浅谈中国失业保险制度的现状及问题----以4050人员为例

第一篇：浅谈中国失业保险制度的现状及问题----以4050人员为例

浅谈中国失业保险制度的现状及问题----以4050人员为例

摘要

失业是一种社会经济现象。导致这种现象的，主要是城市劳动就业中的矛盾，总体上说，就是劳动力供需求之间的矛盾，同时，随着科技水平的提升，企业对职工的需求量减少，对人才素质、技术技能需求的要求也大幅度的提升，4050人员在社会中占着相当大的一个比率，他们在求职过程中，相对有才有识有能力的青年一代缺乏就竞争力，必然导致不能实现就业。通过实施失业保险对暂时不能实现就业的劳动者给予帮助，保障他们的基本生活，提供再就业服务，把失业造成的消极影响降到最低限。失业保险制度是为了使得其利益的相关者，没有后顾之忧，能够放心安心的生活，但是，我国的失业保险制度对于失业人员而言并不能够全面地完全落到实处，依旧存在着许多的不足之处，在结合我国的实际问题，在采纳原本制度的精华的基础上，借鉴西方成功的案例，进行不断的实践与改革，使制度的实施能够真正的落实到其制度的相关者身上，在补助与补救的基础上，进行再就业，让他们能够重新走上工作岗位，让他们的生活环境更为安定、温馨。

关键词：失业；失业保险；4050；新增劳动力；再就业

从20世纪90年代中期至今，我国下岗失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推进，城镇登记失业人数急剧攀升。据政府部门的统计，2001年~2005年我国GDP增长速度分别为：8.3%、9.1%、10%、10.1%和9.9%，而同期年末城镇登记失业率，是改革开放以来最高的5年，而且远远高于上世纪90年代。对于上海而言，高的失业率与经济发达也是不相称的。2005年末该市城镇从业人员598.34万人，比上年末增加9.37万人，城镇登记失业人员27.5万人，登记失业率高达为4.4%，2007年3月统计则以达到4、6%，而且，这里所说的4.6%只是登记失业率，还不包括没有找到工作的大学生以及农村的剩余劳动力，若将大中城市下岗待业等情况包括在内，那么总失业率接近8%（数据取自：）。导致这种现象的，主要是城市劳动就业中的矛盾，总体上说，就是劳动力供需求之间的矛盾：包括城市经济社会发展中劳动力的供给量不断增长与劳动力的有效需求量降低之间的矛盾，即劳动力数量工具大于求的矛盾，以及高质量的劳动力供给不足与高质量劳动力供不应求的矛盾。就业岗位的竞争是劳动力资源实现优化配置的必要前提。就业竞争过程中，必然会有一部分劳动力因各种原因暂时不能实现就业。

一、城镇人口的失业群体存在的问题

（一）外界因素：

1、劳动力供给的状况。我国是世界第一人口大国，人口总数近14亿人，城市是一个人口相对比较密集的地方，人口基数的相对也比较大，又保持着较高的出生率及自然增长率，新增劳动年龄人口增加，每年新增劳动力在1000万人左右，导致新生劳动力找不到工作。同时现代化的过程也是农业人口转向非农化的过程，即要使农业人口向非农业人口的转移，农村剩余劳动力跨地区流动约3000万人，其中有相当一部分将要加入到城镇就业队伍中，同时中国从计划经济向市场经济的转变，是大量的企业隐性失业转化为公开失业，从而造成城市劳动力供给量和就业空间之间矛盾的凸现，导致过多的人口竞争上岗的机会，使得城市人口的过剩找不到就业机会而造成失业下岗。

2、劳动力的需求状况。我国是一个发展中国家，经济发展水平相对较低以及其他经济资源相对短缺，制约了劳动力资源的开发利用。同时我国正在对经济结构进行重大调整，与之相适应，劳动力结构必然要进行相应调整，不可避免地会造成部分人员失业，这种结构性失业的状况增加了失业压力。伴随着科技进步和劳动生产率的提高，一些领域特别是第一、第二产业的传统部门，不仅不能扩大就业容量，反而会减少用人，分流部分劳动力，致使失业人员数量增加。我国现行的社会保险制度不完善、覆盖面窄，市场就业机制尚未完全建立，对劳动力流动和合理配置也有着明显的制约作用。可以说，劳动力供大于求的矛盾将在一个相当长的时期存在。

3、就业要求的提升。现正处于由低素质、低效益经济增长模式向高素质、高效益经济增长模式转变，是促进我国经济与社会快速发展的必要条件，也是实现现代化的必要条件。科学技术进步与广泛的使用，减少了对劳动力的有效需求量，这也是造成劳动力供大于求的原因之一。虽说注重教育是当代世界经济发展的大趋势，当代经济的发展和社会的进步，越来越依赖于人的素质的提升，人口素质的水平，科学技术水平和劳动力的能力水平，在很大程度上决定一个国家科技发展和经济增长的水平。但是，由于历史的原因，中国存在着很大一批的文化素质不高、劳动能力水平偏低的4050人员，赶不上社会快速发展的需求。

4、观念问题。由于一些历史原因，人们往往对失业和失业人员产生一种偏见，认为失业就是无能，有的甚至把失业人员比喻成社会的累赘等等。用人单位拒绝失业人员和一些失业人员的自卑自责甚至是自暴自弃，是失业人员再就业的主要障碍之一。

（二）个人因素：

1、随着劳动用工制度的改革，劳动就业形势发生了根本性的变化，下岗职工因该要有充分的思想准备和应变能力，失业并不可怕，但是往往许多人只会怨天尤人，或是不知所措，产生得过且过的思想；有的甚至仍然有等着“安置”或“分配”工作。并不采取相应的措施面对现实、积极主动地寻找合适的职业。

2、因该对自己的职业能力、素质与特长有正确的估价，要结合劳动力市场需求情况，去寻找合适自己专长、专业对口的岗位。但总有人高估自己的能力或是觉得自己大材小用，不愿意低就从头做起。

3、失业人员总是渴求寻找到一份工作，容易盲目地随大流学习专业，蜂拥而上，他们缺乏对劳动力市场需求变化的趋势的分析，缺乏结合自己的条件，有的放矢地选学有关技术，这容易造成某些岗位人员过剩，竞争则会变得更加的激烈。

4、目前劳动力市场总体而言供大于求，其反应在求职市场上就是买方市场，这就意味着劳动者处在一种比较被动的状态下，有些4050下岗人员可能过去有着姣好的工作条件或工资待遇，于是对于再就业时候的工作要求降不下来，过分挑剔工作条件或工资待遇，以及缺乏吃苦耐劳和服务意识，那么再就业则显得更加的困难。

二、我国对于失业问题的解决——失业保险

（一）我国的失业保险制度

失业保险：是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助和促进其再就业的制度，它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保障的主要项目之一。失业保险作为我国整个社会保障体系的重要组成部分，和其他保障一道起着保障劳动者基本生活需要，维护社会政治、经济秩序的安定。

我国建设和完善失业保险制度的基本宗旨，不仅是保障失业人员在失业期间的基本生活，还要促进失业人员再就业。从社会和国家层面对劳动者提供的就业保障和失业保护方式的角度看，中国实行的是一种局部覆盖的“福利+保险+救济”的混合体制。现行的国家社会保险体系支队以户籍为基础的城镇劳动者提供就业保障和失业保护。同时，这一系统又根据城镇劳动者的身份特性，对不同失业者实施不同的保护制度。失业保险的作用主要表现在以下三个方面：

1、维护社会安定。社会需要安定，任命的生活要有保障。失业是劳动者失去生计来源，如果没有制度性的保护措施，就很容易造成社会的动荡。

2、是深化国有企业改革的前提条件和配套措施。国有企业的改革可能带来一部分的职工不能顺利分流，必然带来矛盾，进一步发展和完善失业保险制度，充实失业保项基金，使其能切实保障广大失业职工的基本生活需要，已经成为当前改革的当务之急，只有这样，才能使国有企业改革有一个良好的外部环境，才能增强企业活力，促进生产发展。

3、维持劳动力再生产米促使劳动力素质提高。劳动力再生产是社会生产的基本要求。失业保险提供的物质保障，满足劳动力再生产的要求；而转业训练、再就业介绍等服务，使他们获得了提高就业能力的机会，为再就业提供了良好的外部条件。

（二）我国的失业保险制度与再就业挂钩

就“4050”人员而言，他们是再就业最困难的群体，国家对他们实行了更加优惠的政策，特殊扶持，首先实施再就业援助。中央明确要求，各级政府要把有劳动能力的“4050”人员作为再就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。各职能部门下发的配套文件也做出了具体规定，比如要列出名单，实施具体帮助，根据他们的特长和就业需求，有针对性地开展就业服务。在一定期限内，为其提供公益性就业岗位。再次，公益性岗位优先安置“4050”人员。中央明确规定，政府投资开发的公益性岗位，要优先安排“4050”人员。各级地方政府大多也出台了此类规定。最后，给予社会保险补贴和岗位补贴。中央要求，在社区开发公益性岗位安排原国有企业“4050”人员就业，给予社会保险补贴，同时由各地根据实际情况提供适当比例的岗位补贴。

据了解，经认定的“4050项目”将享受开办费资助、岗位协议补贴、开业贷款担保或贴息等一系列优惠政策。同时，社会就业问题将由以往的“政府统包”转变为“八方出力”，即通过大力发展小时用工等多种就业形式，促进4.5％失业率目标的实现。

三、我国失业保险制度中存在的问题

（一）制度本身的问题

目前，中国的失业保险制度还存在着一些问题，地区发展的不平衡是其一。在分级管理体制下，受不同区域经济社会发展状况以及地方政府重视程度不同等因素的影响，各地工作进度存在明显的差距，失业保险制度发挥的作用大小不一样。从普及性角度看，继目前失业保险覆盖范围中不包括失地的农民，非公有制经济单位参保率低；从互济性角度看，实际统筹层次偏低；从强制性角度看，失业保险责任主体、类型、范围和性质的法律规定尚有不足和缺陷。

随着40、50工程的建设，对想要工作的四五十岁的失业人员进行相应的培训，让他们通过所学的一技之长解决了基本的工作问题，其基本的生活开支来源也的到了相应的解决；那些没有工作能力的或是想过做却找不到工作的，也通过了相应的政策，给与最低生活保障给与最低生活保障费维持基本的生活。但是对于是一名40、50工程他们这个年龄段的人来讲，虽然政府对他们进行培训，找不到工作的第一首要问题是学历，由于历史原因他们本身的学历就不高，初中小学文凭占了一个大部分，再有就是因为四五十岁也不算年轻，也都普遍缺乏学习的动力精力，政府对他们的培训，也只是教学一些简单易学的技能，大多数拿得的也只是国家规定840元的最低基本工资，多的也大同小异差不了多少。对他们而言，一个国家的整体经济的发展的快慢好坏，可能对他们日常生活并不能产生直接的影响，他们所关心的，更多的则是物价问题。近来的物价，无论是谷物价格、菜价还是日用品的价格都普遍提升，许多商品的物价相对去年而言提升幅度超过了10%甚至更多。这其实已经形成了通货膨胀，物价升高了，人们手中的钱却没有相应的增加，对于工资本就不高的他们，原只能很勉强的维持日常的生活，随着物价的提高，手中的钱能买得的物品于是就会减少了，于是生活则会变得更加的困难。如果这个家庭还有一个孩子需要抚养、或是有个没有劳动能力的病人需要供养的话，生活可能会难以维持吧。对靠低保340元生活的人来讲，生活则会更加的困难。

（二）被保人员的自身问题

对于失业贫困人员来讲，并不是人人都能无条件的申领失业保险金的，享有失业保险待遇必须具有一定的资格和条件：

1、失业人员必须符合劳动年龄标准，即处于法定最低劳动年龄与退休年龄之间的劳动者才可能享有失业保险待遇。

2、失业人员必须是非自愿性失业，是由于企业生产经营发生变化甚至破产，由于严重自然灾害造成企业停产等客观原因或死胡同企业终止、解除劳动合同，造成劳动者失业的这部分人可以享受失业保险待遇

3、失业人员必须达到一定的就业年限，或交足一定期限、数额的失业保险费。

4、失业人员必须具有劳动能力和就业愿望。在我国，《失业保险条例》规定：按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满1年的；非因本人意愿中断就业的；以办理失业登记，并由求职要求的菜可以领取失业保险金。

一年一个样三年大变样，城镇变化之快，这包括着老城区和农村地区的改建。中国是一个农业大国，农民占了相当大的比例，当然，像上海这个国际化大都市也不例外。大量的农民从农民户口转向非农业户口，城改、征地、拆迁等等一系列的城镇化举措，使得农民不用再“锄禾日当午”、不用再日出而作日落而息，看似日子是越过越好，但是对于那些从来就拿着锄头在庄稼地里干活的农民，一般而言都是没有什么文化的四五十岁的中年人，倘若直接分配，则也便只能是类似一份保安工作，但一个不大的城镇，这么多的人口，哪里还剩下这么多的“保安”工作呢！而让他们重新学习其他的技能踏入社会寻找一份新的工作，这可能需要一段较长的过渡期，并且在这段时期当中，曾经作为农民的他们，没有机会按照国家规定履行满1年的缴纳义务，也就不能够领取失业保险金。

（三）执行过程中的问题

虽然，政府随着经济的发展，物价的变化，对城镇的最低基本工资做着调整，上海从去年的750元调整到今年从9月开始实施的840元，但是，上有政策下有对策，对于雇用者而言，他们并不愿意多花钱来雇用工人而减少自己的收入，减少原有工人的奖金、补贴记入工资范围来对付政府下达的政策，对于工人而言，拿到手里的钱可能并没有多，这还是相对处于稳定的人员，还有存在许多得下岗失业人员再就业之后的工作收入多在300元到500元之间，而且他们经常处于不稳定的工作状态中，政策的执行并不能有效地解决这些问题。

再者，身份的认定不能代表下岗失业人员的全部。按照政策规定，失业人员享受失业保险待遇需要具备三个条件，然而，如何界定失业却具有很强的模糊性。因此政府只能采取相对比较“省事”的标准，即按照一种身份的标准来界定失业保险救济的对象，身份标准也往往集中在是否是国有企业下岗失业人员。然而，这种一刀切的操作方法，不仅无法达到失业保险制度原有意义，也使得失业保险基金运转非常困难。比如，部分集体企业下岗失业人员就不能享受到国有企业下岗失业人员的失业保险待遇。

这种种导致了实际结果与目标相背离的现象。建立失业保险制度的初衷是为了确保失业者的基本生活，但社会保险设定的高门槛，却致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员，难以进入门槛较

高的保险系统，陷入越来越贫困的境地。政策的确下达了，但是政策的相关利益者是否真正的得到了该有的保证呢？很难讲。

四、我国失业保险制度的发展前景

西方发达国家的失业保险制度，一般认为，其失业保险制度因失业津贴的救济水平偏高，支付期限较长而进行的改革，其改革方向是在保留保护功能的同时，促进他们再就业。其改革构想主要包括：改革事业保险费等筹集办法，推动企业雇用失业人员；改革津贴结构和方法，激励失业人员积极寻找工作，鼓励雇主创造就业岗位、雇佣失业人员；大力开展多种职业促进措施，对失业者进行职业培训和就业训练等。如：福利资本主义的英国、瑞典、德国，自由资本主义的美国，东亚资本主义的日本、韩国。他们的失业保险制度发展的比较早，经过了几十年的制度的实践与改革，因该说他们的失业保险制度都是相对成功的例子。

我国的失业保险制度较西方发达国家的失业保险制度，我们的改革目的是相同的，都是为了能够保障失业者的利益，其改革的方向，大致也都是相同的。与我国不同的是，他们的发展，都是建立在高度发达的资本主义社会之上的。

目前我国的失业人员主要是在经济转型中形成的，与由于经济周期形成的失业现象明显不同。特别是其中的4050人员，大多数只受过中等教育，过去所从事的主要是低技术的工作。对于他们中的绝大部分人来说，回到社会的主导产业中去，没有可能；回到正式就业体制中去，对大多数人来说，也同样没有可能。要缓解或化解4050失业保险中存在的问题，首先要在保留原有失业保险制度的思想精华，并广泛吸收西方失业保险制度的可取成就，结合我国的现实状况，创建符合我国社会现状的社会失业保险制度：

1、稳定中国失业保险制度的市场经济环境。一个好的失业保险制度必须是建立在一个市场经济相对稳定的条件之下的。中国实施失业保险制度的历史并不久，在这短短的几十年，经济飞速发展，导致物价相对10年前就翻了好十几二十倍，保险政策从出台至今，一再地进行着调整，没有连续性，一项社会制度还处于初创时期，就迫不得已地被一再改革，短短的十几年时间内就变动了多次，从覆盖范围、救济标准、对失业人员的认定、缴纳标准等都发生了很大的变化。频繁变动。制度的不稳定意味着制度并不能很有效的保护的相关者的利益。

2、要简化复杂的失业保险制度。制度设计的过于繁琐复杂，使得失业保险制度在制度上不仅对下岗失业人员缴纳与享受的资格上有繁琐的规定，而且在单位与个人的缴纳比例、不同类型的下岗失业人员缴纳的基数上都有繁琐的规定。这些繁琐的规定对于四五十岁的下岗失业人员而言，了解并融会这些制度来保全护自身的利益并不容易，而且给实际工作也带来了很大的麻烦。简化失业保险制度也是将来失业保险制度的一个发展方向。

3、鼓励推动企业雇用失业人员。失业保险制度是为了使得其利益的相关者，没有后顾之忧，能够放心安心的生活。我国的保险制度总是较着重于同过分配物质、提供救济等补救方式来解决社会中的贫困、失业等社会问题，而物质与救济补助的给与毕竟是有限的，这能确保最基本的生活所需，却不能够真正的解决贫困问题。其根源还是要着重于实施人力资源的配置，解决根源问题使其能够自立根生。所以，在构建稳定的市场经济的基础上，要推动企业雇用失业人员，给失业人员提供就业的机会；改革津贴结构和方法，激励失业人员积极寻找工作，鼓励雇主创造就业岗位、雇佣失业人员。

[参考文献]：

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[2] 《失业保险》毛健主编；中国劳动社会保障出版社；2004年7月第2版

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[10] 《中国社会保障体制改革与发展报告》宋晓梧等著；中国人民大学出版社；2001年

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[12] 《经济体制转型中人民内部矛盾问题研究》孙友葵著；吉林人民出版社；1998年

[13] 《改革和完善我国的失业保险制度》李松吉、谷永芬著；商业研究；2002年12月

第二篇：中国失业保险制度

中国失业保险制度

（1）中国失业保险制度的发展历程

①第一阶段，失业保险制度初建期（1986～1992）

a．新中国建立初期，为解决旧中国遗留下来的失业问题，1950年我国政务院颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》；

b．1957年我国就宣布消灭了失业，失去了建立失业保险制度的基础和要求； c．1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，标志着对我国传统体制所形成的行政配置劳动力和终身就业制度的变革。劳动用工制度的改革意味着失业问题将出现在我国的经济生活中；

d．为适应国有企业改革的需要，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国建立失业保险制度工作的开始。

②第二阶段，失业保险制度的发展期（1993～1998）

1993年国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，与1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》相比较，在制度规定和具体的实施措施上均有了较大的进步。

a．实施范围扩大了，由1986年的4类职工扩大到1993年的7类职工作为待业保险的实施对象；

b．企业缴纳失业保险金的基数不同

由1986年的按企业全部职工标准工资的1%缴纳保险费，改为按企业全部职工工资总额的0.6%～1%缴纳，从而保证了保险基金的来源。

c．失业保险金的发放标准不同

1993年失业保险金的支出标准规定为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%。这符合失业保险金应该高于社会救助标准的国际惯例。

d．失业保险金的统筹层次有所不同

1993年的《规定》中提出待业保险基金可以实行市、县统筹，省、市、自治区可以集中部分待业保险基金调剂使用，直辖市可以根据需要统筹使用全部或部分待业保险基金。

e．管理机构的不同

1993年的《规定》确定了失业保险管理机构为地方待业保险机构。虽然仍隶属于劳动行政主管部门，但已有失业保险管理事务社会化的迹象。

③第三阶段，失业保险制度完善期（1999年以来）

1999年1月，国务院颁布了我国第一部《失业保险条例》，在1993年《规定》的基础上，对原制度框架的若干重要方面作了大量修正，表现在：

a．将保险制度正式称为“失业保险”。对失业保险待遇的定义，也由1986年开始一直沿用的“待业救济金”正式改为“失业保险金”；

b．扩大了失业保险覆盖面；

c．扩大了资金来源渠道，提高了缴费比例和统筹层次； d．把农民合同工纳入了失业保险体系中；

e．新颁布的《失业保险条例》明确规定了失业保险金的标准应该为低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准的水平，并由省、自治区、直辖市人民政府具体规定；

f．《失业保险条例》还包括了监督、罚则等内容。（2）中国失业保险制度的主要内容 ①失业保险的范围

目前我国失业保险的实施范围已包括所有的城镇企业、事业单位的职工。这里所指的城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

②失业保险的资金来源

主要有4方面的来源：城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金等。

③享受失业保险待遇的条件

《失业保险条例》规定，同时符合下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；非因本人意愿中断就业的；已办理失业登记并有求职要求的。

④保险金的领取期限

失业保险金的领取期限为：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月。

⑤失业保险金发放标准

失业保险金的发放标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

⑥失业保险金支付项目

失业保险金的支付项目有失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期限内死亡失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍的补贴、国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用等。

⑦失业保险待遇的停止发放

失业职工有下列情况之一的，失业保险机构将停止发给其失业保险金及其他费用：重新就业的；应征服兵役的；移居境外的；享受基本养老保险待遇的；被判刑收监执行或者被劳教的；无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或机构介绍的工作；有法律、行政法规规定的其他情形的。

⑧失业保险的管理

国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作，县级以上地方政府劳动保障行政部门主管本行政区内的失业保险工作，失业保险经办机构具体承办失业保险工作。

（3）中国失业保险制度的改革和发展 ①目前的失业保险制度的局限性

a．失业保险制度规定中对失业概念的界定过于狭窄，基本上不包括城镇下岗职工、农村剩余劳动力、新增劳动力人口、失业而未登记者等等，因此失业保险的覆盖面比较狭窄；

b．失业保险基金来源渠道单

一、金额偏少、保障水平低； c．失业保险基金的管理缺乏有效监督机制；

d．失业保险对于保障和促进失业者再就业的功能发挥不明显； ②我国失业保险制度的改进措施

a．树立全民的失业保险意识，提高全民参加失业保险的责任意识和权利意识；提高失业保险的普遍性和覆盖面；

b．失业保险基金要多渠道筹集，加强管理监督，合理有效使用； c．要坚持就业优先和就业保障的取向；

d．要明确政府在促进就业中的责任，主要可以通过突出就业导向、完善培训体系、建设就业信息网、合理扩大适用范围等措施，使失业者获得政府支持下就业保障，实现我国失业保险制度的与世界的接轨。

第三篇：我国失业保险制度现状及问题分析

我国失业保险制度现状及问题分析

摘要：中国失业保险经过了多年的发展，已相对完善，但随着经济的发展，社会结构的调整，已呈现出诸多问题。我国的失业保险制度经过几次改革，在经济发展中发挥的作用越来越突出。但是与我国庞大的劳动力市场规模和失业人数相比，现有的失业保险制度比照西方先进的制度，仍然是有一定的差距，表现为失业保险覆盖面窄、参与率低和缴费困难等等。本文将就其现状及存在问题作简要剖析。

关键词：失业；保险制度；问题分析

一、失业保险的概念及现状

（一）失业保险的概念及特点

是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的社会保障制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个项目。失业保险制度，通过建立失业保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为他们重新实现就业创造条件。其核心内容是社会集中建立失业保障资金，分散失业风险，保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活，并通过失业培训，促进失业者尽快再就业。这种制度有两大功能，一是保障生活，二是促进就业。

失业保险制度作为一项通过国家立法强制实行、由社会集中建立基金、为因中断就业而失去工资收入的劳动者提供基本物质帮助的社会保险制度，有其自身的特点。由于它与社会经济联系紧密，是培育完备的劳动力市场的必要条件，是现代企业制度建立的前提，是促进就业和社会稳定的必要措施，故具有直接性、强制性；失业保险待遇不是每个缴费人都必然享受的，不失业者将终生不能享受失业保险待遇，因而具有互济性；与失业救济不同，享受失业保险待遇的人必须履行相应的义务，符合资格条件，所以失业保险更强调权利与义务的对应性。

失业保险的上述特点，正是我国失业保险制度完善的基础。因为失业保险是社会经济发展的重要保证，与经济发展的联系具有直接性，因此失业保险的制度创新应该是以政府为创新主体的。在制度创新中要确定政府对资金筹集的最后调节者的责任，要开拓新的筹资渠道；要根据失业保险互济性强的特点，建立起资金筹集的激励机制；要根据失业保险权利与义务对应的特点，重新界定失业保险的责任。为了保证失业保险制度进一步改革的顺利进行，体现失业保险强制性的特点，还必须在管理体制上进行创新，尤其要加强法制建设。

（二）我国失业保险制度过去的变迁及现状

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发

了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。

具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。

但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进人劳动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，只是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致在再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》。

与1993年的《规定》相比，1999年国务院发布的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。（5）重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1-5年的，领取失业保险金的最长期间为12个月，缴费5-10年的，领取失业保险金的最长期间为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的最长期间为24个月。

（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存

入银行的财政专户，实行收支两条线管理。

应该说我国的失业保险制度从建立至今，在对社会失业人员发放失业救济和促进再就业等方面确实起到了一定的积极作用，但随着改革的深入和经济的发展，我国的失业保险制度已在很多方面显露出不足，对其进行改革和完善已是迫在眉睫的问题。

二、失业保险制度中存在的问题

（一）失业保险的覆盖范围

一方面，尽管各国都规定了失业保险的覆盖范围，但并非参加失业保险的人都可享受失业保险待遇。由于失业保险制度担负着促进就业的责任，因此各国对失业保险的资格条件都很严格，中国也不例外。《条例》中规定，失业人员要领取失业保险金，须同时具备三个条件。

1.依法参加了失业保险，所在用人单位和本人履行缴费义务满一年。此条件规定了劳动者的义务，充分体现了社会保险的特性。但在现实中，某些用人单位由于种种原因未能参保或拖欠保费，缴费期限不足一年，那么失业人员是否可以享受失业保险待遇呢？有的省份规定：“用人单位拖欠保费的，职工失业后，按累计实际缴费年限发放待遇，所欠保费由社会保险经办机构继续清缴。”但仍然未明确说明由于用人单位的原因而使缴费期限不足一年应如何处理。

2.非因本人意愿中断就业。“非本人意愿”一般指“终止劳动合同的，被用人单位解除劳动合同的，被用人单位开除，除名和辞退的”等。但其中规定并不明确，如职工违反有关规章制度，甚至故意制造事端，影响正常工作，危害他人利益而被开除也能享受失业保险的话，显然是不合理的，因此对“非本人意愿失业”应详加规定。

3.依法办理了失业保险登记，并有求职要求的。按照《失业保险金申领发放办法》规定，“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60日内，到经办机构申领失业保险金。如果超过这一期限，算自动放弃享受失业保险权利，以前所累计的缴费年限在下次失业时不再计算”。此条规定过于苛刻，如果失业人员发生一些特殊情况，不能在规定的60日内（有些省份规定为30日）办理申领手续，却因此不能享受相应待遇，显然其今后生活难以保障。可否条件放宽，减额发放保险金或保留其以前所累计的缴费年限在下次失业时计算。

另一方面，失业社会保险是对遭受失业风险，暂时丧失工资收入的失业者设计的，因而失业保险覆盖范围主要应是劳动者。由于条件限制，我国最初的失业保险只适用于国有企业职工，这就忽视了对非国有企业职工的保障。随着我国经济发展水平和保障能力的提高，我国在1999年《失业保险条例》中将适用范围界定为城镇企业事业单位及其职工。城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这就使得更多的劳动者能够参加失业保险，保障自己的权利，但仍然存在诸多问题。

一是未将乡镇企业纳入失业保险范围。乡镇企业职工以农民职工为主，乡镇企业经营状况极不稳定，一旦这部分农民职工失去工作，使生活难以维持，还会给社会造成不稳定。还有一批非农民职工在乡镇企业工作，由于乡镇企业不参加失业保险，使这部分人群的权利也难以得到保障；二是个体工商户的雇员也未纳入保险范围；三是农民合同制工人不能享受完整的失业保险待遇；四是“职工”范围法律界定不明。目前许多企业为了逃避责任，不与劳动者签订劳动合同，视职工为“临时工”，拒绝为其办理失业保险。而实际上国家对临时工的相关问题早有定论：“用人单位如在临时性岗位上用工也应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险。”但在条例中对职工的界定不明，使得一些企业钻漏洞，职工权

益得不到保障；五是我国农村剩余劳动力数量巨大，这其中一部分人进入城镇工作，而大部分仍留在农村，基本上处于失业状态，但目前却并未纳入失业保险；六是即使是《条例》中明确规定的城镇企业事业单位应参保，但到目前为止参加保险的主要是国有企业，其他性质的企业及事业单位参保率不高

（二）失业保险资金的筹措和利用

如何改进失业保险资金的筹措并提高其使用效率，是目前我国失业保险制度面临的一大问题。

《条例》中对缴费基数及比率作了相应规定，但缴费基数并不规范。《条例》中规定：“应参保的城镇企业事业单位的缴费基数为本单位工资总额的2%，缴费职工按本人工资的1%缴费”。而对工资总额时间界定不明，是以上一单位工资总额平摊到本年各个月份作为基数，还是以上月单位工资总额为基数，各地目前做法并不统一。而且在基金筹集中，欠费现象比较严重，分析其原因：一是一些企业经营不善甚至无力付薪，更不用说缴纳失业保险费了；二是有些效益的企业主观上不愿缴费，觉得本企业职工失业不多，如果缴费，是在背别人的包袱；三是强制性不够。对某些企业拒不参保，拖欠保费的现象，相关机构更无有效措施解决，导致应收未收，基金筹集困难。

失业保险资金的使用效率有待提高，与失业保险的两大功能相对应，失业保险资金的使用方向主要有两个：失业救济和促进再就业。1995年全年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中用于失业救济、促进再就业的有15.1亿元，其它3.8亿并未用于正常的使用方向上。造成这种现象的原因，主要是因为失业保险资金的收支管用由劳动部门单独承担，缺乏有效的监督制衡机制导致失业保险资金流失严重，挪用、挤占多提管理费等现象十分普遍。即使是一些看似被用于失业救济的资金，是否真正用到了应该享受失业救济金的失业人员身上也未可知。

（三）失业保险待遇给付与再就业

我国对失业保险待遇的给付，项目规定较为详细，除了按累计缴费年限的长短领取不同期限的失业保险金外，还规定了失业人员可享受的其它待遇，如：医疗补助、生育补助，丧葬补助和抚恤补贴，以及减免职业技能培训费和职业介绍服务费等，但这一规定尚不完善。由于失业保险制度作用不仅在于保障失业人员失业期间的基本生活，更重要的是承担了促进就业的这一重任。因此，应对失业人员的就业提供更多措施。前面提到失业保险有两大功能，生活保障和促进再就业，这两大功能是相互依存共同发展的，前者为后者提供基础和保障，而没有后者，前者也就失去了意义，而且我国的国情和财力状况也决定了我国的失业保险制度不可能搞单纯的失业救济。只有强化失业保险制度的促进再就业功能，适当加大转业训练、生产自救、职业介绍等就业服务的投入，才能降低失业救济的成本。庞大的富余人员是我国企业改革的最大障碍，一些企业为解脱包袱轻装上阵，将大量的富余人员推向社会。这无疑大大加重了社会失业保险制度的负担，而为了确保数以千万计的失业者的基本生活，将不得不提高失业保险费率，这样反过来又将包袱推给了企业，形成了恶性循环。

三、失业保险进制度一步发展的分析

（一）积极扩大失业保险覆盖面

劳动者一旦失去收入，失业保险就要对其基本生活起到保障作用，但我国目前的失业保险制度保障范围不能满足社会的需要。社会保障是所有劳动者应当享有的权利，而且象乡镇企业私营企业等是重要的就业渠道，不把其纳入社会失业保险保障范围中来，不利于劳动力的合理流动，也不利于保持社会安定。因此，拓宽失业保险的覆盖面，建立不分所有制、不分用工形式全体职工共同参加的失业保险是当务之急。上海市于1992年便将失业保险的保障范围扩展到外商投资企业、私营企业等企业的职工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府应当积极制定相关政策，扩大失业保险覆盖面，可向西方先进国家进行借鉴，制定有利于我国失业保险制度发展的政策制度。另一面，针对有些符合条件的中小企业，应集结提高他们的参保率，变相扩大失业保险覆盖面。

（二）实行失业保险筹资制度创新，积极提高资金使用率

1.筹资渠道的创新。由于目前我国失业保险尚处于初级阶段，保险基金没有太多的积累，保障功能还比较弱，但与此同时，由于几十年计划经济造成的企业内部的富余人员又要在短时间进入市场，因此，要解决企业劳动力存量进入市场的问题，必须突出政府在失业保险基金筹集中的地位和作用。政府的这种作用主要从两个方面来体现：第一，规定政府是失业保险的“最后调节者”，并且明确划分中央政府和地方政府在失业保险筹资中的责任。当失业保险出现收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。第二，寻求新的资金来源。从目前情况来看，以下来源是值得考虑的。比如可将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后用股权收益作为部分资金来源。另外，可把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。对频临破产的企业，国家财政不断注入资金加以扶持是我国的一贯做法。由于国家财政对企业财务缺乏约束力，因此，这样做的结果是，企业就象一个无底洞，资金越丢越多，效益却怎么也上不去，白白浪费了大量资金。如果能从国家财政的企业亏损补贴费中拿出部分资金补充到失业保险基金中去，失业保险基金的保障功能将大大增强。

2.筹资机制的创新。建立资金筹集的激励机制，充分重视经济手段在失业保险基金筹集中的应用。由于失业保险不是人人都可享受的，有些人和企业可能纯粹是在作贡献。因此，在我国经济还是不太发达的情况下，物质刺激在资金筹集中的作用是很大的。激励机制既应包括对缴费者的激励，也应包括对征收者的激励。在对缴费者的激励时主要采取通过一定的方式对按时缴费、并且缴费数量大的企业给予一定程度的返还；对个人也可考虑建立个人帐户，将个人交纳的失业保险金全部记人到个人帐户上，个人帐户的资金只能在失业和退休期间才可以动用。上述做法旨在减轻每一个缴费单位和个人的经济压力，调动缴费者的积极性。同时还将失业保险与养老保险有机地结合在一起，有利于应对即将到来的人口老化浪潮。不管是采用失业保险税，还是按照现在的管理办法由劳动部门来征收，都应当调动征收者的积极性。为了保证失业保险基金的完整、安全，现在已经割断了征收单位的管理经费与征收数额之间的联系，从而征收积极性受到了影响。因此可考虑财政每年在核定经费时，拿出一块与征收数额挂钩。由于失业保险金共济性强，征收难度也就自然加大，因此这一措施也就显得尤为重要。

3.提高资金使用率的措施。面对失业保险资金使用率低的原因，建议政府行政管理和保

险资金运营要分开，充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查，社会监督方面，应建立由人大、政协、工会、主管部门负责人和公众代表组成的监事会，对资金的收支运营进行监督。在发放救济金的过程中，对领取者的资格要作详细的调查，防止从事“地下经济活动”的失业者领取救济金。减少失业保险机构的费用开支，使救济金真正起到“救济”的作用。

另外，应设法提高失业保险资金的自身增值能力，可运用暂时闲置的资金，投资于一些风险小、收益稳定的项目，变单纯靠外界“输血”为“输血”与自我“造血”相结合，切实提高资金的使用效率。

（三）强化失业保险制度的促进再就业功能

一方面企业应多从自身挖掘潜力，尽量减少失业，另一方面政府要对接受失业人员的企业实行一些优惠政策，而失业保险机构也可以采取一些资助措施，充分发挥失业保险的促进再就业功能。失业保险机构可资助就业压力大的企业挖掘潜力，尽量提供更多的就业机会；资助企业多接受就业困难的群体，如高龄劳动者、残疾人等。鼓励企业对职工进行内部专业培训，失业保险机构可提供部分资金。1998年国务院规定，凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心或类似机构，负责组织本企业下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。失业保险机构就可直接资助这些机构。这样从外部劳动力市场与内部劳动力市场两方面加强人力投资，提高劳动者素质，从而减少失业风险。总之，用积极的促进再就业来代替单纯发放失业救济，是我国失业保险改革的趋势。

最后，市场经济是法制经济，失业保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，也应建立在法制的基础上。当前存在的以上种种问题也与相关法规不尽健全和完善大有关系，而且原有的两部失业保险法规早已无法满足客观现实的需要，为确保失业保障的强制性和统一性，确保失业保险工作的顺利进行，充分保障失业人员的合法权益，制定我国的失业保险法已是当务之急。

第四篇：中国失业保险制度的分析

中国失业保险制度的分析

课程名称：中国劳动就业与社会保障 姓名：朱小伟 班级：14物流一班 学号：20141886

摘要

失业保险制度，是指依法筹集失业社会保险基金，对因失业而暂时中断劳动、失去劳动报酬的劳动者给予帮助的社会保险制度。其目的是通过建立社会保险基金的办法，使员工在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段，为他们重新实现就业创造条件。失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中建立失业保险基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的重要项目之一。随着市场经济的快速发展，中国失业保险制度在很大程度上已经跟不上经济发展的脚步，显现出许多不仅完善的地方。具体表现在失业保险的覆盖范围、基金的筹集、领取标准、促进就业的效果等方面，期待尽快立法完善中国的失业保险制度。

关键字：失业保险 就业 制度 问题与改善

中国失业保险制度的分析

失业保险是社会保险制度中的重要组成部分，它是指劳动者由于非本人原因失去工作、收入中断时，由国家和社会依法保障其基本生活需要的一种社会保险制度。其核心内容是通过建立失业保险基金，分散失业风险，为失业者提供基本保障，并通过转业培训、职业介绍等形式积极促进再就业。失业保险既具有社会保险制度的共性，也有其自身的特殊性。我国内地失业保险制度的历史沿革可以追溯到20世纪50年代初的失业救济制度。进入20世纪90年代，为了面对新一轮失业问题带来的挑战，实现了“三条基本保障线”，它在深化国有企业改革、建立现代企业制度和完善失业保险制度方面意义重大。1999年的《失业保险条例》和2010年的《社会保险法》成为现行制度内容的主要依据，进一步推动了我国内地保险制度的发展。但是。当前我国失业问题还相当严峻，失业保险制度还存在很多问题，以后的发展方向是在保障失业人员基本生活的同时，强化促进再就业的功能，使其成为充分就业的促进机制。

一、我国失业保险制度的发展过程及现状

（一）失业保险的参保范围

失业保险的参保范围是城镇企业事业单位及其职工。省级政府还可以决定将民办非企业单位及其职工、社会团体及其专职人员、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入范围。城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险。

（二）我国失业保险制度的特点

1、普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员，正呈逐步扩大的趋势。

2、强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工都必须参加失业保险并履行缴费义务。

3、互济性。失业保险基金主要来源与社会筹集，有单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的保险费，部分来源与缴费单位的性质全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。

（三）失业保险资金来源

失业保险资金来源于三个方面：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%，职工按照本人工资收入的1%缴纳失业保险费，招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；基金不足使用时，由地方财政给予补贴。省级人民政府报经国务院批准，可以调整本地的费率。

（四）失业保险金标准

按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。待遇期限的具体标准是：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；满5年不足10年的，最长为18个月；10年以上的，最长为24个月。领取期间就业的，尚未领取的期限可以保留。领取失业保险金必须符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业登记，并有求职要求。

《失业保险条例》颁布实施后，失业保险工作取得较快发展。参保人数从1998年（即《失业保险条例》发布前）的7928万人增加到2007年底11645万人，净增3717万人。累计为2500多万失业人员提供了失业保险待遇，其间还向国有企业再就业服务中心调剂资金280多亿元。总体看，失业保险在保障民生、维护稳定、促进改革中发挥了积极作用。

二、当前我国失业保险存在的问题

我国失业保险存在的问题可以从制度设计上和立法规范上分为两个方面，均存在着一些不足和问题需予以完善。

(一)失业保险实施体系尚不完善

1.失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大 目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。这种主要由国家和企业承担的资金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负，造成失业保险的发展缓慢。在当前次贷危机的影响下，保险金筹集困难必然会影响到失业保险体系的正常运作。现实中，失业保险金存在着严重的欠费问题，尤其是一些国有企业欠费严重。这些因素严重影响到失业保险金的筹集，失业保险金征缴难度较大，面临着严重的资金缺口，无法发挥到其应有的作用。

2.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制 当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业”问题，失业保险金发放缺乏公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象。失业保险的管理涉及到劳动、人事、财政、银行、商业保险等许多部门，各级别、各部门都参与社会保障基金的统筹和管理，造成地区、部门间难以协调，同时扩大了风险。各部门分别设置管理机构，造成机构重置，效率低。由于各部门所处的地位不同，难于统一协调。有的地方实行社保经办机构直接征缴，有的则由税务部门代缴，导致费用征缴的机构不统一。失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。我国缺乏相应的失业保险法律、法规，失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。[9]由于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率。

(二)失业保险立法存在不足

1.失业保险的覆盖面小，实施范围过窄

我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。随着市场经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争条件下，他们同样面临着失业的风险，这次次贷危机使得我国民营企业遭受前所未有的打击，相当一部分民营企业破产，大批人员失业。如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。2.失业保险法立法层次过低，法律责任不健全

我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。《失业保险条例》是由国务院颁布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性法律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前，我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的稳定性、权威性和统一适用性，难以发挥法律规范的作用，无法确保失业保险的有效实施。而且部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原则化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的混乱现象。

三、对中国失业保险制度的建议

（一）加大宣传力度。

改革我国失业保险制度，首先要加大宣传力度，使全社会从思想上高度重视失业保险制度，通过政策引导教育、媒体宣传、舆论监督等多种渠道宣传失业保险制度，使人们树立失业保险观，增强企业和个人的失业保险意识。

（二）拓宽失业保险制度的覆盖范围。

1.《失业保险条例》的适用范围，应进一步扩大，最好是全国统一，将城镇所有具有失业风险的劳动者都纳入适用范围。这样，可避免各地在适用范围及对象上存在差异，有利于这项制度在规范化、制度化轨道上健康发展，维护广大劳动者的合法权益。

2.将国有企业下岗职工纳入失业保险对象范围之内。

（三）建立相应的资格审核机构，对享受失业保险资格条件的进行严格审核。我国审核失业资格条件不够严格，欠缺相应的资格审核机构。为此建议在修订条例时，在条例第十四条增补“法定劳动年龄，具有劳动能力”条款，这样我国失业保险待遇条件不仅与国际接轨，且从制度的设计上堵住了那些不具备劳动能力，没有达到法定劳动年龄而又符合其他条件的劳动者领取失业保险金。同时应明确界定“就业”与“失业”，设立专门的失业保险资格审核机构，督促失业者早日进入失业保障体系，隐性就业者申报就业，退出失业保障体系，确保失业保险基金安全、良性运行。

（四）多渠道筹集失业保险基金。

依照目前的形势，仅仅依靠国家财政加大投入的力度，越来越大的失业保险收支缺口难以维系。鉴于我国目前大部分城镇企业拖欠失业保险费严重的情况，可以采用税费结合的方法强制征收失业保险费，扩宽失业保险费的征收范围，将城镇和农村的一些隐性失业人员纳入到失业保险基金筹集的范围内。同时，广泛开辟失业保险基金的筹集渠道，如鼓励个人和单位的投资、通过失业保险基金的高效运作吸引投资、通过开展公益性的活动等项目来吸引投资等。

（五）规范和完善失业保险的管理制度。

1.加强对失业保险基金的管理。各省市成立财政、审计、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会应切实加强对基金筹集、使用和管理的监督，严格审批失业保险基金的预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增值部分应全部用于失业保险。

2.加强对失业保险机构的管理。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于我国目前的失业保险制度管理体制不顺、政出多门等问题，应合理确定有关部门的职责、权限，解决政企不分、政出多门和扯皮内耗等问题，逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非营利性的社会失业保险机构，保证失业保险管理和运行的相对独立。

参考文献：

[1]李晓娟，浅谈我国失业保险制度存在的问题与解决措施，中国外资，2011年3月

[2]邵珠景，论我国失业保险制度，法制与社会，2011年3月（下）

[3]齐秋瑾、俞来德，浅论我国失业保险制度存在的不足与对策，法制与社会，2010年5月（下）

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[9]斯满红，我国失业保险制度存在的问题与改革的思路，社会工作，2011年12期

第五篇：我国失业保险制度问题文献综述

浅析我国失业保险制度问题

摘 要：失业是现代市场经济运行的必然产物，但它的存在又严重地影响到社会经济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证。当前我国面临着严重的失业问题，因而如何进一步创新、完善现行失业保险制度，全面发挥失业保险制度的作用，就是当前必须立即解决的一项重要问题。本文通过对我国失业保险制度现状进行分析，指出其中存在的问题，并提出完善我国失业保险制度的建议。

关键词：失业保险；促进就业；建议对策

一、前言

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等。普遍性、强制性和互济性是失业保险的主要特征。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维护社会稳定，共建和谐社会，保持经济持续发展，起着重要作用。为了更好的维护社会稳定、促进经济发展，我们应采取相关的措施解决目前我国失业保险制度中存在的问题。

二、我国失业保险制度现状

1、保障的范围

1986年，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。它只适用于职工中很小的一部分，仅限于国有企业四类人员。1993年国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，对《国有企业职工待业保险暂行规定》进行了调整，将保障对象扩大到国有企业的7类9种人员，并规定企业化管理的事业单位也应依照执行。1999年新的《失业保险条例》正式出台，将各类城镇企、事业单位的职工都纳入到失业保险的保障范围中来。这里的城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、城镇其他企业。到2010年12月底，全国参加失业保险的人数11645万人，比上年底增加458万人。”

2、享受保障的条件

按照《条例》规定，失业人员必须具备下列条件方可享受失业保险待遇:按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满1年；非因本人意愿中断就业的；已经办理失业登记，并有求职要求。其中特别规定办理失业登记是失业人员申领失业保险金的必经程序。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加求职活动为标志。

3、保障的水平

我国失业保险金的给付水平也经历了一个变化的过程：1986年的“暂行规定”中还称之为“待业救济金”，按本人标准工资的50%一75%发放；1993年将“待业救济金”的发放标准改为当地社会救济金的120%一150%。1999年的《失业保险条例》将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障挂钩，规定失业保险金要低于当地最低工资，高于当地城镇居民最低生活保障。

4、保障的内容

根据《条例》的规定，失业保险必须首先用于保障失业人员基本生活的支出，包括支付失业保险金，支付领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；失业保险基金在保障失业人员的基本生活的同时，可部分用于职业培训和职业介绍费用补贴。

5、保障金的来源

我国失业保险的筹资来源经历了一个从企业缴费到用人单位和职工个人共同缴费的历程。1986年的制度规定:企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳保险费；到1993年则改为企业按全部职工工资总额的0.6%一1%缴纳保险费。到了最新的《失业保险条例》中，规定城镇企事业单位按本单位工资总额的2%缴纳保险费，职工按本人工资的1%缴纳保险费。据劳动和社会保障部统计，2009年全国失业保险基金收入1524亿元。

6、保障基金的管理

失业保险基金是失业保险正常发挥作用的重要物质保证，为保证失业保险基金的安全与完整，《条例》规定，严格建立劳动、财政、银行三家相互监督制约的机制，失业保险费由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构征收，存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，失业保险基金要专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。

三、我国失业保险制度存在的问题

1、失业保险的覆盖范围过窄

李晓娟[1]认为我国制度关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但按我国规定，失业保障对象仅为城镇企事业单位的职工，私营和三资企业还未完全纳入。在农村除少数合同制工人享受失业保险待遇外，大量农民工被排斥在正式的失业保险制度之外。失业保险制度覆盖范围仍然过窄，不能体现失业保险的社会性特点，也无益于社会主义市场经济的发展。我国现阶段非公有制经济作为国民经济的重要组成部分，已经成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争情况下，他们也面临着失业的风险，如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。

2、失业保险制度立法不健全、立法层次低

经历了四十年的时间的发展，我国失业保险从无到有、从不规范到相对规范，确实起到了“安全网”的作用，但随着经济体制的转轨，失业保险制度的发展面临着更为严重的挑战，存在着更多的问题。

首先，失业保险范围不能进一步地适应适应市场经济发展的要求，我国失业保险的范围是城镇劳动者，而且《失业保险条例》第二条三款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业等，而且第6条规定城镇企业事业招用的农民工不缴纳保险费。可见我国《失业保险条例》的适用范围并非扩充到乡镇企业职工，城市农民打工族，与此同时，《失业保险条例》的适用范围也未扩充大批“下岗”职工。

其次，我国《失业保险条例》14条对就业期、参保期、非自愿就业，就业部门等级、就业愿望都做了规定，唯独对法定劳动年龄和劳动能力未作要求，这就导致了符合其他条件但未满16岁的失业者享受到待遇，这一方面与我国《劳动法》第15条相冲突，另一方面也违背了法的公平精神，造成了我国失业保险基金的流失。

第三，我国失业保险立法不合理，层次比较低，缺乏相应的法律效力和法律责任。《条例》仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度。[2]

3、失业保险资金筹措渠道少，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果

根据我国的《失业保险条例》第6条和第21条的规定，现行的事业保险制度是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费；运营效益好的大企业也抱着这是“劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大，而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失业保险基金等严重问题。[3]

4、失业保险的再就业功能和预防失业功能薄弱

胡长静[4]指出失业保险包括三方面的功能：其一，为失业者提供失业保障功能，维护其在失业过程中的基本生活水平；其二，促进再就业功能。而我国失业保险的促进再就业功能还未能很好的发掘，近年来，我国对失业保险的再就业功能虽日益重视起来，但是目前再就业功能的发展还不尽人意，失业保险基金中用于再就业的资金仍然有限，具体的比例还没有确定；其三，预防失业功能。预防失业功能相对于前两个功能来说，这个功能长期不被重视，目前我国失业保险基金中还没有预防失业方面的专项基金，也没有相关的预防失业政策措施出台。2008年金融海啸席卷全世界，我国由于预防失业政策措施缺位导致大量企业破产，从业人员失业，这说明预防失业这一功能也不容忽视，其在事前更能化解失业的危害。

四、完善我国失业保险制度的对策

1、进一步拓宽失业保险的覆盖范围

失业保险条例的基本原则是将所有具有失业风险、依靠工资收入的劳动者都纳入覆盖范围。制度发展方向可依据公民的个人依法所得收入及同行业的失业风险系数界定失业保险的投保标准，避免由于工资和失业概念的格式化而造成的个体工商户、农民工等特殊群体的漏保现象。[5]

2、加强立法、执法等法制建设

一方面加强失业保险立法，增强失业保险制度实施的规范性和权威性。在依法治国的时代，加强立法是解决问题的根本制度保障。目前，我国失业保险制度还没有专门的法律。虽然国务院制定了《失业保险条例》，但它仅仅是国务院颁布的行政法规，还没有上升到全国人大及其常务委员会的高度，它仅仅是一个失业保险的实施规范，这无疑影响它的法律效力。

另一方面执法人员在执行时要严格审查资格条件，同时建立相应的机构，失业保险的对象是失业者，但它的目的是在于通过保障失业人员基本生活促进再就业，因而同其他社会保险相比资格条件严格。

3、认真做好失业保险基金监管和失业动态监测

事关失业者生计的失业保险基金必须在适用上做到恰到好处，把好钢用在刀刃上。做好失业保险基金的监管，一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社会公开基金使用情况，接受全社会的监督。企业、个人也可以再符合条件并提出申请的情况下查询就业保险基金的明细账簿，防止基金滥用。于此同时，为了准确判断就业形势，了解失业动态，国家进行失业动态监测指导、各地积极配合做好失业动态监测工作也能有效促进就业，维护经济平稳推进。

4、重视失业保险的再就业和预防失业功能

失业保险基金在用于失业保险金发放中，应坚持权利和义务相联系原则，只对缴费者发放，但在再就业和预防失业功能上可以扩大范围至所有需要找工作的劳动者。因此，我国应该在失业保险基金中列出用于再就业和预防失业的专项资金，以促进再就业，缓解我国失业压力，同时从根源处尽量预防控制失业现象的发生。例如再就业方面我国可以积极开展再就业培训，开专场招聘会，为失业者提供工作岗位等。预防失业方面可以从以下方面着手，例如当企业效益低下的时候，可以针对企业推出工资性补贴和培训补贴等，以提供创新技术、管理水平等改善企业效益。针对大学生就业难，大学生毕业即将失业这一问题，可以由通过预防失业专项基金，提供大学生实习机会，使大学生在学校期间能够很好的了解就业市场所需，查漏补缺，从而从根源处预防失业的发生。

参考文献：

[1]李晓娟，浅谈我国失业保险制度存在的问题与解决措施，中国外资，2011年3月 [2]邵珠景，论我国失业保险制度，法制与社会，2011年3月（下）

[3]齐秋瑾、俞来德，浅论我国失业保险制度存在的不足与对策，法制与社会，2010年5月（下）[4]胡长静，我国失业保险制度的发展及反思，特区经济，2012年3月 [5]韩正云，新形势下我国失业保险制度研究，企业导报，2011年第17期 [6]杨辉、张蓉蓉，论我国失业保险功能的缺陷与完善，行政与法，2009年 [7]吕学静，中国失业保险面临大考[J]，中国社会保障，2009年

[8]曲宁、陈莉霞，我国失业保险的现状分析及发展建议，科技创业月刊，2008年

[9]王叶菲、张婷婷，我国失业保险制度存在的问题与对策，湖南人文科技学院学报，2008年4月第2期 [10]刘金亮，浅谈我国失业保险制度存在的问题，中国商界，2009年第7期

[11]汪洁，关于失业保险制度的政策和理论问题探讨[J]，南方论丛，2008年3月 [12]扈菲菲，浅谈失业保险与就业促进的健全和完善[J]，企业导报，2009年

[13]张世欣、王智毓，我国失业保险制度分析，北京工业职业技术学院学报，2009年 [14]刘海燕，关于完善我国失业保险制度的几点思考，劳动保障世界，2009年 [15]韩梅，我国失业保险现状及对策研究，科技信息，2010年第10期

[16]斯满红，我国失业保险制度存在的问题与改革的思路，社会工作，2011年12期