中国养老金制度存在的缺陷及政策建议

第一篇：中国养老金制度存在的缺陷及政策建议

中国养老金制度存在的缺陷及政策建议

在我国构建“和谐、可持续发展的社会中，养老保险体系的构建是其中必不可少的一部分。养老保险体系保障了退休人群的生活，有利于社会的和谐、稳定，然而，养老保险覆盖面广、成本高，在许多国家已经成为公共财政的一大负担。在我国，光凭征缴养老保险税的收入并不能满足养老保险支出，财政每年都必须向养老保险基金进行补贴，并且这种补贴还在逐年增长。无论是发达国家还是发展中国家都不得不面对这一世界性难题。

中国的养老金制度在经历了一系列的改革之后，以企业为主的养老金制度完成了向社会化的转变，初步形成了以企业和个人缴费结合的“统账结合的养老保障体系。中国的养老金制度表面上采取了混合养老金制度的形式，但是由于历史积累的巨大养老金隐形债务，迫使个人账户资金被挪用，形成了大量的名义账户，实质上没有按照混合制度的养老金制度运作。这种以名义个人账户和社会统筹为标志的养老金制度存在较大的缺陷。

目前中国养老金制度存在的缺陷

养老金制度再分配和缩小贫富差距的功能缺失

再分配功能是养老金制度的一个重要功能，我国养老金制度虽然实际上是一个现收现付制度，但并没有起到应有的再分配功能。

这是因为改革开放后我国由于把精力集中于经济发展，过分强调效率，忽视了社会公平，走上了一条强化效率弱化公平的道路。中国经过了改革开放后，贫富差距日益扩大，中国的基尼系数1991年为0.28 2，到2000年已达0.458，增长幅度较大，目前已经超过国际公认的警戒线0.41。中国养老金制度没有起到缩小收入差距的功能，相反存在逆向补偿的倾向。

就城镇居民来讲，根据国家统计局1995年对2.5万户居民的调查，富裕户得到的养老金待遇与贫困户的相差4.2倍，加上医疗保险和住房等方面的补贴，贫富差距进一步加大。经过二次再分配，我国居民收入的差距是加大了而不是缩小了。这说明包括养老金制度在内的我国的社会保障体制原则和制度设计上存在问题，再分配功能没有得到正确的体现。

养老金制度再分配效应的缺失对经济增长的影响

从公平角度看，过大的贫富差距、未来老年生活的不安全感和一部分人当前生活的陷入困境，部分地伤害了社会公平感和改革所依赖的社会共识基础。从效率角度看，贫富差距的扩大和对于养老金制度改革的不确定性，尤其是对将来老年生活的不安全感，已对居民消费起到抑制作用，于是消费者花钱更少而存钱更多。这些造成了中国国内需求不足和经济增长更多的依赖对外出口，强化了中国经济的脆弱性。一旦中国的对外出口面临波动，将会导致国内市场供应的增加和商品价格的下降。届时很多养老负担较重的国有企业财务状况就会恶化，反过来又使国有企业改革更加紧迫。国有企业改革带来更多的工人下岗和消费信心的进一步削弱，从而更加不利于经济增长和发展。CONTENTSPLITPAGE# 养老金收支赤字问题

中国的养老金基金正面临出现赤字的问题，造成这一问题的一个重要原因是中国特殊的人口问题。从2001年开始，中国老龄化人口的增长持续加大。据测算，2001年中国年龄在65岁以上的人口占总人口的7%，而40年后这一比率可能会达到20%。这一特征导致养老金的支出不断加大。在人口老龄化的同时，由于中国政府实行的计划生育政策，使得人口生育率从本世纪六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大约2%。根据测算，今后25年的生育率基本保持不变。由于现收现付制度本身的代际再分配特征是从工作的一代向上一代再分配养老金。进入人口老龄化社会，工作一代的人口减少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已经不能为退休一代人提供足够的养老金，保障他们的生活水平。

造成养老金收支赤字的另外一个原因是基本养老保险制度的统筹层次偏低，由于不同统筹层次的基金无法调剂使用，就严重制约了基本养老保险基金调剂功能的发挥。由此所带来的问题是：各地区社会统筹养老金结余与赤字并存，财政补贴负担沉重。据统计，2000年中央财政用于基本养老赤字的补贴已达300亿元。这种补贴还会造成新的不平衡：支付标准高、赤字大的地区，往往可以从中央政府获得较多的补贴；而支付标准低、赤字小的地区，则从中央政府获得补贴却较少。

养老金制度的再分配效应和储蓄功能混同

国务院1995年发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同承担，实行社会统筹和个人账户相结合的原则，确立了养老金制度的个人账户的储蓄功能。

养老金制度实行部分积累，实现再分配和储蓄功能的具体操作方式是：为每个职工设立一个个人账户，实行个人和企业共同缴费；企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入个人账户。但是由于在养老金制度改革过程中没有具体规定对已经退休和临近退休的老年职工的养老金安排，他们在过去的传统制度下没有养老金缴费积累，所以他们无法凭借现在的个人账户领取养老金。于是在实际操作中就不得不依靠当前基本养老金制度中的缴费进行支付，这样就会破坏了现在个人账户养老金的储蓄和积累。这种分配和储蓄功能的混同，同时又降低个人和企业对于缴费的激励，造成了大量的养老金缴费的逃避。

缴费率偏高直接影响居民的现期消费

目前世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10%，国际警戒线为20%。按国务院1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，我国企业总的缴费比例一般不得超过20%，职工自己向个人账户缴费的比例从4%起步，以后每两年提高1个百分点，最终达到8%；企业向职工个人账户划入的比例随着职工个人缴费比例的提高而相应下降，即由最初的7%下降到最终的3%。企业和个人向个人账户缴费比例之和应达到11%。在实际中，由于企业参保率不高和转制成本没有落实等原因，按现行标准执行，社会养老保险的收入不能满足其支出的需要。许多地区不得不提高参保企业的缴费率，致使国有企业的缴费率居高不下。

目前，我国企业的平均缴费率为23%，高于世界平均水平1.3个百分点，高于国际警戒线三个百分点。30个省、市、区中，平均缴费率在20%以上的有24个，超过25%的有5个省市。缴费率偏高必然导致职工收入增长速度放慢，从而会直接影响居民的现期消费。1994年我国全部职工工资增长速度曾高达35.4%，1995年和1996年分别为12.7%和12.1%，但1997年以后，我国职工工资增长速度急剧下降为3.6%，1998年进一步下降为0.2%。CONTENTSPLITPAGE# 相关改革思路

当前实施的以现收现付为基本特征的“统账结合的养老保险模式，可以说是一种难以令各个阶层、各个方面满意的模式：政府承担了过大的财政成本；企业的税费负担太大，不利于企业改革的深入；退休职工的权益得不到保障；在职职工也需要承担很沉重的社会保障成本。因此，这一制度模式必须进行改革和完善。重新规划和设计新型养老保险制度，我们不能忽略现实国情和曾经的经验教训。因此，改革应把握以下的原则： 第一，基本养老保险制度的再改革不是对现行制度的全盘否定，而是在其基础之上所实施的制度修正，现行制度向未来制度的这种平滑过渡，有助于保证现行制度对受保人所作的先期承诺以及其中重要的制度参数在未来制度中得以连续。第二，鉴于我国国情，未来的养老保险制度在相当长时期内还会是多层次或者多支柱的体制，新的制度应该在包括一个强制性的全国基本养老保险结构外，还应将自主部分设计得更有弹性，以满足不同地区、不同行业乃至不同阶层的特殊需要。第三，未来的养老保险制度安排要同时包含再分配、储蓄和保险的功能。未来的保险制度将包括多层次或者多支柱的制度结构，而各个不同的制度结构可能只是负责其中的一项功能。这种通过功能分解以安排养老保险制度结构的做法正在成为国际范围内养老保险制度改革的新趋向。

构建养老保险的三根支柱

未来的养老保险制度应当包括三个层次或三根支柱，它们分别是：

第一层次——将现行的养老保险制度中的社会统筹基金部分独立出来，使其成为一个由中央政府直接管理的公共养老保险计划。该计划是一个规定受益额但工资替代率较低的现收现付计划，建议采用工薪税融资并由财政部管理。由于公共养老保险计划是纯粹的政府行为，因此其管理费用要来源于财政预算。

第二层次——将现行养老保险制度中的个人账户基金部分独立出来，使其成为由政府监管、强制性的、规定缴费额的养老保险计划，我们称之为缴费性养老保险计划。缴费性养老保险计划的治理结构是多个相对独立的养老保险基金会，可以考虑将现在省一级社会保险行政管理机构内的投资营运机构改造成为由政府监管的养老保险基金会。

第三层次——自愿的个人储蓄和个人投保，以及企业开办的职业年金计划。由于这一层次计划属于微观主体的自愿行为，故称其为补充养老保险计划。

以上三个层次的养老保险计划可以达到将再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同养老保险制度之中的目的。CONTENTSPLITPAGE# 扩大养老社会保险覆盖面

在现阶段，非正式就业者与城镇职工养老社会保险体系接轨存在一定困难。鉴于目前实际状况，决定了我们扩大养老社会保险必然要经历多元化制度安排的漫长过渡。出于中国国情的需要来探讨新的思路，笔者认为，以下步骤不失为可行方案。

1.分层保障。分层保障是将各类国有部门的职工进行分层，按照他们的需要提供相应的社会保障。例如，当前对于农民工来说，最迫切的是尽快确立工伤保险制度。而那些长期在城市国有部门工作的人员，工龄长且工作稳定，对于这层人员，养老社会保险的实行则是完全必要也是完全可行的。

2.分类保障。对非正式部门职工群体实施养老保险，要对其进行分类，从而制定不同的保险方案。例如，凭借自己的技术和资金进行个体经营，政府应给予享受相当于本市居民、较为正规的社会保障待遇。对于经常处于流动状态无稳定职业的农民工，管理难度最大，对其就要实行更为灵活的方案。

3.分地区保障。根据劳动经济理论的原则，劳动力流动的主要诱因是资源和收入的差异。例如，大量的农民工主要是集中在经济发达的城市及省市，这就为我们分地区逐步实施对农民工的社会保障创造了条件，可先在这些地区开始对农民工试行社会保障。

4.灵活机动的社会保险政策。对非正式部门职工一定要实施灵活的养老社会保险政策并使其更具有可操作性。例如，①社会保险的缴费基数可选择性，②缴费形式多样性，③允许暂停并补缴保险费等等。

充分发挥政府在社会保障中的再分配功能

社会保障是一种再分配制度，它追求的是公平或至少是某种程度的公平，是政府干预市场分配结果的一个手段。现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或满足人民的生活需要这一目标展开的。那么，政府究竟应该如何正确发挥其再分配的功能呢？

首先，应正确处理再分配功能与储蓄的作用，通过个人储蓄功能的加强减轻政府在再分配上的负担。

其次，应坚持适度再分配的理念和政策，使保障水平同经济水平相适应。

第三，要发挥政府在财政政策方面的再分配功能，加大政府对社会保障转移支付的力度。

最后，确立政府在社会福利中的主导作用，加强政府的宏观调控和法律监控作用。CONTENTSPLITPAGE# 推进养老保险制度一体化 1.社会保障制度的一体化需要明确的几点原则

首先关于社会保障的定位。市场经济体制是一种能够促进经济发展的最优机制，而经济发展的最终目标则是实现人的自由和全面的发展。因此，社会保障的性质应是满足人权发展的需要。尊重人的基本权利，维护人的尊严，按照以人为本的保障原则，根据人的各种动态、生存状况设计相关的保障政策、保障标准及保障体制，使社会保障贯穿劳动者的一生。这应该是我们社会保障政策制定的出发点。否则，我们的政策目标就会不协调。

其次，保持政策的连续性，应充分考虑经济和人口条件在长期内可能发生的变化。同时，还要在有关技术方面加强其科学性。2.在推进社会保障制度一体化过程中政府应关注的两个问题(1)向财政的部分统一转化。虽然国务院在20世纪90年代中期就已要求省级统筹，但现在大多数赤字的弥补仍旧依靠中央政府。中央政府对地方赤字的负责将会统一不同区域的缴费率，使账户能积累起来。但它面对着两个重要的政治经济障碍：第一，中央必须拥有必要的财富，它不可避免地要将收入从高增长地区转移到低增长地区，而利益受损者会有抵制行为；第二，养老保险的管理仍旧是地方的责任，尽管财政上越来越统一。因此，就目前的情况来看，养老保险的管理虽仍在地方，但中央政府应逐渐承担起更多的责任。

(2)提高统筹层次。统筹层次过低己成为目前社会保障体制健康发展、体现全体劳动者享受社会保障公平公正原则的桎梏，统筹层次难以提高根源于财政分灶和社保分割的管理体制。在目前全国统筹条件不成熟的情况下，我们可以尝试把社会统筹分为国家级统筹和地方(省)级统筹两部分，即实行分级统筹的体制。

3.一元化目标，多元化过渡——目标与现实的矛盾

社会保障制度的一体化无疑是实现公正的收入再分配的最优模式，但中国社会的多元化又造成了社会保障问题，是一个异常复杂的特殊问题。在目前的经济状况下，把社会各层、各类劳动者全部纳入一个统一的社会保障体系之中是不现实的，因为无论从国家财政的承受能力还是目前的制度安排都还不具备相应的条件。因此，一元化的制度安排只能作为我国社会保障制度的一个长期发展目标。目前较为实际又可行的办法就是，根据各阶层劳动者的需求与目前的条件，按照分层保障的原则来提供社会保障。

第二篇：成本会计存在的缺陷及建议经济论文

一、成本会计存在的问题

成本会计在企业中的作用是非常重要的,直接关系到企业的经营和收益,但是目前成本会计在一些方面还存在着问题,在以下进行详细分析。1.知识更新方面。目前经济发展迅速,新的无形资产领域大量出现,成本会计的内容和范围也相应地不断扩大,但是成本会计的个人知识更新,却存在着一定的问题。一方面,随着科技的不断发展,生产成本占企业总成本的比例呈下降趋势,而与产品相关的各项设计、研发、宣传、销售等费用引起的成本却不断增加。一些成本会计的观念陈旧,没有与时俱进,仍然偏重于产品成本,而对其他方面的成本考虑过少,最终使成本信息反映不够准确,成本控制和失效和经济决策失误。另一方面,成本会计对于理论内容研究不够充分,对于新的成本计算方法和模式没有深入研究,无法满足企业快速发展的需要,不能够充分发挥成本会计的作用。

2.办公软件方面。计算机技术已经在企业中得到了广泛的应用,利用计算机进行成本核算,更加有效和准确,不过目前的成本会计,许多人年龄偏大,学习新知识能力较差,在计算机的应用方面仅仅经过简单的培训,对新型的计算机办公软件不能很好的适应,在操作时显得不够专业,不能深入地利用计算机来进行成本核算。此外,在实行计算机办公的企业中,真正运用办公软件来提供公司决策的信息,促进企业发展的还是很少的,大多数企业的成本会计只是利用了计算机代替了账本和计算器,仅仅完成一些日常的工作,对计算机软件应用的水平较低。另一方面,成本会计采用的办公软件基本是通过市场进行购买,国家对软件未实行统一的管理和制作,软件质量岑差不齐,这些品种繁多的成本会计类软件使得企业财务运行状况也显得比较混乱,普遍存在着通用性差的缺点,不同软件之间的数据不能进行有效的共享。

3.动态市场掌握方面。当前市场中每一分每一秒都在发生着变化,信息在很短时间内就可以在大范围内流通。许多成本会计都习惯于以往的工作,仅仅关心企业内部的问题,对动态市场没有过多地关心,导致许多有用的信息无法及时掌握,对企业的成本核算范围和方法没有做出及时地调整,以至于最终得出的成本信息不准,无法满足现代企业发展的需要,使企业在竞争中处于劣势。

4.企业内部成本控制手段的变化方面。许多企业成本会计利用办公软件的时间不长,缺乏相应的管理经验,内部对成本信息的控制制度不够健全,利用计算机没有辨别人和特殊事情的能力,有些成本会计人员或者能够接触到计算机的管理人员,可以随意对数据进行更改或者复制,这些都会导致企业的成本信息不准。另外,企业的内部控制缺乏对成本会计的相关监管,导致一些成本会计的独立性受到影响,通过采取多种隐蔽的成本控制手段,以满足企业领导人和企业的短期利益,这会对企业的长期经济效益带来影响,不利于企业的长期发展。

二、改进的措施

经过以上分析可以看出,成本会计在社会中存在的问题还是诸多的,经过对这些问题的仔细分析,提出了以下四方面对策。

1.会计人员素质培养。会计人员的素质是整个成本会计实行中的核心部分,应该从以下几个方面来提升会计人员的综合素质。(1)制定在岗人员的培训和定期考核制度。对于已经在企业中担任会计职务的人员,要加强成本会计的培训工作,使现有的成本会计人员能够提升专业知识水平,熟练对办公软件进行操作。成本会计内容不断丰富和更新,成本会计人员的学习也要与时俱进,企业管理者应该制定考核的制度,定期检查会计人员的学习和工作情况,制定这样的监督制度,可以加快成本会计人员学习的进程。(2)加强成本会计人员思想道德教育。在成本会计人员业务素质提升的同时,要加强思想道德教育工作,提高成本会计人员的思想觉悟,充分意识到自己的某些随意行为会对企业造成不良的后果,甚至会触犯法律,在出现错误时能够及时纠正,悬崖勒马。

2.办公系统的应用与开发。目前软件公司开发的各种会计类软件中,有不少存在着系统问题,有的还存在着安全隐患,对此,国家应该加强软件开发过程中的监督管理工作,鼓励软件公司多开发一些实用而且功能全面的软件,实现软件的共通性,让相关单位能够做到数据共享,提升信息的透明度,为企业的关键决策提供正确的信息,此外还要加强软件和网络的安全管理,软件和硬件都要做好防范,避免漏洞的出现,使企业的财务信息能够有所保障。在会计软件日益丰富的今天,企业要选择适合自己的软件,并加以深层次地应用,将计算机的功能发挥出来,更准确、及时地为企业进行成本核算和提供成本信息。

3.熟练掌握市场信息。当前市场信息变幻莫测,成本会计人员的学习也要与时俱进,关注市场中的相关因素的变化,并关注国外的一些相关报道,对成本的核算方法及时进行改进,更准确地提供成本信息。另外,要掌握企业关键产品的成本变化趋势,对企业的成本进行预测,给领导层提供预测的成本信息,促进企业及时进行调整,在不断变化的市场中保持竞争优势。

4.建立公司内部管理体系。针对目前计算机应用普及的现状,企业的管理者应该多总结经验教训,多学习一些先进企业的管理方法,加强自身内部的控制制度,加强成本会计工作的独立性,并完善成本会计利用办公软件的安全管理制度,对成本会计人员进行约束。另一方面,查阅成本信息要经过领导同意和办理相关手续,避免无关人员接触到成本信息。

三、结语

计算机的发展已经将世界带入了信息化时代,在这个时代下成本会计利用计算机可以更好地发挥自身的作用,虽然目前成本会计还存在着一定的问题,不过这些问题经过仔细分析后还是可以找到相应的改进措施,希望本文的研究能够对企业更好地控制成本提供一些参考和借鉴,促进企业的健康发展。

第三篇：中国信访制度存在问题及建议

浅谈中国信访制度存在的问题与思考

——林丹华

08级行政管理（电子政务）1班

浅谈中国信访制度存在的问题与思考

摘要：我国的信访制度由来悠久，建国以来，信访制度在不断的完善中。但仍存在许多问题以及不足之处。国家上层建筑与下层建筑之间的关系，制度与国家其他制度以及法治建设之间的关系，信访制度本身存在的机构庞杂，信访功能错位,责重权轻以及信访程序缺失等问题，都需要我们在现实社会生产条件下对信访制度重新进行必要的反思和重构,不断规范信访制度。通过对现有信访制度的浅究及分析，发现其存在问题，并进行思考与建议。

关键词：信访，制度，问题

一、中国信访制度的浅究

我国的信访制度由来悠久，从古代就有类似于现在信访的诉讼以及上奏等制度，在建国之后，才正式确立了信访制度，信访机构也在慢慢地完善。特别是改革开放以来，随着我国法制建设的步伐，1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》，并于1996年1月1日实施。该条例规定，信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。《信访条例》的颁布和实施，也标志着我国信访工作步入了法制化轨道。可以说,信访制度是与中国各级政府施政过程相伴随、富有中国特色的一个制度。国外政治学界对中国的信访制度也非常重视。但是，目前我国的信访制度还是存在着许多不完善地方以及制度本身的漏洞。

二、我国信访制度存在的问题

第一，信访渠道不通畅。我国的信访是中国政治中一个具有中国特色的环节,成为一种有效的意见表达机制和政府修错机制。从建国初到八十年代,信访制度始终被视为党和政府密切联系人民群众的一种制度化形式和纽带。可是在这个纽带上，却是出现了许多的漏洞与不足。信访渠道不通畅，信访信息不能实现共享,信访资源被大量浪费闲置,有时还常常出现多重受理或互相推诿的情况。而且,由于信访条例的规定比较原则化和粗线条,使得大部分信访案件得不到立案和具体的落实。群众投诉的大量的案件在没有任何监督措施和处理意见的情况下层层转办，难免会被不明不白地“消化”掉。

第二，信访缺少法治。现行的信访制度存在着太多的人为因素，缺少法治精神。由于信访工作的流程以及规范不明确不统一，导致信访机构的地位也降低，信访制度的可操作性也不强。信访工作中掺杂了太多的人为因素，导致很多信访的最终结果不尽信访人的满意，缺乏了法制化。也导致了复访率的升高，造成中央政府的工作负担。

第三，信访机构多而繁杂，体制不明确。信访工作人员未积极履行职责，应当作为而不作为。信访干部本身的素质问题导致信访事件的频发生。造成各种矛盾的凸显，在客观上也造成了中央政府权威的流失。信访制度是中国共产党创造的一种特殊的权利救济方式，作为一种社会活动，信访是我国社会主义公民政治参与的重要渠道，也是实现和维护人民民主政治权利的具体形式。由于信访机构的混乱以及办事结果的不明朗和公开化，间接影响到了我们中央政府的权威。

第四，信访程序的缺失。在现行信访制度中，缺少可操作化的、具体而严密的工作规程。这样就出现了许多信访人遇到不同的信访工作人员，处理情况以及处理结果就不同的现象。现行的信访条例没有明确规定信访人的权利与义务，以及信访机构的责任。于是，在处理信访工作中，便是依据工作人员的个人素质来处理工作。也造成了复访工作量的加大以及中央政府的压力和上面所提到的人治色彩浓厚。

三、中国信访存在问题的分析及思考

在上述问题中，归根到底，其存在原因一个是信访本身制度以及运作体制的不完善，一个是信访机构与国家其他机构存在的责任矛盾以及其本身的法律地位和职权不明确问题。信访制度是我党贯彻群众路线的具体实践。“从群众中来,到群众中去”是我们党的群众路线,它同马克思主义的认识路线是一致的。“从群众中来”就是发现问题,“到群众中去”是为了解决问题。信访就是这一路线的具体实践形式。“从群众中来”就是通过信访了解社情民意,“到群众中去”就是根据信访采集的信息完成决策,服务社会。但是，现在我国是一个法治国家，而贯彻我们党基本路线的信访制度却与法治没有进行很好的衔接。甚至与法治格格不入。当中存在的人为因素严重影响了信访的结果。许多信息的不明朗化，再加上程序运作的不完善，也就造成了更多信访问题的出现。信访机构是作为处理信访工作的重要机构，如果不加以认真对待进行重整和扁平化，完善与其他机构的层级关系，并明确信访工作人员的权责问题，信访人的权利与义务，信访程序的规范化以及信访渠道的通畅，才能保证中国信访制度可以随着时代的前进而不断完善。

信访制度是富有中国特色的一种制度。它贯彻了我党联系群众，不断保持先进性的一个重要途径。通过信访，党和国家可以及时了解群众的意见以及社会存在的问题，通过信访，群众也可以及时向上级相关机构提出自己的意见以及需求。目前我国信访制度中存在的不足，是导致我国信访工作一直存在许多矛盾的原因。但是我们不可能取消信访制度，只能不断完善和强化，而不能弱化。人治色彩浓厚也是一个重大问题，如果做不到程序化，做不到规范化，那么信访工作只会漏洞百出，只会不断造成基层群众与上层领导之间的矛盾与冲突。所以，加强信访制度的法治化以及制度化和规范化是最重要的一个环节。信访，有利于政治的稳定，但如果处理得不好，同样会爆发政治问题。

所以，要想完善信访制度，不能只是单纯地停留在制度层面的建设中,更应当向法制化、规范化的方向转变。要通过信访制度法制化的方式,完善信访制度,贯彻行政法律的相关原则,推动信访制度的进步。只有使信访制度与国家其他各种制度有效衔接并且都发挥作用,国家制度才会发挥整体功效,社会才能有更好的效益,才能最终促进全社会的共同进步,最大可能地实现社会和谐。信访制度是我国各级政府行政决策民主化、科学化的重要保障,是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制。当今社会是一个信息社会。信息是一种资源,也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障,有了客观全面的信息作为参考,决策才能保证它的准确性和及时应变性。信访信息应当以公开为原则，不公开为例外。例如现在有的地区已经开设信访门户网站，只要不涉及国家机密、商业秘密、个人隐私，就应当在网上公布来信人的姓名、来信内容要点、受理机关、处理结果。让信息公开化和明朗化，真正解决信访人的信访问题。各级组织也应积极与人民群众进行有效的交流和沟通,使一些本来细小的矛盾化解在萌芽状态。同时我们也应该创新行政运作方式,把协商、沟通作为一件经常化的工作来做,要拓宽社情民意的表达渠道,广泛推行领导干部接待群众的制度。要积极地探索多样化的领导者与一般群众的沟通机制和沟通方式。

四、对中国信访制度存在问题的建议

第一，我们应该对信访信件畅通我们的信访渠道，,充分利用新的科技成果和新的沟通方式,不断拓展新的表达渠道,同时进一步规范和完善已有的意见表达方式。对信访这一意见表达方式进行明确的法律规定,使之更加规范、更具可操作性和实效。应当建立信访机构与国家的其他司法机构以及立法机构之间的权责关系，使上下级的渠道畅通明朗，也加快了信访信件的处理时间，提高工作效率。避免信访人在地方信访机构中由于程序不规范而导致的信访案件被层层转让或不明不白“消化”掉的现象。也可建立信访信息系统，充分利用现有政务信息网络资源，促进上级政府与下级政府之间，政府与群众之间的信息的畅通。

第二，建立信访信息公开化的相关途径，可开通各地方的信访网站，将所有信访的结果在不涉及个人隐私以及国家机密的情况下进行公告，不仅让信访人了解结果，也让群众了解了政府的工作情况以及处理结果，促进政府与群众之间的沟通与交流，也方便群众对政府事务的监督与参与。

第三，规范信访工作人员的权责关系，建立健全工作责任制。不断减少信访工作中出现的人为影响。对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。因此，便要完善信访制度中的法律问题。

第四，要制定严密以及可操作的工作程序以及工作流程。信访机构为了避免复访率的升高以及提高工作效率和质量，应当制定统一的工作流程以及工作程序，不再依靠“人治”。严格按照规定的程序来处理案件，并及时将信息公开化。

第五，将信访制度与法治建设结合，减少人治色彩。我国信访制度的地位确立,信访制度功能的发挥,信访制度在实践上规范化的意义和价值,是我国为了追求信访制度的法制统一、秩序井然所进行的探索和努力。信访制度的确立正是信访制度存在的实践价值之所在。我们要通过信访制度法制化的方式,完善信访制度,贯彻行政法律的相关原则,推动信访制度的进步。只有使信访制度与国家其他各种制度有效衔接并且都发挥作用,国家制度才会发挥整体功效,社会才能有更好的效益,才能最终促进全社会的共同进步,最大可能地实现社会和谐。

五、结语

中国的信访制度尚处在不断完善与进步中。它是我们党坚持“从群众中来，从群众中去”的基本路线的一个很好途径。我们应该在不断地建设社会主义政治文明的实践中,对富有中国特色的信访制度本身做出一个科学的设计,剔除现行信访制度中存在的人治色彩,强化信访的制度化建设以及法治化建设,切实提高信访的运行效率。

参考文献：

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[6] 人民网.2009年11月28日.[7] 中国政府网.2009年11月28日.[8] 中国宪法.信访制度条例.

第四篇：中国法官制度 缺陷及改革设想

论文提要：最高人民法院肖扬提出了“中立、平等、公正、高效、独立、文明”的 现代 司法理念。围绕建立符合现代司法理念的法官制度，法院系统进行了一系列改革。本文首先 分析 了 目前 法官制度改革取得的成就及存在的主要 问题。文章认为改革现行法官制度存在三大制约因素：1）社会 对建立符合现代司法理念的法官制度缺乏认同；2）经济 发展 水平的制约；3）现行法官队伍内部存在抵触因素。文章提出了改革我国法官制度的几点设想：1）理顺党对法院的领导关系；2）以 法律 形式明确法官独立原则；3）改革法官任命制度；4）严格法官任职资格；5）取消法官等级；6）减少机构设置，使审判骨干回到审判岗位上来。正文：公正是人类社会永恒追求的价值目标，法治是人类社会公正的最佳方式，而法院独立的地位，高度的司法权威，是法治必不可少的 内容，司法公正是现代社会一种普遍的价值观念。司法公正要从抽象的社会理念，变为客观的社会现实，需要公正的司法制度，更需要高素质的法官队伍。在推进依法治国，发展社会主义市场经济的 历史 进程中，人民法院要成为社会正义的权威，依法治国的支柱，必须改革现行法官制度，构建新型 科学 的法官制度。因此，建立一套科学的法官制度，对法官的权利、义务、地位和作用正确定位，对法官实施有效的管理，提高法官素质，是当前司法改革中一项重要任务。法官制度是审判制度的一个重要方面，其改革的步伐，成功与否，直接关系到审判制度的改革乃至司法制度改革的成败。

一、法官制度改革的成绩目前，我国法官制度改革已呈现出积极、稳妥、扎实有效的发展势头，并取得了一些初步成绩。主要表现在以下几个方面：

1、法官制度实现了法律化，为法官制度奠定了生存和发展的基础。我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉”[1]。1995年，法官法的颁布和实施，标志着我国对法官从传统的行政管理模式向依法管理的科学方向发展。它为法官制度的改革和发展奠定了法律基础，也为法官制度设定了基本框架。法官法第七条、第八条规定了法官的权利义务，系统明确了法官的职责、任务，确立了法官的法律地位。

2、法官资格的 考试 制度，杜绝了选任法官工作的随意性。法官法实施以后，法官任职资格统一考试已进入了正常化、制度化，特别是实行统一的司法考试制度后，法官资格考试更趋严格，有利于国家培养高素质的法律 理论 合格的法官。这可以说是我国法官制度改革最为主要的成果。

3、建立了法官培训体系。为落实法官关于法官培训的规定。最高法院建立了国家法官学院，各地高级法院设立了法官培训中心。初步形成了各级培训体系。

4、各级人民法院进行了审判长和独任审判员选任考试，选拔了一批业务素质较高的审判长和独任审判员，为探索法官独立行使审判权，还审判权于法官进行了尝试。

二、现行法官制度存在的问题尽管近年的改革取得了可喜的成绩，但由于历史的原因，现行的法官制度还存在许多问题。主要表现在以下几个方面：

1、由于法官制度长期以来套用行政管理模式，使得法官整体素质不 高。我国现行的法官制度自新民主主义革命时期开始建立，建国后基本套用苏联模式，在十年内乱时期又遭到严重破坏。文革之后，法院得到恢复，恢复之初，人员奇缺，除了一部分老法官归队外，更多的是从各个机关、厂矿充实进来。恢复之初人们对法治的认识不足，充实到法官队伍的人员没有严格筛选，这就决定了现有法官的业务素质和 政治 素质基础较差。在法官法实施前，法院在八十年代进行了大规模充实。由于没有严格的选拔制度，许多专业能力及素质不高的人员进入法院，法官队伍整体素质一直得不到提高。由于形势的发展，为了适应审判工作的需要，最高法院在上世纪八十年代设立了法律业大，有的分校在后期还与大学联办了自考考试，为法院确实培养了一批人才，法官整体素质得到了提高。但由于师资、学习的时间等因素限制，业大、函授等毕业的学员其文凭与水平存在明显的差异，这是不争的事实。

2、法官选任资格要求不严。法官法颁布以后，对法官的任职条件进行了明确规定，在学历要求上主要是：高等院校法律专业毕业或高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满两年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位，可以不受上述工作年限的限制。实施前的审判人员不具备条件的，应当接受培训，在规定的期限内达到规定的条件[2]。也就是说，这些规定对法院原有工作人员不具溯及力。只是对实施后任命的法官有效。即便如此，也仍然得不到严格的执行，由于人事权在地方，地方党政部门从政治的角度出发，在安排军队转业干部或政府换届时，往往硬性将领导干部安排到法院，有的直接安排进领导班子或审委会。由于上述诸因素的存在，无法改变已有法官素质不高的状况。法官法实施后按条件任命的法官其学历要求只要法律大专以上（法官法未修改前），工作经历及其他方面要求不高，要胜任专业性极强的审判工作，离专业化要求还有差距。

3、审判职能行政化，法官地位不独立。由于法院未能改变行政化管理的模式，法官难以真正独立行使审判权。众所周知，在法院工作的人员，无论是政工、后勤、甚至法警都有审判员。审判职称并不是根据审判职业之需，而是作为一种政治待遇分配给了法院各个岗位的人员。在法官法实施前，甚至法院工勤人员编制的司机也因其“资格老”被任命为审判员，形成了“法院人人皆法官”的现状。其次，法官从事的并不都是审判职责以内的事务，例如还要参与地方综治、挂点扶贫等。再次，法院的审判工作岗位与非审判工作岗位，按现行的体制可以随意调整，今天是审判庭的法官，明天可能是后勤处干部，这与行政管理的一套 方法 无差别。这样，法官感觉不到其职业的神圣与严肃，无法增强自豪感。对法官管理的行政化还体现在对法官独立办案的干预上，法官之上有若干级别的领导干预或制约着，如审委会、院长、副院长、庭长、副庭长。有的法院还出台内部规定，判决书一律要院长、庭长签发，判处三年以上徒刑的案件要经过审委会讨论等等。这些管理方法与行政管理如出一辙。正因如此，法官们必须顺着领导的意图或思路办案，否则判决书签不下来，左右了办案法官，实际上剥夺了法官独立的审判权。

4、法官的待遇和正常晋升得不到保障。日前，地方各级法院由地方领导，法院的经费由地方财政支出，受地方控制。在经济欠发达地区，法院正常办案经费，甚至工资难以得到保障。法官的职务迁升，特别是院领导职务的迁升去留，受当地党政机关的掣肘，无法避免审判案件时来自外界的干扰，滋生地方保护主义。

三、改革现有法官制度，建立符合现代司法理念的，法官制度面临的现实困难。从近几年法官制度改革情况看，建立符合现代社会的法官制度，还存在以下困难：

1、现实社会对建立符合现代司法理念的法官制度没有认同感。依法治国的口号是近几年才提出来的，人们的法律意识仍然十分淡薄。几千年的封建意识和长期的人治环境阻挠着法制的建立，大众的长官意识根深蒂固。有关行政部门对法官职业、法官制度的理解、认同的态度不一。我国实行法官由地方任命，法院的人、财、物均由地方管理，现实法官制度总是考虑与地方相关的人事制度平衡（例如在法官等级上就是与行政级别挂钩），改革难以实现突破性进展。

2、社会经济水平的发展，对建立现代法官制度的制约。建立现代法官制度需要一定的经济条件作后盾。如选拔高素质的法官，除了给予较高的荣誉外，还应给予优厚的物质待遇，才能吸引人才、留住人才。享有物质财富的多少在一定程度上也 影响 社会对个体价值的评价。法官的待遇不高，也是近年来，律师队伍中有大量的优秀法官流入，而法官队伍中却很难吸引优秀律师加入的原因所在。同时，要保障和不断提高法官队伍素质，需要不断地进行培训和再 教育，均需经济投入。各地方经济水平差异大，发达地区只占少数的现状，制约了现代法官制度改革的进程。

3、人民法院及法官队伍的现状，制约了现代法官制度的改革进程。目前，在法院内部，无论是在审判庭任职人员，还是后勤、政工、人事等部门的人员，都与审判专业人员一样拥有法官等级和审判职称，而且，这部分人员占法院人员的几乎一半，成为不办案的法官。如果按专业化、精英化的建设方向改革，这部分后勤人员的待遇必然与法官有差别。这部分人因为利益的损失，必然存在抵触心理。另一方面，我国现有法官中，大部分未达到本科水平，严格按法官法进行选拔，现有法官许多会失去法官资格，这部分人也会对改革持低触情绪。目前，法院人员进入是按照公务员选拔方式进行，法院高素质的人才储备不足。每年的司法考试中，法院干警上线的绝对人数偏低就说明了这一事实，要补充法官存在困难。这些因素都是法官制度改革的阻力。

四、法官制度改革的目标推进法官制度改革，必须明确改革应达到的目标。十五大指出：推进司法改革，要“从制度上保证司法机关依法独立公正地先使审判权和检察权”。十六大提出了司法改革的任务：“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责任明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”[3]《人民法院五年改革纲要》也提出：“通过改革逐步建立依法独立、公正审判的机制”。可见司法改革的价值取向是公正司法，法官制度改革的目标，当然是建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。

第五篇：行政复议制度存在的缺陷及改善

浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进

浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进行政复议制度存在的问题及原因分析

1.1 对行政复议的性质定位不明确

行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

1.2 行政复议范围还需完善

随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。

1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性

按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉

《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——

行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。对行政复议制度改革的思考

行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性

对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度

为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建

立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。

2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系

这需要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。①不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。行政复议机关因事实不清,使用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。②行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。③为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。