我国失业保险制度现状及问题分析[精选五篇]

第一篇：我国失业保险制度现状及问题分析

我国失业保险制度现状及问题分析

摘要：中国失业保险经过了多年的发展，已相对完善，但随着经济的发展，社会结构的调整，已呈现出诸多问题。我国的失业保险制度经过几次改革，在经济发展中发挥的作用越来越突出。但是与我国庞大的劳动力市场规模和失业人数相比，现有的失业保险制度比照西方先进的制度，仍然是有一定的差距，表现为失业保险覆盖面窄、参与率低和缴费困难等等。本文将就其现状及存在问题作简要剖析。

关键词：失业；保险制度；问题分析

一、失业保险的概念及现状

（一）失业保险的概念及特点

是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的社会保障制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个项目。失业保险制度，通过建立失业保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为他们重新实现就业创造条件。其核心内容是社会集中建立失业保障资金，分散失业风险，保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活，并通过失业培训，促进失业者尽快再就业。这种制度有两大功能，一是保障生活，二是促进就业。

失业保险制度作为一项通过国家立法强制实行、由社会集中建立基金、为因中断就业而失去工资收入的劳动者提供基本物质帮助的社会保险制度，有其自身的特点。由于它与社会经济联系紧密，是培育完备的劳动力市场的必要条件，是现代企业制度建立的前提，是促进就业和社会稳定的必要措施，故具有直接性、强制性；失业保险待遇不是每个缴费人都必然享受的，不失业者将终生不能享受失业保险待遇，因而具有互济性；与失业救济不同，享受失业保险待遇的人必须履行相应的义务，符合资格条件，所以失业保险更强调权利与义务的对应性。

失业保险的上述特点，正是我国失业保险制度完善的基础。因为失业保险是社会经济发展的重要保证，与经济发展的联系具有直接性，因此失业保险的制度创新应该是以政府为创新主体的。在制度创新中要确定政府对资金筹集的最后调节者的责任，要开拓新的筹资渠道；要根据失业保险互济性强的特点，建立起资金筹集的激励机制；要根据失业保险权利与义务对应的特点，重新界定失业保险的责任。为了保证失业保险制度进一步改革的顺利进行，体现失业保险强制性的特点，还必须在管理体制上进行创新，尤其要加强法制建设。

（二）我国失业保险制度过去的变迁及现状

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发

了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。

具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。

但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进人劳动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，只是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致在再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》。

与1993年的《规定》相比，1999年国务院发布的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。（5）重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1-5年的，领取失业保险金的最长期间为12个月，缴费5-10年的，领取失业保险金的最长期间为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的最长期间为24个月。

（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存

入银行的财政专户，实行收支两条线管理。

应该说我国的失业保险制度从建立至今，在对社会失业人员发放失业救济和促进再就业等方面确实起到了一定的积极作用，但随着改革的深入和经济的发展，我国的失业保险制度已在很多方面显露出不足，对其进行改革和完善已是迫在眉睫的问题。

二、失业保险制度中存在的问题

（一）失业保险的覆盖范围

一方面，尽管各国都规定了失业保险的覆盖范围，但并非参加失业保险的人都可享受失业保险待遇。由于失业保险制度担负着促进就业的责任，因此各国对失业保险的资格条件都很严格，中国也不例外。《条例》中规定，失业人员要领取失业保险金，须同时具备三个条件。

1.依法参加了失业保险，所在用人单位和本人履行缴费义务满一年。此条件规定了劳动者的义务，充分体现了社会保险的特性。但在现实中，某些用人单位由于种种原因未能参保或拖欠保费，缴费期限不足一年，那么失业人员是否可以享受失业保险待遇呢？有的省份规定：“用人单位拖欠保费的，职工失业后，按累计实际缴费年限发放待遇，所欠保费由社会保险经办机构继续清缴。”但仍然未明确说明由于用人单位的原因而使缴费期限不足一年应如何处理。

2.非因本人意愿中断就业。“非本人意愿”一般指“终止劳动合同的，被用人单位解除劳动合同的，被用人单位开除，除名和辞退的”等。但其中规定并不明确，如职工违反有关规章制度，甚至故意制造事端，影响正常工作，危害他人利益而被开除也能享受失业保险的话，显然是不合理的，因此对“非本人意愿失业”应详加规定。

3.依法办理了失业保险登记，并有求职要求的。按照《失业保险金申领发放办法》规定，“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60日内，到经办机构申领失业保险金。如果超过这一期限，算自动放弃享受失业保险权利，以前所累计的缴费年限在下次失业时不再计算”。此条规定过于苛刻，如果失业人员发生一些特殊情况，不能在规定的60日内（有些省份规定为30日）办理申领手续，却因此不能享受相应待遇，显然其今后生活难以保障。可否条件放宽，减额发放保险金或保留其以前所累计的缴费年限在下次失业时计算。

另一方面，失业社会保险是对遭受失业风险，暂时丧失工资收入的失业者设计的，因而失业保险覆盖范围主要应是劳动者。由于条件限制，我国最初的失业保险只适用于国有企业职工，这就忽视了对非国有企业职工的保障。随着我国经济发展水平和保障能力的提高，我国在1999年《失业保险条例》中将适用范围界定为城镇企业事业单位及其职工。城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这就使得更多的劳动者能够参加失业保险，保障自己的权利，但仍然存在诸多问题。

一是未将乡镇企业纳入失业保险范围。乡镇企业职工以农民职工为主，乡镇企业经营状况极不稳定，一旦这部分农民职工失去工作，使生活难以维持，还会给社会造成不稳定。还有一批非农民职工在乡镇企业工作，由于乡镇企业不参加失业保险，使这部分人群的权利也难以得到保障；二是个体工商户的雇员也未纳入保险范围；三是农民合同制工人不能享受完整的失业保险待遇；四是“职工”范围法律界定不明。目前许多企业为了逃避责任，不与劳动者签订劳动合同，视职工为“临时工”，拒绝为其办理失业保险。而实际上国家对临时工的相关问题早有定论：“用人单位如在临时性岗位上用工也应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险。”但在条例中对职工的界定不明，使得一些企业钻漏洞，职工权

益得不到保障；五是我国农村剩余劳动力数量巨大，这其中一部分人进入城镇工作，而大部分仍留在农村，基本上处于失业状态，但目前却并未纳入失业保险；六是即使是《条例》中明确规定的城镇企业事业单位应参保，但到目前为止参加保险的主要是国有企业，其他性质的企业及事业单位参保率不高

（二）失业保险资金的筹措和利用

如何改进失业保险资金的筹措并提高其使用效率，是目前我国失业保险制度面临的一大问题。

《条例》中对缴费基数及比率作了相应规定，但缴费基数并不规范。《条例》中规定：“应参保的城镇企业事业单位的缴费基数为本单位工资总额的2%，缴费职工按本人工资的1%缴费”。而对工资总额时间界定不明，是以上一年度单位工资总额平摊到本年各个月份作为基数，还是以上月单位工资总额为基数，各地目前做法并不统一。而且在基金筹集中，欠费现象比较严重，分析其原因：一是一些企业经营不善甚至无力付薪，更不用说缴纳失业保险费了；二是有些效益的企业主观上不愿缴费，觉得本企业职工失业不多，如果缴费，是在背别人的包袱；三是强制性不够。对某些企业拒不参保，拖欠保费的现象，相关机构更无有效措施解决，导致应收未收，基金筹集困难。

失业保险资金的使用效率有待提高，与失业保险的两大功能相对应，失业保险资金的使用方向主要有两个：失业救济和促进再就业。1995年全年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中用于失业救济、促进再就业的有15.1亿元，其它3.8亿并未用于正常的使用方向上。造成这种现象的原因，主要是因为失业保险资金的收支管用由劳动部门单独承担，缺乏有效的监督制衡机制导致失业保险资金流失严重，挪用、挤占多提管理费等现象十分普遍。即使是一些看似被用于失业救济的资金，是否真正用到了应该享受失业救济金的失业人员身上也未可知。

（三）失业保险待遇给付与再就业

我国对失业保险待遇的给付，项目规定较为详细，除了按累计缴费年限的长短领取不同期限的失业保险金外，还规定了失业人员可享受的其它待遇，如：医疗补助、生育补助，丧葬补助和抚恤补贴，以及减免职业技能培训费和职业介绍服务费等，但这一规定尚不完善。由于失业保险制度作用不仅在于保障失业人员失业期间的基本生活，更重要的是承担了促进就业的这一重任。因此，应对失业人员的就业提供更多措施。前面提到失业保险有两大功能，生活保障和促进再就业，这两大功能是相互依存共同发展的，前者为后者提供基础和保障，而没有后者，前者也就失去了意义，而且我国的国情和财力状况也决定了我国的失业保险制度不可能搞单纯的失业救济。只有强化失业保险制度的促进再就业功能，适当加大转业训练、生产自救、职业介绍等就业服务的投入，才能降低失业救济的成本。庞大的富余人员是我国企业改革的最大障碍，一些企业为解脱包袱轻装上阵，将大量的富余人员推向社会。这无疑大大加重了社会失业保险制度的负担，而为了确保数以千万计的失业者的基本生活，将不得不提高失业保险费率，这样反过来又将包袱推给了企业，形成了恶性循环。

三、失业保险进制度一步发展的分析

（一）积极扩大失业保险覆盖面

劳动者一旦失去收入，失业保险就要对其基本生活起到保障作用，但我国目前的失业保险制度保障范围不能满足社会的需要。社会保障是所有劳动者应当享有的权利，而且象乡镇企业私营企业等是重要的就业渠道，不把其纳入社会失业保险保障范围中来，不利于劳动力的合理流动，也不利于保持社会安定。因此，拓宽失业保险的覆盖面，建立不分所有制、不分用工形式全体职工共同参加的失业保险是当务之急。上海市于1992年便将失业保险的保障范围扩展到外商投资企业、私营企业等企业的职工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府应当积极制定相关政策，扩大失业保险覆盖面，可向西方先进国家进行借鉴，制定有利于我国失业保险制度发展的政策制度。另一面，针对有些符合条件的中小企业，应集结提高他们的参保率，变相扩大失业保险覆盖面。

（二）实行失业保险筹资制度创新，积极提高资金使用率

1.筹资渠道的创新。由于目前我国失业保险尚处于初级阶段，保险基金没有太多的积累，保障功能还比较弱，但与此同时，由于几十年计划经济造成的企业内部的富余人员又要在短时间进入市场，因此，要解决企业劳动力存量进入市场的问题，必须突出政府在失业保险基金筹集中的地位和作用。政府的这种作用主要从两个方面来体现：第一，规定政府是失业保险的“最后调节者”，并且明确划分中央政府和地方政府在失业保险筹资中的责任。当失业保险出现收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。第二，寻求新的资金来源。从目前情况来看，以下来源是值得考虑的。比如可将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后用股权收益作为部分资金来源。另外，可把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。对频临破产的企业，国家财政不断注入资金加以扶持是我国的一贯做法。由于国家财政对企业财务缺乏约束力，因此，这样做的结果是，企业就象一个无底洞，资金越丢越多，效益却怎么也上不去，白白浪费了大量资金。如果能从国家财政的企业亏损补贴费中拿出部分资金补充到失业保险基金中去，失业保险基金的保障功能将大大增强。

2.筹资机制的创新。建立资金筹集的激励机制，充分重视经济手段在失业保险基金筹集中的应用。由于失业保险不是人人都可享受的，有些人和企业可能纯粹是在作贡献。因此，在我国经济还是不太发达的情况下，物质刺激在资金筹集中的作用是很大的。激励机制既应包括对缴费者的激励，也应包括对征收者的激励。在对缴费者的激励时主要采取通过一定的方式对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还；对个人也可考虑建立个人帐户，将个人交纳的失业保险金全部记人到个人帐户上，个人帐户的资金只能在失业和退休期间才可以动用。上述做法旨在减轻每一个缴费单位和个人的经济压力，调动缴费者的积极性。同时还将失业保险与养老保险有机地结合在一起，有利于应对即将到来的人口老化浪潮。不管是采用失业保险税，还是按照现在的管理办法由劳动部门来征收，都应当调动征收者的积极性。为了保证失业保险基金的完整、安全，现在已经割断了征收单位的管理经费与征收数额之间的联系，从而征收积极性受到了影响。因此可考虑财政每年在核定经费时，拿出一块与征收数额挂钩。由于失业保险金共济性强，征收难度也就自然加大，因此这一措施也就显得尤为重要。

3.提高资金使用率的措施。面对失业保险资金使用率低的原因，建议政府行政管理和保

险资金运营要分开，充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查，社会监督方面，应建立由人大、政协、工会、主管部门负责人和公众代表组成的监事会，对资金的收支运营进行监督。在发放救济金的过程中，对领取者的资格要作详细的调查，防止从事“地下经济活动”的失业者领取救济金。减少失业保险机构的费用开支，使救济金真正起到“救济”的作用。

另外，应设法提高失业保险资金的自身增值能力，可运用暂时闲置的资金，投资于一些风险小、收益稳定的项目，变单纯靠外界“输血”为“输血”与自我“造血”相结合，切实提高资金的使用效率。

（三）强化失业保险制度的促进再就业功能

一方面企业应多从自身挖掘潜力，尽量减少失业，另一方面政府要对接受失业人员的企业实行一些优惠政策，而失业保险机构也可以采取一些资助措施，充分发挥失业保险的促进再就业功能。失业保险机构可资助就业压力大的企业挖掘潜力，尽量提供更多的就业机会；资助企业多接受就业困难的群体，如高龄劳动者、残疾人等。鼓励企业对职工进行内部专业培训，失业保险机构可提供部分资金。1998年国务院规定，凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心或类似机构，负责组织本企业下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。失业保险机构就可直接资助这些机构。这样从外部劳动力市场与内部劳动力市场两方面加强人力投资，提高劳动者素质，从而减少失业风险。总之，用积极的促进再就业来代替单纯发放失业救济，是我国失业保险改革的趋势。

最后，市场经济是法制经济，失业保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，也应建立在法制的基础上。当前存在的以上种种问题也与相关法规不尽健全和完善大有关系，而且原有的两部失业保险法规早已无法满足客观现实的需要，为确保失业保障的强制性和统一性，确保失业保险工作的顺利进行，充分保障失业人员的合法权益，制定我国的失业保险法已是当务之急。

第二篇：我国失业保险制度问题文献综述

浅析我国失业保险制度问题

摘 要：失业是现代市场经济运行的必然产物，但它的存在又严重地影响到社会经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证。当前我国面临着严重的失业问题，因而如何进一步创新、完善现行失业保险制度，全面发挥失业保险制度的作用，就是当前必须立即解决的一项重要问题。本文通过对我国失业保险制度现状进行分析，指出其中存在的问题，并提出完善我国失业保险制度的建议。

关键词：失业保险；促进就业；建议对策

一、前言

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等。普遍性、强制性和互济性是失业保险的主要特征。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维护社会稳定，共建和谐社会，保持经济持续发展，起着重要作用。为了更好的维护社会稳定、促进经济发展，我们应采取相关的措施解决目前我国失业保险制度中存在的问题。

二、我国失业保险制度现状

1、保障的范围

1986年，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。它只适用于职工中很小的一部分，仅限于国有企业四类人员。1993年国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，对《国有企业职工待业保险暂行规定》进行了调整，将保障对象扩大到国有企业的7类9种人员，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。1999年新的《失业保险条例》正式出台，将各类城镇企、事业单位的职工都纳入到失业保险的保障范围中来。这里的城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、城镇其他企业。到2010年12月底，全国参加失业保险的人数11645万人，比上年底增加458万人。”

2、享受保障的条件

按照《条例》规定，失业人员必须具备下列条件方可享受失业保险待遇:按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满1年；非因本人意愿中断就业的；已经办理失业登记，并有求职要求。其中特别规定办理失业登记是失业人员申领失业保险金的必经程序。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加求职活动为标志。

3、保障的水平

我国失业保险金的给付水平也经历了一个变化的过程：1986年的“暂行规定”中还称之为“待业救济金”，按本人标准工资的50%一75%发放；1993年将“待业救济金”的发放标准改为当地社会救济金的120%一150%。1999年的《失业保险条例》将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障挂钩，规定失业保险金要低于当地最低工资，高于当地城镇居民最低生活保障。

4、保障的内容

根据《条例》的规定，失业保险必须首先用于保障失业人员基本生活的支出，包括支付失业保险金，支付领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；失业保险基金在保障失业人员的基本生活的同时，可部分用于职业培训和职业介绍费用补贴。

5、保障金的来源

我国失业保险的筹资来源经历了一个从企业缴费到用人单位和职工个人共同缴费的历程。1986年的制度规定:企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳保险费；到1993年则改为企业按全部职工工资总额的0.6%一1%缴纳保险费。到了最新的《失业保险条例》中，规定城镇企事业单位按本单位工资总额的2%缴纳保险费，职工按本人工资的1%缴纳保险费。据劳动和社会保障部统计，2009年全国失业保险基金收入1524亿元。

6、保障基金的管理

失业保险基金是失业保险正常发挥作用的重要物质保证，为保证失业保险基金的安全与完整，《条例》规定，严格建立劳动、财政、银行三家相互监督制约的机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，失业保险基金要专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。

三、我国失业保险制度存在的问题

1、失业保险的覆盖范围过窄

李晓娟[1]认为我国制度关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但按我国规定，失业保障对象仅为城镇企事业单位的职工，私营和三资企业还未完全纳入。在农村除少数合同制工人享受失业保险待遇外，大量农民工被排斥在正式的失业保险制度之外。失业保险制度覆盖范围仍然过窄，不能体现失业保险的社会性特点，也无益于社会主义市场经济的发展。我国现阶段非公有制经济作为国民经济的重要组成部分，已经成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争情况下，他们也面临着失业的风险，如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。

2、失业保险制度立法不健全、立法层次低

经历了四十年的时间的发展，我国失业保险从无到有、从不规范到相对规范，确实起到了“安全网”的作用，但随着经济体制的转轨，失业保险制度的发展面临着更为严重的挑战，存在着更多的问题。

首先，失业保险范围不能进一步地适应适应市场经济发展的要求，我国失业保险的范围是城镇劳动者，而且《失业保险条例》第二条三款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业等，而且第6条规定城镇企业事业招用的农民工不缴纳保险费。可见我国《失业保险条例》的适用范围并非扩充到乡镇企业职工，城市农民打工族，与此同时，《失业保险条例》的适用范围也未扩充大批“下岗”职工。

其次，我国《失业保险条例》14条对就业期、参保期、非自愿就业，就业部门等级、就业愿望都做了规定，唯独对法定劳动年龄和劳动能力未作要求，这就导致了符合其他条件但未满16岁的失业者享受到待遇，这一方面与我国《劳动法》第15条相冲突，另一方面也违背了法的公平精神，造成了我国失业保险基金的流失。

第三，我国失业保险立法不合理，层次比较低，缺乏相应的法律效力和法律责任。《条例》仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度。[2]

3、失业保险资金筹措渠道少，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果

根据我国的《失业保险条例》第6条和第21条的规定，现行的事业保险制度是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费；运营效益好的大企业也抱着这是“劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大，而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失业保险基金等严重问题。[3]

4、失业保险的再就业功能和预防失业功能薄弱

胡长静[4]指出失业保险包括三方面的功能：其一，为失业者提供失业保障功能，维护其在失业过程中的基本生活水平；其二，促进再就业功能。而我国失业保险的促进再就业功能还未能很好的发掘，近年来，我国对失业保险的再就业功能虽日益重视起来，但是目前再就业功能的发展还不尽人意，失业保险基金中用于再就业的资金仍然有限，具体的比例还没有确定；其三，预防失业功能。预防失业功能相对于前两个功能来说，这个功能长期不被重视，目前我国失业保险基金中还没有预防失业方面的专项基金，也没有相关的预防失业政策措施出台。2008年金融海啸席卷全世界，我国由于预防失业政策措施缺位导致大量企业破产，从业人员失业，这说明预防失业这一功能也不容忽视，其在事前更能化解失业的危害。

四、完善我国失业保险制度的对策

1、进一步拓宽失业保险的覆盖范围

失业保险条例的基本原则是将所有具有失业风险、依靠工资收入的劳动者都纳入覆盖范围。制度发展方向可依据公民的个人依法所得收入及同行业的失业风险系数界定失业保险的投保标准，避免由于工资和失业概念的格式化而造成的个体工商户、农民工等特殊群体的漏保现象。[5]

2、加强立法、执法等法制建设

一方面加强失业保险立法，增强失业保险制度实施的规范性和权威性。在依法治国的时代，加强立法是解决问题的根本制度保障。目前，我国失业保险制度还没有专门的法律。虽然国务院制定了《失业保险条例》，但它仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度，它仅仅是一个失业保险的实施规范，这无疑影响它的法律效力。

另一方面执法人员在执行时要严格审查资格条件，同时建立相应的机构，失业保险的对象是失业者，但它的目的是在于通过保障失业人员基本生活促进再就业，因而同其他社会保险相比资格条件严格。

3、认真做好失业保险基金监管和失业动态监测

事关失业者生计的失业保险基金必须在适用上做到恰到好处，把好钢用在刀刃上。做好失业保险基金的监管，一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社会公开基金使用情况，接受全社会的监督。企业、个人也可以再符合条件并提出申请的情况下查询就业保险基金的明细账簿，防止基金滥用。于此同时，为了准确判断就业形势，了解失业动态，国家进行失业动态监测指导、各地积极配合做好失业动态监测工作也能有效促进就业，维护经济平稳推进。

4、重视失业保险的再就业和预防失业功能

失业保险基金在用于失业保险金发放中，应坚持权利和义务相联系原则，只对缴费者发放，但在再就业和预防失业功能上可以扩大范围至所有需要找工作的劳动者。因此，我国应该在失业保险基金中列出用于再就业和预防失业的专项资金，以促进再就业，缓解我国失业压力，同时从根源处尽量预防控制失业现象的发生。例如再就业方面我国可以积极开展再就业培训，开专场招聘会，为失业者提供工作岗位等。预防失业方面可以从以下方面着手，例如当企业效益低下的时候，可以针对企业推出工资性补贴和培训补贴等，以提供创新技术、管理水平等改善企业效益。针对大学生就业难，大学生毕业即将失业这一问题，可以由通过预防失业专项基金，提供大学生实习机会，使大学生在学校期间能够很好的了解就业市场所需，查漏补缺，从而从根源处预防失业的发生。

参考文献：

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第三篇：我国养老保险制度现状及问题和对策

我国养老保险制度现状及问题和对策 内容摘要：养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。结合我国的实际情况，针对我国社会养老保险在实践中出现的一些问题，查找出现问题的原因，借鉴国外的一些经过实践而逐渐成熟的经验，浅谈我国养老保险制度的完善。

一、我国养老保险的现状

20世纪80年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索,90年代改革全面展开并不断深化,建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式,确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式,统一了企业职工基本养老保险制度。社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式,均衡单位负担;个人账户部分采取积累模式,体现个人责任,全部由个人缴费形成。

养老保险基金主要由企业和职工缴费形成,企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%,个人缴费比例为8%,由用人单位代扣代缴。财政每年对中西部地区和老基地给予养老保险资金补助。2007年中央财政给予养老保险资金补助873亿元、地方财政补助260亿元。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上在岗职工平均工资的20%,其中8%记入个人账户。

从长远看,基本养老保险应当实行全国统筹,但是,在目前的财税体制下,实行全国统筹难度比较大。因此,统筹层次比较低,2007年底,全国共有17个省市实现了省级统筹,能够在全省统一调度使用养老保险基金,其他地方仍在实行县市级统筹。截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。统筹层次不高,难以发挥社会保险的互济和调剂功能,不利于提高管理水平,在一定程度上影响了劳动力的合理流动。而且转移接续困难,影响了劳动者参保的积极性,有的地方允许退还外来务工人员所缴的个人账户部分养老基金,形成“退保潮”,使养老保险制度名存实亡。

二、社会统筹与个人帐户相结合的出现及意义

社会统筹是指依靠国家立法和行政保证，对社会养老保险基金进行统一筹集、统一管理、统一支付的社会基本养老保险形式。社会养老保险基金属于社会公共基金，归投保人共同所有；养老金的支付一般采取规定受益的方式，具有很强的社会财富再分配的性质。社会统筹表现为养老保险基金的现收现付，主要是使养老基金成为活动基金，加强现金的流通，它正常运行的最重要前提条件是长期相对稳定的人口结构和表现为退休人口占生产性人口比重的经济负担比率；以现收现付为特征的养老保险基金的社会统筹，更多强调的是短期尤其是内的财政收支平衡；强化社会养老保险制度的收入再分配，较好地体现市场经济所要求的社会公平。社会统筹还使社会养老保险基金与国家的整体财政预算相协调，有利于社会养老保险基金预算项目和国家的其它各项财政预算项目相联系，保证社会养老保险基金的收支在内达到平衡，有利于国家整体经济的运行。

个人帐户是在国家立法和行政约束力的保证下，由政府推行的劳动者在职期间强制储蓄以防备退休后的养老风险的制度，其核心是“自我保障”，它是个人帐户基金属于投保人个人所有，不作社会调剂使用。个人帐户基金筹集采用的是完全积累的方式，规定缴费，自我受益。个人帐户投保人的待遇水平是由个人预缴专款备付金的多少决定的，最终取决于劳动者投保期间的长短、缴费的多少和投资回报率的高低。劳动者和用人单位依法逐月交纳保险费，历

经全部就职过程，积聚起社会养老保险基金，到劳动者退休时或者一次性连本带息返还给交费人，或者按照一定比例逐月进行发放，以保障退休职工的基本养老需求。这是个人收入在其一生中的纵向平衡分配的过程，这种方式要求将一个人一生受保险期间所需的养老保险金通过科学的保险精算预测，按照一定比例平均分摊到劳动者一生的劳动期间内，使劳动者工作期间的部分收入能够延迟至退休期间使用。因此，社会养老保险基金的个人帐户形式是将劳动者就业期间的部分收入以延期支付的形式表现为其退休时领取的养老金。

社会统筹与个人帐户相结合在现阶段究其实质是现收现付的社会统筹模式与完全积累的规定缴费模式的综合，它是通过国家立法，采取强制性手段，统一筹集社会养老保险基金，建立或选择专门的机构对基金统一管理。社会养老保险基金的一部分供基金全体受保人共同调剂使用；余下的基金部分进入个人帐户，归受保人个人所有，并作为计发养老金待遇和继承的基本依据。可见，现阶段我国社会养老保险基金的“个人帐户”是由原来制度中现收现付的一定比例和改革后采取的完全积累基金的一部分构成的。

三、实施中出现的问题

1、在实践中，社会统筹常常只能顾及当前社会养老保险基金的收支状况，而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险，社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。由于积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。

2、机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金养活上一代人。

3、在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。不仅如此，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

4、缺乏政府的财政投入。在1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定，所以此种支持很难到位。综上所述，社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。

四、出现问题的原因

出现以上问题，一部分原因是养老金管理不善造成的。我国的养老金制度并没有遵循切合实际的核算原则实施管理，或者说是很多因素导致无法切实遵照国家规定的制度实施，结果是缴费水平不足以支撑养老金的支付；以享受特殊待遇的职工为服务对象的特别养老金制度更是如此。国家公务员可以不向该养老金制度缴纳任何的费用而在养老保险上都作为视同缴费，退休后都能享受到非常丰厚的养老金。另外，有些国家的养老金制度普遍存在逃避缴费的弊病，由于中国的计划生育政策，老龄化趋势不断加强，计划生育政策出现的弊端将在养老这一领域出现，有调查显示，未来几年，将出现两个年轻人养活四个老人的状况，这不仅意味着有更多的人有资格领取养老金，致使养老金的支付费用增加，而且还意味着为养老金领取者提供经费的在职职工人口比例在下降。目前的社会养老保险基金仍然是现收现付式的，许多地方发放养老金只能是拆东墙补西墙，拖欠职工养老金的现象也是屡见不鲜，交费人养老金难以兑现的风险在日益加大。更值得注意的是，有些企业，特别是非国有企业对参加社会统筹的热情不高，近年来社会养老保险基金的筹资情况不容乐观，拖欠或逃避缴费的企业有增加的趋势。就个人帐户上的资金积累而言，按照统一制度的要求，个人缴费要逐步增加到8％，条件允许和经济发达地区被要求加快增加提取的速度。与此相应，企业按比例划拨的部分也要同步增加。这样做固然对个人缴费有某种激励作用，但社会财富的流动方向却是与社会养老保险的设计目标是相违的。因为，按照现有的制度安排，经济效益越好的企业，职工的工资收入就越高；经济效益越差的企业，职工的工资收入也就越低，个人帐户提取的比例即使相同，个人帐户上养老金的积累额也是有差别的。工资差距越大，最后获得的养老金收入的差别也就越大。而且，社会统筹部分的养老金水平，最后也要按照个人帐户的“记帐比例”进行计算。这就是说，社会统筹与个人帐户相结合模式的受益唯一的标准是个人和企业缴费的多少。显然，这个模式中财富是向收入高的人群流动的，这与发挥社会养老保险在代际内部水平分配的功能，将高收入阶层的财富转移给低收入阶层的既定目标是完全相反的。

由于必须用社会统筹的基金去偿还旧制度对上一代人的欠债，难以在代际内部进行收入的再分配，这就造成了当代人个人帐户的“空帐”。由于必须用现在交费人的交费来支付现在已经退休的老职工的养老金，事实上部分积累资金又不得不去完成现收现付的目标，个人帐户也就只能有名无实。而由于现阶段的部分积累基金还不够上一代人的现实养老金，无论是个人帐户，还是部分积累，就都只是一个构架而已。

目前，当代劳动者一代除了要为自己积累一个“个人帐户”之外，还必须拿出另外的缴费比例来养活退休的老年一代，一代人要承受两代甚至两代人以上的缴费份额，以偿还几十年现收现付留下的养老金欠债。在新旧模式转轨、同时又面临人口老龄化的情况下，工作中的一代所承受的缴费压力和在收入再分配中的牺牲是不难想象的。

五、近年来国外养老保险制度改革主要趋势及对我国的启示

当今世界各国养老保险制度一般概括为4类：

(1)福利型。以英国的庇古、凯恩斯和贝费里奇的经济理论为基础构建的一种以国家为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费、统一给付，基金主要由国家承担。西欧和北欧的一些国家实行这一模式的社会保障制度。

(2)社会共济型。该模式由德国政府首创，美国、日本、荷兰等国也实行此模式。“社会共济型”模式强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担或其中两方负担。

(3)国家保障型。该模式的理论根据是马克思在《哥达纲领批判》中关于“必要劳动”和“剩余劳动”的划分以及列宁提出的“最好的工人保险形式是国家保险„„”，即国家责任主体说。其突出特点是社会保障资金完全由国家承担，个人不交纳任何保险费。前苏联和东欧社会主义国家，以及中国传统的社会保障制度都实行这一模式。由于苏联的解体、东欧

国家政治经济体制的变化，以及中国等社会主义国家市场经济体制的改革，该模式正处在剧烈的变革之中。

(4)“个人储蓄型”。以新加坡为代表的一些东南亚国家实行该模式。其特点是国家立法强制性地由雇主和雇员交费，以职工个人名义进行储蓄。上述各种养老保险模式的运作都面临着新的问题和挑战，比如人口结构的变化及人口老龄化的加快，经济发展速度减慢和通货膨胀加剧;国民需求提高及政府开支增大，国家财政负担过重;福利国家的高福利和高税收政策削弱了市场对劳动力供求关系的调节等等。世界各国都在积极探索新世纪养老保险制度的新模式。在此简述较为典型的英国、美国、新加坡养老保险制度改革的主要趋势：

1.英国“福利型”养老保险制度改革的主要趋势。号称福利国家的英国自20世纪70年代以来，出现了对福利国家理论的信任危机，以及社会保障财政的危机，整个社会保障体系受到很大冲击，体现在整体保障制度(含养老保险)和给付水准都大幅度降低。如把社会保障支柱之一的家庭津贴列入削减范围，即把第一子女从家庭津贴中排除在外，同时把家庭津贴作为课税对象;把原来作为“安全网”的“国民扶助”改为“补充给付”，形成“家庭所得补充制度”(FIS)，并把扶助对象限定在周劳动时间30小时以上的劳动者范围之内。上述措施对养老保障的冲击也是较大的。近几年来，英国为完善本国的养老保险制度，采用了许多改革举措，其“福利型”养老保障模式变革的主要趋势体现在以下几个方面：(1)增收节支，提高社会保险税率，增加养老保险基金财源;(2)彻底改革养老保险制度，确保公民过上更有保障的退休生活，恢复国民对养老金制度的信心;(3)养老保险项目实行私有化，强调雇主的责任，改变国家统一付费的体制;(4)规范养老保险在内的社会保障管理体制，打击和防止福利欺诈。

2.美国养老保险制度的主要发展趋势。美国型的社会保障，主要是通过自由竞争和经济增长，扩大第一次所得分配，以此来确保国民生活的安定和社会的保障。美国型的养老保险制度经历了两个阶段。第一阶段是养老保险制度的建立阶段(1935～1939年)，国家以颁布《社会保障法》的形式建立了养老保险项目，实行“筹资对应主义”即给付与筹资对应。

第二阶段是1939年至今，它的标志是1939年修改的《社会保障法》，从而使社会保障的给付部门扩大，养老保险扩大到老人的健康保险也包含在内。此阶段强调“需求对应主义”，即给付与需求对应，从而使给付水准有了逐年提高。美国型的养老保障有以下特点：(1)联邦政府对养老保险基本不提供财政援助，它的意图显然是强调水平性(或时间性)的再分配。

(2)迄今仍未建立一般通用的以全体老龄者为对象的老龄年金制度。

进入21世纪，美国的养老保险制度的变革主要有以下发展趋势：(1)养老保障机制多重化。突破由政府履行保障职能的单一保障方式，以私营保险为主、政府保险为辅、自愿性保险为补充，组成多重保障机制。在管理体制上则采取以政府管理与私人管理相结合的强制性和竞争性相混合的管理模式。(2)养老保障私营化。政府通过立法，实施各项免税优惠政策，加强对私营社会保障业的管理，促进私营社会保障市场的发展。(3)年金保险储蓄化。强制性储蓄和自愿性储蓄相结合的职业年金保险将成为未来美国养老保险的主要模式。(4)弹性退休制度将取代强制退休制度，劳动者在70岁以前，仍有权继续就业。

3.新世纪新加坡公积金制度面临的挑战。新加坡的公积金制度实施40多年来，已完全实现了规范化和法制化，参加这项制度的人口占总人口的2/3以上。新加坡的中央公积金制度在取得巨大成功的同时，也面临诸多方面的挑战。具体表现在以下几个方面：(1)该制度只具有强制储蓄性质，缺乏互助、互济、分担风险的功能，社会化程度低。(2)养老金种类单一，缺乏多层次的保障体系，在国家经济不景气时，养老金的支付面临困难。(3)过度的储蓄导致需求不足，经济衰退。(4)雇主缴纳高额保费，企业负担重。新加坡公积金的缴费率随着社会保障功能的扩展和工资水平的提高而不断攀升。雇主将所缴纳的公积金计入产品成本，成本升高，削弱了产品的国际竞争力。(5)中央公积金制度拉大了社会收入分配的差

距。该制度在使一些人的福利变得更好的同时，也使另一些人的福利相对来说变坏。对此，新加坡政府正在制定面向ZI世纪的社会保障制度改革方案，如：扩大养老金来源，鼓励国民参加商业人寿保险;增加新的公积金投资计划，适当扩大投资范围，拉动消费需求;在不影响中央公积金制度的实施情况下，适当降低总投保费率，减轻企业负担，提高产品的国际竞争力等。

综上所述，各国养老保险法制化都走过了一个相当长的历史时期，各种养老保险模式在当代经济发展的过程中，已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展的要求，各国都在进行养老保险制度的改革。改革的重点主要包括：(1)受世界性人口老龄化的影响，在养老保险上，进行着两种不同的改革：一种是延长退休年限，以增加养老金供款数量;另一种是提前退休，以减轻就业压力。(2)在养老保险资金筹集模式上，也在相互比较与吸收借鉴，完善适合自己国情的筹款和供款模式。(3)为正确处理经济发展与社会保障的关系，各国在养老保险资金的筹集上，都在开始考虑减少国家责任，增加个人自我保障责任的办法。

根据我国国情，我们可以从英、美及新加坡三个国家的养老保险制度改革中吸收经验，得到如下启示：(1)我国的财政支出方面早已有危机也应减负;(2)我国职工的退休年龄应适当延长，不同性质的劳动者不应“一刀切”规定退休工龄，性别也不应是退休年龄的考虑因素;(3)养老金的筹资模式必须拓宽渠道;(4)多层次养老保险结构中，劳动者个人的自我保障责任应适当增加等。

六、我国养老保险制度的完善

1997年7 月国务院领导在全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上指出在深化（社会养老保险制度）改革过程中，暴露和反映出了一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来诸多困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费到位的速度慢，个人帐户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。”这些问题，使社会统筹与个人帐户相结合模式的环境风险和目标风险都在加大。因此，采取什么样的政策和措施，化解风险，保证社会统筹与个人帐户相结合模式能够顺利地运行，是目前实际工作中最重要的问题。

1、加强养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题分别完善几个层次的立法，如社会保险（障）法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。

2、社会养老保险基金的筹资。一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上互补了二者的缺陷。社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基

金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。

3、国家对上一代人的债务，可以寻求一定的补偿办法：一是从现有的国有资产存量中取一部分补充其漏缺。我国在对国有经济结构进行调整改组，自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去；二是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。比如为按时按数额缴纳社会养老保险的企业实行税收优惠政策等。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是一种推动经济发展的激励模式。

如果国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的。再者，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。

4、应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费不利于社会保险的基本原则，若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者不出力而吃饭的局面会难以控制，而且对缴费者也构成了不公平。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，使人人都有饭吃。

5、确保保险基金的增值。可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，因此，承着金融风险的逐步解决，国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

6、逐步建立并完善农村养老保险。我国是农业大国，应加大力度进行农村社会养老保险立法，制定出适用于农村的养老保险制度，保证农村养老保险制度的实行，依法监督、管理农村社会养老保险的实施，并确保农村养老保险基金保值增值。

第四篇：浅谈我国失业保险制度存在的问题及解决对策

浅谈我国失业保险制度存在的问题及解决对策

【摘要】

受经济危机的影响，我国大批企业倒闭、员工失业，加之高校毕业生数量激增，就业形势不容乐观。失业保险作为社会保障体系的一个重要组成部分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重要的作用。由于我国失业保险制度起步较晚，在立法层次、覆盖范围、基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面存在一定问题，因而需要对我国的失业保险制度的立法现状和失业保险制度存在的问题进行反思，以真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会发展水平的失业保险制度。【关键词】失业保险制度 存在问题；对策失业保险是指劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。失业保险作为社会保险制度的一个重要组成部分，是现代市场经济运行的外部条件。通过实施失业保险可以对暂时不能实现就业的劳动者给予经济上的帮助，以保障他们的基本生活，提供再就业服务，把失业造成的消极影响降低到最低限度，缓解社会就业压力。发展和完善我国的失业保险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用。

一、我国失业保险立法现状

1986年，为配合国营企业劳动用工制度改革，国务院颁布施行了《国营企业职工待业 保险暂行规定》，开始探索建立失业保险制度。1993年，按照深化国有企业改革的总体要求，国务院颁布施行了《国有企业职工待业保险规定》，对原有制度进行了局部调整。1999年，国务院颁布施行了《失业保险条例》，对失业保险制度作了重大调整，该条例的实施标志着失业保险制度已形成了完整的体系，按照条例规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位(如学校、医院、科研院所等都在参加失业保险的范围之内，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险方面起到了重要作用。除上述立法之外，劳动和社会保障部还先后颁布了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》、《关于调整失业保险基金支出项目有关问题的通知》等部门规章。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范性文件方面也取得了明显进展。

二、我国失业保险存在问题

我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系。但在具体实施过程中，我国失业保险还存在着一些不足和问题需予以完善。

首先，失业保险的覆盖面小，实施范围过窄。我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职 工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于乡镇企业职工也不在涵盖范围内，真

正失业风险大的人群，如灵活就业，暂时就业的人员反而没有参加保险，所以说失业保险覆

盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。

随着市场

经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的

主要渠道。

在激烈的市场竞争条件下，他们同样面临着失业的风险，如果不将他们纳入到失

业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的

覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。

第二，失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施。

目前我国对失业人员的配套措施并不

春夏秋冬走健康之路看四季养生网

健康饮食

养生问题

母婴保健

养生小常识

完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的。

失业保险的标准存在着地区上的不

平等，在经济发达的城市和地区，失业保险金相对充裕，发放资金较多且相对公平

;

而经济

落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大。

在失业保险的缴纳和领取标准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低。我国的失业保险金是按照低于当地最低工资标准、高

于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

目前我国失业保险

金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失业者在领取失业保险金后难

以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的发挥失业保险的最初作

用。

从目前失业保险所发挥的作用看，很多地方仅停留在生活保障上，在促进失业人员再就

业方面发挥的功能还不够。

针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么就形同虚设，没有发

挥应有的作用。

第三，.我国失业保险立法层次低，立法滞后，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律

责任。

迄今为止，我国还未颁布社会保险的专门法律，改革的依据多是以政府或政府职能部门

名义颁发的行政法规及一般性文件。虽然《失业保险条例》提供了依据，但其权威性强制性

不够，削弱了社会保障制度的权威性和有效性，造成中央政府调度不灵 ，统放不分，中央政府

和地方政府以及官方与民间职责划分不清的问题。

《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一

个行政法规，还没有上升到全国人大常委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一

个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。

与此同时，《失业保险条

例》

由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱

: 一方面失业保险基金筹资困难，大部分城镇事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费

“ 不缴

” 或

“ 欠缴

” 行为，《社会

保险费征缴暂行条例》

条虽然规定加收

% 的滞纳金 ，并且在

条规定拒不交纳社会保

险费及滞纳金的可以提请人民法院依法强制征缴，但整个罚则并未规定对强制征缴未果的

法律制裁，使社会保险费的缴纳义务人存有侥幸心理，使这种拖欠缴费的行为得不到强有

力的惩处。

第四，现行失业保险制度难以解决大量的青年失业问题。

2011

年普通高校毕业生有

660

余万，所以

2011

年的就业形势仍不容乐观。据介绍，在我国城镇登记失业人员中，35 岁以

下的青年人比例为

70%。世纪

年代出生的接受高等教育的青年，以每年

300 万至

400

万的规模进入就业市场。根据各级学校招生人数的统计预测，2008

年以后，高中以上学历 的劳动力开始成为劳动力市场的主体。

到

2011 年，大学层次毕业生数量将达到峰值，约

758 万人，未来相当长的时间内大学生就业压力不会减弱。

未来几年内，失业可能性最大的是这

些人，而这个年龄阶段的人群一般都有一定的家庭负担，失业的影响会严重波及其家人生

活。一旦失业后失去了基本收入来源，仅靠微薄的失业保险金维持家庭基本生活是很困难的。

但是现行的统一发放失业保险金的制度无法解决这个问题。

现行失业保险制度难以解决

我国特有的严重的隐性失业问题。

由于受传统经济体制的影响，我国在经济体制转轨过程中

隐性失业现象较为严重。隐性失业者通常因为工作不稳定或者收入不高而隐瞒其就业事实, 他们在取得较低工资收入的同时也领取部分失业保险金。

由于缺乏有效的审核监督机制使得

这部分人的行为不仅影响了失业保险制度的公平，也造成本来微薄的失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，且缺乏公平与效率。

最后，失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制。

当前我国失业保险金的领取资

格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取失业保险金。

失

业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就

业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。

对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业”

问题，失业保险金发放有失公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象。

失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其

进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。

我国缺乏相应的失业保险

法律、法规，失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决 机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。

由

于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业

保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。

这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行

效率。

三、解决措施

要解决这些问题，我们应该逐步扩大失业保险的覆盖范围。

失业保险作为社会保障的一

种形式，应当是覆盖全社会的，涵盖所有劳动者，而无论其居住地和职业如何，都应纳入失

业保险的范围之内。

我国失业保险制度起步较晚，覆盖面过窄，应当考虑将各种社会团体工

作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农民合同制工人、乡

镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中，使失业保险制

度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。

对于

《条例》

规定应该参加失业保险而没

有参加的单位和个人，政府相关部门应在失业保险费征缴措施上下功夫，强制其参加失业保

险。同时，在修改《失业保险条例》或制定《失业保险法》时，应对失业保险对象作进一步 的补充规定，细化国家公务员参保及其失业人员享受失业保险的具体规定，把农民合同工纳

入失业保险覆盖范围。

我们还要完善劳动就业服务体系和配套措施。

随着科学技术的发展和失业人数上升，企

业对员工的自身素质和技术水平要求越来越高，失业人员再就业的难度会有所提高。

我国的

失业人员主要是教育程度和技能水平较低的劳动者，这部分劳动者工作层次较低，劳动力价

值不高，而且面临着更容易失业的风险。

我国失业保险制度应当强化其就业促进的功能，将 失业保险工作的重点逐步转移到广开就业门路，积极促进就业上来，更多重视促进再就业在

失业保险制度中的功能。

各级政府部门应当建立起相应的配套措施，加快劳动就业服务体系的建设，不断提高就业服务信息，建立起规范的职业培训、专业培训和职业介绍机构，为失

业人员提供及时便利的就业服务。

为他们提供直接的就业培训，既能提高他们抵御风险的能

力，又能提高整个国民素质和技能。因而失业保险基金中用于再就业服务的比重应当加大。

这种由政府直接出面，为失业者直接提供再就业培训和再就业指导，以提高失业者的素质和

技能水平、帮助失业者尽快就业为目的的计划，能够更加有效地利用有限的基金资源，提高 失业保险基金的使用效率。

在完善强制性政策措施的同时，有必要考虑采取激励用人单位参

保缴费的政策措施。

特别是失业保险与养老、医疗保险等比较，具有自身特点，更突出共济

性，并非人人受益。有必要对连续参保缴费且未规模裁员的用人单位给予相应的费率优惠，比如对具有

年缴费良好记录且累计裁员不超过

10% 的，给予

年的零费率优惠。

我们要加强对失业保险基金和各项制度的监管。

对于失业保险基金，国家应当加强失业

保险基金的监督和核查。可以考虑建立起国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保

险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建

立健全失业保险制度的监督体系。

要充分发挥失业保险经办机构的作用，还要切实加强与就

业服务机构的衔接和协作，防止一些人员在就业后，还领取失业保险金情况的发生。

笔者建

议，可以考虑建立起失业保险人员信用管理体制，对于故意冒领、采用欺诈等方式领取失业

保险金的人员，收回已经领取的失业保险金。同时还可以考虑将失业保险的各项管理工作、资金的收支使用等行为，实行计算机全国联网管理，推广应用标准化、统一化的管理方式，以增加失业保险基金的透明度和失业保险管理制度的科学性。

我们要建立失业保险与就业联动机制。

从鼓励和引导失业人员尽快就业出发，制定相应 的政策措施。

一是将待遇期限从

个月缩短为 个月。

这是从消极的方面减少失业人员对失

业保险的依赖。

二是从积极的方面鼓励、支持失业人员尽快就业，使其就业后所得利益大于

享受失业保险的待遇，通过利益引导调动其就业积极性。有两项措施：其一，对自谋职业、自主创业的，将其尚未领取的失业保险金一次性发给本人，既可以一定程度上解决其资金问

题，也可解除其担心以后领不到这笔钱的顾虑。

还可考虑在此基础上，再加发一部分，比如，加发尚未领取金额的一半。其二，对其他提前就业的，保留尚未领取的期限，继续参保的，合并计算。就业后但按规定不在参保范围的，比如，灵活就业，办理失业登记并经认定，可

以继续领取以前限期内的失业保险金。

第五篇：浅析我国失业保险制度中存在的问题及对策

浅析我国失业保险制度中存在的问题及对策

内容摘要：自2008年金融危机以来，尤其随着是美债危机之后欧债危机的蔓延，我国大批企业倒闭、员工失业，加之高校毕业生数量激增，就业形势不容乐观。失业保险作为社会保障体系的一个重要组成部分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重要的作用。由于我国失业保险制度起步较晚，在立法层次、基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面存在一定问题，因而需要对我国的失业保险制度的立法现状和失业保险制度存在的问题进行反思，以真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会发展水平的失业保险制度。

关键词：金融危机 失业保险 问题及对策

愈演愈烈的美国次贷危机，使得众多金融机构和中小企业遭受严重损失。随着次贷危机向全球金融市场蔓延，受经济放缓波及的国家和地区越来越广，甚至有些国家濒临破产，全球失业人数激增。由次贷危机所导致的失业现象十分严重，随着我国就业形势的日益严峻和失业人数的剧增，加之我国失业保险法律法规并不完善，我国失业保险制度并没有发挥真正的作用，失业保险本身具有保障失业人员基本生活和促进再就业的双重功能。在目前就业形势不容乐观的条件下，尽快完善我国失业保险制度显得更为重要。

一、现行制度主要内容和工作进展情况

1986年，为配合国营企业劳动用工制度改革，国务院颁布施行了《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始探索建立失业保险制度。1993年，按照深化国有企业改革的总体要求，国务院颁布施行了《国有企业职工待业保险规定》，对原有制度进行了局部调整。1999年，国务院颁布施行了《失业保险条例》，对失业保险制度作了重大调整。其主要内容是： 失业保险的参保范围是城镇企业事业单位及其职工。省级政府还可以决定将民办非企业单位及其职工、社会团体及其专职人员、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入范围。城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险。

失业保险资金来源于三个方面：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%，职工按照本人工资收入的1%缴纳失业保险费，招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；基金不足使用时，由地方财政给予补贴。省级人民政府报经国务院批准，可以调整本地的费率。

失业保险基金实行地方管理，在直辖市和设区的市实行全市统筹。省、自治区可以建立失业保险调剂金。基金必须存入财政专户，实行收支两条线管理。

失业保险金标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。待遇期限的具体标准是：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；满5年不足10年的，最长为18个月；10年以上的，最长为24个月。领取期间就业的，尚未领取的期限可以保留。领取失业保险金必须符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业登记，并有

求职要求。

失业人员在领取失业保险金期间，按规定还可以同时享受其他失业保险待遇。包括：医疗补助金；失业人员如果死亡的，其亲属可以领取丧葬补助金和抚恤金；接受职业培训、职业介绍的补贴。

《失业保险条例》颁布实施后，失业保险工作取得较快发展。参保人数从1998年（即《失业保险条例》发布前）的7928万人增加到2007年底11645万人，净增3717万人。累计为2500多万失业人员提供了失业保险待遇，其间还向国有企业再就业服务中心调剂资金280多亿元。基金收入从1998年的68亿元，增加到2007年的468亿元，支出从52亿元增加到221亿元。总体看，失业保险在保障民生、维护稳定、促进改革中发挥了积极作用。

二、当前我国失业保险存在的问题

现行失业保险制度已实施9年时间，制度出台时的经济社会环境发生了很大变化，失业保险面临许多新情况和新问题。现行制度有多方面的矛盾和问题需要研究解决。但在具体实施过程中，无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要。我国失业保险存在的问题可以从制度设计上和立法规范上分为两个方面，均存在着一些不足和问题需予以完善。

（一）、比较突出的问题是：

1、基金滚存结余越来越多与制度功能发挥不充分的矛盾更加突出。全国失业保险基金结余达962亿元，而全国月均失业保险金水平只有350元，医疗保障水平较低且游离于医疗保险之外，促进就业支出只有职业培训补贴和职业介绍补贴两项，支出也仅占基金总支出的不到15%（其中上海就占8%）。

2、预防和调控失业缺乏相应的手段，用人单位长期参保缴费却得不到失业保险支持的矛盾急待解决。一些企业在面临外部风险（人民币升值压力、外贸磨擦、结构调整等）时，可以利用失业保险制度采取相应的调控措施，帮助企业抵御风险，稳定职工队伍，防止规模性失业，而现行制度没有对其予以支持的功能。还有一些用人单位长期缴费而不裁减人员，也得不到失业保险的支持。从实际情况看，这也是失业保险得不到用人单位和职工足够重视的重要因素。

3、现行制度覆盖范围局限于城镇企业事业单位及其职工，建立城乡统一的劳动力市场，要求打破城乡和户籍界限，为所有就业相对稳定的劳动者抵御失业风险提供制度保障。改善民生，保障低收入群众生活，也要求改革目前失业保险金与最低工资联动的机制，建立与缴费工资挂钩的新机制，提高保障水平，增强制度吸引力。

（二）失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施

在失业保险的缴纳和领取标准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低。从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，目前我国失业保险金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失业者在领取失业保险金后难以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的发挥失业保险的最初

作用。从目前失业保险所发挥的作用看，针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么就形同虚设，没有发挥应有的作用。

（三）失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制

当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。由于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率。

三、完善我国失业度的对策和建议

（一）逐步提高失业保险的水平，建立多渠道的失业保险筹资方式

提高失业金标准，一方面要考虑国家财政的保障能力，另一方面还要考虑企业缴费能力。在我国必须按照政府、企业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费体现了权利与义务的对等，可以增强职工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。可以建立起多渠道的筹集方式。要不断调动劳动者个人参保的积极性，合理分配政府、企业和个人三方的负担比例，不断拓宽失业保险基金筹措的社会渠道。

（二）完善劳动就业服务体系和配套措施

各级政府部门应当建立起相应的配套措施，加快劳动就业服务体系的建设，不断提高就业服务信息，建立起规范的职业培训、专业培训和职业介绍机构，为失业人员提供及时便利的就业服务。为他们提供直接的就业培训，既能提高他们抵御风险的能力，又能提高整个国民素质和技能。因而失业保险基金中用于再就业服务的比重应当加大。这种由政府直接出面，为失业者直接提供再就业培训和再就业指导，以提高失业者的素质和技能水平、帮助失业者尽快就业为目的的计划，能够更加有效地利用有限的基金资源，提高失业保险基金的使用效率。

（三）加强对失业保险基金和各项制度的监管

对于失业保险基金，国家应当加强失业保险基金的监督和核查。可以考虑建立起国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建立健全失业保险制度的监督体系。要充分发挥失业保险经办机构的作用，还要切实加强与就业服务机构的衔接和协作，防止一些人员在就业后，还领取失业保险金情况的发生。可以考虑将失业保险的各项管理工作、资金的收支使用等行为，实行计算机全国联网管理，推广应用标准化、统一化的管理方式，以增加失业保险基金的透明度和失业保险管理制度的科学性。

三、结语

由于金融危机的影响和我国经济体制改革的不断深入，造成我国大批企业破产，失业人数大幅度上升，这是不可避免的社会现象。失业保险是社会保障体系的一个重要组成部

分，又是我国劳动就业体制的重要内容。我国失业保险制度起步比较晚、发展过于滞后，在基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面都存在一定问题。本文从金融危机危机带来的失业人数激增，就业压力加大的社会现象入手，在分析我国失业保险制度存在问题的基础上，提出解决我国失业保险制度的对策，包括改革失业保险制度管理体系和完善失业保险制度立法等方面，真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会发展水平的失业保险制度。

（四）、人力资源和社会保障部失业保险司提出了以下立法建议：

1、建立费率与缴费业绩和稳定就业挂钩机制。在完善强制性政策措施的同时，有必要考虑采取激励用人单位参保缴费的政策措施。特别是失业保险与养老、医疗保险等比较，具有自身特点，更突出共济性，并非人人受益。有必要对连续参保缴费且未规模裁员的用人单位给予相应的费率优惠，比如对具有6年缴费良好记录且累计裁员不超过10%的，给予1年的零费率优惠。

2、建立正常的费率调整机制。失业保险管理的主要责任在地方，中央政府不需要承担相应的经济责任，而各地区之间存在客观差异，在明确失业保险功能和基本政策的情况下，可以给统筹地区在费率调整方面的更大灵活性，既确保各项政策的落实，也防止基金结余过多。中央可以定一个幅度，如1-3%之间，由省里审批。在全面推行市级统筹的同时，鼓励有条件的地方实行省级统筹，增强基金保障能力。

3、建立待遇水平与缴费挂钩机制。实行待遇水平与缴费工资挂钩的办法，按其一定比例计发待遇，同时规定最高和最低限。如失业保险金标准按照缴费工资的45-50%确定，同时按照最低工资标准的70-150%确定最高和最低限。通过改革，解决目前失业保险实质上是失业救济的问题，体现权利义务相对应的社会保险原则，同时兼顾公平原则。这样，最低标准与最高标准相差一倍，是一个大家可以接受的差别。同时，也针对目前一些地方标准偏低的问题，使缴费工资低的人群成为受益者。另外，从操作技术上看，也是可行的。我国从2002年开始，推行失业保险个人缴费记录，参保个人信息相对完整，而且一些地方已经记录了个人缴费基数或金额。

4、建立失业保险与就业联动机制。从鼓励和引导失业人员尽快就业出发，制定相应的政策措施。一是将待遇期限从24个月缩短为18个月。这是从消极的方面减少失业人员对失业保险的依赖。二是从积极的方面鼓励、支持失业人员尽快就业，使其就业后所得利益大于享受失业保险的待遇，通过利益引导调动其就业积极性。有两项措施：其一，对自谋职业、自主创业的，将其尚未领取的失业保险金一次性发给本人，既可以一定程度上解决其资金问题，也可解除其担心以后领不到这笔钱的顾虑。还可考虑在此基础上，再加发一部分，比如，加发尚未领取金额的一半。其二，对其他提前就业的，保留尚未领取的期限，继续参保的，合并计算。就业后但按规定不在参保范围的，比如，灵活就业，办理失业登记并经认定，可以继续领取以前限期内的失业保险金。

5、建立预防失业机制。可以采取两方面的政策：其一，工资性补贴。对履行参保缴费义务良好，符合《劳动合同法》规定的裁员条件，可以裁员但企业通过降低工资、缩短

工时不裁员的，给予工资性补贴。其二，培训补贴。对履行参保缴费义务良好，三年内累计裁员不超过职工总数10%，组织职工开展技能培训或经用人单位同意，职工本人参加培训的，给予培训补贴。

预防失业的根本目的是减少失业，增强职工就业的稳定性，并非干预正常环境下的市场竞争。从国外做法看，在市场竞争与社会政策相冲突时，优先考虑社会政策，减少失业是各国最重要的社会政策之一。上面提出的预防失业政策措施，特别是工资性补贴，针对具有特殊情形的用人单位，数量不大，且是有时间限制、有补贴标准、职工直接受益的措施，是对用人单位履行社会责任、为社会分担就业压力的鼓励，与积极就业政策导向相适应，对市场竞争不可能产生消极影响。

6、建立失业保险应急机制。建立和完善应急机制，是近年来国家在社会领域的一项重大决策部署。失业保险作为一项社会政策，也有必要建立相应机制。适用范围为：出现全国性或地区性重大事件，包括自然灾害、重大疫情、人为因素引发的就业局势不稳定、失业增加，正常情况下失业保险政策不能满足需要，必须启用更多的政策措施。可以采取的政策措施是：（1）延长失业保险待遇期限，如以延长三个月为基础，根据情况再延长。

（2）扩大失业保险基金使用范围。如，为受重大事件影响停产、半停产的用人单位提供工资性补贴，为跨地区转移就业的失业人员提供交通、搬家补贴等。在实施上，分为两个层次：一是国家层次，即出现全国性重大事件时。二是地方层次，如发生区域性自然灾害、疫情等情况时。

7、应进一步扩大失业保险参保覆盖范围。第一，将城镇企业扩大到城乡各类企业，着重解决乡镇企业及其职工参保问题，打破城乡界限。第二，将原来授权省级政府规定是否将城镇个体经济组织、民办非企业单位和社会团体及其劳动者纳入参保范围，调整为统一规定，解决参保政策不统一问题，也有利于失业保险关系接续。同时考虑到农村个体经济组织不确定性强，暂不纳入参保范围。第三，考虑到用人单位招用的非全日制劳动者与自雇灵活就业人员有的存在多种劳动关系，有的没有劳动关系，其收入、工作时间等更灵活，就业与失业的界限也不易划定，建议暂不统一纳入参保范围，可以授权地方决定。其他国家也很少将此类人员纳入参保范围。

8、关于统筹层次。能否充分发挥失业保险制度功能，是确定失业保险基金统筹层次的出发点，同时也要考虑与财政管理体制的关系，以及地方的需求和可操作性。从统一劳动力市场和提高基金管理的安全性出发，并考虑到省直管县财政体制改革措施的推行，工伤保险制度实行省级统筹更为有利。

参考文献：

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