关于引导农村土地经营权有序流转农业适度规模经营的意见

第一篇：关于引导农村土地经营权有序流转农业适度规模经营的意见

农村土地流转意见：5年内完成承包经营权确权(全文)

核心提示：中共中央办公厅、国务院办公厅发文要求，推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

至不清等问题。

原标题：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》

新华网北京11月20日电近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》全文如下。

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。为引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、发展农业适度规模经营，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。

（二）基本原则

——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

——坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。

——坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。

二、稳定完善农村土地承包关系

（三）健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经营权信息应用平台，方便群众查询，利于服务管理。土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。

（四）推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；科学制定工作方案，明确时间表和路线图，确保工作质量。有关部门要加强调查研究，有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。

三、规范引导农村土地经营权有序流转

（五）鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。

（六）严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

（七）加强土地流转管理和服务。有关部门要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。

（八）合理确定土地经营规模。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。

（九）扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办法，更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。

（十）加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。

四、加快培育新型农业经营主体

（十一）发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

（十二）探索新的集体经营方式。集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。各地要结合实际不断探索和丰富集体经营的实现形式。

（十三）加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。

（十四）鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。支持经济发达地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。

（十五）加大对新型农业经营主体的扶持力度。鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。各省（自治区、直辖市）根据实际情况，在年度建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。

（十六）加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。有关部门要抓紧制定管理办法，并加强对各地落实情况的监督检查。

五、建立健全农业社会化服务体系

（十七）培育多元社会化服务组织。巩固乡镇涉农公共服务机构基础条件建设成果。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。鼓励以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。

（十八）开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。

（十九）发挥供销合作社的优势和作用。扎实推进供销合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。

土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，严格按照中央政策和国家法律法规办事，及时查处违纪违法行为。坚持从实际出发，加强调查研究，搞好分类指导，充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点试验，认真总结基层和农民群众创造的好经验好做法。加大政策宣传力度，牢固树立政策观念，准确把握政策要求，营造良好的改革发展环境。加强农村经营管理体系建设，明确相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干、责有人负。各有关部门要按照职责分工，抓紧修订完善相关法律法规，建立工作指导和检查监督制度，健全齐抓共管的工作机制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展

第二篇：山西省太原市人民政府关于加快农村土地承包经营权流转引导发展适度规模经营

【2013】山西省太原市人民政府关于加快农村土地承包经营权流转引导发展适度规模经营的意见

为进一步落实农村土地承包经营制度，加快农村土地承包经营权规范、合理、有偿流转，提高土地规模经营效益，现根据国家法律法规和省有关工作要求，结合我市实际提出本意见。

一、指导思想

以科学发展观为指导，以农业增效和农民增收为目标，建立健全加快农村土地承包经营权流转促进规模经营的制度，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，完善分配权，培育新型农业经营体系，形成有利于都市现代农业加速发展的土地资源配置机制，促进农业转型升级，加快城乡一体化发展。

二、坚持基本原则

（一）坚持农村基本经营制度。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。完善土地承包经营权权能，依法保护农民对承包土地的占有、使用、流转和收益权利。土地流转不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民土地承包经营权益。

（二）依法、自愿、有偿、合理、有序。遵循国家有关法律政策。充分尊重农户在土地承包经营权流转中的主体地位，流转价格由流转双方协商确定，流转收益归转出户所有，任何组织和个人不得擅自截留扣缴，不得强近或干涉农民土流转。

（三）市场主导。充分发挥市场在资源配置中的主导作用，完善农村土地承包经营权流转市场，培育农业龙头企业和农民专业合作社等新型经营主体，引导发展高效农业、生态农业和休闲农业，增加农业的投入产出率。

（四）因地制宜、分类指导。根据当地经济发展水平、农业产业布局、农业优势主导产业、农村劳动力转移和劳动保障情况，采取农民容易接受的方式和针对性强的措施，先易后难、试点先行、规范运作、典型示范，对已具备条件的村进行引导，让农民从土地承包经营权流转中获取实惠，自觉自愿有序参与土地流转。

三、工作目标

促进农村土地向种粮大户、农民专业合作社和农业龙头企业集中，传统农业向都市现代农业转变、分散经营向集约化经营转变，实现规模化生产、集约化经营和品牌化销售。

四、流转方式

积极鼓励和引导农户依法以转包、互换、入股、出租、转让、委托流转等形式进行土地流转。在有条件的地方推行农村土地股份合作社。在二、三产业发达或土地较少的村，鼓励农户把土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，实行规模经营。

建立农村土地流转信用合作社和农村土地承包经营权流转储备库。农户存入的土地可由合作社直接经营，也可由合作社与农业龙头企业合作经营，或采取“确权不确地”方式流转。探索土地资源资本化运行模式，实现土地资源效益的最大化；在稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地方开展“互换并地”，探索解决承包地块细碎化的有效途径；大力发展多种形式的规模经营，鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业投资，连片开发农户流转的土地，发展设施农业等优势主导产业。

五、流转制度

（一）建立健全土地流转服务体系。依托农村经营管理部门，建立健全县、乡、村三级农村土地流转市场和县、乡两级土地流转服务中心及交易大厅，配备必要的电子设备，建立土地流转的供求信息平台，开展价格评估、政策咨询、合同签订、档案管理、纠纷调处、法律政策宣传等服务，打造土地承包经营权公开、公平、公正交易的市场环境。

（二）合理规划产业布局。组织乡镇（街办）积极创新服务机制，提高服务质量，加强宏观指导和管理服务，围绕培育主导产业和优势产品，搞好产业发展规划和土地流转规划，以规划引导流转，以流转优化布局，使土地流转有目标、分阶段、按规划实施。村集体经济组织作为土地承包的发包方要充分发挥协调服务作用，鼓励农民积极参与土地流转工作。

（三）建立土地流转纠纷的调处机制。依法加强农村土地承包纠纷仲裁机构建设，设立农村土地承包仲裁委员会，县级建立仲裁庭、乡级建立调解室。建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷调解制度；基本健全乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系。确保农村土地承包经营纠纷有法定机构受理、有专业人员审理、有固定地点办理。

（四）加强土地承包管理。认真落实二轮土地承包遗留问题，及时整理和永久管理好土地承包管理档案，确保土地承包合同、经营权证、地块位置、面积、基本农田标准“五到户”，承包面积、合同、经营权证、经营权证登记薄“四相符”。承包方无正当理由弃耕抛荒的，由有关部门依法处理，并不得享受政府有关支农补贴和项目扶持政策。弃耕抛荒的耕地，发包方可依法组织种养大户、农民专业合作社等代为耕种，耕作收益归代耕者。

（五）规范土地流转行为。农村土地承包经营权流转必须坚持“依法、自愿、有偿、合理、有序”原则。委托发包方或中介组织流转土地的，由承包方出具土地流转委托书，注明委托事项、权限和期限等，并有委托人的签名盖章。以转让方式进行流转的，必须事先提出申请并经发包方同意；受让方以转包、出租方式获得土地进行再流转的，必须经原发包方同意；村集体机动地经营权流转的，必须经村民代表大会三分之二以上人员表决通过。

（六）规范土地流转管理。建立健全土地流转备案、登记和档案管理制度。乡镇（街办）要由专人负责土地流转情况登记，做好流转资料的归档管理工作。承包方以转包、出租、互换或其它方式流转承包土地的，农民专业合作社要及时报乡镇（街办）农村土地流转服务中心备案。

六、保障措施

（一）加大财政扶持力度。市县两级要依法将农村土地流转服务组织、土地流转市场建设以及流转服务及仲裁工作所需经费纳入财政预算，予以支持保障。

（二）加强金融信贷支持。农业银行、农村信用社等金融机构要把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，满足规模经营主体生产经营资金需要。对于实力强、信用好的规模经营主体给予足够的信贷授信额度，简化贷款手续，实行利率优惠。各农信社要积极创新担保方式，开办农村土地承包经营权流转抵押贷款，积极探索农业订单、农产品收益权、企业存货、农业固定资产和应收账款等不动产抵押和权利质押。担保公司要积极为规模经营主体提供贷款担保业务。

（三）加大项目扶持力度。对通过土地流转形成的种粮大户、农民专业合作社和农业龙头企业等规模经营主体，各县（市、区）政府、各有关部门要整合各类支农资金和项目给予优先扶持。规模经营主体优先享受财政、农业、水利、国土资源等部门安排的农田水利设施建设、中低产田改造、优势农产品基础、农业综合开发、土地整理、测土配方施肥、农业科技入户等各级基建类和财政专项补助项目。充分利用规模经营主体组织的资源优势，更好地发挥项目的经济效益和社会效益。

（四）实行用地优惠政策。国土资源部门对农民专业合作社、专业大户和农业企业等规模经营主体因生产需要建造简易仓库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施临时用地，在不改变土地的权属和用途的前提下，视作农业生产用地，不办理农用地转用手续。经县（市、区）流转服务中心审核同意，由乡镇（街办）国土所办理调用地选址，报县（市、区）国土资源部门备案。

（五）建立土地用途监管制度。市县国土资源部门、农业部门和乡镇（街办）应按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国地资发[2012]5号），将农业设施农用地纳入日常管理，分工合作，形成联动工作机制，严格把握设施用地范围。涉及建设永久性餐饮住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，按非农建设用地管理。

（六）加强土地用途责任追究。设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。对于已经审核同意的设施农用地，不得改变土地农业用途。擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设的，擅自扩大设施用地规模的，或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，将农业设施用于其他经营的，应及时制止并责令限期纠正和整改。逾期未予纠正和整改的，依法予以处罚，责令恢复土地原状。

（七）加强组织领导。农村土地承包经营权流转和规模经营工作涉及面广，政策性强，关系到广大农户和经营主体的切身利益、农村社会和谐稳定。各县（市、区）政府要高度重视，将其纳入“三农”工作重要议事日程，加强领导，有序推进。市政府成立农村土地承包经营权流转工作领导组，由分管副市长任组长，市农业、财政、国土、发改委等涉农部门和相关金融机构负责人为领导组成员。领导组办公室设在市农委，负责农村土地承包经营权流转和规模经营的指导、协调、培训和项目扶持等工作。各县（市、区）政府也成立相应领导机构，并制定相关配套政策措施，确保农村土地承包经营权流转和规模经营工作顺利推进。

（八）健全农经队伍。根据《山西省人民政府关于推进基层农业推广体系改革的实施意见》（晋政发〔2007〕34号）农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，所承担的农村土地承包、农民负担监督、农村集体资产管理等行政职能列入政府职责。各县（市、区）人民政府要组织研究解决农村土地流转服务体系建设中的机构、人员、经费等问题，确保全市农村土地经营权流转工作正常运转，加快都市现代农业发展步伐。

第三篇：开展农村土地流转 促进农业规模经营

开展农村土地流转

促进农业规模经营

摘要：本文在系统研究我国农村土地经营权流转相关政策的前提下，分析了农村土地流转的法律依据，提出了有序推进农村土地流转的措施：加强农村土地承包经营权流转的立法研究；加强土地整理，建设高标准农田，推进土地流转；转变政府职能，建立农村土地经营权流转服务组织；完善农村土地承包经营权流转登记制度。

关键词：土地经营权；农村土地流转；农业规模经营

中图分类号： F324 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.15.029

目前，专业大户、家庭农场、现代农业企业和农村合作经济组织等新型农业经营主体迅速发展，为新一轮的农村经济体制改革奠定了基础[1]。为了培育新型农业经营主体，推进农业适度规模经营，必须加速农村土地承包经营权流转，保证新型农业经营主体能够实现集中连片经营，实现土地经营的规模效益，促进农民致富、农业增收和农村经济社会发展[2]。农村土地承包经营权流转的政策溯源

1.1联产承包责任制与农村土地经营权确权

建国以后，我国农业经营经历了曲折的变革和发展过程，从互助组到初级农业合作社、高级农业合作社再到人民公社地，奠定了农村土地的集体所有制基础。上世纪80年代初开始，党和国家针对农村土地承包和土地关系问题出台了一系列政策，使我国农村土地在人民公社时期土地集体所有制的基础之上，逐步明确了土地承包经营权与土地所有权分离的基本事实，即农村土地所有权坚持集体所有制不变，通过联产承包责任制将土地经营权（使用权）承包给集体经济组织成员（农户），奠定了基于联产承包责任制的家庭经营体制基础。

1.2农村土地经营权流转的政策响应

上世纪90年代，随着生产力的提高和农业技术的发展，农村剩余劳动力问题日益突出，部分农民进城务工或经商，从而出现了“农民工”现象，农民进城务工或经商取得经济收入的同时，无法有效经营土地和从事农业生产，从而出现了土地流转的现实需求：部分农户愿意放弃或转让土地承包经营权，出现了土地承包经营权转让出去的社会需求。与此同时，专业大户需要更大规模地经营土地资源，社会资本投资兴建的农业企业需要集中连片的土地资源，出现了土地经营权转移的社会需求。为此，进入新世纪以后，党和国家响应农村社会的现实需求，出台了一系列规范农村土地承包经营权流转的政策，并于2002年颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，使农村土地承包经营权流转工作有法可依；2007年颁布了《中华人民共和国物权法》，明确了土地承包经营权属于用益物权，界定了相关的法律关系，促进了农村土地经营权流转工作的有效推进。

1.3农村土地经营权流转的政策支撑

2008年～2015年，连续8个中央一号文件中都有对农村土地流转的政策完善和补充，把加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作做为稳定和完善农村工作的基本制度，积极推进农村土地承包经营权流转，使农村土地流转进入常态化操作时期。目前，全国各地都在积极探索农村土地流转实践，部分地区以村为单位统一组织土地承包经营权流转，部分地区建立了农村土地承包经营权流转的专业服务机构，有力推进农村土地流转，促进农业规模经营。

2农村土地承包经营权流转的法律特征

农村土地承包经营权流转具有自己的特点：必须存在有效的具有物权性质的土地承包经营权；流转不改变农村土地所有权权属和农业用途；土地承包经营权流转必须受承包期限制，即要以剩余的承包期为限；土地承包经营权流转必须坚持自愿和平等协商原则；新承包人享有的权利以原承包人享有的权利为限；农村土地承包经营权流转可以取得合理补偿[3]。

2.1农村土地承包经营权的物权认定

《中华人民共和国物权法》规定，通过发放土地承包经营权证和登记造册等措施，确认农村土地承包经营权的归属，这样体现了国家对土地承包经营权这一特殊的用益物权关系的有效干预，实现以公权力确认私权利，保护承包者的合法权益。同时，对于这一特殊的用益物权，《物权法》规定发包人不得收回、调整承包期内的承包地，土地承包权人有权自主决定以转包、出租、互换、转让或其他方式流转土地承包经营权，并明确非公共利益需要不得征收承包权人的承包地，切实保证承包权人的合法权益[4]。

2.2农村土地承包经营权性质的法律界定

土地承包经营权是一种用益物权，它具有两个基本特征：第一，农村土地是集体经济组织所有（或国家所有归集体经济组织管理），集体所有的农村土地资源是在建国初期农民所有的基础上经过农业合作化运动后过渡到集体所有制的，对于属于集体经济组织成员的农民，在承包农用地时，由于土地所有权和土地承包经营权的分离，土地承包经营权既可以理解为使用他人之物（集体经济组织），也可以理解为使用自己之物（集体经济组织成员），土地承包经营权是一种特殊的用益物权，它是在具有集体经济组织成员这一身份权之后，才能取得的用益物权。第二，土地承包经营权作为一种特殊的用益物权，其特殊性还表现在集体土地的功能方面。农村土地既是一种生产要素（农业生产资料），同时也具有保障农民基本生活条件的职能，农民取得土地承包经营权是基于保障农民基本权益和谋生手段的需要，失去土地或丧失土地承包经营权也就意味着丧失了基本生活来源。所以，土地承包经营权的拥有者必须是本集体经济组织的成员。

2.3农村土地经营权的法定主义原则

在农村家庭承包关系中，必须坚持法定主义原则，即必须在法律法规的基本框架下确定土地承包经营权关系：发包方（集体经济组织）与承包方（农户）必须依照法定的内容确立土地经营权承包关系，发包方和承包方的任意意志必须被强制性的法律规定所取代，必须根据《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规来规范双方行为，体现设立土地承包经营权时对主体的强制性，实现土地承包经营关系的法律保护。

2.4土地承包经营权的法定期限

《农村土地承包法》规定：在农村土地资源中，耕地的承包期限为30年，草地的承包期限为30～50年，林地的承包期限为30～70年，这是法律规定的基本年限。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，土地承包经营关系保持稳定并长久不变，进一步明确了土地承包经营权的长期稳定性。

2.5土地承包经营权抵押的法律规定

《中华人民共和国担保法》规定，抵押人依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权，经发包方同意后可以抵押。但该法同时也规定，属于集体所有的宅基地、耕地、自留地、自留山等的土地使用权不得抵押。在这方面，《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》等上位法均无规定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调要赋予农民更多财产权利，赋予农民对集体资产处置、抵押、担保、继承等方面的权利。在这方面，后续的政策和法律法规可望得到妥善解决。目前来看，土地承包经营权在抵押、担保等方面仍缺乏可操作的法律依据。

3有序推进农村土地承包经营权流转

3.1加强农村土地承包经营权流转的立法研究

近30年来，党和国家的一系列政策和法律法规的颁布，为农村土地承包经营权流转奠定了基本的法律基础。但是，进一步加强农村土地经营权流转的立法研究是很有必要的，也是势在必行的。目前看来，土地承包关系的确定和土地经营权流转已具备基本的执法环境，但现行的法律法规所界定的农村土地承包经营权流转方式，主要包括出租、转让、转包、互换、入股等，在抵押和担保等方式没有可操作的法律依据，这就造成了一定程度的混乱，致使一些地区土地流转实践中出现的抵押、土地信托、赠与等方式无法可依[5]。

3.2加强土地整理，建设高标准农田，推进土地流转

目前我国耕地细碎化现象非常严重，主要源于建国初期的土地改革过程中的田块细碎化和推行联产承包责任制过程中的田块细碎化，这种土地细碎化已成为实现农业机械化的极大障碍，同时也增加了田间道路和分隔垄的占地面积[6]。为了推进农业规模经营，加速农业机械化进程，加强土地整理，推进高标准农田建设，提高耕地质量，为集中连片经营的新型农业经营主体创造良好的农业生产条件，推进农村土地承包经营权的合理流转。

3.3转变政府职能，建立农村土地承包经营权流转服务组织

农村土地承包经营权流转过程中的自发行为或单纯的市场机制，必然导致农村土地承包经营权流转过程中的混乱状态或内耗增加，增加土地承包经营权流转过程的成本，延长土地承包经营权流转的谈判进程。要确保农村土地承包经营权“流得动”、“转得出”，县、乡（镇）政府部门应积极制订适合当地的政策措施，推动农村土地承包经营权流转。村民委员会、村民小组和当地的农村合作经济组织应主动承担起农村土地承包经营权流转的协调工作，统一思想、提高认识，强化和保障农村土地承包经营权流转工作，减少农村土地承包经营权流转过程中的纠纷和内耗。

3.4完善农村土地承包经营权流转登记制度

农村土地承包经营权是法律赋予的用益物权，属于不动产物权，土地承包权人拥有的经营权一旦流转出去，转入方就享有实际土地使用权。但是，在我国现行立法体系对土地承包经营权的债权合意主义做法，容易使农村土地经营权流转过程中的物权变动缺乏必要的公信力，从而可能造成对善意第三人的伤害。为了提高土地经营权流转行为的公信力，必须由政府国土管理部门委托的农村土地经营权流转登记机构来担任登记职能，建立分作农村土地经营权流转的公告―查询制度，以便土流转当事人查阅相关土地经营权现状，保护土地流转当事人双方的合法权益，同时也实现政府或国土管理部门对土地经营权流转情况的有效监控。

参考文献

[1] 高志强.中国特色家庭农场制度框架：基于湖南“十县百村千户”调查的思考[J].农业工程，2014，（4）：169-172.[2] 许经勇.农业现代化视野的土地流转、规模经营与职业农民[J].学习论坛，2015，（3）：27-30.[3] 许贵松.农村土地使用权流转机制立法探索[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2015，（2）：8-14.[4] 张艳，马智民，朱良元.农村土地承包经营权的物权化建构[J].中国土地科学，2009，23，（4）：60-64.[5] 黄建水.农村土地承包经营权流转制度立法研究[J].河南大学学报（社会科学版），2011，51，（1）：45-53.[6] 陈明，武小龙，刘祖云.权属意识、地方性知识与土地确权实践：贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究[J].农业经济问题，2014，（2）：65-74.作者简介：李姗姗，湖南农业大学农学院，本科在读，研究方向：农村区域发展。

通信作者：高志强，博士，湖南农业大学农学院，教授，研究方向：农业发展研究。

第四篇：舟山市人民政府办公室关于加快农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的若干意见

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，进一步优化农村土地资源配置，促进现代农业发展和社会主义新渔农村建设，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》（浙委办〔2009〕37号）和市委《认真贯彻中央十七届三中全会精神加快推进渔农村改革发展的实施意见》（舟委〔2009〕1号）精神，现就加快农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转），促进农业适度规模经营提出如下意见。

一、充分认识加快土地流转的重要性和必要性

在坚持家庭承包经营的基础上，加快推进土地流转，是发展适度规模经营，提高农业规模效益，促进农业增效、农民增收的现实途径，也是加快农村劳动力转移，促进农民创业创新，推进社会主义新渔农村建设的重要抓手。近年来，我市积极探索土地流转方式和经营模式，取得了一定的成效。但仍存在流转进展较慢，工作不平衡，土地抛荒现象比较普遍，农业生产综合利用率较低的情况。各级党委、政府要充分认识加快土地流转、促进农业规模经营的重要意义，认真总结实践经验，强化改革创新意识，加大工作力度，努力使我市土地流转和适度规模经营取得实效，促进农村经济转型升级。

二、加快土地流转的基本原则

（一）坚持稳制活权、有利发展。在不改变家庭承包经营制度的前提下，实行集体土地所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，放活经营权，逐步实现土地资源的合理配置，有效使用，提高土地利用率和产出率，促进农业增效、农民增收。

（二）坚持政府引导、农户自愿。采取政策激励和舆论宣传引导，鼓励农户自愿流转土地，切忌以行政手段强迫农户流转土地，更不得以调整产业结构、扩大生产规模等名义收回承包权，依法维护农户承包经营土地的权利。

（三）坚持有偿流转、收益到户。土地流转要坚持等价有偿，流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴，确保农民土地收益增加和生产生活的稳定。

（四）坚持因地制宜、稳步推进。推进土地流转，要从各地实际出发，根据当地农村生产力发展水平、非农产业发展程度和农村劳动力转移状况，积极稳妥，逐步推进，不要急于求成，也不搞一刀切。提倡农民将承包地委托村集体经济组织或其他土地流转服务组织进行流转。

三、加快土地流转的保障措施

（一）实行政策扶持。市财政安排土地流转专项资金，对土地集中连片流转给予资金补助。

从2009年起，农户土地流转给集体经济组织、专业合作社、种养大户等发展农业适度规模经营，集中连片流转土地面积10亩以上、且流转年限5年以上的，按实际流转面积，一次性给予每亩100元的资金补助；鼓励土地长期流转，对流转年限10年以上的，一次性给予每亩300元的资金补助；所在村集体经济组织组织开展农户土地流转的，一次性给予每亩50元的奖励。

鼓励农民以土地承包经营权入股组建专业合作社，入股土地面积在100亩以上，且运作规范的，给予每家2-3万元的奖励。

鼓励工商资本承租土地，投资开发效益农业，其创办的农业经营主体，承租土地面积100亩以上、投资规模200万元以上的，按农业龙头企业、农民专业合作社的有关政策予以支持。

（二）落实配套设施用地。凡流转期限5年以上并签订流转合同、经营面积50亩以上的农业经营主体，因生产需要建造适量的简易仓库、晒场、管理房等临时农业生产配套设施

用地的，在符合土地利用总体规划和不破坏耕作层的前提下，允许其在流转土地范围内按流转面积的5‰比例左右使用，作为设施农业用地，但要加强管理并需经县（区）人民政府审批，报上一级国土资源管理部门备案。各地要合理安排一定的用地指标，用于经营规模大的农民专业合作社、农业龙头企业的加工项目用地。

（三）改善农业基础设施。增加财政对农业基础设施的投入，对已形成规模经营的流转土地，在符合立项的前提下优先安排土地整理、标准农田质量提升、特色农产品基地、农业综合开发等相关农业基础设施建设项目，为发展规模经营奠定基础。

（四）加大信贷支持力度。涉农金融机构要把种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决其季节性、临时性所需生产经营资金不足的问题。对实力强、资信好的农业经营主体应给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，并给予利率优惠。农业信用担保公司要积极为农业经营主体提供担保，切实解决担保难问题。

（五）抓好转岗就业培训。要重点加强对土地长期流出户农民的就业技能培训，提高转移就业能力。要认真落实促进就业各项扶持政策，鼓励农村劳动力自主创业，鼓励各类用人单位招用农村劳动力，鼓励各类职业中介机构介绍农村劳动力就业。对土地流出农民，参加就业培训和接受岗位推介可享受被征地农民同等待遇。

（六）促进抛荒耕地流转。各地要采取有效措施，制止耕地抛荒。承包经营耕地的单位和个人连续两年弃耕抛荒且不愿流转的，发包方可依法终止承包合同，收回发包耕地。承包方无正当理由弃耕抛荒两年以下的，由乡镇（街道）人民政府（办事处）给予警告，并不得享受政府有关支农补贴。对弃耕抛荒的耕地，发包方可依法组织种养大户、专业合作社等代为耕作，耕作收入归代耕者。对村集体未发包耕地弃耕抛荒一年以上的，由乡镇（街道）人民政府（办事处）给予警告，责令其限期发包或组织耕种，并不得享受政府各种支农政策。

四、建立健全土地承包流转长效机制

（一）建立土地流转服务机制。县（区）农林部门和土地资源比较丰富的乡镇（街道）要建立土地流转服务中心，负责土地承包和流转、信息收集发布、协调流转价格、流转合同签订等指导服务及处理土地承包和流转纠纷等具体工作。社区（村）要配备兼职土地流转信息员，协助乡镇（街道）做好土地流转基础性工作。

（二）做好土地流转指导工作。规范土地流转，除承包方将土地委托亲友、邻居等代耕一年内可以不签订书面合同外，其余流转的土地必须在协商一致的基础上签订统一文本格式的书面流转合同。乡镇（街道）农经管理部门、社区（村）集体经济组织要指导做好土地流转合同的签订工作，建立土地流转台帐和档案，加强日常管理工作。土地流转合同按省里统一文本样式，由县（区）农业行政主管部门统一印制。

（三）完善农村社会保障制度。进一步完善农村新型合作医疗、农村医疗补助和农村最低生活保障等制度，逐步提高政府补助（救助）标准。鼓励有条件的地区积极开展以农民缴费为主、政府补助为辅、村集体经济组织给予补助、有一定社会统筹的养老保险制度试点。对承包期内自愿长久放弃土地承包经营权的农民，可将其纳入合适的养老保障体系。

（四）落实制止土地抛荒责任考核。为制止土地抛荒，促进土地流转，建立制止土地抛荒目标责任制，并列入对有目标任务县（区）、乡镇（街道）、社区（村）工作目标考核的重要内容。对土地长年弃耕抛荒面积超过1‰的，取消当年农业评优评先资格。

（五）开展土地承包纠纷调解仲裁。市农村土地承包纠纷仲裁委员会负责全市土地承包纠纷的受理和仲裁工作。各县（区）农业行政部门和乡镇（街道）要做好土地承包和流转纠纷的调解工作，切实维护农民的合法权益。

五、切实加强对土地流转工作的领导

土地流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民的实际利益和农村经济的发展。各级党委、政府要高度重视，把土地流转作为新渔农村建设的一项重要工作，切实加强领导，作出明确部署，制订政策意见，落实配套措施，保障工作经费。要加强乡镇（街道）农村经营管理队伍建设，健全机构、落实人员，使之与所承担的工作职能相适应。要加强宣传引导，深入细致地宣传相关法律法规和政策。要建立和完善土地流转协调机制，明确有关部门的职责。各级农业行政部门要切实承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职能，财政部门要协调落实支持土地流转资金，国土资源部门要切实解决各类规模经营主体配套用地。渔农办、民政、社保、金融等部门要根据职责，各司其职，形成合力，研究制订相关的措施和办法，共同推进土地流转工作，促进农业规模经营。

中共舟山市委办公室

舟山市人民政府办公室

第五篇：推动土地承包经营权流转发展适度规模经营

推动土

地承包经

营权流转

发展适度

规模经营

作者:李洪波浏览次数:544发布时间:2009-03-18文章来源:《农村

经济管理》2009年第3期

党的十七届三中全会《决定》规定：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体服务功能，培育农民新型合作组织，发展多种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益连接机制，着力提高组织化程度”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

这“一个长久不变”、“两个转变”、“一个允许”、“三个不 得”是新形势下，农村基本经营制度的完善和创新，加快改造传统农业、发展现代农业的客观要求。学习这些关于土地流转和适度规模经营的制度性政策，从认识层面上，应把握住两个要点：

一是在土地承包关系长久不变的前提下，要完善土地承包经营权权能。土地承包经营权作为用益物权，是一种产权，这在《农村土地承包法》和《物权法》都作了严格的法律界定，不得损害。现在的问题是我们相当一部分干部和基层的同志对这个问题的认识虚置化、空洞化、边缘化。所谓虚置化就是认为一、二轮承包都有期限，到期还要调整，所以长久不变的观念没有真正树立；空洞化就是对承包经营权的内涵和权能不甚知晓，总想从这种农民拥有的物权中挤点什么，捞点什么，所以损害行为不断发生；边缘化，就是在农业农村工作中，总存在不充分维护农民的土地承包经营权益的现象，总是用强制、强推、强压的办法开展工作，不顾及对农民承包经营权的维护和尊重。土地承包经营权既然法律明确为物权，是一种产权，首先要确权，要依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。只有在确权和权能保障的前提下，土地承包经营权作为农民的生活保障，作为农业生产要素才能够得到落实。我国的现代化过程在某种意义上说就是土地增值和土地资本化的过程。而农村土地增值和资本化，主要通过两个市场来实现，一个是建设用地市场，一个是土地承包经营权流转市场。允许土地承包经营权合理流转，是党的一贯政策。自农村改革以来，在有关法律政策中，党中央一直是把土地承包和承包经营权流转放在一起讲的，并且强调依法、自愿、有偿是承包经营权流转的基本原则。这些年流转市场为何发育不起来，主要是土地承包经营权不够明晰和稳定。当然，农村劳动力稳定转移就业相对缓慢和农业适度规模经营主体发育不足，市场拉动力不强，也影响土地承包经营权的流转。目前许多地方正在积极探索土地经营权流转的有形市场，有的地方已经成型，机制正在完善。其关键是土地规模经营主体竞争力的培育和规模经营的效益。尽管农户是流转的主体，但流转价格的提高，根本还在市场的发育程度，尤其是经营的效益。

二是发展适度规模经营问题。这个问题，是邓小平同志在上个世纪90 年代提出来的。他指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”。这就是邓小平同志关于农业改革发展“两个飞跃”的思想。适度规模经营问题，是我国发展现代农业中必然遇到，也是迟早要解决的一个问题，是农业改革和发展必须要迈过的一道坎。我国有2 亿4 千多万农户，耕地目前直逼18 亿亩的底线，人均1.4 亩，农业户均只有7.5 亩，经营规模少于日本，有学者称微型农业。“家家包地地不多，户户务农各干各”，这种格局是典型的小规模低收益。这也是提高资源利用率、土地产出率、劳动生产率，发展现代农业的明显障碍。这是个不争的事实。随着市场经济的发展，特别是参与国际市场竞争，没有适度规模，生产成本降不下来，产出率就不会高；没有规模，生产标准上不去，产品质量安全水平上不去，竞争力就不强；另外没有规模，要素投入就没法集约，劳动生产率就不会高。所以在适度规模问题上应该也是“大发展、小困难，小发展、大困难，不发展、最困难”。当然我国的基本国情，决定了农业经营规模要适度。我国人均1.4亩，就是把100 个人的地都转给一个人种，与南北美洲、澳洲等比，也称不上什么规模，但你却要解决另外那99 个人的就业和生计问题。所以规模要适度，形式要多样，最重要的条件就是农村富余劳动力要转移出来，二、三产业的稳定就业要充分，农民的增收渠道要拓宽，农业生产的要素市场要发育充分，农业规模经营主体培育要充分，只有这样才能实现“多数的农民不种地，少数的农民多种地”，使农业职业化，提高农业经营集约化、组织化水平。所以实行土地流转，发展适度规模经营，是现代农业发展的客观现实要求。

从推动工作的操作层面上看，当前主要应抓好以下几个方面：首先，解放思想，大力宣传，尽快提高广大干部和农民群众的认识，认清粗放经营的弊端，为增加农民收入，保障主要农产品供给，提高实现“两个转变”的自觉性。当下有三种不正确的认识需要端正：一是有相当一些干部认为：“土地流转靠自愿，推动快了惹祸端”。这种认识只是从表面上看到一些条件的制约，如劳动力转移不充分，市场环境不完善，主体培育不成熟等，但他们没有从本质上看到农业产业发展的新需求，而是消极等待条件的成熟，这是不正确的。推动工作不应只靠等待，还应靠创造，靠发动，靠宣传催生，靠使农民认识到“两个转变”的好处，充分调动他们自愿流转的积极性。二是有的基层干部认识滞后，有的说，土地自由流转最省事，有无合同不碍事，干部操心是多事，这说明乡村干部在推动这项工作上的认识上有误区。主要是责任心不强。“土地分到户，滋了村干部，不派粮和款，工作歇半年”，这是实行家庭承包和取消农业税后一些干部心中的失落心态，也是目前农村土地流转不成规模，流转不规范，缺乏正确引导和组织的主要原因。三是农民的认识跟不上。有的农民说：“土地是命根儿，种地有粮吃，打工能争钱，钱粮保平安”，作为一种朴素心态这是无可厚非的。但是由于比较效益的问题，种粮效益低，成本高，所以青壮年进城务工的积极性高，就导致出现留守农业；农业从业人员老龄化，低素质化，于是本来精耕细作的农业传统就让位于粗放经营；同时也由于有良种、化肥和农机作业使种粮简单了，种地的基本收益还守得住，所以就导致农业的兼业化成为眼下的常态，“想多种的种不上，不想种的丢不开”，不温又不火，成为新障碍。还有的直截了当说：“不想不种田，不想多种田，只种口粮田”。

我国农村经济体制目前正处在向市场体制的转换中，由于市场化不充分，所以农村发展的许多工作离不开各级党委、政府的推动，而推动首先要发动宣传，因此，目前提高广大干部群众对推动土地承包经营权合理流转的认识，充分调动自觉性和积极性是第一位的。

其次，尽快建立以县为单位的农村土地流转有形市场，健全土地流转管理服务体系。有形市场主要是交易平台，在县、乡两级建成服务网络。有形市场要依托农村土地承包管理机构。市场的完善首先是服务流转的各种要素要全，如流转的信息采集与发布系统；提供指导价，服务竞价；指导合同的签订与鉴证以及风险保障等。要统一工作流程：以村会计为信息联络员，流出、流入方都要填申请登记，进乡信息库，然后在市场（中心大厅）显示屏公布；有意者可自由，也可由中介服务组织引导洽谈协商，达成一致意见的，即用标准合同文本签约。在管理服务上，要把规范流转放在第一位，坚持依法、自愿、有偿的基本原则。同时要牢固树立“三个不得”的要求，即“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。另外，在探索农村金融体制改革中，应排除把农民土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。这是《担保法》规定的，因为这些是农民生活的必需品，是农民最后的生存保障，不能拿走，根本原因是我们的社会保障体系不完善，必须避免农民失地、失业、失住房，以维护农村社会和谐稳定。流转中的矛盾纠纷调解仲裁，加强合同管理，以及政策法规咨询等也是管理的重要内容。

第三，转移农村富余劳动力和扶持规模经营主体的发育。推动土地流转的一个重要条件就是富裕劳动力有效转移，拓宽就业增收渠道。十七届三中全会决定有个重要的“三业”提法，即“统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。许多实践经验证明，人力资源市场与土地流转市场是相辅相成、相得益彰的。当前应进一步加大对劳动力转移的培训引导力度。土地市场化流转，从目前看，真正的拉动力在规模经营主体的经营能力及经营效益，只要有效益，土地经营主体的数量扩张和质量提升才会走上正轨，并加快速度。所以，必须在大力发育优势产业、特色主导产业的同时，大力培育农业规模经营主体。从目标发展情况看专业大户仍然是规模经营的主体。专业合作社正在快速发育，最近华东地区一些土地股份合作社的发展势头也很好，方兴未艾。其突出的特色是效益好，能保证农民有三个方面的稳定收入：即地价款，效益分红和工资收入。但也有几种倾向需要注意，即：地价以种粮收益为基础；经营结构以高效经济作物和设施农业为主，非粮化突出；前期投入较大，起步要靠大户和龙头企业带动。但这个方向很好，值得推动。

第四，加大扶持力度，出台扶持政策。当前制约土地流转的因素，除了认识和劳动力转移等外部因素外，就流转市场环节的内部因素看，主要有三点：一是流出方对流转价格要求高，但目前流转价格基本是以种粮收益为基准；二是流入方要求流转土地成方连片、不断垄，并要求期限长且稳定；三是服务环节要规范，要保障。而要解决这三个方面的问题，单靠市场机制，一是速度慢，二是农民的权益得不到保障。因此政府必须就这三个方面给予适当扶持。关于流转价，目前一些省份是补流入方，以减少其在流转上的投入。但作为流转引导应在双方协商价的基础上再补流出方一部分，这样可起到加大引导牵动作用。关于对流入方，即规模经营主体，主要应从产业上扶持，如种子、农机、标准化、产业化项目等。关于服务保障，主要是有形市场建设，这属于公共服务范围，理应由政府财政负担。全国经验都说明，当前政府扶持是推动流转的重要动力。所以各级各有关部门要提高认识，尽快采取措施，出台扶持政策，加大引导力度。

第五，加强管理服务体系建设。首先要稳定完善农村基本经营制度，确保现有承包关系稳定并长久不变，解决二轮土地承包遗留问题，严格做好承包地的使用权登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民承包地的占有、使用、收益等权利。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，和“三个不得”规定，规范流转程序，依法化解矛盾纠纷等。

同时，要以建立土地流转有形市场为抓手，以农村土地承包管理机构为依托，健全省、市、县、乡四级管理服务体系，建立以农村会计兼土地流转信息员为基础，以各级土地承包管理机构为支撑的服务体系队伍，确保稳定承包权，搞活经营权，保障收益权。

在服务体系建设上，要保证运转，也要适当投入。目前河北基层农经队伍不稳定，体制不顺，机制不活，保障不足。要采取措施解决这些亟待解决的问题。不光要有章程、理事，有人管事，还必须有钱办事，不然运转就受影响，管理服务就难以做到位，从而影响整体工作的推动和发展。总之，当前推动农村土地经营权流转，发展适度规模经营，要靠认识发动，市场拉动，扶持推动，服务促动，监管护动，“五动”齐动，才能推动。(作者单位：河北省农业厅农经处)