第一篇：行政复议制度存在的缺陷及改善
浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进
浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进行政复议制度存在的问题及原因分析
1.1 对行政复议的性质定位不明确
行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。
1.2 行政复议范围还需完善
随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。
1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性
按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。
1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉
《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——
行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。对行政复议制度改革的思考
行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。
2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性
对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。
2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。
2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度
为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建
立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。
2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系
这需要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。①不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。行政复议机关因事实不清,使用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。②行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。③为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。
第二篇：我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考毕业论文
我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考
摘 要：在《行政复议条例》和《行政复议法》实施过程中，暴露出了很多问题，直接影响了行政救济的落实，并使行政执法活动引起的大量争议无法得到公正、及时、有效的解决，既不利于保护公民的合法权利，树立政府权威，也影响到社会的稳定。因此，必须完善我国的行政复议制度。
关键词：行政复议制度；行政诉讼；复议委员会行政复议制度存在的问题及原因分析
1.1 对行政复议的性质定位不明确
行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。
1.2 行政复议范围还需完善
随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别
是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。
1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性
按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。
1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉
《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定
复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。对行政复议制度改革的思考
行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。
2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性
对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。
2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。
2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度
为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。
2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系
这需要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。①不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。行政复议机关因事实不清,使
用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。②行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。③为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。
参考文献
［1］蔡晓雪.行政复议与行政诉讼的衔接［M］.北京：中国法制出版社，2003.［2］周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革［M］.北京：北京大学出版社，2005.
第三篇：我国行政复议制度及其缺陷
我国行政复议制度及其缺陷
【摘要】随着当今社会市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，现代社会日益呈现出民主与法制建设不断加强的迹象。行政复议作为我国行政法律体系的重要组成部分，在社会生活中发挥着积极作用。但是，行政复议制度在立法方面的缺陷，制度设计上的诸多不合理，以及复议制度实施水平上的欠缺等因素，都使得行政复议制度在实践中难以实现预期的效果。完善行政复议制度，更好的发挥行政复议“裁判员”的角色成了时下迫不及待的任务。
本文试图通过对我国现行行政复议制度的研究，一方面将我国行政复议制度准确定位，另一方面揭示行政复议制度在理论上和实践中存在的缺陷，并就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出自己的一点见解。
【关键词】行政复议；法律法规；行政行为；行政相对人
一、行政复议简述
1．行政复议制度的概念论述
从我国现阶段对行政复议制度的立法和实践入手，我们认为行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定复议机关重新审查该具体行政行为的合法性，适当性，行政复议机关按照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出决定的一种法律制度。①
2．行政复议制度的功能
所谓行政复议的功能，是指它能起什么作用，达到怎么养的目的，完成什么样的任务。也就是我们通常所说的建立行政复议制度的意义。行政复议制度作为一项法律制度它同其它法律制度一样，具有“双刃剑”的功效。①是防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行政。通过行政复议一方面对的工作人员的违法行为给予违法裁定，并纠正错误；另一方面能够有效监督和规范行政人员的工作，进而使他们不断提高执法水平。②保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政复议制度的设立、行政复议法律条文的颁布和贯彻落实，对于惩治行政主体的违法或不当行为，对于保护受诸如滥用职权、以权谋私、粗暴执法等行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益起到了积极而长远的影响。3．我国行政复议制度的现状
行政复议制度是近代民主政治的产物，在世界范围内己经得到了普遍的发展和应用。从我国整个行政复议制度的发展历程来看，“行政复议”一词是随着80年代我国行政法学而逐渐兴起的。1990年《行政复议条例》的颁布标志着我国行政复议制度进入规范发展阶段，而1999年《行政复议法》的颁布、实施又促使我国的行政复议制度进入一个崭新的阶段。它明确和适当扩大了行政复议的范围，将抽象行政行为列入复议审查范围。在某些方面又规定了国务院最终裁定原则，并且加大了对公民权益的保护，全方位推进便民原则等等。行政复议制度，作为一种行政机关内部的自我纠错机制和对行政相对人的救济保护机制，从开始
登上中国法制的舞台到现在，发挥着来越重要的作用。并且随着行政权力对经济和会生活的介入日益深入，它对社会主体的权利义务影响日益扩大。
但是行政复议在当下我国的制度实践令人堪忧，公众对行政复议认同感的日益下降便是其尴尬处境的真实写照。据统计，我国近年来全国和地方行政复议案件总数与行政诉讼案件总数“倒置”问题突出。时下困境主要表现在以下三方面：①行政复议受案数在历经短暂的辉煌之后呈明显下滑趋势。②行政复议案件居高不下的维持率致使行政复议制度的公正性遭受贬损。③行政复议繁琐的内部处理程序致使行政复议制度的效率优势无法有效发挥。
因此总的说来，我国的行政复议制度是一个年轻的制度。它同国外英、美、法、德、日等国以及我国台湾地区的成熟的复议制度相比，还存在许多不足和需要完善之处，并且实施状况令人堪忧已经成为一个不争的事实。为此，立足于我国实际，探寻行政复议制度在当下中国的困境和可能出路，应当成为学界同仁的重要使命。
②
二、我国行政复议制度的缺陷
我国的行政复议制度建立以来，在监督和维护行政机关依法行政、保护相对人的合法权益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政复议制度在我国的发展时间很短，在很多方面与西方法治发达国家相比还有很大的差距，我们对行政复议制度的研究也处于探索阶段。特别是随着我国加入WTO和对外开放的进一步深化，很多法律制度，包括行政复议制度在内都面临着挑战。我国现行的行政复议制度的一些规定已经在实践中暴露出了它的缺陷。具体表现在：
1．行政复议制度性质尚不明确
行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度？《行政复议法》
第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该规定将我国行政复议制度直接定性为“行政机关的内部监督制度”，因此行政复议制度无论是实体上还是程序上都是按照“行政化”的特点来设计和运行。一直以来，我们越来越强调行政复议的行政内部审查职权，而越来越忽视其行政救济职能。对行政相对人而言，行政复议是一种救济途径；对行政机关而言，行政复议已从一种监督机制逐渐转化为内部考核机制。对此，学者们对行政复议的性质认定也不尽相同。而行政复议制度的救济功能正在被逐渐的淡化。③
2．行政复议机构独立性欠缺
根据《行政复议法》的规定，我国行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。行政复议机构是县级以上人民政府及其所属工作部门的法制机构，而全国各级法制部门的设置没有统一的规定，有的是工作部门，有的是内设机构，有的根本没有行政复议机构和专门的行政复议工作人员。没有纵向层次上的统一领导机构，导致各法制机构在具体承办复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，无法独立进行复议活动。从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。
入世时我国曾经承诺：“负责审查行政行为的法庭将公正处事并独立于行政执法机构，并且不会与事务的处理结果有任何实质性的利害关系。”但是我国现在的行政复议机构还尚
处在“下级服从上级”和行政首长负责制体制下面。他们无法确保审判的公正和独立。更为严重的是还时常遭到打击报复。
3．行政复议终局裁决违背司法最终裁决原则
一般来说，在行政复议与行政诉讼之间，行政复议只是解决行政争议的第一阶段，其法律效力具有非终局性。行政相对人若对行政复议决定不服，可提起行政诉讼。司法最终解决的例外即是行政复议终局。我国行政复议法中行政复议终局的规定，意味着部分复议案件排斥司法监督，削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约；同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权，即使行政相对人对复议决定不服，也无权得到司法救济，不利于保护行政相对人的合法权益，背离了设立行政复议制度的立法初衷。行政复议终局与现代法治关于“司法最终解决”原则背道而驰，甚至使一部分违法的行政复议案件逃避司法审查成为一种合法的实然状态。⑦
4．行政复议与行政诉讼衔接不畅通
行政复议和行政诉讼是我国重要的行政救济制度，二者相互衔接和相互配套。行政复议是行政程序的内部监督。行政诉讼是司法程序的外部监督。行政复议是行政诉讼的前置救济程序。两者衔接不畅通主要表现在：
首先是界定不明确。《行政诉讼法》所规定的对行政复议决定不服的，可以进入行政诉讼程序。但是实践中什么是经过行政复议的案件界定不明。例如是否包括复议机关不予受理的案件?如果对于非复议前置的申请作出不予受理决定的，是否能进入行政诉讼程序?
其次是限制诉讼权。“法律法规规定行政复议作为行政诉讼前置程序的，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，必须先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼。”也就是说对于有复议前置程序的案件，行政相对人不能直接进行诉讼。
最后是范围不一致。行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围不衔接。我国行政诉讼的受案范围，仅限于对涉及人身权和财产权的具体行政行为的合法性进行审查，而行政复议的受理范围涉及具体行政行为和抽象行政行为的合法性和合理性审查，涉及保护包括人身权、财产权以及受教育权、劳动权、社会经济权以及政治权等多项权利，其远远比行政诉讼的保护范围宽泛得多。两者不相对应导致衔接困难。③⑥
5．行政复议制度实践中的困境
几年来的实践却毋庸置疑地表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。可以说，行政复议制度在很多地方已经“陷入困境”：
①行政复议受案数下滑
据统计，2000年全国行政复议案件总数为74448件，比1999 年同比增幅超过100%;2001 年案件总数又上升至83487件，比2000年同比增长8.6%。然而，自2002 年开始，全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下降幅度为8.4%。全国行政复议案件也呈现出“中间大、两头小”的明显反差，即市级行政复议机关受理的行政复议案件较多，而省部级行政复议机关特别是区县级行政复议机关受理的行政复议案件则明显偏少。
②行政复议公正性受到贬损 ②
据统计，在数量及其有限的行政复议案件中维持原判的案件居然高达50%。维持原判并没有错，关键是背后非正常因素在起掌控作用的话，那就有错了。近些年来人们为什么青睐于“信访”这种程序，而不愿意选择行政复议途径来解决问题呢，我们说公正性的缺失是最大的隐忧。
③行政复议程序繁琐
行政复议制度的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从行政复议制度实践所反馈的信息来看，这一理论上的优势非但没有化为现实，在很多时候反而走向事物的反面。行政复议解决纠纷效率的低下业已成为全国各地的普遍现象。例如，一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任分——管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长”的漫长过程。只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。等到最后的批示下发给案件经办人，至少会白白花去半个多月的时间。按照这种层层送审的行政复议，由于每个环节紧紧相扣，必然成为官官相护腐败之风的温床。
②
三、我国行政复议制度的完善
1．立法明确化
我国《行政复议法》在立法方面有很多的缺陷，针对其合理性，以及抽象行政行为来说，主要表现在：它规定对抽象行政行为的复议首先不能单独申请，也不涉及其合理性审查；其次，对抽象行政行为的处理决定法律尚没有规定如何做出实体决定。最后对复议合理性审查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市场化和全球化日益加剧的今天，对法律法规的严格要求是为了适应全球法制的挑战，我们有需要，也有必要重新完善《行政复议法》。
2．完善复议程序和扩大复议范围
程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件。行政复议应当在坚持合法、准确、及时、便民原则的基础上，增加公开性和可操作性，增加必要的程序规定，做到既保证行政效率，又注意维持行政复议的公正性。完善行政复议做到：第一、规范和完善行政复议案件的申请、立案、受理、审查、决定、执行的各环节的程序性规定，并将其细化。第二、强化行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性。第三、改变以往单纯“书面审查为主”的审理模式，增设听证程序和回避制度。
行政复议受案范围的逐渐扩大是现代行政法制发展的必然趋势。然而要把抽象行政行为纳入行政复议范围，笔者认为，为了更好地保护行政相对人的合法权益及公共利益和监督抽象行政行为，行政复议法应当允许行政相对人单独提出对抽象行政行为的审查申请。③
3．设立独立复议机构和人员
我国行政复议行政性倾向的最显著的弊端是行政复议活动缺乏公正性，行政复议机构隶属于行政机关，难以对行政机关实行有效的内部监督。在各级政府配套成立行政复议委员会，保证其独立性、公正性能够达到最终裁决的目的。
另外，建立职业化、专业化的行政复议人员对实现行政复议的公正性也尤为重要。行政复议人员由于其职位的特殊性必须具备专门化的知识，知识的专门化又形成一道“知识的栅
栏”阻隔了不正当的干涉。
其次，对于重大复杂和专业化程度较高的复议案件，建立“专家陪审”制度。据了解，目前实际上已有个别行政复议机关聘请非本机关的专家作为复议“顾问”，以保证行政复议的公正性和权威性。
4．完善行政公开透明制度和监督保障制度
行政复议的法律依据应当公开，并且是合法有效的规范性文件。影响申请人重大权益的行政复议应当公开审理，允许新闻媒体进行现场直播，允许公民旁听。但案件涉及申请人的个人隐私、商业秘密或国家机密的除外。申请人和被申请人可以申请不公开审理，复议机关应在接到申请后5天内作出裁定，如果不服可以申请复核一次。行政复议决定必须说明理由，包括认定的事实和法律依据。
建立和完善监督保障制度，规范执行行政复议法的全过程。各级政府法制机构及其行政复议机构要从明确办案人员法定责任起，至案件结案止，建立和完善执法责任及错案追究。使整个行政复议工作在规制的状态下运行，把行政复议过程置于社会、群众的监督之下。⑤
5．完全确立司法最终原则
行政复议本身是一种具体行政行为，应当接受司法审查。确立行政复议终局，不但削弱行政诉讼对行政复议的监督力度，而且有悖于“司法最终解决”原则。对于行政复议决定的最终效力问题，国外持否定态度他们认为司法诉讼是最终救济，不存在不受司法审查的行政行为。我国应借鉴“司法最终审查”理念，逐步取消行政复议终局制度，更好地适应全球化的要求，顺应各国“司法最终解决”发展趋势，更为全面、广泛地保护行政相对人的合法权益。④
小结
我国行政复议制度经过短短的十几年的发展，确实取得了令人可喜的成绩，但我们也应该客观地看到它同西方，如英国、美国、德国、日本、法国等国家复议制度的差距。我国行政复议制度在现实中仍有许多不足和缺陷。因此对其改革是势在必行的。本文在分析我国行政复议制度不足的基础上，就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。相信随着人们法律意识和认知程度的提高，行政复议以其受案范围广、效率高、不收费等特点，一定能够顺应我国实际，开创出中国特色的行政复议体制。
【参考文献】
①王维达：《中国行政法学教程》, 同济大学出版社2006年版P217页
②章志远：行政复议困境的解决之道,2008年2月第1期
③曹慧丽、陈美玲、许群：我国行政复议制度在实践中的若干问题与完善,2007年5月第3 期 ④张丽：浅析我国行政复议制度的不足与完善,2005年4月 第3卷第2 期
⑤江凌：认真实践〔三个代表〕切实搞好行政复议, 2004年9月政府法制报
⑥应松年：《行政法与行政诉讼法学》, 法律出版社 2005年版P435页
⑦梁丽娟:我国行政复议制度市场化解读,2007年6月第15卷 第2期。
第四篇：行政复议制度的现实缺陷
浅谈行政复议制度的现实缺陷及对策
行政复议法自1999年10月1日施行以来，通过行政复议渠道化解了大量的行政争议，有效维护了公民、法人和其他组织的合法权益，为维护社会和谐稳定发挥了积极作用。但随着我国政治、经济、社会、文化各领域的快速发展，改革的深层次矛盾逐渐显现叠加，新的矛盾问题和挑战摆在行政复议工作者面前。在行政复议制度优势得到发挥的同时，随着我国依法行政进程加快，法治环境正在发生深刻变化，在工作实践中行政复议制度的部分缺陷逐渐暴露出来，亟待通过理论创新、制度创新加以完善。
行政复议制度的现实缺陷之一：理论创新相对滞后。
行政复议法施行以来，行政复议制度通过国家立法的形式得以确立、推广，并通过国务院行政法规《行政复议法实施条例》的形式，在总结实践工作经验成果的基础上进行了进一步完善，行政复议制度进一步适应和满足了我国经济社会快速发展的实际需要。但通过《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的具体制度内容比较来看，一方面表现为行政复议法实施条例对行政复议制度有所创新，另一方面的表现则是行政复议制度设计上前后已不是一个严谨的体系，相互有矛盾的地方，这里不讨论行政法规突破上位法的问题，究其实质是支持行政复议制度的理论认识发生了根本性变化。从可以对具体行政行为进行调解和解的制度设计来看，传统意义上的行政法学理论以不能完全适应我国在实践中推行的工作制度，作为行政复议制度的理论支撑有着明显
1的不足。从现实情况来看，行政复议制度的完善，客观上需要符合中国现阶段国情、民情的行政法学理论创新，在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，完善行政复议制度已势在必行。总结十几年行政复议工作实践经验，进一步创新顺应时代潮流，有利于维护和促进社会公平正义、和谐稳定的行政法学理论就显得十分紧迫。行政复议制度的完善需要中国特色社会主义行政法学理论指导，行政复议制度自身也还在不断发展完善，指导行政复议制度的中国特色社会主义行政法学理论需要与时俱进。当前行政复议制度显现的制度性缺陷，与行政法学理论创新不及时不到位有着密切关联。
行政复议制度的现实缺陷之二：与信访制度衔接不够。
信访制度具有明显的中国特色，其作用不容忽视。新的信访条例自2005年5月1日施行以来，其第三十五第三款明确规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。这里的其他行政机关当然包括政府法制机构和行政复议机关。也就是说经过作出信访事项处理意见、复查意见、复核意见之后，其他行政机关无权再处理，这是信访制度设计中的一个很重要的内容。但在实际工作中，人民群众对此并不认可，在信访机关作出处理决定之后，大量的上访人又重新选择行政复议渠寻求再次启动解决问题程序，一些信访工作机构因不同情况也把信访终结的当事人引向政府法制部门，仅我市政府法制部门每年接待答复此
类上访人员从几十人到三四百人次不等。这其中最大的问题就是政府法制机构不能依据行政复议法或行政复议法实施条例给当事人以明确答复。政府法制机构在咨询服务过程中要经常引用信访条例第三十五条第三款对其进行解释说明，在多数人能够认可的情况下，仍有少数人坚持行政复议，并由此引发一系列问题。究其原因，从制度设计角度来看，信访条例第二十一条第一款第（一）项对选择行政复议等法定途径已作出制度安排，但在行政复议法或行政复议法实施条例的制度设计中并没有与信访条例对接的条款，使行政复议机关在接待、答复上访人时处于一种被动局面，因而加深了信访人对我国复议制度的误解和不理解。
行政复议制度的现实缺陷之三：行政赔偿效果不明显。
行政复议法第二十九条规定了申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议法实施条例第二十一条第一款第（三）项进一步明确规定“申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料”。从制度设计角度来看，是为了全面维护申请人的合法权益并力争一步到位减少当事人诉累。但事实表现这一制度有如鸡肋，实际效果并不明显，其尴尬之处主要表现在两个方面：一是行政复议法第二十九条的规定过于简单，可操作性不强；二是行政复议法规定的行政赔偿无法与新的国家赔偿法没能实现有效衔接。从工作实践看，复议机关最容易做的就是确认被申请人违法，责令依法赔偿。被申请人为了履行行政复议决定，有的作出赔偿决定但
一般情况下申请人无法接受，或者有的不做，申请人依据行政复议决定继续进行行政赔偿诉讼，在这个过程中，申请人的诉累实际上并没有减轻，想得到赔偿也需要经过很长的时间。就复议机关而言，此类案件最好的效果是经调解双方达成一致，申请人直接得到赔偿，其他情况下多数由于申请人举证不能或者缺乏具体赔偿操作的制度，复议机关多数情况下将行政赔偿工作变相交由法院来完成，复议机关大多是为申请人实现了形式上的公平正义，实质性的赔偿并没有及时做到。个别情况下，因为地方制定的赔偿标准过低，有时连法院都不认可，若复议机关依据过低的相关标准去赔偿当事人，实际上也会形成损害申请人利益的反面效果。
行政复议与新的国家赔偿法衔接方面也出现了新的情况。新的国家赔偿法第三章刑事赔偿部分，行使侦查权的机关包括公安机关，当其在实际工作中出现不依法履行赔偿义务等复杂情况时，按照规定，赔偿义务机关在收到赔偿请求人申请未在规定期限内作出赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日三十日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议，国家赔偿法第二十五条对复议机关如何处理作出了具体规定。也就是说按照新的国家赔偿法，行政复议机关有可能收到属于刑事赔偿范围的赔偿请求，而在行政复议法的规定中根本就没有这方面的对应规定。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》自2010年12月1日起施行以来，此类案件浮出水
面，除了协调处理外，有的也只能依据行政复议法第二十八条的规定，要求赔偿义务机关依法履行法定职责，实际上又把问题推了回去，这些都是无耐之举。
以上只是结合工作实践谈一些初浅的看法，因为在行政复议实务中确实感到行政复议制度在与民事诉讼法衔接的一些地方不够科学，证据制度设计没有形成自身的体系，基层复议机关建设软弱没在立法中明确等等，还存在一些不符合基层实际的地方，行政复议制度仍需要不断的探索和实践，使这一制度发挥更大的优势，在不断完善的过程中实现以人为本，复议为民，定纷止争，案结事了。为此，笔者认为当前应着重抓住几个重点：
一是加快中国特色社会主义行政法学理论创新，以指导行政复议制度发展完善。应旗帜鲜明的加快中国特色社会主义行政法学理论创新，以中国特色社会主义理论体系为指导，以中国特色社会主义行政法实践为理论源泉，从大专院校、人民法院、行政执法机构、政府法制机构等不同层面系统研究总结我国行政法律制度制定、实施、适用、立法效果、存在问题等各方面情况，进一步总结创新符合中国国情的行政法学理论，为行政复议制度的深入推行提供智力支持。
二是充分研究现行法律体系，搞好相关立法与行政复议制度的有效衔接，使行政复议制度形成科学严谨的制度体系。如在信访制度与行政复议制度衔接方面应从法律规范和实际操作两个方面入手，一方面在修订完善行政复议法过程中，制定相应条款实现与信访制度的相关规定的紧密衔接，为答复信访人提供行政
复议法律支持；另一方面从创新行政管理方式入手，加快推进政府信息化建设，积极推行电子政务，为预防和化解行政争议打造内部管理平台和信息平台，尽早建立政府电子政务管理模式，在电子政务管理基础上，建立各地区行政复议、行政诉讼、国家赔偿、信访等社会矛盾争议案件数据库，为有效解决和协调处理行政复议与信访案件等各类争议提供基础的信息资源。
三是针对行政复议机关具有准司法机构的特点，国务院法制办公室和各级政府法制机构具体承担行政复议工作职责和行政复议案件审理的实际，为及时有效解决行政复议实务中的法律适用问题，应明确授权国务院法制办公室有关行政复议问题的答复在一定条件下具有法律解释效力，通过建立和完善行政复议答复机制，及时解决在行政复议实践中遇到的新情况新问题，为不断完善行政复议制度夯实基础。
第五篇：浅议中国行政复议制度存在的若干问题及完善
浅议中国行政复议制度存在的若干问题及完善
摘 要：我国的行政复议制度建立以来，经过一系列的编纂和修订，在行政救济领域起到了积极的作用，取得成就的同时我们也应当客观看到，我国的行政复议制度在实际运行过程中还存在着很多亟待解决的问题,本文针对我国行政复议现存的问题，对行政复议法在立法方面存在的缺失和矛盾给予补充和修改的意见，针对实现行政复议机关的准司法独立地位和对现行复议程序和制度提出改进的方法。
关键词：完善立法；书面复议；程序正义；复议机关独立
一、我国行政复议的概述
我国现行行政复议：意指行政复议机关依据相对人申请，对具体行政行为是否合法与适当进行审查并作出决定的救济制度。行政复议就其本质而言属于行政系统内部的监督行为,是上级行政机关发现并纠正下级行政机关错误的行为。行政复议是政府内部层级监督的一项重要制度，是推进依法行政的一项重要内容，是政府及其部门的一项法定职责。相比较于申诉制度、信访制度来说，起到主要作用的还是行政复议制度。完善我国行政复议制度，对于化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，推进依法行政具有重要的作用。
二、我国行政复议制度存在的问题
（一）立法具体规定的缺失和矛盾 1.缺乏行政复议审查和证据方面的具体规定
《行政复议法》第28条第（一）项规定，决定维持的要件之一是具体行政行为事实清楚、证据确凿；第（三）项规定，主要事实不清、证据不足的，做出撤销、变更或确认违法的决定。其中对于“主要证据不足”和“证据确凿”的界定模糊，在司法实践中难以把握，缺乏审查的标准。
2.行政复议申请期限规定尚缺乏有效的法律解释
《行政复议法》第9条规定:“行政相对人向行政复议机关申请行政复议,应当在知道做出具体行政行为之日起的60日内提出”，没有正当理由逾期不申请复议的即丧失复议请求权。但60日只是一般规定,涉及申请人应当知道但申请人坚持说不知道的情形,涉及对其他特别法关于复议期限的理解和运用,涉及因不可抗力或其他正当理由导致复议时效延长的问题,特别是涉及对经过诉讼,裁定应当复议先行的案件和经过信访程序后申请复议如何认定复议时效的问题，均未作出相关规定。
3.行政复议终局的规定不利于保护行政相对人合法权益
《行政复议法》第30条第二款规定:“根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”我国行政复议法中行政复议终局的规定，表明部分复议案件排斥司法监督,削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约;同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权,即使行政相对人对复议决定不服,也
无权得到司法救济,不利于保护行政相对人的合法权益。
（二）制度和程序设计的限制与障碍
1.行政复议机构不独立、具有从属性，难以保证案件得到及时、公正的审理
行政复议具有准司法的特性，行政复议机构的地位是否独立，直接关系到行政复议程序的监督功能和公正立场，影响着人们对行政法治的认知和信任程度。我国《行政复议法》并没有针对行政复议机构作出专门规定,只是在总则中的第四条作了一个简单的规定：依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。2.责任追究机制的缺乏导致复议制度流于形式
根据我国现行行政诉讼法及其司法解释的规定，行政相对方对复议机关维持原具体行政行为的决定不服的，以原机关为被告;复议决定改变原具体行政行为，相对方对复议决定不服的可以复议机关为被告;复议机关在法定限期内没有作出复议决定，相对方对原具体行政行为不服的，以原行政机关为被告;对复议机关在法定期限内不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定不作为行为不服的可以复议机关为被告。此类规定基本上免除了复议机关没有依法履行复议职责的外部责任，复议机关出于不愿承担责任的心理，这实际上严重削弱行政机关自我约束、监督制约的功能,行政复议演化成一种过场和形式。
3.复议机构的人员素质参差不齐，行政复议运作效率不高
现行《行政复议法》对复议机构工作人员的任职资格、期限、选任程序等都没有作出具体规定，没有专业的考核和培训机制，一定程度影响复议机关作出复议决定的质量;同时，各级各部门复议机构的人员数量配备尚未完全规范，有些地方人员严重缺位，导致案件累积，严重影响到复议机关的办事效率。
三、现存行政复议制度存在问题的原因
（一）行政复议立法与西方相比而言立法较晚，对于其制度的完善与建立还不够成熟
我国于1999年4月29日在第九届全国人大常委会第九次会议上通过的《中华人民共和国行政复议法》，是以立法的形式将行政复议制度法制化。立法对行政复议的规定较为贫乏，学者对我国行政复议制度和立法的研究也兴起不久，民众对于行政复议的性质和作用的了解还不够深入，造成社会对行政复议制度的重视和接受程度尚浅。
（二）复议机关的准司法程度不够，制度和程序设计缺乏科学性 行政复议制度是建立在上下级监督管理的基础之上的，致使行政复议机关带有严重的行政色彩，依附于行政机关，成为行政机关的内部纠错机构，立法的主要目的在于使行政机构自我纠正，以减轻司法的负担，正是对行政复议这一目标的过分信任，这种无外部力量的自我监督机制导致行政复议机构的自我纠错在时间的催化下产生惰性，使制度流于形式。
四、关于完善我国行政复议制度的几点建议
（一）立法层面给予根本的保障
针对行政复议的审查方式、复议期限和复议的管辖范围方面的不完善和具体的地方作出调整，制定和修改相关规定。一部分案件不适用于《行政复议法》确立的原级复议和行政终局裁决制度，应该结合实践部分取消其制度的构架性。对行政复议的规定进行调整，使之与行政诉讼规定前后一致。
（二）制度层面给予协调和支持
1.行政机构的独立化和专业化是完善行政复议制度的关键 我国当下行政复议公正性差、效率低下的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制,具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。所以建立独立统一的行政复议机关是行政复议作出公正决议的重要保证。
2.建立司法化的行政复议管辖制度
行政复议的“自我管辖”制度违背了程序正义的要求，且缺乏行政复议的回避制度约束，程序的行政化阻碍了行政复议机关行使自己的职权，在制度层面上造成了行政复议机关难以作出公正的行政复议裁决，难以有效的发挥行政复议制度的功能。调整行政复议的管辖方式，向司法制度的转变是一种切实可行的作法。3.行政复议机关的责任追究机制应该予以调整
行政复议机关应对自己的复议行为承担责任，行政相对人向行政复议机关提出行政复议申请，只要符合管辖，不论复议机关是否作出行政复议决定，不论行政机关作出维持还是改变原行政行为的决
定，都应该成为行政诉讼的被告，承担法律责任，这样才能形成复议机关外部的监督机制，避免行政复议程序流于形式。4.引入听证制度解决行政复议书面审查的弊端
“16世纪初，英国某法院的判决曾揭示：‘上帝从伊甸园驱逐亚当时，同时也给予他辩白之机会’而这种‘给予他辩白之机会’即为听证的原义，同时，亦可成为听证的最低要求”。可见，在西方法源之历史中听证最体现自然公正的基本，最体现权利的公平公正。我国《行政复议法》第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”从该条规定可以看出,行政复议案件原则上而且实践中绝大多数也采用的是书面审查的办法。
因此,有必要将听证程序引入行政复议,给相对人提供陈述自己意见和主张的机会,增强行政复议活动的公开性和透明性,有效地对行政复议机关依法行使职权进行监督,实现行政的公开、公平、公正。同时,为了促进行政复议公开、公正审理,所以引进听证制度对完善行政复议制度，建立“阳光行政”。
由于行政权力的主动性和积极性，对行政权力的制约和保护相对人的权益是行政制度设计的重要组成部分。行政复议制度对行政权力监督和约束具有重要的意义，是防止权力滥用的重要手段之一，行政权力具有本身的特殊性，采用行政复议这种带有行政性质的准
司法方式解决行政纠纷是行政实践的经验总结，作为纠纷解决机制，如何更好地发挥自身的作用，达到立法的目的，实现行政复议的内在价值，是制度设计的核心所在，立法应该在保障和指引方面为行政复议制度确定正确的位置和应有的价值，从而避免行政复议制度的闲置和形式化，同时在制度构成上借鉴司法的程序规定，树立行政复议机构的中立地位，形成对行政权力的制约才能公正的评判行政行为合法、合理与否，才能真正达到保护公民合法权益的目的。参考文献：
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