理的现代化。

——增强公众参与法律保障。随着社会主义市场经济体制的建立和城镇化进程的加快，1990年实施的《城市规划法》的一些规定已不适应形势发展的需要，亟需修订完善。还应当制定操作性较强的公众参与城市规划全过程的具体实施细则。内容规定在城乡规划编制中，应当充分听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性。城乡规划许可要严格规划审批规则和程序，建立健全规划公示制度，减少规划许可的自由裁量权，保证规划许可公开透明、高效便民。切实解决任意修改规划强制性内容、随意修改规划许可条件等以权谋私问题。

——完善公众参与机制。应充分发挥人民代表大会的代议作用，在城市总体规划送审前，应先经人民代表大会审批，由于人民代表是由市民选举产生，他们对总体规划的审议是一种代表性的公众参与，公众通过人民代表或政协委员对城市发展提出建议；其次，在城市规划管理部门采用专家组咨询的方式，因为专家来自各行各业，所以各种不同利益的专业意见可得以反映；第三是社区组织是公众参与发展决策的主体。目前，我国的社区组织(居委会)实质上是政府在基层的延伸和代表，还不是独立的非政府组织。从美国公众参与的历史发展来看，一个独立于行政组织之外的、又受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体其参与力度最大，代表市民的利益最为真实。因此可改革居委会为参与城市规划管理的非行政机构——“社区参与和发展委员会”，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各个阶层公众的价值观和利益，参与政府规划决策、管理。

五、结束语

公众参与不仅是社会公平的需要，也是经济发展的需要和城市提高竞争力的需要。它既需要规划人员、政府、开发者和公众等社会各利益群体的共同协调和努力，更需要从全民意识和法制角度上保证规划的科学性和有效性。规划部门组织赴美参观学习城市规划是一个良好的开端，让更多的人了解到先进的规划理论和实践成果，此后可将学习的群体从政府逐步扩大到规划人员、开发者和普通市民，除出国学习外，还可到其他省市、区县交流学习，从而让更为广泛的公众参与到城市规划中来，寻求建立中国式的有效公众参与方式，不断促进规划事业健康发展。

第二篇：国外城市规划公众参与对我国的借鉴

公众参与是指在一定的社会环境下，受公众决策影响的各方通过合法的途径参与到有关的决策过程中，对决策施加影响甚而改变决策方向的过程。城市规划中的公众参与可以理解为，凡是城市规划涉及到的相关城市市民或利益集团，能够通过合法的途径，参与到规划的立项、编制、决策以及实施管理的全过程，成为规划过程中一个重要的组成部分。

一.国外城市规划公众参与的模式：

日本城市规划公众参与分为两种类型，即早期参与型和中期参与型。早期参与型是指在规划编制的早期阶段，即现状调查阶段，市民就开始参与到编制工作中来；而中期参与型则多时到方案完成后的评议阶段，才开始出现市民的参与。其中，早期参与类型仍为多数。但是在实际操作中，市民是通过参加各区政府组织的规划审议会、规划编制委员会或各类规划协议会等会议，市民参与的机会有限，而且这些组织成员多是政府部门的专业人员或者专家学者，市民在这样的以专家为主的会议人员结构中，很难参与讨论。另外大部分的市民通过宣传材料或者参加规划说明会了解规划内容和审议程序，了解的程度浅，参与度不高。可以看出日本目前的城市规划公众参与尚且处于政府向市民提供相关信息的单向交流，市民在参与层面局限在被告知的阶段。

英国的城市规划主要有两种形式：结构规划和地方规划。编制规划的过程中，郡规划局和地方的区规划局或其他政府部门经商讨提出规划目标，然后将其以附录形式展示给公众讨论，在完成规划草案的6周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，做出最后的决策。同时将公众参与和修订规划的过程编成附录，上报给中央环境事务大臣审批。在审批中，必须进行公众审查，并与地方规划局和相关人员进行协商，才能做出最终决策。而地方规划在磋商、质询、修改这三个编制过程中，均需使社会各方了解规划，进行公众质询，规划部门要沟通、分析、采纳各方意见，妥善处理，最后才能经地方规划当局编制审批上报中央环境事务大臣。

德国的城市规划首先在做出编制决定之时，通过各种方式告知公众，接着编制者和与规划相关的公众代表共同编制出几种规划草案。市民通过公告、传单、展览会等方式参与规划草案的讨论，规划部门将这些草案合并成一个方案。确定方案后，进入公众参与的第二个阶段——进行公众展示，邀请公众进行评论，规划部门再对收集的意见和建议进行调查和审评，纳入到规划方案中。如果修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终的方案成果，需连同公众参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。

可以发现，以上几个国家的公众参与方式、深度都存在不同。日本是通过审议会、协议会的方式，纳入市民进行讨论，由于参会人员以专家为主，市民很难融入讨论，参与度低。英国是规划及相关部门提出规划目标后，让公众进行讨论、评价，修改后再进行公众审查，注重使各方了解规划，对每一位市民意见都进行回应。德国公众参与中，主要是以公众参与规划方案的定制、讨论、评价来进行的这种方式可以鼓励市民提出自己的利益需求和对城市发展的理想。

三.公众参与的措施：英国政府2001年在《地方政府中的公众参与》报告中总结了包含满意度调查、意见和建议征集、公众会议、邻里论坛、交互式网络平台、散发资料传单、问卷调查、公民投票、社会需求分析、公众质询等19种参与方式。

四.公众参与的法律保障 日本1992年的《城市规划法》规定，“区市町村级政府在确定本地区城市规划的基本方针之前，必须以召开听证会等形式、采取必要措施听取征求市民的意见”。在规划制定后，法律规定“区市町村在确定了基本方针之后必须立即向社会公布，并通知都道府县知事。”

英国公众参与是城市规划制度的一项重要组成部分，贯穿了从国家、区域到地方三级规划的始终，并且在国家规划政策文件中以法律形式对三级规划体制中，公众参与的权利以及每一阶段参与的形式做了详细的规定。《城乡规划法》中的第三阶段地方规划（Local Plans）中，编制规划的流程中有明确的规划目标原则公众意见征集和规划修改的公众意见征集的时间安排。规划当局需对所有的意见进行答复。

美国区划法（Zoning）下的土地审批和调整中，公众参与规划编制完全作为一种民主制度被确定下来，代表普通公众，私营企业团体，非营利的组织利益的社区代表在规划中通过听证会、公众评议为主的听证会，对规划的各个环节进行辩论。美国联邦政府还通过制定相关法律将公众参与的程度作为投资的重要依据，这有效地保证了公众参与的程度。各个州也都通过立法对城市规划中的公众参与做了规划。

五.对于我国的启示

纵观国外几个国家的城市规划公众参与发展及制度，可以发现：从公众参与的方式来说，国外有各种有效通常的渠道让市民参与规划。在普及规划的方面，政府通过各种途径让公众了解规划方案及相关信息，甚至将公众参与实施的满意度纳入最后规划方案审批的评价指标；相关法律法规是公众参与的保障，详细的法律规定是法律得以有效执行以及不被钻空子的前提。现提出几点从适用性和操作性上较符合国情的建议：

1.根据规划类型制定城市规划公众参与制度。我国的规划制度将规划分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划等层次，其中，总体规划、分区规划、控制性详细规划属于较宏观的、谋划城市未来走向的规划，与市民日常生活联系并不是那么紧密，普通市民也没有判断城市发展方向的能力。但这是否就代表了在这一层面，市民就无法参与城市规划了吗？我认为，可以在市民中选取规划知识比较丰富的市民规划师，由市民规划师对规划进行讨论、质询。如厦门的荣誉市民黄咸铮先生作为一个规划知识丰富的规划相关人士，对厦门的城市发展提出了自己的见解，为厦门市的规划打开了另一条思路。市民规划师还可以用直接的语言向市民解释这一层次的规划与他们的生活有何联系，将市民的构想进行传达。市民规划师可以存在于社区中，担起为市民普及规划知识的责任。修建性详细规划是一项较为具体，与市民生活产生直接利益相关的规划。在修建性详细规划制定时，可以以“规划草案——市民讨论、提议——规划方案——市民评议、专业人士审查——规划审批”的程序进行公众参与。在宣传阶段要做到广而告之，让市民特别是与规划利益关系较紧密的市民知悉规划制定的信息，开办公众质询会让市民了解规划。在规划讨论会中，鼓励市民踊跃发表见解，为规划出谋划策，争取自身权利。

3.制定法律保障。在英国在国家规划政策文件中以法律形式对规划中公众参与的权利以及每一阶段参与的形式做了详细的规定。《城乡规划法》中有明确的规划目标原则公众意见征集和规划修改的公众意见征集的时间安排。通过对公众参与步骤的详细制定、规定，保障了它的有效落实。在《城乡规划法》制定详细的法律。

4.城市规划咨询团队的培育：许多学者认为市民对规划及其他相关知识的缺乏是国内城市规划公众参与无法成功实施的原因之一。在国外，普通民众在社区规划、单体规划中能够较深入的参与，但是在更高层次的规划中，更多的还是通过机构团体的代理来完成。在厦门“PX事件”中，某高校教授通过提供专业资料，为市民普及了PX项目的危害性，为市民做出判断提供了依据，专家学者的知识援助在这场“战役”中起到了很好的助攻作用。在美国，“市民咨询委员会”、“市民规划委员会”等民间机构以及应对某项事务特别组建的机构为普通公众发表意见、争取权力起到了巨大的帮助作用。政府应该鼓励、扶持当地的规划专业人员及其他专业志愿者组建咨询团队，参与公众参与，并为市民提供相关知识指导、普及公众参与的方式途径。

5.市民组织的培育：从国外的城市规划公众参与过程可以发现，市民组织在推动中起到了积极作用。这些市民组织包括社区自治委员会、等各种团体。在2000年费城华埠社区反对新建棒球场的过程中，华埠发展会领导了整个过程，积极推动争取社区居民权力。在2014年厦门曾厝垵空间环境整治公众咨询会上，曾厝垵的村民业主委员会、商家文创会参与了会议，充分表达了他们对曾厝垵治理、改善的建议和意见，为规划团队提供了许多有效信息，促进规划的完善。对于国内来说，基层现有的且最普遍的组织为社区居委会，但社区居委会在行政上仍隶属于政府，官方属性太浓厚，无法作为居民表达切身利益的渠道，应积极推动社区居委会的去行政色彩化，让社区居委会真正成为居民表达意见，维护自身权利的平台。

6.对“城市规划”进行重新定义：美国学者的“城市规划”概念，强调了“城市规划”是一个提供关于城市与区域未来信息和达成对信息内涵一致认识的过程，这一过程不是只有城市规划师参与，而是一个需要纳入“所有重要的参与者”参与讨论并达成一致意见的社会过程。换言之，“城市规划”具有多方参与的属性。

[1]陈志诚,曹荣林,朱兴平.国外城市规划公众参与及借鉴[J].城市问题,2003,05:72-75+39.[2]罗问,孙斌栋.国外城市规划中公众参与的经验及启示[J].上海城市规划,2010,06:58-61.[3]周江评,孙明洁.城市、城市规划与公众参与:一次始于概念的探索[J].规划师,2005,11:10-13.

第三篇：城市规划

城市规划

(1)从福安富春溪滨水景观建设浅析现代城市滨水景观规划的理念 兰成全

(3)对承德县“十二五”污染减排工作的思考 杨宏伟

(4)居住小区的园林绿化 朱蓉

工程管理

(5)小型水利工程建设和管理问题分析 王秋明 靳立军

(6)谈建设项目实施阶段的管理 肖锋

(7)如何提高沥青路面的平整度 杨军

(8)桥梁静动载试验的方法研究 戴泽涛 张春凤

(9)对建筑施工管理的相关问题分析 袁堂众

(10)公路工程试验检测工作对工程质量相关影响分析 张春凤 戴泽涛

(12)城际轨道车站市政配套建设的管理问题 张小龙

(13)泵站设备安全管理初探 李胜云

(14)市政道路工程中存在的质量问题及预防措施 陈迪立

(15)高速公路软土路基勘察方法与评价 卜勇

(16)建筑工程施工管理创新 黄晓燕

(17)建筑电气设备安装工程常见问题及应对对策 黄健明

(18)公路工程项目施工的安全管理 李新胜

(19)对地铁竣工验收测量的探讨 曾波

(20)关于我国公路工程评标办法和评标程序中的要点分析 李扬 魏超

(22)水利工程决算审计分析 吴慧萍

(23)谈市政工程质量管理研究 岳岭

(24)Excel在公路工程清单复核中的简单应用 曹原萍 金松灿 郭俊虎

(25)建筑工程的质量管理的几点分析 李快贤

(26)哈大铁路客运专线项目建设物资管理模式浅析及思考 刘海燕

(28)高速公路养护管理 刘伟

第四篇：城市规划

财经学院 财政学 李晓梅 2010410054

如何进行城市规划

目前中国的城镇化已进入中后期的特殊阶段，应摒弃初期广为流行的疾风暴雨式的“大开大发”、“大拆大建”，推行“微降解、微能源、微冲击、微更生、微交通、微创业、微绿地、微医疗、微农场、微调控”，这将成为城市转型、生态城和生态住宅规划建设的新原则。

研究城市问题，首先明确城市是一个复杂的自适应系统。最早的城市是以建筑美学为主体形成的，当人类文明发展到工业革命的时期，功能主义的城市涌现，到现今随着经济的不断发展，城市在不断扩张，在功能主义的城市中出现能源枯竭，环境破坏，生态崩溃，大气污染等问题，人类的认识便慢慢转向生态文明，提出宜居生态城市，是一个以人为主体，与大自然共生，自组织系统为主的城市。

自然界没有简单的事物，只有被人简化的事物，越简化我们就在错误的道路上走得越远。城市作为一种“组织”，其生存发展之道在于不断深化为最能发挥其功能的形态和找到最佳的“生态位”。未来不在历史的延长线上。我们是生活在未来的后面，城市的规划如果没有预见性，我们注定是失败的。两三百年前，香港就是一个村庄，但是现在经济无比发达；三十年前的深圳，就是一个小城，但是现在也是一个极其复杂的城市，不认识到这种相互联系，那么城市规划最终会贻害历史。诺贝尔奖得主普利高津曾说，我们已经走入一个“确定性终结”的时代，必须树立把自然和创造性囊括在内的新自然法则，这种法则不再是基于确定性，而是基于偶然性。也正基于这种偶然性，可以判断出，未来并不在历史的延长线上，未来是一种动态的，不可捉摸的。城市的未来是一系列的不连续事件的积累，而规划只有承认和适应不可预见性，才有机会在21世纪获得成功。然而当前，不少地区的规划却是以可预见性来否定城市的突变与生存性，包括城市规划、土地管理。为了行动上的管理方便，不少城市形成了功能分区，尽管是简洁明了，充满秩序的，但实际上割裂了有机构成，形成富人区、贫民窟、城中村、民族村等的对立。“僵化的城市规划和算命先生式的审批制度早就不适应城市发展的内在规律以及充满变化的。”仇保兴说，只有通过规划、设计使我们的城市适应外部各种各样的干扰，最终成为百年建筑，百年历史，我们的城市这才是可持续的，低碳的。

重建城市“微循环” 大自然是充满了微循环，这种微循环是大自然的习性，而城市是人类狂妄自大的产物。正因为狂妄自大、无知的构筑，所以城市对生态的冲击极其巨大，80%的废气是城市排放，80%的能源是被城市消耗，80%的温室气体是城市造就，所以城市的转型就要解决这三个80%。实际上，在“十二”五规划中，拆迁法的改变正是一个关键的启发。显然，城镇化初期的大拆大建的弊端已经被人们深刻的认识到，接下来以城市为单元来实现节能减排应对气候变化的要求日益明确。首先要对微循环做微降解。垃圾的循环、水的循环、材料的循环，各种各样的循环，把城市恢复到大自然的微循环的状态。举个例子，在中文大学的旁边，就有一个污水厂，但大学每个楼宇都应该微循环，减轻这个污水厂的压力，把他的废气分解、回收、利用，燃烧转化成能源。第二是微能源。目前传统的集中电力供热，整体效率≤30%，我们用70%的能源消耗在输电系统，这是巨大的浪费。建筑的结构就是挡风挡太阳，但我们把风能、太阳能利用起来，这一切就会变得更美好。农村的房子是灰色的瓷土作为吸热墙，把太阳能吸收储存起来，晚上再把这个能源释放出来。第三是微冲击。城市为什么被大自然冲击巨大，就因为城市不是一个自然体。所以城市规划的新原则，就是不改变原来地表、生态和山水城格局等，每一个城市的单元都力求零排放，自循环。例如在一个街道旁边的小天然湿地，就能够削减雨水的洪峰，同时能够冲击雨水带来的污染物，得到人工系统的回第四是倡导微更生。所有的城市是历史的，如果减少了大拆大建，我们能减少大量的二氧化碳气体的排放，我们能够实现历史与未来共存，包括北京的菊儿胡同，上海的新天地，“鞍山新村改造”等都是实现了“有机更生”。使流向河流的污染物减少95%。第五是微交通。城市最稀缺的是空间资源。步行的空间利用率是小汽车的50倍，我们的自行车空间利用率是自驾车的20倍，按道理讲，应该把空间利用率最高的交通工具放在顶端，但是我们没有这样做，我们经常把最浪费的、能耗最高的交通工具摆在第一位，这就是我们的失败，我们许多城市是机动车可达，但是步行和自行车不可达。第六，微创业。现代化的通讯工具，高速信息化，是创业的空间虚拟化，小型化，新加坡的“创业无定所”，硅谷的“车库的革命”，都使我们想到如果在任何一个地方，只要不干扰环境，都可以批准作为创业的场所。北京的798就是从原来一个废气的工厂变为最具有创意的城区。第七是微绿地。微绿地从美化景观到节能减排都有很好效果。建筑外立面绿化与外遮阳可以减少夏季50%空调。在夏天我们停车的时候都希望能够停在树荫底下，为什么，因为停在树荫底下和没有停在树荫底下的车子的温度相差10多度，甚至更高。第八是微医疗。建立社区医院和家庭医生、全科医生，加上现代化的网络诊断，因为小型的医院，没有现代化的诊断体系，可以用网络诊断的方式，从重医疗到重预防，我们恢复中医的传统，减少慢性病的发生和开支，我们把这个社会就变得无比的美好。第九是微农场。把我们生物的供应链搞得无比的遥远、漫长，任何一个环节都是能耗，都是不确定的污染，都是食物的风险。我们在每一个建筑、城市、小区都能产出一个微农场，与现代的技术相结合。第十是微调控。如果我们每一个社区是自治的、健康的、低摩擦的，和谐的，我们的城市就充满了生机，我们就会零冲突。当我们所有的政府都处在数字的管辖之下，他们的一举一动都会受到市民们严厉的监督，每一个公务员都奋起，政府就变得更加清廉、更加良治，社会就更加美好。就拿我的家乡汕头为例，汕头市正全力贯彻“四个理念“打造宜居海滨城市。借改革开放的春风，汕头市经过30年的城市建设和发展，建成区面积从7.9平方公里发展到172.78平方公里，市政基础设施不断完善，打造出生态优美的城市环境、人居环境。

大气魄的“三大经济带”规划，大手笔的城市基础设施建设，精细化的城市管理，生态优美的人居环境，是市委、市政府“以人为本、生态优先、文化为要、品质至上”城市建设理念的体现，使人深深感受到“改革成果惠及百姓，城市建设为了人民”的题中之义。在城市建设中，汕头市坚持以人为本的理念，全面落实“三问四权”，即问情于民、问需于民、问计于民，落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权，切实做到规划设计贯彻人本思想，项目安排符合群众意愿，建设管理体现人文关怀，征地拆迁维护群众利益。坚持生态优先的理念，突出宜居要求，强化宜居意识，坚持高起点高标准实施，通过加快绿化美化净化亮化工程建设，使汕头的水更清、地更绿、天更蓝、风更爽、气更顺、城更美。坚持文化为要的理念，按照“传承历史、延续文脉”的思路，突出“有机更新”理念，运用了“总体构架保留、细部有机更新”的处理方式，努力将汕头文化“找出来、保下来、亮出来、用起来”，彰显汕头城市文化内涵，提升城市品味。坚持品质至上的理念，着眼于景观细节的精雕细刻，通过打造一批景观小品、雕塑、灯光工程，下大力气做好“显山露水”文章，充分体现多元共生、多元融合、多元和谐的特点，给人以步移景异的美好感觉和无限回味。围绕“建设老百姓的城市、最宜居的城市、生态型的海滨城市”的目标，汕头市委、市政府更加注重大手笔大气魄谋划城市建设，更加注重城市大框架下的精雕细琢，更加注重城市筋骨间的血肉通融，使汕头城市建设在量的积累的基础上，实现了质的飞跃。同时，市委、市政府以超前思路和超常措施，大胆创新投融资方式，运用BT、BOT、TOT等形式，实行市场化运作，积极筹措建设资金，推进一批城市基础设施建设。近年来，海滨路、中山东路、机场路、金砂东路、天山北路、汕樟北路、黄山路等一大批市政道路改造建设相继推开，一

批绿化、灯光、环保、景观工程也加快推进。至目前，市区道路总长和面积已分别达到1500公里和2655万平方米，建成区绿化面积6257公顷，人均公共绿地面积11.13平方米。

参考文献（广东建设信息网）

（南方日报）

第五篇：城市规划

城市规划应由精英主导

德罗尔（Y.Dror）认为，规划即拟定一系列决策以指导未来行动，最终实现既定目标，并且在此基础上形成新的决策集合与新的追求。那么，城市规划即给城市未来发展拟定计划。城市规划所拟定的目标，体现出该座城市的发展趋势及目标，随之而来的是该城市的整体形象。城市形象是非常重要的，它决定着带给公众怎样的第一印象及折射出城市的发展水平。因此，城市规划越来越受到政府和公众的关注。

但究竟城市规划是由精英主导好，还是公众主导，我认为精英主导更加合适。

公众对城市的规划没有什么概念，他们评价城市的规划是好是坏，绝大部分只从他们本身的利害关系和审美角度来考虑，并没有以整个城市为出发点。此外，他们缺少对经济、政治、历史、文化和生态环境等各方面的认识，还有对城市的宏观把控，所以他们对城市规划也是主观性的，片面性的。

相反，“精英”是指在某一或多项领域上的优秀人才和领导者。因此，精英对城市规划的认识及考虑就有别于普通民众。他们会从各个方面（比如：经济体系，城市生态系统，人口发展，城市文化和人的心理感受）进行调查、研究、探讨。

下面就讲讲城市规划工作的特点，更能说明这项工作更适合由精英主导。

由于生产力和人口高度集中，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经济、社会、生态、技术与艺术，以及人民生活的广泛领域，因此它具有综合性。城市规划既要解决当前建设问题，又要预计今后一定时期的发展和充分估计长远发展要求；它既要有现实性，又要有预计性。因此，它又是一项长期和经常性的工作。

通常情况下，这些精英会聚集在一起，组成一个团队，并与政府协商，最后形成某种理念或某个体制。

在城市规划中，温哥华属于建设宜居城市的典范。

人口急剧增长给温哥华城市发展带来结构上的转变，产生各种各样的问题，比如：交通拥挤和空气污染连续增加等。为此，温哥华遵循“精明增长”理念，走发展紧凑型都市区之路。市政当局通过刺激中心城市区的人口增长，促进就业岗位和住宅数量之间达到平衡以减少对机动车交通的需求。这不仅有助于形成更加紧凑的城市形态，而且避免了低密度的城市扩散。具体而言，温哥华注重营造多中心、多级别的都市中心：运用“集中增长模式”，在划定范围内统一公共基础建设及其他城市服务；增加公共交通，鼓励人们改变出行方式，劝诫单独使用交通工具；减少土地消耗，防止低密度扩张、集约和“精明”地使用土地。为营造亲切宜人的城市氛围，温哥华设计指导思想是，通过贯穿整个地段类型多样的开敞空间体系，将建成区分为若干独立规划的居住组团，合理布置低层和高层住宅，在保持人性化尺度的同时，实现居住高密度。

对于高密度的中心城区，温哥华的城市规划注重规划、比例和色彩等，令现代化城市设计与自然风光交相辉映。

可以说，温哥华是在高密度城市环境下创造宜居和充满活力的空间，树立了打造宜居大城市的典范。

这活生生的成功例子不是由公众主导的城市规划，而是由政府和精英们共同规划并实施而产生的。

不过，公众参与是不可缺少的。

西雅图在宜居城市建设方面，率先提出并贯彻实施“可持续发展的西雅图”模式。在整个规划的编制与实施过程中，由政府，专家和利益相关人共同协商制定，公众进行评判和监督，因而高质量、高效率，系统而程序化的公众参与是西雅图成为宜居城市的重要保障。