我国失业保险制度的变迁和发展（精选5篇）

第一篇：我国失业保险制度的变迁和发展

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我国失业保险制度的变迁和发展

摘要：在对我国失业保险的变迁进行描述和评价的基础上，分析了现行失业保险制度面临的困境和原因，认为导致目前失业保险面临巨大资金缺口的主要原因，是没有根据失业保险的特点采取有针对性的措施。因此，必须以失业保险的特点为依据，在失业保险资金筹集、支付、管理上进行制度创新，促进失业保险制度进一步发展，为全面建设小康社会目标的顺利实施提供必要的保证。

关键词：失业保险；变迁；困境；创新

一、我国失业保险制度的变迁

1951年2月，我国颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例对职工的生、老、病、死、伤残、医疗等方面的待遇作了具体规定，初步确立了包括养老、医疗、工伤、生育、遗属保险在内的社会保险的基本框架。但由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，因此，失业保险便被排除在社会保险体系之外。直到1986年，法律咨询s.yingle.com

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为了配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》以当时国营企业的四类职工，即宣告破产的企业的职工、濒临破产企业的精简人员、企业终止或解除劳动合同的工人、企业辞退的职工为实施对象；规定保险基金只由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，救济金按本人标准工资的50%-75%发放，最长享受期为24个月。可见，《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明，但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显。

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和

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超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。

具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。

但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进人劳

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动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，只是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致在再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》。

与1993年的《规定》相比，1999年国务院发布的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：

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一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。（5）重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1-5年的，领取失业保险金的最长期间为12个月，缴费5-10年的，领取失业保险金的最长期间为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的最长期间为24个月。（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存入银行的财政专户，实行收支两条线管理。

二、现行失业保险制度的困境

《失业保险条例》的颁布和实施，是我国失业保险制度发展的一个质的飞跃，标志着我国具有现代意义的失业保险制度的形成，其影响是巨大和深远的。但是，它还有许多需要完善的地方，尤其是在新形势下，我国失业保险又面临新的问题和挑战。

为了配合国有企业的进一步改革，建立一个独立于企业之外的失业保险制度，我国已确立了在“十五”期间基本建立与市场经济相配套的劳动就业体制的目标。下岗职工将不再进入企业再就业服务中

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心，原来滞留在企业中的下岗职工也将陆续进入劳动力市场，由失业保险为他们提供基本生活保障。这样，三条保障线，就归并为二条保障线，下岗再就业基本生活保障制度将退出历史舞台，失业保险制度被推到了前台，它承担起原来由下岗再就业基本生活保障制度分担的保障责任。但是在《失业保险条例》实施的几年时间里，各地的实践表明，失业保险制度还有待于进一步创新。否则，无法抵御失业保险可能存在的风险，将影响经济目标的顺利实现。现在失业保险面临的最大困难是，扩大覆盖面和资金收缴阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事业单位、三资企业和私营企业只有很少一部分进入失业保险的覆盖范围，扩大覆盖面的工作遇到很大的阻力，即便是已进入覆盖范围的单位，收缴率也不高。但是随着改革的进一步深化，失业保险金的需求量却很大，失业保险基金面临巨大的资金缺口。

那么，是什么原因造成了当前失业保险金收缴困难呢？除了一些无法控制的客观因素，如国有企业不景气，地方财政状况不好，个人经济实力有限等等之外，主要的原因是：

（1）没有针对失业保险的特点来进行失业保险制度的设计，失业保险金的征缴缺乏强有力的手段和激励机制。失业保险较养老保险、医疗保险更具有互济性，因此，一些经济效益比较稳定的国有单位及其职工就不愿意进入失业保险，或不愿意缴费，觉得交这一笔保险费纯粹是为他人作贡献。一些三资企业和民营企业的领导则认为自

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己企业员工自愿流动现象频繁，故不存在失业问题，企业也不想参加失业保险。他们把失业保险看成是一种额外的负担。对此，目前既没有根据失业保险的强制性设计出很好的强制征收的方式，也没有针对失业保险的互济性建立相应的激励机制，对投保单位、个人都缺乏有效的激励手段。

（2）各地政府对失业保险的不重视加剧了失业保险实施的难度。现在很多地方的领导还没有认识到失业保险与当地社会经济发展的直接联系，没有认识到完备失业保险是社会经济发展的重要保证，故不愿意在此花精力、花时间，导致相关政策衔接不够、漏洞不少，政策落实也不到位。比如在事业单位缴纳失业保险费的问题上，由于许多事业单位是由政府全额拨款的，但地方财政在做预算时，常常忽略了这一项目，造成事业单位及其职工无法缴纳失业保险费。不仅如此，有部分领导甚至把失业保险与宽松的投资环境对立起来。他们的思维逻辑是这样的，认为发展地方经济最关键的是要引进资金，而要引进资金就必须减轻企业负担，创造一个宽松的投资环境，但交纳失业保险金则会加重企业的负担。由于失业保险是以政府作为主体的，因此在失业保险制度建设中，如果领导不重视甚至认识错误，那么该地区的失业保险是很难发展起来的。

（3）失业保险经办机构的经费不足，给征缴工作带来难度。由于在1999年颁布的《失业保险条例》中，取消了失业保险经办机构

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按征缴额提取管理费的办法，割断了失业保险基金征缴数额与征缴机构、人员的直接利益联系，失业保险经办机构也由原来的自收自支的事业单位变成了全额拨款的事业单位。因此，失业保险征缴人员的积极性受到影响。加之，各级财政尤其是县一级财政都比较紧张，财政拨付的经费只够维持失业保险经办机构的日常工作需要，结果造成经办人员的工作越主动，工作做得越多，成本支出就越大，经费就越紧张。正是由于失业保险具有很强的互济性，客观上加大了失业保险金征收的难度，而我们又没有采取有针对性的措施，加上各地政府对失业保险又存在认识上的偏差，导致扩大覆盖面的速度缓慢，失业保险金收缴不上来，进而增大了未来几年我国失业保险的风险。失业保险面临非常严峻的形势，进行制度创新势在必行。

三、失业保险进一步发展的思路

要摆脱失业保险面临的困境，当然需要相关部门尤其是劳动部门的主观努力，但在既定的制度下，这种努力的效果毕竟有限，更为重要的还是应针对我国现行失业保险制度在失业保险的特点上体现不够这一深层次的问题来进行制度创新。失业保险制度作为一项通过国家立法强制实行、由社会集中建立基金、为因中断就业而失去工资收入的劳动者提供基本物质帮助的社会保险制度，有其自身的特点。由于它与社会经济联系紧密，是培育完备的劳动力市场的必要条件，是现代企业制度建立的前提，是促进就业和社会稳定的必要措施，故具

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有直接性、强制性；失业保险待遇不是每个缴费人都必然享受的，不失业者将终生不能享受失业保险待遇，因而具有互济性；与失业救济不同，享受失业保险待遇的人必须履行相应的义务，符合资格条件，所以失业保险更强调权利与义务的对应性。

失业保险的上述特点，正是我国失业保险制度完善的基础。因为失业保险是社会经济发展的重要保证，与经济发展的联系具有直接性，因此失业保险的制度创新应该是以政府为创新主体的。在制度创新中要确定政府对资金筹集的最后调节者的责任，要开拓新的筹资渠道；要根据失业保险互济性强的特点，建立起资金筹集的激励机制；要根据失业保险权利与义务对应的特点，重新界定失业保险的责任。为了保证失业保险制度进一步改革的顺利进行，体现失业保险强制性的特点，还必须在管理体制上进行创新，尤其要加强法制建设。

（一）实行失业保险筹资制度创新

1.筹资渠道的创新。由于目前我国失业保险尚处于初级阶段，保险基金没有太多的积累，保障功能还比较弱，但与此同时，由于几十年计划经济造成的企业内部的富余人员又要在短时间进入市场，因此，要解决企业劳动力存量进入市场的问题，必须突出政府在失业保险基金筹集中的地位和作用。政府的这种作用主要从两个方面来体现：第一，规定政府是失业保险的“最后调节者”，并且明确划分中

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央政府和地方政府在失业保险筹资中的责任。当失业保险出现收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。第二，寻求新的资金来源。从目前情况来看，以下来源是值得考虑的。比如可将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后用股权收益作为部分资金来源。另外，可把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。对频临破产的企业，国家财政不断注入资金加以扶持是我国的一贯做法。由于国家财政对企业财务缺乏约束力，因此，这样做的结果是，企业就象一个无底洞，资金越丢越多，效益却怎么也上不去，白白浪费了大量资金。如果能从国家财政的企业亏损补贴费中拿出部分资金补充到失业保险基金中去，失业保险基金的保障功能将大大增强。

2.筹资机制的创新。建立资金筹集的激励机制，充分重视经济手段在失业保险基金筹集中的应用。由于失业保险不是人人都可享受的，有些人和企业可能纯粹是在作贡献。因此，在我国经济还是不太发达的情况下，物质刺激在资金筹集中的作用是很大的。激励机制既应包括对缴费者的激励，也应包括对征收者的激励。在对缴费者的激励时主要采取通过一定的方式对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还；对个人也可考虑建立个人帐户，将个人交纳的失业保险金全部记人到个人帐户上，个人帐户的资金只能在失业和退休期间才可以动用。上述做法旨在减轻每一个缴费单位和个人的经济压力，调动缴费者的积极性。同时还将失业保险与养老保险有机地结合在一起，有利于应对即将到来的人口老化浪潮。

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不管是采用失业保险税，还是按照现在的管理办法由劳动部门来征收，都应当调动征收者的积极性。为了保证失业保险基金的完整、安全，现在已经割断了征收单位的管理经费与征收数额之间的联系，从而征收积极性受到了影响。因此可考虑财政每年在核定经费时，拿出一块与征收数额挂钩。由于失业保险金共济性强，征收难度也就自然加大，因此这一措施也就显得尤为重要。

（二）实行失业保险支付制度的创新

要遵循权利与义务对等的原则，坚持只有符合享受条件，履行了义务，才能享受相应的待遇。要从两方面把握上述原则：一方面是严格审核失业保险金领取者的资格，尤其要排除隐性就业者。因为如果隐性就业者也领取了失业保险金，将加重失业保险的支付负担。另一方面是在支付上要灵活和有差别。把促进就业纳入失业保险的责任范围，使失业者享受的权利形式更多样化。同时对履行义务的程度不同的失业者给予不同的待遇。总的原则是鼓励职工积极缴纳失业保险费，增加资金来源，减轻企业负担。为达到上述目的，可进行以下制度创新：

1.建立隐性就业者的鉴别机制。由于信息的不对称，使对隐性就业的鉴别非常困难。如何在管理成本不高的前提下寻找有效的鉴别方

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法，劳动管理部门在实践中进行了许多有益的探索。目前有些地方从以下方面进行界定，规定只要满足以下一个条件的就认定为再就业。（1）办理了执照；（2）重新签定了劳动合同；（3）续办了社会保险的；（4）在外地打工的。当然上述方法也不完全合理，并且牵涉面很广，还有待于在实践中不断完善。

2.建立贷款基金。对接受安置失业员工就业的企业给予周转金借款，或作为失业人员再就业和从事个体经营的周转金借款；对自谋职业的失业人员，可一次性发放失业保险金，作为再就业启动基金。

3.建立有差别的支付制度。改变目前按固定数额支付失业保险金的做法，建立与缴费的数量、时间适当挂钩的多档次的失业保险金支付制度。个人缴费的数量越多、时间越长，可享受的失业保险待遇就越高。

（三）实行失业保险管理体制的创新

在失业保险的管理体制方面，应按照政事分开、分工协作、收支两条线的原则来进行制度创新。财政部门负责失业保险资金的管理、监督和平衡。劳动部门负责政策的制定和具体行政事务的实施。尤其是为了加强失业保险征缴的力度，有必要开征失业保险税，用税法将失业保险固定下来。税制的设计首先体现税收的一般特征。因此，失

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业保险税的纳税范围应包括所有不同所有制类型的企业、事业单位及其劳动者，还有个体工商户。如果纳税人是单位，课税对象应为单位的职工工资总额；如果是个人，纳税则应以个人的工资为课税对象，税率可采取比例税率，与目前失业保险收取比例相衔接，单位为2%，个人为1%.从税收的归属来看，失业保险税应为中央地方共享税。考虑到地方政府承担主要的社会保障职责，因此，地方财政要得大头。中央财政所掌握的部分，主要用于在全国范围内的调节。但是，失业保险税毕竟不是一般的税种，它要体现失业保险的特色。与一般税收的无偿性不同，失业保险税是需要在一定的条件下返还的，因此，可采用与一般税收不同的征管形式，前面所提出的建立个人帐户还是可行的。并且在征税管理中要注意税收、财政、劳动等部门的协调。税务部门负责依法征收，财政部门负责划转和监督，劳动部门负责支付。

开征失业保险税，首先有利于对失业保险基金进行法制化管理，明确收、用、管的责权，使失业保险金能按时征收，依法管理。这是开征失业保险税的主要目的。其次，有利于公平负担。不管哪一个地区，哪种所有制企业都按相同的税率征收。再次，有利于资金的统一调度和调剂，发挥政府宏观调控的作用。此外还有利于降低征缴成本，不必重复建立一支收缴队伍。

参考文献：

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第二篇：我国养老保险制度变迁及其创新

我国养老保险制度变迁及其创新

摘要：养老保险制度是世界经济发展和人口发展的产物，是社会文明进步的标志，体现了社会公平和人道。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策，对和谐社会的构建具有重大而深远的意义。

本文共分五部分。第一部分：导论。该部分主要论述了文献综述及研究内容两个方面的内容。

第二部分，我国养老保险制度的改革。一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度也不尽相同

第三部分：我国养老保险制度的变迁。随着我国改革开放的推进，企业养老保险费用负担畸轻畸重的问题逐步凸显出来，改革养老保险制度、实行退休费用社会统筹势在必行。

第四部分：我国养老保险制度改革的成就及存在问题。

第五部分：就如何更好地发展和完善我国的养老保险制度提出一些针对性的建议和对策。

关键词：养老保险制度，制度变迁，制度创新

一、导论

1、文献综述

社会养老保险制度发端于西方工业国家，至今已有百余年的历史。其研究重点包括三个方面：一是在维持现有制度框架的前提下，深入分析社会养老保险运行机制的合理性及其对经济的影响，并提出改革措施；二是论证如何构建和组合多层次的养老保险模式，以解决日趋严重的人口老龄化问题；三是社会养老保险基金管理与投资营运、基金管理与资本市场之间的协调发展问题。

随着社会养老保险制度的改革，国内理论界关于社会养老保险的研究从实践和理论两个方面展开，在研究方法上越来越多的与国际接轨。1991 年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是我国社会养老保险制度改革的重要标志。同时，对养老保险的研究成为理论界和学术界的关注要点。其研究的重点主要是实践研究和理论研究。

从实践方面来说，研究主要是围绕城镇养老保险制度的具体方案和运行机制来进行的。1993 年经济学家提出了中国社会保障制度改革的纲领性意见，其中以周小川等人的《企业社会保障职能独立化》和《社会保障：经济分析和体制建议》为主的两大研究报告得到了中央政府的肯定认同，其具体改革方案则由世界银行研究完成。1996 年下半年世界银行发表了两大研究报告：《中国养老保险制度》和《中国如何为其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中国：老年保障》一书中提出了建立“三支柱”养老保险体系的建议。1997-1999 年中国社会科学院与德国阿登纳基金会合作完成了“中国社会保险制度研究”课题，对我国养老保险制度改革提出了政策建议。2000年，国务院发展研究中心在“中国发展论坛”上提交的“分离体制转轨成本，建立可持续发展制度”的报告中针对我国养老保险制度存在的问题，提出了进一步改革的思路。2000-2001 年，原劳动和社会保障部社保所、法制所完成了“中国养老保险基金测算与管理”的大型课题，其中对我国养老保险制度存在的问题提出了改革建议。

从理论研究方面来说，20 世纪 90 年代以来，我国学术界对社会养老保险的研究开始初见成果，主要有：

郑功成的《中国社会保障 30 年》立足改革开放 30 年理论与实践中的一系列重点、热点、难点问题进行理论分析和学术探讨，具有较强的思想性、学术性、针对性和现实性。

韩大伟等人合著的《养老金体制----国际比较、改革思路、发展对策》一书中较全面地介绍了国外养老保险制度的运行；宋晓梧教授的《中国社会保障体制改革与发展报告》中对美国、日本、加拿大、德国、中国香港等国家和地区的养老保险制度进行了考察；邓炳文教授的《当代社会保障制度研究丛书》一书对英、美、法等国家和地区的社会保障制度进行了详细介绍。

关于“统账结合”社会养老保险制度的收支平衡问题研究，具有代表性的是李珍教授的两篇论文：《社会养老保险的平衡问题》和《论社会养老保险基金的管理与收支平衡》。论文对“统账结合”的社会养老保险制度的资金平衡关系作了详细分析，分析了工资总额、退休年龄、基金管理与“统账”制度收支平衡的关系；关于政府职能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是邓大松教授和刘昌平博士的《论政府的养老基金监管职能》一文，他们认为由于市场失灵的存在，必须有政府对养老基金进行监管，提出政府要设计合理的监管制度，合理界定政府监管机构对养老基金的监管权限，这对我国养老保险制度健康有序的发展具有十分重要的意义。

从我国实践来看，对于养老保险制度改革和模式选择的争论，从来没有停止过，虽然取得一些共识，但仍有很多问题需要进一步研究和探讨。如何选择一个适当的养老保险制度，如何构造一个高效率的管理体制，以及如何对养老金进行有效的投资运营等，已成为我国面临的突出问题。

社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分。养老保险作为社会保险的一个重要险种越来越受到各级政府的关注。人人“老有所养”是我国国家发展的重要民生目标。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国的养老保险制度在经历了20 多年的改革后进入了全面建设时期，人人“老有所养”成为我国国家发展的重要民生目标，并载入了党的十七大报告。

社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济的发展，对构建和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。养老保险作为社会保险的重要组成部分，不仅涉及人数众多、基金规模庞大，且制度安排和资金积累的时间周期长，对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。社会养老保险制度与国家政体、经济发展水平、人口结构、法制环境及文化背景等密切相关，是一个与政治和经济都紧密相连的复杂系统，因此，世界各国理论界和学术界对其制度建设与发展、制度改革与创新十分重视。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策。因此对我国养老保险制度的变迁及其创新研究对和谐社会的构建以及对我国继续探索构建具有中国特色的、可持续发展的养老保险制度都具有重要的意义。

2、研究内容

社会养老保险是社会保障制度中最重要的组成部分，是当今世界普遍实行的一种社会保障制度，具有以下主要特点：1.国家制定专门的法律法规，凡符合法律要求的企业和个人强制实施参加；2.这一制度能够切实保证退休职工能够分享社会经济发展成果；3.养老保险费根据社会发展状况，由国家、企业和个人按不同比例共同承担；4.设立专项养老保险基金；5.设立专门的机构管理养老保险事务，实行统一的规划管理。只有同时具备这五个特点，才能构成完备的国家养老保险制度体系。本文从我国的基本国情出发，充分考虑了我国所处的人口环境、经济环境、政策环境、文化环境及社会发展等诸多因素；立足于国家、社会急剧变革的关键时期，养老保险制度执行过程中出现的新情况、新问题，以我国养老保险制度的基本理论和国家政策为指导原则，在回顾我国养老保险制度改革进程的基础上，重点探讨经济结构转型下的我国养老保险制度，评估改革的得失，提出一些观点及其与之相应的政策建议，继续探索构建可持续发展的中国养老保险制度。

二、我国养老保险制度的改革

一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度模式也不尽相同。由于社会养老保险制度和经济发展之间相互影响，随着一个国家的经济、人口结构和政治情况的变化，养老保险制度也需要与时俱进，进行改革。

新中国社会养老保险制度创建与发展的经历是与新中国的社会经济及其发展历史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布实施，标志着我国城镇职工养老保障制度在全国第一次创建。从我国经济社会发展的具体实践方面来看，改革开放以来，我国社会政治、经济发展等各个层面发生的急剧变化。在短短二十多年间，从经济体制的变革而言，我国经历了三个阶段：以家庭联产承包责任制、国有企业改革以及建立现代企业制度、最终确立社会主义市场经济体制。同时，政治体制改革也逐步展开，整个中国社会不论是乡村还是城市，都经历了全面而深刻的变革。我国养老保险制度的真正发展从20世纪80年代中后期开始，到目前已有近30年。这期间经历了我国传统养老保险制度模式的创建、社会统筹的初步改革和统账结合的完善，不同的经济体制下的社会养老保险制度也是不同的。以1978年为界，在此之前实施的是与社会主义计划经济相适应的“国家/企业保险模式”的养老保险制度，之后实施的是与社会主义市场经济相适应的保险保障型的社会统筹模式的养老保险制度，与现在不断适应我国历史文化的多支柱型的保险保障型的养老保险制度。

三、我国养老保险的变迁

1、我国传统养老保险制度及其弊端（1951——1984）

我国的养老保险制度始建于建国初期，在建国后长达三十多年的时间里，我国所建立的养老保险制度在保障职工基本养老方面起到了积极的作用。但改革开放以来，尤其是 20 世纪 80 年代中期我国所进行的经济体制改革以来，原有的养老保险制度已经越来越不适应新形势的发展。1984 年开始我国养老保险制度进行了改革和探索，传统的养老保险制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社会覆盖面窄；（2）养老保险待遇与劳动贡献基本无关；（3）社会化程度低；（4）养老金计发不能适应新的工资制度；（5）养老金未与物价指数挂钩；（6）退休条件和待遇标准不够科学化。

2、养老保险试点改革（1984——1991）

我国养老保险进入社会统筹阶段——20 世纪 80 年代初到 90 年代初。退休费用的社会统筹在这一阶段得以进行，把原来的“企业保险”转变为社会保险，迈出了养老保险改革的第一步。1984 年，中共十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定提出“首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”要求国有企业独立核算、自负盈亏，这直接冲击了企业自保下的企业之间负担轻重不一的矛盾。

一方面，职工的各项社会保险待遇在国有经济内部、在新企业和老企业、亏损企业和盈利企业之间出现了较大差别。如纺织、粮食等老行业企业的退休费用相当于工资的50%以上，甚至有的企业超过工资总额，致使负担过于沉重。而电子、化工企业的退休费用却不足工资总额的 5%，甚至有的企业根本就没有退休职工一说；另一方面，不同企业间养老保险的负担不均衡，甚至一些亏损企业的退休职工生活失去保障。据河南省1986 年社会统筹前的调查反映，曾对 9000 名职工停发了退休金，1.7 万名职工暂时减发了退休金。在这样一个背景下，退休费社会化统筹机制开始在国有企业试点推广。从1984 年开始，在国有企业中进行退休费用社会统筹的试点，中央在广东、四川、江苏和辽宁等的 5 个市、县进行了试点，以平衡国有企业负担，并于一年多后全国推广。

3、养老保险改革推广（1991——1998）

我国在经历了十年的经济体制改革之后，理论界对市场经济体制已经形成了较为深入的研究，与此相适应的养老保险制度的研究也更为深入。在理论准备充分和实践的要求下，促使了养老保险制度需要进行结构改革，以推动养老保险制度和市场经济体制改革的推广。

从 90 年代初到 90 年代中后期，主要进行了养老金计发办法的改革，开创了个人账户和社会统筹相结合的新办法。在这一阶段提出了建立新型社会保障体系的三项基本原则：1.社会保障体系更全面的、多层次的建立；社会保障政策实行全国统一，但具体保障办法对于城乡居民有所区别。2.雇主和职工个人共同负担职工养老金，实行社会统筹和个人账户相结合。3.把社会保障的行政管理与社会保障基金的经营实行分开管理。统一制度、统一受益规则逐步实现，并在统账结合的框架内实现分设行政管理与基金管理、执行机构与监督机构。

4、养老保险改革深化及其完善（1998——至今）

从 90 年代末到现在，这一阶段的改革在统账模式不变的前提下，对相关制度和办法作了一些局部的调整，做实了个人账户，改革了养老金的计发办法，进而完善养老金的社会化发放和退休人员的社会化管理，使改革不断深化、完善。

四、我国养老保险制度改革的成就及其存在的问题

1、我国养老保险制度改革的成就

十四届三中全会以来，我国社会保障事业取得了较快发展，社会保障基本框架已建立，进行了多方面的改革和建设，取得了实质性进展。如确立了基本养老保险制度模式，覆盖范围逐步扩大，保费征缴金额及基金规模逐年扩大，社会化管理水平逐步提高，养老保险基金管理逐步加强等等。

确保了劳动者退休后能够获得一定的退休收入。改革初期我国离退休职工人数只有370 万人，至 2006 年，我国养老保险所覆盖的离退休职工总数达到 4635 万人，社会改革之初的 13 倍，养老保险所覆盖的劳动者超过 2 亿人。新中国成立后的人口膨胀与改革开放后的计划生育政策使我国的人口老龄化问题凸显出来，这给我国的养老保险制度造成了巨大压力，迫使养老保险制度必须进行系统性的改革。经过坚持不懈的改革努力，1997 年统账结合的养老保险制度正式建立，后又经过探索，使得养老保险制度日趋得到完善，统账结合的养老保险使人口老龄化社会的高峰期老年人退休后的收入得到保证。计划经济体制时期养老保险的全部责任由国家承担，而市场经济体制中，形成了养老保险需求的多样化，同时也形成了养老保险责任的多样化。这也是建立多层次养老保险制度理论基础。1997 年统账结合的养老保险制度建立后，明确了政府、企业、个人在养老保险制度中的责任，通过多层次的养老保险制度解决了不同阶层的养老保险需求，使得养老保险制度体系更为科学化、合理化。

2、我国养老保险制度中存在的问题（1）资金问题

随着对外改革开放的进展，我国人口老龄化进程加快，增大了养老金的支付压力。我国尽管经过了这么多年的养老保险制度改革，也积累了一些资金，且各级政府的支持也在加大，但是个人账户上的“空账”问题依然十分突出。“空账”问题也可以说是国家对“中人”的养老保险的历史欠债问题。“中人”即在统账结合或制度统一之前参加工作、之后退休的职工的个人账户，都存在着不同程度的“空账”问题。

个人账户基金“空账”运行。我国统账结合的养老保险模式，要求社会统筹基金与个人账户基金分账管理，但改革之初国家没有支付“转轨成本”，而是由地方和企业负担“转轨成本”，结果就导致各地当期支付的统筹基金压力过大，因此，为应付统筹基金当期支付的压力，绝大部分地方不仅没有按照规定从企业缴费基金中向个人账户基金中划入应该划入的部分(4%)，甚至还将职工个人缴费(4%)形成的个人账户基金用于支付当期养老金，从而致使个人账户变成了“空账”。我国养老保险制度无法从现收现付制向部分积累制转变，制度设计的初衷无法实现是个人账户“空账”运行的直接后果。（2）管理问题

工作人员的素质虽然有所提高，但是管理的体制还未完全理顺。主管部门上的横向关系：原来的人事部、劳动部以及民政部对养老保险都各管一块。由于部门的不同就会有不同的意见分歧，部门之间的分歧则会导致效率低下。而在纵向上的组织体系：养老保险的利益机制和管理责任还不清晰。因此基金管理也存在很多问题。我国目前没有建立起全面、完善的养老基金保值、增值的有效机制，对养老金的管理也没有健全的法律制度或管理办法，在养老金的使用、投资、运营等方面缺乏监督机制，养老金的挪用、贪污等腐败现象普遍存在。

4、创新我国传统养老保险制度的可行性（1）养老保险制度创新的客观条件

我国的经济改革包含体制转轨和经济发展两个命题，在经济体制转轨过程中，实现经济发展由农业社会向工业社会过渡。养老保险制度是工业社会的产物，经济发展不仅是经济增长，同时也是社会福利的改善。经济发展状况决定养老保险制度的规模结构和水平，而科学合理的养老保险体系也必然推动和促进经济发展。改革开放后，我国的经济取得了很大的进步，而我国传统的养老保险制度却明显滞后于经济发展。如此，经济进步就为养老保险制度改革提供了经济前提，新建立的市场经济体制构成了养老保险制度的体制基础。改革初期，养老保险制度改革良好的政策环境是政治体制改革为其创造的，养老保险制度改革被政府重视并积极支持。经济结构和政治结构变革的必然结果是社会结构的变革，经济成分的多元化在社会结构转制过程中出现并带来社会分层的变化，要求对传统养老保险制度的社会化改革日益迫切，也为养老保险制度提供了社会条件，经济、政治和社会等条件和因素的变化，为我国养老保险制度的变革创造了有利的环境因素。

（2）养老保险制度改革实践和理论均取得实质性发展

我国养老保险制度改革从1986年开始，这20多年的改革实践是我国社会保障制度的专业工作者、以及从中央到地方各级干部，不断借鉴国外的经验、教训，并结合我国的具体国情，边实践、边探索。与改革前相比，无论是在理论基础、政策方案和实践操作上都有了巨大进步，如：“从简单的恢复社会保障的基本统筹资金需求，到借鉴各方面的经验，注重有利于调动企业、国家、职工多方面积极性的制度模式，从适应市场经济的社会环境到设计效率与公平相结合的社会统筹和个人账户相结合的基本养老目标模式；从取消行业统筹到推进省级统筹，确立统一城镇职工基本养老保险制度的目标，都有了实质性的进步。”对于社会保险制度的作用，是制度的设计与运行如何发挥社会稳定机制的同时，更对经济发展产生效率机制。因此，在理论认识和改革实践操作都有了巨大的进步，为养老保险制度改革提供了经验和理论指导。

（3）政府的积极推动

政府对社会保险制度改革给予了高度重视。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全面规定了养老保险制度改革的方向、原则、方法等。1995年国务院又发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，更明确、具体的规定了改革的目标、基金筹集原则、养老金调节机制、养老保险体系、基金的管理和监督等。

养老保险制度的主导者、积极推动者是政府。即政府成为养老保险制度的主导者和积极推动者。郑功成在2000年9月劳动和社会保障部首届咨询委员会第一次会议发言中就明确指出，在市场经济条件下，尤其是在通过加入WTO融入国际经济全球化的大背景下，经济领域的活动将被市场机制来调控，由此，政府的主要职责不再是直接的经济干预，而是转向管理公共事务工作，作为维护公共利益和保障民生的社会保障机制，理所应当成为政府中心工作之一。政府对养老保险的主导和推动作用表现在：一是积极推动养老保险立法，制订和颁布具体的养老保险政策，实施高效有力的行政管理，提供准确及时的养老保险信息和全面的服务；二是养老保险对收入分配的调节和国家对养老保险担负的责任。养老保险作为一项长久的制度安排是政府的责任，政府的支持也是养老保险制度创新的强力推进因素。

五、中国养老保险制度的创新及其完善策略

社会养老保险制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应，是各国在社会养老保险实践中的普遍经验总结。二战后，西方国家建立的一整套“从摇篮到坟墓”的福利保障制度，实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”，福利的恩泽遍及全体国民。但是，待遇水平的过高，养老保险项目的事无巨细，超过了经济发展的能力供给，从而给政府背上了十分沉重的财政包袱。社会养老保险的标准必须依据我国具体的经济发展水平而定，过高或过低的养老保险水平都是不可取的。

我国现在仍处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济与财政实力不够雄厚是社会主义初期阶段的特点，这也决定了我国社会养老保险体系建立的经济基础比较薄弱，养老保险水平要适当。如果养老保险水平定得过高，就会导致企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力，也会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，从而削弱经济发展的动力。但是，养老保险水平也不能过低，否则，就难以维持保险对象的基本生活，引发社会动荡。考虑到政府和社会两方面的承受能力，社会养老保险的范围只能逐步拓宽，程度只能逐步提高。养老保险的标准，要使职工在退休以后能够维持中等生活水平。

1、逐步做实个人账户

在我国，雇员个人不完全拥有雇主所有缴费，参保人在职死亡或退休后死亡时，而账户资金未用完的部分，账户中个人缴费的部分仍属于个人所有，而雇主缴费部分被纳入社会统筹基金。关于个人账户储存额用完后仍需支付养老金现行政策，相对应的规定从社会统筹基金中支出，实质上是一种“统账”混淆的制度。因此，无论是应对人口老龄化高峰，还是着眼于个人账户制度本身的要求，将个人账户做实都具有重要的意义。

做实个人账户是建立可持续发展的养老保险制度的必然选择，应当作为当前完善养老保险制度的主要内容。账户做实后，企业养老保险费率将会明显下降，我国将建立崭新的真正意义上的统账结合的养老保险制度。要改变我国的个人账户“空帐”现状，把个人账户做实，关键在于个人账户的管理与投资。目前，我国已经具备做实个人账户的基本条件。个人账户做实后，个人缴费将推出当前支付，当期收支随之会出现大缺口，各级政府应保持账户做实前对地方养老保险收支缺口的补助不变，还需要对做实账户后新增加的缺口补助不变，这是做实个人账户必须的成本。对此，有关专家学者提出了一些建议：一是由中央财政负担“转制成本”，提供适度补偿；二是地方财政调整支出结构，以确保配套资金；三是加强广范围的征缴工作，挖掘基金增收潜力。

2、加快养老保险立法步伐及监督体系

社会养老保险制度的统一和社会成员享受社会养老保险权力和机会的平等性，就涵盖了社会养老保险法制化，为社会养老保险的具体操作提供了法律依据。从实质而言，政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整被社会养老保险具体的制度安排所牵涉，因此，法律法规就是社会养老保险的设置、修改和变动的依据。具体地说，居民享受社会养老保险的权利及国家、社会提供养老保险保障的责任或义务由法律规定。从瑞典等西方国家建立和完善社会福利制度的经历来看，都是立法在前，操作在后，每实行一项福利措施，总是先有一项法律出台，对该福利措施作出明确的规定，使之有章可循，有法可依。

国家立法机关是养老保险制度的最高决策者，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确定。我国的养老保险制度改革始终是在政策主导下运行，缺少了法律的硬性保证，所以要加强养老保险制度的法制建设，以便更好的使养老保险制度改革能够在法律的主导下顺利进行。一种制度只有把它作为法律固定下来，这种制度才会具有强有力的强制性和约束性的作用。

随着我国社会养老保险已经从计划经济的政府全包型逐步向基金型过渡，十几年来，中央政府颁发了一系列的相关规定或条例，这些政府文件对我国养老保障事业的健康发展起到了强有力的支撑和保障作用。目前，由于我国的社会和经济都处于一个艰难的转型期，保费的收缴、欠债的清偿以及资金的管理和运营涉及各级政府职能部门和其他方方面面的机构个人，要确保政令畅通、令行禁止，确保我国养老金能够及时足额地收缴和发放，高效、安全地运行，制度的法律权威维护机制一定要健全有力，关键决策要有规范的法律程序，对投资安全要引入法律层面的保障力度，对重大失误和违法行为的界定和处置要有法律依据和力度，做到有法可依、违法必究、执法必严。

健全、完善社会养老保险法律制度，使养老保险法制化，是我国必须采取的紧迫之策，也是长远之策。养老保险的法制化建设，必须借鉴现有养老保险改革经验逐步加以规范并完善。

养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。养老保险监督体系分为四部分：一是基金监督制度。即一方面制定社会养老保险经办机构的管理规则，规范社会养老保险经办机构的管理行为；另一方面制定社会养老保险基金监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督机构、监督人员的行为等。二是行政监督。社会养老保险工作由政府的专门职能部门代表国家进行全程监督，养老保险立法的贯彻执行由国家审计机关定期监督，严格监督养老保险基金的收入、支出、投资等过程。三是审计监督。国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行依法审计，其审计结果向社会大众公布，从而使违纪行为得以杜绝和减少发生。四是社会监督。新的社会监督机构由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成，实行全面监督养老保险工作，社会监督的职能充分发挥。社会保险基金监督举报制度的建立，监督举报办法的制定，通过监督电话、公共媒体等多种渠道，接受各界对违反使用社会保险基金的举报，以加大力度查处违规动用基金的行为等。

3、阶段性提高退休年龄

阶段性提高退休年龄，特别是妇女的退休年龄，从而老年抚养比例降低，养老金发放的沉重压力减轻。提高退休年龄，在减少退休人口的同时还可以相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高 5 岁的话，当前退休人口会减少 1000 万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。

影响养老金负担水平的一个基本因素是退休年龄。一般情况下，在平均预期寿命和保障水平一定时，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，从而养老金负担就会降低。50 年代初规定男性 60 岁和女性 55 岁的退休年龄，而当时我国居民平均预期寿命为 49 岁，但目前我国人口平均寿命己上升到 70 岁左右，所以，我国存在着较大的空间提高退休年龄。自然，加剧就业压力是提高职工的退休年龄在短期内遇到的难题，但是，就中长期来讲，无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力而言，提高职工的退休年龄都是大大有益的。具体操作中可采取逐步提高退休年龄，推动经济的持续、快速、稳定发展。

4、逐步实现养老保险基金的保值增值

既安全又高效地管理和运营养老保险基金，对于保证养老金定额支付需求，提高经济效益，促进国家经济发展，都是非常重要的一个问题。政府部门管理的方式中，养老保险基金会被当成政府部门专用资金的来源，因此，如果服从于政治目的而不服从于非经济效益，这样对基金的保值增值不仅没有帮助，消费、赤字的危险性还会得到助长、鼓励。当然，若由非政府部门经营管理养老保险基金，则政府相应的职能部门有必要来对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的全面监控，我们为了防止舞弊行为，基金经营的法定资本金制度、财务公开和效绩评估以及严格的经济处罚制度就要逐步建立健全起来，使与养老保险基金的经济机构涉及投资范围、投资方式以及有关风险化的政策条件和环境条件能够得到相应的提供，从而来提高基金投资收益。

不能克服养老保险基金的财务危机，基金能否保值增值在很大程度上是其决定因素，把基金投入资本市场运营是实现保值增值目标必不可少的途径。20 世纪 80 年代后，养老保险基金投资运营开始在许多国家开始进行，从而来提高基金收益率，以满足长期支付养老金的需要。在基金的投资运营中，真正解决增值保值问题，需要注意三点：第一，为了确保基金的安全和完整，政府必须进行严格监管；第二，实现尽可能高的投资回报率，基金运营必须引入市场竞争机制；第三，要充分预计基金运营的长期金融风险，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中国特色的养老保险基金管理模式

在我国，企业的养老需求由于所有制、规模、性质、退休人员负担程度的不同而存在巨大差异，社会需求的充分满足只有多样化的养老保险产品才能提供，企业年金计划的出台就是其中之一，统一规范团体年金产品，提升养老保险供给能力。

从政府控制的养老保险基金管理模式到政府部门严格监管的养老保险基金管理模式是基金管理必须经历的两个步骤。一是养老保险基金管理过渡模式的构建。筹集基金的管理由独立的社会保险经办机构专门、专项负责，投资运营个人账户基金和统筹结余基金则由政府控制下的养老保险基金管理公司专门负责，并严格限定养老保险基金的投资范围，从而使养老保险基金的监督制度逐步建立和完善。二是养老保险基金的长远模式的构建。养老保险统筹基金的管理主要由社会保险机构专门负责，养老保险基金管理由政府部门制定严格的养老金法律法规，且养老保险基金投资运营由较独立的养老保险基金公司进行。

第三篇：关于我国失业保险制度的调研报告

关于我国失业保险制度的调研报告 摘要

在市场经济体制下，由于经济增长的周期性和经济结构的变动等原因，社会难以实现对劳动力的均衡配置，因此失业成为一种正常的、经常发生的现象。长期以来，各国采取各种措施增加就业机会，降低失业率，同时也制定了各种失业保障制度来保障失业者及其家庭的基本生活，并使在失业期间获得培训机会，提高其再就业的能力。在失业保障制度中，最基本的就是失业保险制度。建立失业保险制度，保障失业者及其家庭的基本生活，通过被动的承担风险和主动的促进就业，起到了调节劳动力供需、实现收入再分配、缓解社会经济动荡和促进社会经济发展的作用。目前，失业保险制度在许多国家已经具有多年的实践经验并取得了较好的成效。我国自改革开放以来，也开始逐步建立失业保险制度，现已初步形成具有中国特色的失业保险制度。但是，我国现行的失业保险制度在当前的金融危机的经济形势下，面对不断增加的失业人口，越发显得保障乏力。我们该如何使失业保险制度在更大的范围内发挥作用，如何使失业保险制度的促进就业功能在更大的程度上得到发挥，这已经成为我国乃至世界各国共同研究的重点。本文主要对失业保险制度的现状进行分析，提出了我国现行的失业保险制度存在的问题，并借鉴国外的先进经验，同时结合我国的具体国情，对改进我国的失业保险制度提出针对性的建议。本文主要采用文献研究的写作方法，主要的思路是“理论基础分析一现状分析一对策建议“。文章共分为四大部分：第一部分主要研究了选题的研究背景和选题的意义；第二部分主要是失业保险制度研究的理论基础；第三部分主要是对失业保险制度的现状进行分析并指出现行的失业保险制度中存在的主要问题；第四部分主要是借鉴国外失业保险制度的成功经验，并结合我国的实际情况，提出对策建议来促进就业。关键词：失业失业保险对策建议 Abstract In a market economy, the economic growth and the cyclical changes in economic structure and other reasons, the community is difficult to achieve a balanced allocation of the labor force, so unemployment is a normal, recurring phenomenon.For a long time, countries have adopted various measures to increase employment opportunities, reduce unemployment, but also developed a variety of unemployment insurance system to protect the basic livelihood of the unemployed and their families, and to receive training during the period of unemployment, to improve their re-employment capacity.In the unemployment insurance system, the most basic is the unemployment insurance system.Unemployment insurance system to guarantee the basic livelihood of the unemployed and their families, the risk through passive and active employment promotion, labor supply and demand play a regulation to achieve income redistribution to alleviate the social and economic turmoil to promote social and economic development.Currently, the unemployment insurance system in many countries already have many years of practical experience and have achieved good results.Since the reform and opening up of China, began to gradually establish an unemployment insurance system has been initially formed with the unemployment insurance system with Chinese characteristics.However, our current unemployment insurance system in the current financial crisis, the economic situation, the face of increasing unemployment, become increasingly weak protection.How do we make the unemployment insurance system in a larger context play a role, how to make the unemployment insurance system to promote employment function to a greater extent to be played, it has become common in China and the world focus of the study.In this paper, the status of the unemployment insurance system analysis, put forward China's current unemployment insurance system problems, and learn from advanced foreign experience, combined with China's specific national conditions, to improve our unemployment insurance system put forward specific recommendations.This paper uses methods of writing literature, the main idea is to ”theoretical analysis of an Analysis of a basic policy proposals.“ Article is divided into four parts: the first part of the main topics of the research background and the topics of significance;second part of the unemployment insurance system is mainly theoretical basis for the study;The third component is the unemployment insurance system to analyze the current situation and that the existing unemployment insurance system, the main problems;fourth component is to learn from successful foreign experience in the unemployment insurance system, combined with China's actual situation and put forward policy proposals to promote employment.Keyword:Unemployment;Unemploymentinsurance;Countermeasure;Suggest

一、前言

(一)我国失业保险制度研究的重要意义

1、完善的失业保险制度能促进社会稳定、和谐 随着我国市场经济运行机制的建立，集体企业和国有企业体制进行不断深入的改革，我国的城镇化水平进程加快，逐步打破了城乡二元经济结构。2007年，国有企业1200多万人已经面临失业，集体企业有大约400万人也面临失业。从我国的劳动力供给情况来看，到2010年，我国的城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求来看，劳动力新增就业岗位只有4000万个，有1000多万的劳动力也将面临失业。同时农村的剩余劳动力还不断向城市涌进，城镇的新生劳动力以每年1000万的速度递增。由于近来受金融危机的影响，高校毕业生的就业问题和返乡农民工的就业问题逐渐凸显出来，并且下岗职工的再就业形势不容乐观。失业大军在不断扩充，劳动力的供需矛盾越来越明显，导致我国的就业压力巨大，就业形式十分严峻。就业问题已成为我国改革进一步深化的瓶颈，在市场经济的条件下，就业和社会保障是不可分割的整体，在社会保障制度各子系统中，失业保险制度对就业最直接。象我国这样一个人口众多的发展中国家，经济水平和财力也决定了不可能把大量年轻、缺乏技能的失业者养起，但是如果不把就业问题处理好，两级分化会越来越严重，贫富差距会进一步加大，社会的稳定会受到严重的威胁。所以我国建立完善的失业保险制度迫在眉睫。我国应该根据自己的政治、经济和人口的现实情况，并在借鉴国际经验的基础上，建立适合中国国情的新型失业保险制度。众所周知，失业保险的目标主要是保障尽可能多的失业者失业期间的基本生活，来维持社会稳定、缩小劳动者之间的收入差距，还要保证劳动力的合理流动，促进劳动力资源的合理配置和经济的发展，发挥“自动稳定器”的作用。所以失业保险制度是失业保障制度的基础，没有规范、完善的失业保险制度，社会就不会和谐和稳定，市场经济也得不到发展。

2、完善的失业保险制度是实现社会经济持续发展不可缺少的动力 毋庸置疑，失业是当前市场经济运行中我国社会经济发展面临的一大难题。失业保险制度就是通过对没有生活来源的贫困者、遭遇不幸者、一切工薪劳动者失去了劳动能力或工作岗位后，给予补助，满足基本生活需要，消除社会成员的不安全感和解决失业这个难题。因此可以说失业保险是保障社会安全的体系，也是构建和谐社会的重要的一环，通过实现个人生活安定而达到整个社会的安定。同时完善的失业保险制度可促进社会的稳定，当人们生活稳定、安全的时候，也会对经济秩序的稳定起着积极的促进作用。只有经济秩序的稳定才能为经济的持续发展带来动力。一个完善的失业保险制度不仅要提供生活保障的功能，还要有帮助失业者再就业和防失业的功能。因此建立完善、健全失业保险制度势在必行。由于失业问题越来越成为困扰我国社会稳定和经济发展的重大难题，所以进一步完善失业保险制度研究不仅具有理论意义，也具有现实意义。(二)我国失业保险制度的研究背景

1、国外研究现状及成功经验(1)国外的失业保险制度现状 ①日本的失业保险制度

日本在1947年就根据失业保险法实施了失业保险制度，在受保者失业后，向其支付失业补助金，来保障失业者的生活稳定。1974年，日本雇佣保险法出台，以替代《失业保险法》，1975年正式实施新的雇佣保险制度。新的雇佣保险制度不仅支付失业补助，而且还进一步预防失业、稳定雇用、扩大就业。1984年，日本失业保险法又进行了调整，创设了“重新就业补贴”。在1993年，对雇佣保险制度又做了一些修改，修改内容有：第一，对大量雇用高龄劳动者的企业实行奖励的制度。对高龄劳动者实行“继续就业政策”。第二，规定退休年龄为60岁，而在70年代中期，退休年龄为55岁。第三，对60岁-65岁的受雇劳动者来说，如果现行工资低于60岁时的退休工资，政府将给予受雇劳动者一定的工资补助。第四，为了使妇女能够更好的兼顾工作和育婴，增设了“育婴休假补助’’制度，对休假者补助其休假前工资的25％。在1998年，日本失业保险法律再度调整，对因护理家人而中止工作的人实行“连续就业补助“。同时还设立了“教育训练补助”制度。从日本的失业保险体制的发展历程来看，日本的失业保险制度很详尽，通过有效的经济手段从劳动者和雇佣者两个方面来刺激劳动力的供给和需求。尽管日本的失业率一直有上升的趋势，特别实在金融危机的影响下，但是领取失业保险的人逐年在增加，而且失业基金还有结余，说明日本的失业保险体制有强大的保障功能。之所以有这么强大的功能，有以下几个方面的原因：一是日本财政花费大量资金在失业保险方面，保障了失业者的基本生活来源。二是政府通过加强职业培训、职业介绍来促进就业。三是政府能有效的预防失业，对不裁员的企业实行奖励制度。②瑞典的失业保险制度

瑞典也非常重视失业保险制度的建设。瑞典的社会保险在全世界都是搞得最好的。瑞典的失业保险制度的现行立法是根据1956年的工会关联办法和1973年的劳工市场的支持而建立的，是由国家补助的自愿保险和劳动力市场失业救济组成的制度。自愿保险项目采取的形式是国家资助，工会主办，个人自愿参加，由工会或自我雇佣者组织成立失业保险基金会，向失业者提供失业保险金。自愿保险项目覆盖的范围很广，包括了65岁以下的参加了工会或者自我雇佣者组织的失业保险基金会的雇员或自我雇佣者。劳动力失业救济项目由政府部门实施，为那些没有参加失业保险而设置的劳动力市场进行现金救济。它覆盖了那些没有参加自愿保险项目的雇员和20岁以上正在求职的年轻人。劳动力市场救助是从1974年开始，由劳动力市场局和各省及市场劳动部门负责行政监督，由全国社会保障局和地方社会保障部门主管此项救济金的发放。瑞典实施的切实可行的失业保险政策，使得就业水平在西方居前列，失业率在90年代一直保持3％左右，除了在1993年略高于日本和美国。在战后70年来，瑞典针对就业采取的失业保险制度是有很大成效的。瑞典所首创的变被动保障为积极保障的劳动力市场失业保险政策为我们提供了极为成功的经验。完善的失业保险制度除了具有为失业者提供基本生活的功能外，还具有帮助失业者再就业和预防失业的功能。瑞典积极创新就业机会，大力发展第三产业，使劳动力市场更加活跃，另外在瑞典，只要加入失业保险基金就可以领取失业津贴，即使没有加入失业保险基金，也可以领取失业救济金。失业保险覆盖了几乎所有失业人员。这些措施既解决了大部分劳动力就业，又促进了社会的稳定。③德国的失业保险制度

德国实行强制性和自愿性相结合的双重制度。1927年联邦德国颁布了《失业介绍法》和《失业保险法》，开始建立失业保险制度。1969年颁布了《劳动促进法》和《职业培训法》，使失业保险体系逐步得以完善。1974年又颁布了<失业救济条例》，使失业保险更加法律化、规范化。德国建立失业保险制度的目的在于通过向失业者支付失业补贴和失业救济，以维持他们的基本生活。

失业保险的实施范围，包括全体的受雇人员，农业人员、家务工人、学徒和接受培训的人员也包括在内。但不包括临时工和家庭手工业者。

失业保险的资金主要有三个来源，分别是雇主按工资总额的2．05％缴纳失业保险费；雇员按收入的2．05％缴纳失业保险金；政府根据《就业促进法》给予补贴，并补贴任何亏损。政府还负担失业救济费用，并为失业者缴纳保险费。

失业保险的给付条件。一是受保人最近三年内起码受雇360天(季节工人180天)；二是失业介绍所登记失业，具有工作能力并愿意接受工作介绍；三是失业，或一周工作少于20小时。对于自动离职、有不良行为、不接受培训或再培训者将取消领取失业保险金的资格。此外，建筑行业的工人因气候恶劣停工，可享受特种救济金。在特定的情况下，雇员由企业安排从事较少的工作周，可得到特种救济金，弥补收入的暂时损失。

失业保险金的给付标准和期限。给付标准为受保人失业前税后收入的68％。从失业的第一天起支付16～52周(年满49岁者，至多28周)，视受保人受雇时间的长短而定(享受最高52周的，需受保156周)。

德国还实行了失业援助计划，对于无权享受正常保险金和在正常保险金给付期过后的失业者，按在职税后收入的58％支付(独身者为56％)救济金，无期限限制。失业援助计划的资金完全由政府财政负担，其待遇水平比失业保险给付标准低。德国实行失业援助计划的目的在于促进失业人员的再就业。为失业人员提供了多层次的保险制度，避免了部分失业者因未能就业而陷入生活贫困、就业更加困难的情况。(2)国外失业保险制度的经验

西方各国在实施失业保险制度已经有半个多世纪的历史了，在不断的实践过程中，创造了很多宝贵的经验，主要有以下几个方面的经验。第一，失业保险逐步向多重保障发展，建立了复式保障结构。如失业保险和失业救济相结合、失业保险与企业失业补助的结合等。这对提高失业者及其家庭的基本生活保障程度都有较大的作用。

第二，普遍强调失业保险的给付条件。如法定劳动年龄、非自愿失业、必要的劳动经历、缴纳保险费的年限等。各国在实施过程中由于国情不同，在给付条件方面的侧重点也有所不同。有的国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动愿望，因此有非常严格的就业期规定。有的国家在情调就业期的同时，根据失业率的变化来规定就业期的长短。

第三，约有半数以上的国家要求企业、个人、政府三方共同承担保险费用。以日本、英国、德国等国家为典型。

第四，给付标准方面。目前许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即一般都在本人原工资收入的40％-60％之间。国际劳工组织的第102号公约所规定的给付标准为“四口之家给付标准应达到原工资收入的45％以上一。不少国家为了与失业救济拉开距离，把给付标准定在最低工资的标准之上。第五，把促进就业作为失业保险制度的重要内容。比如德国就把促进失业人员再就业作为一项重要任务，按《劳动促进法》规定，德国的失业保险金不仅用于为失业者支付失业补贴和失业救济，还用于包括就业介绍、职业咨询、职业培训、职业教育等增加就业机会的工作中。在支持再就业培训方面，有些国家的做法是对参加培训并取得资格证书的失业人员，有增加失业保险金给付额的奖励；参加培训的失业者可延长失业保险给付期、享受生活补贴等。

2、国内研究现状 我国的失业保险制度建立较晚，自从1986年建立以来，对促进失业人员再就业、保障失业人员的基本生活等方面发挥了积极的作用。失业保险是失业保障制度的重要组成部分，它除了受社会经济发展总体水平的影响外，还与各国的国情息息相关。近年来，我国的理论界和实务工作部门对失业保险的制度模式、改革方向等方面有～些探讨，但也引起了一些争议。这些问题的探讨对我国失业保险制度的改革和发展具有重要的意义，所以我国失业保险制度的研究引起了研究者的广泛关注。

许多研究者对我国失业保险制度研究进行了深入的理论探索和实践，针对我国当前失业保险制度中存在的问题提出了宝贵的建议和对策。现有的研究主要集中在我国失业保险制度存在的主要问题以及为什么我们要完善失业保险制度的原因，从而提出了完善我国失业保险制度促进再就业的对策和建议。第一，关于现行失业保险制度存在的主要问题，主要有失业保险的覆盖面低、体系结构单

一、基金面临支付危机等。随着改革的进一步深入，失业的严重性加剧，2003年底，“再就业服务中心的退出’’，导致失业保险独立支撑失业保障体系，如果没有新的资金资助，失业保险将很难支撑下去。这一系列问题影响了失业保险的可持续发展{王文甫，2008(4)；陈姣娥，2005(11)}。另外杨方方、郑功成的《中国失业保障体系的现状和未来挑战》分析了失业保险制度实施上的困难，以及在实施失业保险制度的过程中管理水平的不健全和监督监管上形同虚设，力度不强。还有的学者认为我国的失业保险管理体制分散和失业保险金收缴困难影响失业保障工作的正常运转。因为地方政府要拿出大量资金来从事失业保险工作，另外由于国有企业经济效益的下降，从企业收取保险金的困难加大，影响了失业保险工作的正常运转{梁卫雄，2007(4)}。第二，关于要完善失业保险制度的主要原因，学者们从三个方面分析了建立和完善失业保险制度对我国的经济体制改革和社会安定有着重要的作用。第一就是为深化国有企业改革、搞活国有大中型企业创造了比较好的外部环境；第二是社会主义市场经济体制建设需要完善失业保险制度；第三是我国的城市化、工业化过程的实现需要失业保险制度的完善。第三，关于完善失业保险促进再就业的对策建议，众多学者从不同的角度提出了可行性的建议。主要包括在企业和个人提供的基金不足的情况下，政府要起到托底的保障作用，而且要在有限的时间内，保证失业者最低生活的前提下，鼓励失业者积极去找工作；我国的失业保险覆盖的范围仍然很窄，需要进一步扩大，但在扩大的同时要制定出相应的领取者资格的限定条件{应永胜，2006(10))。有的学者认为，要解决我国失业保险制度中出现的问题，必须从我国的国情出发，建立一个简单易行的失业救助行政管理系统；与社会救济相结合解决失业人员的生活保障问题，弱化失业人员对政府和社会的过分依赖{赵宇峰，2004(2)}。有的学者认为，在理顺失业保险的管理体制同时要完善失业保险的支付制度，加强失业保险的法制建设{应永胜，2006(4)}。还有的学者主张，在我国失业保险制度进一步完善的过程中，要尽快建立我国的失业公积金制度，即使失业公积金制度不能成为我国失业保险制度的主要类型，但至少可以通过它的运作来激发人们的独立意识和再就业动力，以此来解 决在经济发展过程中越来越严重的失业问题{任碧云，2003(8))。此外，还有一些学者着重研究了国外的失业保险制度建设，分析了国外的失业保险建设覆盖范围、资金来源、失业保险的待遇，为我国的失业保险制度建设提供了借鉴的经验。例如：要扩大失业保险的覆盖范围，使每一个失业人员都能保障最低的生活水平。加大失业保险基金的筹资渠道，在基金上鼓励和动员企业和社会各界的积极资助，拓宽基金的来源。还有就是进一步加强失业保险的法制建设，尽快制定和通过《失业保险法》及其配套的法律，以维护失业保险法律的真正效力。

二、调研的目的：

1、对我国的失业保险制度进行研究有助于改变社会不稳定的局面失业保险的基本功能是保障失业人员的基本生活，维护社会稳定。这与我国构建和谐社会的目标是一致的，构建和谐社会要求是要以人为本，发展成果要由人民共享，促进社会稳定。本文研究了失业保险促进社会稳定的重要意义。对于整个社会而言，失业意味着失去了参与社会经济生活、获得社会归属感的最重要的机会，从而使自己的物质要求和精神要求得不到满足回，抢劫、扒窃、谋财害命等犯罪活动也会增加。因此，失业率的提高必将成为社会稳定的消极因素，失业也必将威胁着一个社会的安全稳定和经济的健康发展。2009年4月20日，人力资源社会保障部副部长张小建提出“要充分认识稳定就业的重要性和紧迫性，一手抓扩大就业，一手抓稳定就业，充分发挥失业保险预防失业的作用。把稳定就业作为失业保险的首先任务。’’由此可见，稳定就业是多么的重要，只有稳定了就业，改善目前的失业保险制度，使劳动者的基本生活得到保障，有利于劳动者的身心健康，为劳动者素质提高和劳动者再生产的顺利进行提供基本保障，对社会也将起到稳定的作用，成为社会的“安全网”和“稳压器“。完善失业保险制度是当前迫在眉睫的任务，对社会的稳定有重要意义。

2、分析我国失业保险制度存在的问题及重要性和紧迫性我国的失业保险制度建立比较晚，但是经过二十几年的探索，也逐步在走向成熟。在当前的金融危机形势下，失业人数的不断增加，我国现有的失业保险体制已经应付不了，从而也暴露出我国失业保险体制中存在的问题。本文研究和分析了我国的失业保险体制存在的问题和完善失业保险的重要性及紧迫性，存在的问题主要包括：第一，目前的失业保险的实施范围小，还不能完全解决所有社会成员的失业保险问题。第二，失业保险体系结构单一，失业保险资金来源单一。第三，失业保险的立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任。第四，失业保险的统筹层次低，资金运用不合理，管理散乱。第五，失业保险金面临支付结余，如何来合理运用这部分结余资金。第六，缺乏相应的资格审核机构，导致失业保险的资格条件审核不严格。第七，我国政府对失业者的培训和就业指导能力较弱。完善失业保险既是社会主义市场经济体制建设的需要，也是加快城市化、工业化进程的推动力。

3、提出改进我国失业保险制度的对策建议

目前，西方发达国家的失业保险体制比较完善，因为这些国家劳动力市场的组织程度较高，为失业保险制度提供了一定的基础，而我国的失业保险制度虽然也取得了一定的成就，但是还不够完善，还不能完全适应当前经济形势的需要。针对我国失业保险存在的问题，本文在借鉴国外成功经验的基础上，提出有针对性的对策建议。国外的成功经验主要包括：第一，要把失业保险的管理体制理顺。第二，完善失业保险金的支付制度。第三，将消极的救助变为积极的就业保障，充分发挥促进就业的功能。第四，加强失业保险的法制建设。第五，开征社会保障税。第六，保险基金不能过多依赖国家税收，应由政府、业、职工三方面来共同筹集。建设我国失业保险体制的主要措施：第一，要扩大失业保险的覆盖面。第二，加快第三产业的发展。第三，与社会救济相结合来解决失业人员的生活保障问题。第四，完善积极的就业对策。第五，就业培训和就业指导应由政府主导和整个社会的参与。第六，建立失业预警和失业保险金监测制度。第七，进一步使失业保险政策制度化。

三、调研的方法

1、文献研究法

文献研究法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实科学认识的方法。文献法是一种古老、而又富有生命力的科学研究方法。对现状的研究，不可能全部通过观察与调查，它还需要对与现状有关的种种文献做出分析。文献法属于非接触性的研究方法。没有继承和借鉴，科学不能得到迅速的发展，决定了人们在研究先前的历史事实时需要借助于文献的记载，在发展科学领域时需要继承文献中的优秀成果。现代科学研究不仅需要以人之间协作为条件，同样需要以利用前人的研究劳动成果为条件。一般来说，科学研究需要充分地占有资料，进行文献调研，以便掌握有关的科研动态、前沿进展，了解前人已取得的成果、研究的现状等。这是科学、有效、少走弯路地进行任何科学工作的必经阶段。文献法的一般过程包括五个基本环节，分别是：提出课题或假设、研究设计、搜集文献、整理文献和进行文献综述。本文主要采用了文献研究法，通过收集、整理关于失业保险方面的文献资料，指出现行失业保险的现状，并提出适合我国形势的失业保险的建议和措施。

2、定性和定量法

定量分析方法则是对用数量所描述的内容，或者其他可以转化为数量形式的数据进行分析和处理的方法。定量分析是假定概念的成立，并对其进行数值上衡量。定性分析法称“非数量分析法’’，主要依靠预测人员的丰富实践经验以及主观的判断和分析能力，推断出事物的性质和发展趋势的分析方法，属于预测分析的一种基本方法。这类方法主要适用于一些没有或不具备完整的历史资料和数据的事项。本文运用定量分析法，根据相关的数据来说明了我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定性分析法，借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结出我国失业保险制度的发展趋势。我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定性分析法，借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结出我国失业保险制度的发展趋势。

3、调查法

它是指调查者以正确的理论与思想作指导，通过访谈、开座谈会、问卷、测验等手段，有计划地广泛了解(包括口头的或书面的，直接的或间接的)、掌握有关具体情况的历史、现状和发展趋势，或有关的成果和经验、问题和教训，并在大量掌握材料的基础上，进行分析综合，得出科学的结论。调查法一般是不受时间和空间的限制，可以通过多种手段收集资料。采用调查法，收集资料的手段多、速度快，涉及人数和问题的范围广。它可以通过访问、座谈、问卷、测验等多种手段向熟悉研究对象的第三者或当事人了解情况；也可以通过测验、收集书面材料等途径了解情况，掌握具体的现状。调查法的全过程，一般分为确定调查课题，制定调查计划；收集资料；整理资料；总结、撰写调查报告四个步骤。本文是在通过调查的基础上，广泛了解我国失业保险的现实情况，从而提出针对解决我国失业保险中存在问题的有效措施。

四、调研内容

(一)我国的失业保险制度的现状

1、我国失业存在的特殊性

由于我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布格局不合理。劳动力大量分布在第一产业，资本却主要集中在第二产业。而且，在传统的计划经济体制下，充分就业是社会主义体制优越性的表现，国家强制安排就业，实行“低工资、高就业”的就业政策。在这种政策的实施下，首先企业是无法选出有竞争能力的人才，其次是劳动者也无法根据自己的能力自主择业，使劳动者丧失了就业的热情。同时，我国的隐性失业和隐性就业问题比较严重。隐性失业人员主要有大量的农村剩余劳动力向城镇转移和国有企业存在的在职失业人员。长期以来，政府是坚持富余人员企业自主消化。目前，面临的最难的就是国有企业存在的大量的富裕人员，使企业的负担太重，无法自主消化，据估计，我国的隐性就业人员已达1500万以上，随着市场机制的变化，隐性失业人员逐渐明显化。而与隐性失业相对的隐性就业在西方国家被称为非公开就业。在我国，有的人在从事第一职业时，态度不认真，甚至还有的人干脆以请病假、办病退为借口不上班，这样是一方面在享受着单位的福利，另一方面在大力发展第二职业。于是，这些隐性就业人口存在着双重保障，而那些下岗工人却没有保障，造成本来就短缺的失业保险基金的负担更重，造成了人力资源和失业保险基金的浪费。

2、我国失业保险制度的现状 经过二十余年的探索和变革，我国已经初步建立了具有失业预防、就业扶助和失业保险的多元化功能的失业保障制度。我国现行的失业保险制度是1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》，按照《失业保险条例》，我国的失业保险制度已经具有较全面的内容和完整的管理体系。我国的失业保险工作已进入了一个新的发展时期，正朝着“制度完善，资金雄厚，管理服务优良’’的目标健康发展。基本内容如下：其一，就覆盖范围来看。我国的失业保险实

施范围包括所有的城镇企事业单位的职工∞。这里的城镇企业指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。其二，失业保险的资金来源。包括城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、政府提供的财政补贴、失业保险金的利息、依法纳入失业保险基金的其他资金等。其中城镇企事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的l％缴纳失业保险费。其三，失业保险金的给付期。失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为24个月，最短为12个月；累计缴费时间慢5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月①。其四，失业保险金的发放标准。按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府规定。其五，失业保险金的支付项目。包括失业保险金、领取失业保险期间的医疗补助金、丧葬补助金、失业保险期间接受培训和职业介绍的补贴以及国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。其六，失业保险的资格条件②。一是按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年的。二是非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者。(二)失业保险制度存在的主要问题

1、失业保险的覆盖面低

《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。’’从理论上讲，在市场经济中，劳动者一旦非因本人意愿中断就业、失去工资收入，其生活将面临困难，再就业也需要相应的帮助，所以，这类劳动者失业后应当得到经济补偿和再就业方面帮助，使其尽快度过难关。目前我国的失业保险仅覆盖城镇单位的正式职工，而非公有制经济、私营企业及其他类型企业的参保人员极少，大量农村剩余劳动力和城镇下岗职工没有纳入到失业保险的范围中。根据中国统计年鉴提供的统计资料，2002年参加失业保险的人数为10182万人，占城镇从业人数的41．1％，其中国有企业职工为9259．2万人，90％以上参加了失业保险。由此可见，参加失业保险的人中，国有企业的人还是占了大多数。随着就业形式的多样化，非公有制企业已经成为我国解决就业的主要途径，但是没有享受失业保险的人会越来越多。这样会限制非公有制企业的发展，不利于促进就业。总的来说，现行的失业保险还是存在着覆盖面低的问题。

2、失业保险体系结构单一

在我国长期处于处于劳动力供大于求的背景下，随着经济结构的调整，曾使大批职工失去工作岗位，下岗问题是中国经济体制特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业。下岗职工基本生活保障是在社会保障体系不健全、劳动力市场发育不充分的情况下采取的过渡性措施。到2003年底，随着“再就业服务中心“的退出，下岗失业保障制度的使命也面临结束，国有企业下岗职工基本生活保障完全归入失业保险，就形成了失业保险独立支撑失业保障体系的局面。当所有下岗职工纳入失业人员的范围，将使领取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行的失业保险法规筹集的资金根本无法应付需要。目前，受美国金融危机的影响，新一轮的失业者和下岗职工将使单一支柱的失业保险面临巨大压力。如果不能扩大失业保险基金的筹资渠道、不能增加失业保险基金的征收比例，同时又没有新的资金资助为失业保险体制分担，那么将加重失业保险的基金负担。这种单一的失业保险制度结构将很难支撑。

3、失业保险的立法层次低 我国社会保障立法比较滞后，尽管在2004年3月14日全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中已经明确将社会保障制度纳入宪法，但没有社会保障的专门立法，如《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人大或常其委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。这样就无法准确把握政府、企业和个人在失业保险中的责任和义务，对个人权益的维护和保障无法实现。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱：一方面失业保险基金筹资困难，大部分城镇企事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费“不缴”或“欠缴”行为，据1998年下半年的统计，全国企业拖欠保险费总额达365亿元。另一方面出现挪用、挤占、截流社会保险基金的行为，据1999年上半年统计，养老、失业两项保险基金被违法挪用、挤占量达133亿元。

4、失业保险的管理体制不顺

我国的失业保险的管理体制不顺主要体现在：第一，失业保险金的支出极不合理，失业保险资金的使用漏洞十分严重。由于我国失业保险缺乏监督管理体制，地方政府对基金的挪用现象尤为严重，基金运营过程中乱投资等违规行为屡见不鲜，这种非正常的保险机制，大大弱化了失业保险的作用，滋生了腐败现象。第二，失业保险的管理体制极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理和块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其是，这样往往导致业务交叉、成本上升。第三，失业保险内部管理机构设置、管理费提取比例等缺乏严格的规范。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。在管理机构的设置上应明确规定其职责和权限，保障失业保险运作的独立。第四，失业保险的管理水平不高。特别是在下岗职工归为失业者，由统一的部门来管理时，下岗职工、失业人员、参保人数、缴费基数等重要数据或多或少存在不准确的情况，源于统计手段落后，管理手段不高。第五，失业保险的管理体制分散。多年来，我国的失业保险基金一直采取市、县分级统筹管理的方式。这使得在经济发达地方企业效益好，就业人员多，征缴基金多，支出较少，而经济发达地区则反之。这种分散的管理体制导致各地使用保险金的差异很大，不能体现社会互济、风险共担的社会保险责任。

5、失业保险基金面临结余

我国的失业保险水平低下，但是近年来却面临失业保险基金的结余。而到2008年9月全国失业保险基金已经结余1200亿元，截止2009年5月全国失业保险基金滚存结余1400亿元。全国每个省都有结余，东部七省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿。最新数据显示，广东100多亿失业保险基金结余中，仅广州市就占85亿元，而其市每年的支出仅在3到5亿元。失业保险基金结余的原因：其一，并非是地方政府的“失责”，而是由于90年代末失业保险制度出台时，当时主要基于大规模职工下岗失业的特殊背景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，因而促进就业的资金支出非常有限。其二，由于我国的失业率计算并未将大量农民工群体、城镇待业青年纳入其中，失业保险享受的人群范围就很有限。如2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为1 1645万人，不足城镇就业人数的一半。

6、失业者的资格条件审核不够严格

我国失业保险制度的主要目的在于保障失业人员基本生活从而促进再就业，同其他的社会保险相比，其资格条件严格而特殊，包括要处于法定劳动年龄、具有劳动能力、非自愿性失业、失业后有就业愿望等。在1999年颁布的《失业保险条例》对领取失业保险金的资格作了严格的限定，规定重新就业者停止领取失业保险金，不能继续享受失业保险待遇。但是在现实生活中，由于部分规定较为粗放，在就业时间的限制上没有做出具体的规定，同时欠缺相应的资格审核机构，导致我国的失业保险基金存在大量的显性流失情况，往往使一部分人一边享有就业收入一边领取失业保险金，这部分人就是人们常说的“隐性失业者“。目前，我国既没有对“就业’’和“失业”的界限做出明确的规定，也没有设立专门的失业保险资格审核机构，从而无法使真正的失业者早日进入失业保险体系，也无法使隐性失业者退出失业保险体系。如果我国能象西方发达国家那样，对失业者和就业者加以区分，并设立专门的资格审核机构严格把关，建立失业申报和就业申报双重申报制度，这样一方面使失业保险金落到实处，另一方面也能解决隐性失业导致失业保险金的流失。

7、培训和就业指导能力弱

我国的失业保障的培训和就业指导能力弱主要表现在：第一，由于我国的失业人员中大部分是文化教育水平程度不高的人群，他们的专业技术水平低，一旦失业时间长，再就业困难，这使他们对自己丧失信心，产生自卑感，影响重新就业的努力。对这些失业者，应该首先从心理上帮助他们消除自卑感，全面认识就业形势，建立重新就业的信心。但是目前我国这方面的培训和指导很薄弱，还有待加强。第二，我国面对现今如此大的就业压力，各级政府和有关部门想法设法，开辟多方就业渠道，在诸多方法中，最本质的就是加大对失业人员的培训力度，提高劳动者的素质，但是我国用于培训的资金有限，需要先收培训费再进行就业培训，这样必然导致失业人员的培训积极性不高，从而导致政府的培训能力低下。第三，我国政府指导组织下的公共就业服务对再就业，特别是就业困难群体实现再就业的作用发挥不大。主要是我国政府对失业人员的就业和生活状况了解的不充分，所以无法有针对性的对失业人员进行职业技能培训、就业去向指导、就业优惠和其他就业服务，也不能加快失业人员再就业。

(三)完善我国失业保险制度的重要性和紧迫性

1、深化国有企业改革创造好的外部环境 国有企业在我国的经济社会发展过程中，处于十分重要的地位，同时国有企业改革的成败决定着我国经济能否持续稳步的发展，所以我们把国有企业改革作为一项重要的任务来完成。在国有企业改革的过程中，一些经济体制不活的企业面临经营困难、效率低下、富余人员较多。企业大量多余的人员的安置问题成为国企改革的最大障碍。为了消除富余人员带来的障碍，必须把这部分下岗职工纳入到失业保险的统一体系中。因此，完善失业保险制度为处于攻坚阶段的国有企业改革创造了好的外部环境。

2、社会主义市场经济体制建设需要完善失业保险制度 我国在上世纪70年代末，开始了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，在近30多年的发展过程中，社会主义市场经济体制日益完善。在经济全球化的趋势下，我国企业在社会主义市场经济体制的运行下参与竞争，必然导致优胜劣汰，对于资源配置合理的企业能获得较大的生存空间，而对于资源配置不合理的企业可能会破产从而导致工人失业，也可能会因为发展困难而裁员。在社会主义市场经济体制建设的过程中，因为有竞争，所以劳动者失业会频繁的发生。为了更好的运行市场经济体制，必须要建立一个完善的失业保险制度来解决不断发生的失业。因此，完善失业保险制度是市场经济体制建设的迫切要求。

3、我国快速的城市化、工业化过程需要失业保险制度的完善。

我国在实现快速城市化、工业化的初期，当时我国还处于计划经济时代，由于大量的乡镇企业迅速发展，提供的就业岗位也迅速增加，使得大批的农村剩余劳动力涌向乡镇企业，乡镇企业获得了良好的发展机遇，而我国的大型国有企业却发展困难。随着我国加入世贸组织以来，市场竞争更加激烈，乡镇企业的发展面临许多瓶颈，乡镇企业提供的岗位随之减少，而国有大型企业却逐步走出困境推动了我国城市化和工业化的进程。在国家高度重视城市化和工业化的背景下，由于只重视大中城市的工业化发展，忽略小城镇的工业化，势必为社会提供的就业岗位减少，同时大规模的农村剩余劳动力不能实现有效的转移，加之城市下岗职工和新生劳动力的出现，城市各部门的失业人口增加，由此可见我国失业趋势相当显现。面对如此严峻的就业形势，除了在快速的城市化、工业化过程中最大程度的实现农村劳动力转移外，还需要努力扩大城市劳动力方面的需求。但是，仅仅靠解决就业问题来缓解就业趋势并不是唯一的途径，加快建立和完善失业保险制度也是一项重要举措。

五、调研结论及建议

(一)借鉴国外失业保险制度建设的成功经验

1、理顺失业保险的管理体制

发达国家的失业保险管理体制有多种形式，有美国、英国、日本等的政府直接管理形式；有德国、法国、意大利等的自治机构管理形式；有瑞典、丹麦、芬兰的工会管理形式。根据发达国家的经验并结合我国的具体国情，采用由劳动者、企业、政府共同组成有关机构，进行合作式的管理的自治管理机构更符合中国的实际。这实质上就要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。现在全国建立起的失业保险机构就是这样的一种组织，虽然是非营利性的单位，但是在职责、业务等方面还很难独立，在实际操作中还存在着体制不顺等现象。理顺失业保险的管理体制、加强失业保险机构的职责、权力的相对独立性，显然已成为市场经济失业保险制度过渡的一个突破口。

2、完善失业保险金的支付制度

失业保险金的发放不能单独依靠失业来作为衡量标准，而应从隐性失业收入和领取失业保险金的资格进行审查来考虑。在失业保险金的发放上，应体现权利和义务的对等，失业者享受的权利形式更多样化，同时对履行义务不同的失业者给予不同的待遇。目前，虽然我国已经建立了个人缴费制度，但是我国实行的失业保险金支付标准并没有跟工资联系起来，在大部分地区都发放绝对平均的失业保险金额。这样的失业保险金支付制度不仅损害了失业保险的公平性原则，而且降低了人们就业的积极性。当前世界上比较流行的失业保险观念，就是按照最低工资发放失业保险，这种做法能优先的体现权利和义务的平等。如法国采取的“按工资的一定比例+定额给付”的做法，这种方式既体现了失业者个人原工资收入的差异，又照顾到了失业者之间的公平待遇。另外，在失业保险金待遇的发放标准上，应进一步加强调查研究，制定出合理的支付标准，在条件允许的情况下，可以针对不同的缴费情况实施不同的支付标准，学习国外的先进经验，采取在初领失业保险金时，待遇要高些，然后逐渐递减的原则，逐步建立起与缴费数量、缴费的时间，多档次的失业保险支付制度。同时，对个人缴费数量越多，可享受的失业保险待遇越高。对实行多档次的失业保险支付制度应建立一个最低的标准，以保证劳动力市场的正常运行。对于自谋职业者发放一次性失业保险金，作为再就业的启动资金。

3、改变消极的救助为积极的就业保障

一个完善的失业保险制度除了具有为失业者提供基本生活保障的功能外，还具备帮助失业者再就业的功能。消极的救助是一种事后补偿，不仅不能有效的防止失业而且还会使成本越来越高。因此，改变消极的失业救助为积极的创造就业机会，不仅使劳动力市场更加活跃，而且能减少大量的失业人数。要完善积极的就业保障功能，应注意以下几点：第一，抑制解雇。通过增加雇主缴纳失业保险金和稳定就业形势来限制裁员。基于当前的就业形势，人力资源社会保障部目前“稳定就业形势”的政策着力点在于减轻企业的社保压力，缓解参保企业困难、避免大规模集中失业的角度切入。如果失业保险基金提供适当的援助，可以帮助企业渡过难关，避免大规模裁员。第二，调整失业保险金中的用于职业培训的比例。通过对失业人员进行有效的职业培训，可以增加在社会中的竞争力。第三，调整失业保险给付期的待遇。这种做法是鼓励失业者更快就业，根据失业期限的长短来确定给付额。第四，发挥职业介绍机构的作用。通过职业介绍机构这种渠道，为失业者提供及时的就业信息，促进再就业。

4、加强失业保险的法制建设

当前我国失业保险发展缓慢的重要原因就是立法的滞后，因此我们应加强失业保险方面的法制建设。早在90年代我国已经制定了《失业保险条列》，但是这仅仅是一个行政法规，还没有达到立法的高度，对挪用、侵占保险金等违法行为，处罚力度不够，所以应加强失业保险方面的法制建设。主要有三个方面：第一，尽快制定《失业保险法》，确定失业保险的对象、失业保险基金的筹集、失业保险基金的领取等，从而提高失业保险体制的运行效率。第二，在’宪法中增加失业保险方面的条款，来增强失业保险法律方面的权威性。第三，明确有关法律责任，制定有关法律条款，发挥失业保险法律的真正威慑力。

5、开征社会保障税

19世纪末，德国首创社会保障税以来对国际社会影响很大，国际社会进行了广泛的实践。社会保障税是由税务部门对所有纳税人征收的用于社会保障支出，并纳入国家财政预算管理的社会保障基金。因此可以通过开征社会失业保险工薪税，为失业保险基金的筹集扩大征缴渠道并提供了稳定的收入来源。这种税制的纳税人主要是我国城镇各类企业、机关、单位及其职工，并在时机成熟时把征税范围扩大到农村。税率的制定应考虑到我国的现实国情，又要考虑个人的财政负担，目前暂行的是低税率3％左右。失业保险工薪税的70％用于地方支出，30％归中央用于平衡地区之间的差异。因为此税的纳税人为企事业单位和机关，所以应按属地原则由税务机关负责按月征收，采用“个人自主申报”“源泉扣缴“相结合的办法。开征社会保障税的主要作用有：第一，社会失业保险工薪税具有普遍性和强制性，将彻底改变自愿参保或动员参保的做法，可以强制覆盖全部企事业单位、社会团体、个体户及其职工个人以及其他纳税人。第二，社会失业保险工薪税作为中国政府财政收入主要来源的一部分，是国家用以加强宏观调控的重要经济杠杆，对于我国的经济、社会发展具有十分重要的影响。第三，社会保障税作为税制改革的重要内容，对于加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进国民经济的持续、快速发展起到重要作用。

6、保险基金不能过多依赖国家税收

失业保险基金的筹集是失业保险实施的基础，不同的行业，失业风险也不一样，所以我们应根据就业结构的变化来调整失业保险基金的来源。我们不能过多的依赖国家的税收，我们应该想法来扩大失业保险基金的筹资渠道。这种区别性的政策不仅扩大失业保险基金的来源，还能够为增加失业保险基金的积累创造条件。比如可以采用累进失业保险费率制，在保证基准失业保险费率的前提下，随着收入水平的提高而提高失业保险费率：对于失业风险较大的行业制定相对较高的失业保险费率，并考虑财政政策性的补贴等。(二)建设我国失业保险制度采取的措施

1、扩大失业保险的覆盖面

应该最大限度地把社会成员纳入到失业保险的范畴中来。目前我国失业保险覆盖范围大致应包括如下几类：～类是各类企业、事业单位及其职工，一类是城镇个体工商户招用的雇工，再一类是民办非企业单位及其职工，还有社会团体及其专职人员等，对以上人员，应该作出全国统一的规定，将其全部纳入失业保险保障范围。虽然我国关于失业保险的覆盖范围比过去有所扩大，但是并不包括农民、城镇企业的农民合同制工人、国家公务员、乡镇企业职工和国有企业的下岗职工。就目前来看，要扩大失业保险的覆盖面，扩大的重点：一是农民合同制工人。在当前金融危机的形势下，农民工将是当前需要重点考虑纳入失业保险的群体，包括那些尚未参保的跨地区流动的农民工。对纳入失业保险覆盖范围的各类用人单位，其招用的农民工，凡是与用人单位建立起稳定的劳动关系，并签订劳动合同的，都应该随所在单位职工一同加入失业保险范围。从长远来看，把农民合同制工人纳入失业保险范围不仅符合社会经济的发展目标，而且能更好的发挥失业保险的作用。二是乡镇企业职工。目前，全国各地乡镇企业数量大，乡镇企业职工多。而且，乡镇企业的职工已不仅仅限于农民，还包括许多城镇劳动者。在市场激烈竞争的时代，失业同样威胁着乡镇企业职工。特别是对现在这些90后的新生代乡镇企业的农民职工来说，重新依赖土地维持生计并不现实。所以，有必要把失业保险的覆盖面扩大到乡镇企业职工。三是国有企业的“下岗职工”。“下岗职工“是我国失业人员中的特殊群体，虽然他们下岗了，但是或多或少的和原企业保持着关系，而原企业也不再为他们提供岗位。对于已经失去了工作岗位的人来说，下岗就意味着失业。所以，“下岗职工’’纳入统一的失业保险范围是失业保险体制的进一步完善。四是国家公务员。在公务员实行聘用制后，以前所谓的“铁饭碗”也面临失业问题。公务员一旦失业，如果没有参加失业保险，基本生活就很难维持。因此，将公务员加入失业保险的范围是非常必要的。

2、加快第三产业的发展

第三产业既包括高度社会化和现代化的资本密集和技术密集型产业，又包括分散的以手工操作为主的劳动密集型服务业。从发达国家解决就业的经验来看，第三产业占整个国民经济结构的份额比重较大，是最大的劳动力就业渠道，但是我国长期以来，第三产业的发展并不充分，增长较慢，第三产业占整个国民经济的份额较低。IB前来看，我国的许多个体经济、私营经济、民营经济等非国有经济大部分都集中在第三产业，叉因为第三产业能够吸引大量的劳动力，是重要的就业渠道，所以，我国应调整产业结构加大第三产业的份额，并在第三产业内部强化技术、信息、密集型产业建设，促进第三产业升级，加大劳动力的吸纳率，从而来缓解我国失业的紧张状况。

3、与社会救济相结合来解决失业人员的生活保障问题

任何国家的失业保险都不可能对所有的失业人员进行全部的保障，建立和完善失业保险制度，目的在于最大限度地解决失业人员的基本生活问题，缩短失业人员的待业时间，促进再就业。但是在现实生活中，由于在职职工的保险年限、工龄、待业时问等因素的影响，失业保险金的支付往往无法惠及到所有的失业人员和失业人员的整个失业期限。因此，社会必须建立失业救济制度来保障失业人员的基本生活，进一步完善现有的城镇居民最低生活保障制度，从而形成一套面向全体社会成员的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业而陷入贫困或者达不到最低生活标准的规定，就由社会救济体系来提供救助。这样也可以提高有限资金的使用效率。在目前我国保险水平低下的情况下，失业保险所发挥的作用还相当有限，有相当一部分人还没有得到失业保险金，所以在积极推进和扩展失业保险的同时，很有必要建立失业的社会化的救助体系，以补充失业保险的不足。另外，在与社会救济相结合来解决社会失业人员家庭生活水平的同时还应强化其自我的保障意识，弱化失业者对政府和社会的过分依赖。

4、完善积极的就业政策体系 首先，是国家要实行积极的财政政策和货币政策来拉动经济的持续增长。财政政策要突出实施重点。货币政策要保持连续性和稳定性，增强针对性和灵活性。要密切跟踪国内外经济形势变化，把握好货币信贷增长速度，加大信贷政策对经济社会薄弱环节、就业等方面的支持，有效缓解小企业融资难问题，保证重点建设项目贷款需要，严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，着力提高信贷质量和效益。要积极扩大直接融资，引导和规范资本市场健康发展。其次，要坚持和完善更加积极的就业政策，努力扩大就业。引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业加快发展。积极鼓励和支持劳动者自主创业和自谋职业。如“2008年底我国政府的4万亿元人民币投机计划和公布的十大产业振兴规划也将创造一大批就业岗位。另外交通运输部规划设计研究院副院长关昌余透露，高速公路每亿元人民币投入，就可创造直接就业岗位1800个，间接就业岗位2100个。铁道部发展计划司司长杨忠民表示，2009年的6000亿元基建投资规模，可创造600万个就业岗位”①。再次，各级政府要加强职业技能培训和公共就业服务，加强对就业困难人员和零就业家庭的就业援助，鼓励有实力的大企业创造更多智力密集型就业机会。最后，由社会保险基金提供工资补贴和社会保险补贴和公益性岗位补助等。由于受金融危机的影响，政府从原来保证失业人员最低生活的做法，变为帮助在职人员降低失业风险，维护他们的劳动权利。主要包括暂缓困难企业的失业保险费的缴纳、转业培训的补助、鼓励减产企业增加岗位轮换以代替裁员，而由社会保险基金提供工资补贴和社会保险补贴和公益性岗位补助等。

5、就业培训和就业指导应由政府主导和整个社会参与 就业培训和就业指导应由政府发挥其主导作用，并由政府承担法律责任、制度的设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任。政府的职责在于公布基本的就业信息、指导就业政策以及规范就业过程中劳资双方的义务和责任。同时，要依靠整个社会的参与。通过职业介绍、职业培训等重要手段，来促进就业。职业介绍、职业培训要以现有的社团组织和有关的事业单位为基础，通过政府政策的支持及其提供适当的经济援助，扶持、培训非营利的公益性职业介绍及职业培训机构，并随之成为职业介绍和职业培训的主要力量。由于非营利性组织和政府的合作关系在我国还处于萌芽状态，因此应进一步加强引导和规范其组织建设，拓展非营利组织在失业保障领域的作用。

6、建立失业预警和失业保险金监测制度

以控制失业率为目标，以控制失业调控为手段，全面建立失业统计、分析和决策系统的失业预警制度，为国家实施宏观调控政策和积极再就业政策及其贯彻落实情况提供依据。同时，建立劳动、财政、银行三家相互监督的制约机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部依法进行监督。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。这样的失业保险金监测机制增强了监管的有效性，能够在一定程度上保证失业保险基金的有效使用，而且，在防止基金流失、保证失业保险基金的安全方面，也能起到相当的保护作用。

7、进一步使失业保险政策制度化

我国的失业保险工作主要靠政策来推行。失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分，理应建立在法制的基础上，而目前我国的失业保险法制建设还不完善，有待进一步加强。众所周知，日本的重新发展离不开现代化的法制建设。在失业保险方面，有《雇佣保险法》作为基本法，有《雇佣对策法》作为指导法，有《职业安定法》等作为配套的法律，由此可见，日本的失业保险立法非常完善。相比之下，我们不仅没有相对完善的立法体系，而且无论是1993年国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，还是1999年初国务院颁布的《失业保险条例》以及《社会保险费征缴暂行条例》都是以国务院颁布的条例形式出台的、非国家最高形式的行政法规。虽然这些法规对于建立失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用，但是由于缺少必要的法律手段，没有完善的法律作为支撑，表现出来的失业保险费收缴难、救济金发放不合理等问题，使得我国的失业保险制度的形成和完善举步维艰。失业保险关系到国计民生和市场经济的平衡运行，仅仅依靠行政部门的行政法规，很难维护强制性，必须正式立法，体现失业保险的法律规定性。当前我国失业保险发展滞后的原因就是立法的滞后。而立法的滞后，也就是立法资金落实的滞后。因此，我们应进一步使失业保险政策法制化，通过《就业促进法》、《劳动合同法》、《社会保障法》来保障公民的就业权利，加快失业保险的步伐。首先，尽快在宪法中增补《失业保险法》方面的条款。其次，尽快制定《失业保险法》，明确失业保险的对象、失业保险金的筹集和领取、保险金的管理体制等。最后，明确和制定有关法律责任和处罚条款，以提高失业保险法的威慑力。参考文献 l、陈姣娥，“政府一社会合作型”失业保障体系探究[J]，经济与管理，2005(11)；

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第四篇：我国失业保险制度问题文献综述

浅析我国失业保险制度问题

摘 要：失业是现代市场经济运行的必然产物，但它的存在又严重地影响到社会经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证。当前我国面临着严重的失业问题，因而如何进一步创新、完善现行失业保险制度，全面发挥失业保险制度的作用，就是当前必须立即解决的一项重要问题。本文通过对我国失业保险制度现状进行分析，指出其中存在的问题，并提出完善我国失业保险制度的建议。

关键词：失业保险；促进就业；建议对策

一、前言

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等。普遍性、强制性和互济性是失业保险的主要特征。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维护社会稳定，共建和谐社会，保持经济持续发展，起着重要作用。为了更好的维护社会稳定、促进经济发展，我们应采取相关的措施解决目前我国失业保险制度中存在的问题。

二、我国失业保险制度现状

1、保障的范围

1986年，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。它只适用于职工中很小的一部分，仅限于国有企业四类人员。1993年国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，对《国有企业职工待业保险暂行规定》进行了调整，将保障对象扩大到国有企业的7类9种人员，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。1999年新的《失业保险条例》正式出台，将各类城镇企、事业单位的职工都纳入到失业保险的保障范围中来。这里的城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、城镇其他企业。到2010年12月底，全国参加失业保险的人数11645万人，比上年底增加458万人。”

2、享受保障的条件

按照《条例》规定，失业人员必须具备下列条件方可享受失业保险待遇:按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满1年；非因本人意愿中断就业的；已经办理失业登记，并有求职要求。其中特别规定办理失业登记是失业人员申领失业保险金的必经程序。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加求职活动为标志。

3、保障的水平

我国失业保险金的给付水平也经历了一个变化的过程：1986年的“暂行规定”中还称之为“待业救济金”，按本人标准工资的50%一75%发放；1993年将“待业救济金”的发放标准改为当地社会救济金的120%一150%。1999年的《失业保险条例》将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障挂钩，规定失业保险金要低于当地最低工资，高于当地城镇居民最低生活保障。

4、保障的内容

根据《条例》的规定，失业保险必须首先用于保障失业人员基本生活的支出，包括支付失业保险金，支付领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；失业保险基金在保障失业人员的基本生活的同时，可部分用于职业培训和职业介绍费用补贴。

5、保障金的来源

我国失业保险的筹资来源经历了一个从企业缴费到用人单位和职工个人共同缴费的历程。1986年的制度规定:企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳保险费；到1993年则改为企业按全部职工工资总额的0.6%一1%缴纳保险费。到了最新的《失业保险条例》中，规定城镇企事业单位按本单位工资总额的2%缴纳保险费，职工按本人工资的1%缴纳保险费。据劳动和社会保障部统计，2009年全国失业保险基金收入1524亿元。

6、保障基金的管理

失业保险基金是失业保险正常发挥作用的重要物质保证，为保证失业保险基金的安全与完整，《条例》规定，严格建立劳动、财政、银行三家相互监督制约的机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，失业保险基金要专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。

三、我国失业保险制度存在的问题

1、失业保险的覆盖范围过窄

李晓娟[1]认为我国制度关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但按我国规定，失业保障对象仅为城镇企事业单位的职工，私营和三资企业还未完全纳入。在农村除少数合同制工人享受失业保险待遇外，大量农民工被排斥在正式的失业保险制度之外。失业保险制度覆盖范围仍然过窄，不能体现失业保险的社会性特点，也无益于社会主义市场经济的发展。我国现阶段非公有制经济作为国民经济的重要组成部分，已经成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争情况下，他们也面临着失业的风险，如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。

2、失业保险制度立法不健全、立法层次低

经历了四十年的时间的发展，我国失业保险从无到有、从不规范到相对规范，确实起到了“安全网”的作用，但随着经济体制的转轨，失业保险制度的发展面临着更为严重的挑战，存在着更多的问题。

首先，失业保险范围不能进一步地适应适应市场经济发展的要求，我国失业保险的范围是城镇劳动者，而且《失业保险条例》第二条三款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业等，而且第6条规定城镇企业事业招用的农民工不缴纳保险费。可见我国《失业保险条例》的适用范围并非扩充到乡镇企业职工，城市农民打工族，与此同时，《失业保险条例》的适用范围也未扩充大批“下岗”职工。

其次，我国《失业保险条例》14条对就业期、参保期、非自愿就业，就业部门等级、就业愿望都做了规定，唯独对法定劳动年龄和劳动能力未作要求，这就导致了符合其他条件但未满16岁的失业者享受到待遇，这一方面与我国《劳动法》第15条相冲突，另一方面也违背了法的公平精神，造成了我国失业保险基金的流失。

第三，我国失业保险立法不合理，层次比较低，缺乏相应的法律效力和法律责任。《条例》仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度。[2]

3、失业保险资金筹措渠道少，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果

根据我国的《失业保险条例》第6条和第21条的规定，现行的事业保险制度是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费；运营效益好的大企业也抱着这是“劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大，而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失业保险基金等严重问题。[3]

4、失业保险的再就业功能和预防失业功能薄弱

胡长静[4]指出失业保险包括三方面的功能：其一，为失业者提供失业保障功能，维护其在失业过程中的基本生活水平；其二，促进再就业功能。而我国失业保险的促进再就业功能还未能很好的发掘，近年来，我国对失业保险的再就业功能虽日益重视起来，但是目前再就业功能的发展还不尽人意，失业保险基金中用于再就业的资金仍然有限，具体的比例还没有确定；其三，预防失业功能。预防失业功能相对于前两个功能来说，这个功能长期不被重视，目前我国失业保险基金中还没有预防失业方面的专项基金，也没有相关的预防失业政策措施出台。2008年金融海啸席卷全世界，我国由于预防失业政策措施缺位导致大量企业破产，从业人员失业，这说明预防失业这一功能也不容忽视，其在事前更能化解失业的危害。

四、完善我国失业保险制度的对策

1、进一步拓宽失业保险的覆盖范围

失业保险条例的基本原则是将所有具有失业风险、依靠工资收入的劳动者都纳入覆盖范围。制度发展方向可依据公民的个人依法所得收入及同行业的失业风险系数界定失业保险的投保标准，避免由于工资和失业概念的格式化而造成的个体工商户、农民工等特殊群体的漏保现象。[5]

2、加强立法、执法等法制建设

一方面加强失业保险立法，增强失业保险制度实施的规范性和权威性。在依法治国的时代，加强立法是解决问题的根本制度保障。目前，我国失业保险制度还没有专门的法律。虽然国务院制定了《失业保险条例》，但它仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度，它仅仅是一个失业保险的实施规范，这无疑影响它的法律效力。

另一方面执法人员在执行时要严格审查资格条件，同时建立相应的机构，失业保险的对象是失业者，但它的目的是在于通过保障失业人员基本生活促进再就业，因而同其他社会保险相比资格条件严格。

3、认真做好失业保险基金监管和失业动态监测

事关失业者生计的失业保险基金必须在适用上做到恰到好处，把好钢用在刀刃上。做好失业保险基金的监管，一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社会公开基金使用情况，接受全社会的监督。企业、个人也可以再符合条件并提出申请的情况下查询就业保险基金的明细账簿，防止基金滥用。于此同时，为了准确判断就业形势，了解失业动态，国家进行失业动态监测指导、各地积极配合做好失业动态监测工作也能有效促进就业，维护经济平稳推进。

4、重视失业保险的再就业和预防失业功能

失业保险基金在用于失业保险金发放中，应坚持权利和义务相联系原则，只对缴费者发放，但在再就业和预防失业功能上可以扩大范围至所有需要找工作的劳动者。因此，我国应该在失业保险基金中列出用于再就业和预防失业的专项资金，以促进再就业，缓解我国失业压力，同时从根源处尽量预防控制失业现象的发生。例如再就业方面我国可以积极开展再就业培训，开专场招聘会，为失业者提供工作岗位等。预防失业方面可以从以下方面着手，例如当企业效益低下的时候，可以针对企业推出工资性补贴和培训补贴等，以提供创新技术、管理水平等改善企业效益。针对大学生就业难，大学生毕业即将失业这一问题，可以由通过预防失业专项基金，提供大学生实习机会，使大学生在学校期间能够很好的了解就业市场所需，查漏补缺，从而从根源处预防失业的发生。

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第五篇：中国失业保险制度

中国失业保险制度

（1）中国失业保险制度的发展历程

①第一阶段，失业保险制度初建期（1986～1992）

a．新中国建立初期，为解决旧中国遗留下来的失业问题，1950年我国政务院颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》；

b．1957年我国就宣布消灭了失业，失去了建立失业保险制度的基础和要求； c．1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，标志着对我国传统体制所形成的行政配置劳动力和终身就业制度的变革。劳动用工制度的改革意味着失业问题将出现在我国的经济生活中；

d．为适应国有企业改革的需要，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国建立失业保险制度工作的开始。

②第二阶段，失业保险制度的发展期（1993～1998）

1993年国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，与1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》相比较，在制度规定和具体的实施措施上均有了较大的进步。

a．实施范围扩大了，由1986年的4类职工扩大到1993年的7类职工作为待业保险的实施对象；

b．企业缴纳失业保险金的基数不同

由1986年的按企业全部职工标准工资的1%缴纳保险费，改为按企业全部职工工资总额的0.6%～1%缴纳，从而保证了保险基金的来源。

c．失业保险金的发放标准不同

1993年失业保险金的支出标准规定为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%。这符合失业保险金应该高于社会救助标准的国际惯例。

d．失业保险金的统筹层次有所不同

1993年的《规定》中提出待业保险基金可以实行市、县统筹，省、市、自治区可以集中部分待业保险基金调剂使用，直辖市可以根据需要统筹使用全部或部分待业保险基金。

e．管理机构的不同

1993年的《规定》确定了失业保险管理机构为地方待业保险机构。虽然仍隶属于劳动行政主管部门，但已有失业保险管理事务社会化的迹象。

③第三阶段，失业保险制度完善期（1999年以来）

1999年1月，国务院颁布了我国第一部《失业保险条例》，在1993年《规定》的基础上，对原制度框架的若干重要方面作了大量修正，表现在：

a．将保险制度正式称为“失业保险”。对失业保险待遇的定义，也由1986年开始一直沿用的“待业救济金”正式改为“失业保险金”；

b．扩大了失业保险覆盖面；

c．扩大了资金来源渠道，提高了缴费比例和统筹层次； d．把农民合同工纳入了失业保险体系中；

e．新颁布的《失业保险条例》明确规定了失业保险金的标准应该为低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准的水平，并由省、自治区、直辖市人民政府具体规定；

f．《失业保险条例》还包括了监督、罚则等内容。（2）中国失业保险制度的主要内容 ①失业保险的范围

目前我国失业保险的实施范围已包括所有的城镇企业、事业单位的职工。这里所指的城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

②失业保险的资金来源

主要有4方面的来源：城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金等。

③享受失业保险待遇的条件

《失业保险条例》规定，同时符合下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；非因本人意愿中断就业的；已办理失业登记并有求职要求的。

④保险金的领取期限

失业保险金的领取期限为：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月。

⑤失业保险金发放标准

失业保险金的发放标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

⑥失业保险金支付项目

失业保险金的支付项目有失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期限内死亡失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍的补贴、国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用等。

⑦失业保险待遇的停止发放

失业职工有下列情况之一的，失业保险机构将停止发给其失业保险金及其他费用：重新就业的；应征服兵役的；移居境外的；享受基本养老保险待遇的；被判刑收监执行或者被劳教的；无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或机构介绍的工作；有法律、行政法规规定的其他情形的。

⑧失业保险的管理

国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作，县级以上地方政府劳动保障行政部门主管本行政区内的失业保险工作，失业保险经办机构具体承办失业保险工作。

（3）中国失业保险制度的改革和发展 ①目前的失业保险制度的局限性

a．失业保险制度规定中对失业概念的界定过于狭窄，基本上不包括城镇下岗职工、农村剩余劳动力、新增劳动力人口、失业而未登记者等等，因此失业保险的覆盖面比较狭窄；

b．失业保险基金来源渠道单

一、金额偏少、保障水平低； c．失业保险基金的管理缺乏有效监督机制；

d．失业保险对于保障和促进失业者再就业的功能发挥不明显； ②我国失业保险制度的改进措施

a．树立全民的失业保险意识，提高全民参加失业保险的责任意识和权利意识；提高失业保险的普遍性和覆盖面；

b．失业保险基金要多渠道筹集，加强管理监督，合理有效使用； c．要坚持就业优先和就业保障的取向；

d．要明确政府在促进就业中的责任，主要可以通过突出就业导向、完善培训体系、建设就业信息网、合理扩大适用范围等措施，使失业者获得政府支持下就业保障，实现我国失业保险制度的与世界的接轨。