完善法院内部对审判权运行监督制约之路径

第一篇：完善法院内部对审判权运行监督制约之路径

完善法院内部对审判权运行监督制约之路径

发布日期：2011-04-12

文章来源：互联网

审判权是国家重要的司法权，司法的公正性和效率，是全社会关注的焦点，也是人民法院的生命线。人民法院要实现司法公正与高效，必须在行使审判权过程中做到合法公正廉洁，而有效的监督制约，是保障审判权合法公正廉洁运行、实现司法公正与高效的基本条件。一直以来，尤其是近几年来，全国各级人民法院除主动接受外部各方面的监督外，还积极加强法院内部的监督，取得了良好效果。但是，目前法院内部监督机制还不够完善，监督部门有的设置不够合理，监督功能没有得到充分发挥。为了加强法院内部监督，促使审判权在合法公正高效的轨道上运行，本文通过考察法院内部监督制约的现状，探讨如何进一步改进和完善法院内部对审判权运行的监督制约。

一、检视：法院内部对审判权运行监督制约的现状与缺陷 法院内部监督是相对于外部监督而言的，是法院自身对其人员遵守、执行法律及所办理案件的监督。法院内部监督制约与人大、政协、检察机关、新闻媒体等外部监督制约审判权运行相比，更为及时、有效。首先，从理论上讲，法院内部监督制约机制的实质是“以权力制约权力”，以权力制约权力有其对等的强制力量相抗衡，能有效的监督法官审判权的依法行使，防止法院审判权被滥用。其次，一个有效的内部监督制约功能的充分发挥，能提高司法质量，进而减少其他机构介入处理法院系统内部权力滥用和错误的需要而有助于司法独立，维护审判权威。再者，法院内部监督是专业监督。监督者均为法官，而法官一般是通过司法考试及公务员考试后选拔出来的人才，其对法律等相关知识比较娴熟精通，由其监督具有专业性、合理性，从客观上讲能够提高监督的质量与效果①。法院内部监督又包括两个层面，一是上级法院对下级法院的审级监督；二是本法院内部的监督。本文要讨论的法院内部监督仅指本法院内部监督制约问题，不包括上级法院对下级法院的审级监督。

当前法院内部对审判权运行的监督制约机制主要有：再审监督、合议庭成员之间的监督、院庭长监督、审委会的监督、纪检监察部门的监督等，除此之外，督察制度、案件质量评查制度、立审执监分离制度、审判公开制度、案件流程管理制度、审判工作目标管理及审判质效考核制度、人民陪审员制度、司法监督员制度、信访接待制度、民意沟通联系制度等都是法院内部实行对审判权运行的监督制约机制。这些内部监督制约机制在履行监督职能、促使审判权公正高效廉洁运行、促进司法公正与效率等方面发挥了重要的作用。但随着司法体制和工作机制改革的推进，法院内部上述监督制约机制在司法实践中显现出一些缺陷，影响到内部监督制约功能的有效发挥。

1、行使监督职能部门多，监督功能得不到有效发挥。目前法院内部行使监督职能的部门相当多，包括纪检组、监察室、立案庭、审监庭、还有的设立了专门的督导室、案件质量评查组、审判管理办公室。在监督内容上，各监督部门各管各的，案件质量评查组和审监庭只负责检查案件质量问题，不负责办案法官的违法违纪问题，纪检组和监察室只对法官司法廉洁问题进行监督，不监督办案的质量和效率问题，以致对人和对事的监督相互脱节，相互之间缺乏有机的协调配合，况且立案庭、审监庭等行使监督的部门本身就是审判业务部门，其自身的审判活动却无人监督。有的监督制度不够健全，配套设施缺乏，没有形成有效的监督制约机制。有的基层法院因人员有限，监察员由办案法官兼任，不仅兼职监察员因办案任务重，无法开展监察工作，而且监察员既办案又监督，监督功能难以正常发挥。

2、注重事后监督，事前和事中监督不足。所谓事前监督，是指在被监督行为发生之前预先进行的监督，如立案时或审判业务庭分案时，立案法官或审判庭庭长对案件材料进行初步审查，避免将该案分配给与案件有利害关系的法官审理，就是一种事前监督，即在法官未实施裁判行为之前行使的监督，此种监督主要起到预防的作用；事中监督，也称过程监督，是指在被监督行为实施的过程中进行监督，如对审判流程进行管理监督（包括观摩庭审活动），这种事中监督具有直接性的特点，有利于降低监督成本，及时纠正审判权的不当运行，维护审判权威；事后监督制约机制是指被监督行为发生之后，对其行为的合法性所进行的监督，如进行案件质量评查则属于这种监督。现在法院内部对审判活动的监督大多是通过案件质量评查和审判监督程序进行监督，审判流程管理在不少基层法院流于形式，而案件质量评查和审监庭的审判监督均属事后监督；纪检监察部门监督也往往是在问题发生以后才进行查处，不能从一开始就发挥预防作用，避免问题的产生。虽然事后监督发现的问题可以通过法律程序寻求救济，但审判错误的发生已经让人民群众对司法的权威和法官的专业素质产生了怀疑，法院以及法官的形象已经受损。而且事后监督对于一些司法不良行为特别是程序不公现象还很难发现。科学合理的监督应该是全方位、多层次的，不仅是指对已审结生效的案件进行评查监督，对出现的错误予以法律救济，同样也包括对案件诉讼各个阶段全过程的有效监督。

3、合议庭成员内部监督流于形式。根据法律规定，合议庭是人民法院审判案件的基本审判组织形式。合议庭由法官或者法官和陪审员共同组成，合议庭的全体组成人员必须共同参与对案件的审理、评议和作出裁判，合议庭成员进行评议的时候，应当认真负责，充分发表意见，独立行使表决权，不得仅作同意与否的简单表态。我国的合议庭制度不仅有助于解决合议庭成员个人智识上的不足，也有利于合议庭成员之间的制约和监督②, 具有防止个别审判人员主观片面、独断专行和徇私枉法的积极意义。但审判实践中，主审人以外的其他合议庭成员参与合议庭审理时，存在开庭前对案情不关心、不过问、不阅看案卷，开庭时只陪不审，有的缺席或中途退庭，评议时不发表独立意见，只简单表态附和主审人意见或只在合议笔录上签名。这种现实中并不鲜见的“合而不议、形合实独”的现象，明显违反了合议庭制度的要求，进而导致该合议庭成员对审判权运行的内部监督流于形式。

4、院庭长的审判管理监督存在两极化。随着我国审判方式改革的深入，审判权力逐步下放，出现院庭长管理监督两极化现象，一种情况是 “放权”不管，院、庭长除了对需提交审委会讨论的案件进行审查外，对其他案件很少监督管理，有的基层法院要求院长、庭长通过对裁判文书的审核把关，监督法官公正办案，而有的主管院长却把审批裁判文书当作是一种形式，在审批裁判文书时既不阅看案卷，也不认真审查裁判文书，签批“发”了事，其结果是院庭长的监督形同虚设，部分案件出现审判质量下降等问题。另一种情况是有的基层法院对需判决的案件仍然存在逐级审批、层层把关现象，有的主管院长或庭长在审核签发法律文书、行使监督权时，对案件有不同意见，则利用其行政领导优势，提出自己的观点、意见来影响甚至左右合议庭或承办法官对案件的裁判，这种管理方式具有浓厚的行政色彩，即名为对审判工作的监督把关，实则是来自法院内部对法官独立办案的干涉，同时这种管理方式也给个别院庭长提供了利用行政职权对案件审判施以行政压力，导致金钱案、人情案、关系案的产生，如北京西城区原院长郭生贵“左右审判、以权谋私”③就是例证。

二、剖析：法院内部对审判权运行监督制约存在缺陷的原因

1、现实中案件承办人负责制影响了合议庭成员间监督作用的发挥。最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第4条规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责”。但现行法院管理模式下并未落实最高法院关于合议庭审理、评议、裁判案件之集体负责制的规定，实际审判工作责任制实行的是案件承办法官个人负责制，对审判工作的监督、考评、奖惩等实际上是针对案件承办人而非合议庭，对个案裁判结果的评价所导致组织给予的回报差异与作为非案件承办人的其他合议庭成员没有联系④，这种案件承办人负责制必然会导致主审法官以外的其他合议庭成员工作不认真、不负责，即使他们发现有的案件主审法官在审理过程中有问题，也是睁一只眼闭一只眼，认为没有必要为案件得罪主审法官，因此，他们选择对案件不过问和乐于简单表态附和。最高法院已注意到了这种现象，今年出台了《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，该规定厘清了合议庭的权责，强化了合议庭职责，规定各级人民法院应当建立合议制落实情况的考评机制，并规定了考评方式和内容，将合议庭其他成员提交阅卷意见、发表评议意见的情况列入考评内容，相信各地法院定会落实好该规定。

2、监督机构设置不合理影响了监督权力的行使。就基层法院而言，在机构设置上，政工科、执行局和法庭是科级机构，监察室与其他内设部门是股级机构，监察室在行政级别设置上就低了一档，增加了其监督工作的难度。在人员配置上，有些基层法院的监察员是本院的普通干警，而本院其他内设部门的领导一般是科级干部，客观上使监察员难以履行监督职责。纪检组长虽系县纪委派驻，但实际上其编制和工资、福利待遇等都在所驻法院，其他行使监督职能的部门人员固然都是本院人员。监督者与被监督者都在同一单位，“低头不见抬头见”，有些监督者因怕得罪人而不愿下力监督，遇到问题绕道走或者视而不见，结果是对案件评查不细不严，审判流程监督管理流于形式，对法官的司法行为和纪律作风监督不力，由此导致部分案件审判质效下降，法官违法违纪现象也时有发生。

3、院庭长的审判管理监督职责没有明确规定。《法官法》只规定院庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适用的职责，对于与其职务相适用的职责具体有哪些，应当怎样行使没有规定，最高法院曾出台过规定，明确院、庭长要参与案件合议和签发判决，但没有具体规定审判管理监督的内容和运行程序，法院司法体制和工作机制改革、审判权力下放后，又缺乏相配套的监督制约机制，尤其是院、庭长审判管理监督的职责不清。因此，在司法实践中，有的法院除需提交审委会讨论决定的案件外，院长对其他案件“过问”的正当性在很多时候则会受到法官的质疑，被认为是干预了审判组织的独立裁判权，其结果是不想管的主管院长正好借机撒手不管，对裁判文书的审批也只走形式。而有的法院仍要求院庭长通过对案件尤其是一些疑难案件的请示汇报、对需判决的裁判文书的逐级审批来对案件质量监督把关，绝大多数院庭长为了把好案件质量关，对案件处理有不同意见，则要求合议庭或独任审判法官重新合议或考虑，合议庭或独任审判法官基于上下级关系，一般按院庭长的意见处理案件；极少数院庭长为了个人的人情、关系甚至私利，在审批裁判文书时则利用自己行政领导优势要求合议庭或独任审判法官按其意见处理案件。在目前法官队伍整体司法水平不均衡、尤其是基层法院的法官整体素质没有根本性提高的情况下，院庭长通过对判决案件的裁判文书审批来对案件质量监督把关是必要的，但在审批中对合议庭的意见不能简单否定，不能形成统一意见的应当提交审判委员会讨论决定，不能要求合议庭按庭长、院长的意见办理。

三、探寻：完善法院内部对审判权运行监督制约的路径

1、完善内部监督机构设置，实行内部监督权统一行使制。按照权力制约理论，权力制约的力量有大有小，过小不足以起到牵制作用，过大则会使权力无法顺利运作⑤，唯有同等权力方能制约正在运行中的权力。在古代汉语中，监督可以分解为两个词，据《说文解字》中记载：“监，临下也”，“督，察也。”两者结合起来有自上而下的察看之义⑥。可见，《说文解字》中监督者的职位要高于被监督者。当今我国从中央到地方有关国家机关和行政部门的纪检监察机构也是由各级纪委、监察部（厅、局）派驻，并受其直接领导、统一管理⑦。法院内部的监察部门虽然具有监督制约权力，但其机构设置和人员配置较低，有不少基层法院的监察部门的行政级别不及本院审判执行部门，其独立性和权威性不强，对审判权运行不足以起到监督制约作用。而且在行政管理模式下，担任监督员的普通干警无法监督庭长。另外，目前法院内部普遍存在多头监督、职责重复现象，不少法院案多人少问题突出，有的法官既办案又监督。要改变这种状况，以更好地发挥内部监督制约功能，有必要在本院内部设置一个专门的、相对超脱的、具有独立性和权威性的监督机构——审判执行监督监察局，该监督监察局的级别应略高于其他部门，譬如中院和基层法院的监督监察局应分别设置为正处级和正科级机构，监督监察局与现有的法院纪检组合署办公，统一行使法院内部监督权，即除审监庭的再审监督和院庭长的审判管理监督外，其他内部监督权统一由监督监察局行使，监督监察局除履行《人民法院监察工作条例》规定的职责外，还应组织案件质量评查、审判流程监督管理、回访当事人、监督并防止院内外对法官办案进行不当干扰等。这样，既能解决多头监督、职责重复以及对案监督和对人监督脱节问题，又能让现有行使监督职能的立案庭、案件质量评查组、案件管理办公室、督导室等部门及其人员全力投入审判执行工作。针对当前法院内部监督机制处于“本院内部人监督内部人、自己监督自己”，难以打破情面，监督流于形式的现状，监督监察局的人员应由上级法院派驻，受上级法院领导，对上级法院党组负责，工资待遇仍在原法院。《人民法院监察工作条例》规定，上级法院监察部门对下一级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部实施监察，但由于上下级法院在时间、空间上的距离，往往难以进行及时、全面、深入的监督，为此，监督监察局可以对所驻法院的院长、副院长、副院级领导进行直接监督。同时，要想监督者对审判权运行进行有效监督，必须精通审判业务，所以要将政治思想好、作风过硬、审判业务精通的法官选派为监督员，以提高监督的效能和权威。

2、遵循审判权运行特点，实现内部监督的准确性和有效性。审判权运行具有独立性、程序性、公开性、亲历性、自由裁量性等特点，法院内部对审判权运行监督制约，必须遵循这些特点，按照这些特点要求进行有度、有力、有效监督。审判的独立性是指审判组织和审判人员在审判案件时，根据自己对案件事实的判断和对法律的理解，独立地做出裁判，不受来自法院外部或内部的任何压力、干涉或影响。人民法院独立行使审判权的主要目的是为确保司法公正，没有审判独立就没有司法公正。但是，独立行使审判权绝不意味着法院或法官可以不受任何监督制约恣意妄为，任何权力没有制约就会导致腐败，审判权力也不例外。但在内部监督工作中，既要充分尊重审判组织和审判人员独立行使审判权，防范法院内外各种不利因素对审判权力运行的不当干预或影响，又要监督审判人员在独立行使审判权过程中出现专横擅断或以权谋私、枉法裁判的行为。程序性是审判权运行的又一个重要特点。我国三大诉讼法及司法解释对审判程序作了明确的规定，程序公正与否直接关系到实体裁判的公正性，法院和法官在审判过程中必须遵守法定程序，否则就会导致审判不公。但是，法律对诉讼程序规定较为原则，法官操作空间较大，可以主观能动地直接推动或以正在法定审限内为借口来延缓诉讼程序的进行，有的甚至通过程序的操控来滥用审判权力。因此，应加强对审判流程的监督，促使案件审判程序公正合理。亲历性特点要求审理案件的全体人员必须在法庭上亲自听取当事人、证人和其他诉讼参与人的口头陈述，对于案件事实和证据必须由双方当事人当庭口头提出并以口头辩论和质证的方式进行庭审调查，在庭审调查和辩论时，参加案件审判的全体人员必须始终在场。如果案件裁判者不亲自参与审判的全过程，而是通过听取其他人员汇报、审查书面材料，很可能在对案情不是全面准确了解的情况下提出不恰当的处理意见。按照这一特点，要求内部监督部门加强对合议庭全体成员参加案件审判全过程的监督。自由裁量权是国家立法机关在立法时按客观情况复杂性难以全部预见的实际，而授予人民法院在法律规定的一定幅度内，或者依据客观事物的具体情况酌情进行法律适用、事实认定和案件裁量的一种权力。通过行使自由裁量权，使得案件的裁判更加符合实际，更加公正、准确。但是，法官手中的自由裁量权也往往成为滋生腐败的温床，一些当事人千方百计拉拢腐蚀法官，要求法官手中的自由裁量权向已方倾斜，而极少数意志薄弱的法官，在金钱、权力、美色的诱惑下进行公权与私权的非法交易。因此，内部监督部门应对法官行使自由裁量权是否符合法律规定的精神和宗旨、是否合理，对同类案件同样案情或相近案情是否作出相同的判决等方面进行监督，确保自由裁量权的正确行使。

3、规范监督内容，实行全面监督和重点监督。监督内容和范围的合理规范是事关法院内部对审判权运行监督制约工作能否取得实效的关键。监督内容和范围不明确、不规范，难以实现对审判权运行的有效监督和制约，难以充分发挥监督保障司法公正的作用；监督内容规范、明确，不仅使监督者监有方向，而且能警示被监督者，使其不敢恣意妄为。当前，有些法院内部对审判权运行监督的内容不够规范，如有的只通过案件质量评查来对案件的事实认定、法律的适用、程序的适用等方面进行静态监督，缺乏对案件审判的各程序环节运行情况及法官司法行为的动态监督，在案件审判流程管理监督上只对审限进行监督，对审判的程序是否公正、司法行为是否规范等不过问。科学合理的监督应该是全方位、多层次的，不仅要对案件实体进行监督，而且要对案件诉讼各个阶段全过程进行有效监督，这就需要规范监督内容。首先，应规范院庭长的审判管理监督内容、运行程序及职责，充分发挥院庭长的审判管理监督作用。其次，明确合议庭成员对案件集体负责的具体责任及考评奖惩办法，并将合议庭成员履职及考评奖惩情况纳入监督范围，促使合议庭成员在履职中监督其他成员依法行使审判权。再次，明确法院内部监督的监督内容既要监督案件质量，又要监督法官的司法行为；既要对案件实体监督，又要对审判程序监督；既要对法官的裁判行为监督，又要对法官的非裁判行为监督⑧。

另外，从查处司法人员违法违纪的案件看，涉案人员较多地分布在司法的重要岗位，比如人民法院中直接决定经济利益归属的民商事审判和执行工作，有的案件涉及法院领导干部甚至是大法官⑨，有必要在进行全面监督的同时，有所侧重，实行全面监督和重点监督。笔者认为，应当将重大刑事案件的审判和刑事审判中适用缓刑及减轻处罚的案件作为内部监督重点。因为刑事审判关乎被告人生命和自由，那些有一定经济实力的被告人或其家属为了换取被告人的生命或自由，他们愿意付出金钱的代价，而我国刑法规定的量刑幅度较大，且有不少从轻或减轻处罚的规定属原则性规定，给了法官较多的自由裁量权，有的法官面对当事人较强的诱惑，很可能利用手中的裁判权与之进行权钱交易，使罪犯获得轻刑或者自由，如吉林高院刑一庭原庭长宋祥就是利用手中的裁判权与被告人进行权钱交易、被“黑金”击倒。应当把大标的民商事诉讼案件作为内部监督重点，如房地产、建设工程纠纷案等。将这些民商事案件作为监督重点，是基于这些案件的处理结果对当事人会产生较大的经济利益或经济损失，当事人愿意为此支付一定的经济成本来获取更大的经济利益，这就对办案法官会产生较大的经济诱惑。应当把法官与当事人或其代理、辩护律师不正常接触、交往作为内部监督的重点。法官与当事人或其代理、辩护律师单方接触和私下会见，极易形成先入为主的印象，在私下会见中面对当事人的金钱、美色或者听着当事人某些承诺和许愿，容易使自己的道德良知发生动摇，从《人民法院警示教育案例选编》（第一辑）中叙述的蜕变法官的犯罪情形看，无一不是与当事人或其代理、辩护律师有着不正当的接触、交往。因此，应将上述案件以及法官与当事人或其代理、辩护律师不正常接触、交往作为内部监督的重点，实行全面监督和重点监督。

4、完善监督系统，提高内部监督效率。科学的监督系统是法院内部监督制约机制作用得以充分发挥的基础和保障。有的法院内部监督工作之所以存在一些薄弱环节，其中一个主要原因是未建好监督系统，监督设施欠缺，监督措施没有跟上，方法简单。随着电子信息化和计算机网络的不断发展，加强内部监督制约，应根据审判权运行的程序性特点，建立和完善电子信息化监督管理系统，利用计算机网络技术等高科技手段，将各类案件从立案送达、审判执行到评查归档等各个阶段、各个环节加以设置进行严谨周密的管理监督，通过信息化监督管理系统，使所有案件审判执行运行情况都处在院庭长和监督管理部门的直接监督之下，这样，既能促使审判权在法定轨道上公开公正、规范有序地运行，又能实现内部监督的公正与效率。在监督措施和方法上，除进行案件质量评查、审判流程管理、组织庭审旁听、实行司法监督员制等有效措施外，还应采用回访当事人及对依法可以公开审理的案件通过实行庭审网络直播、裁判文书上网方式进行监督。一些法院的实践证明，实行庭审网络直播和裁判文书上网，让审判权在阳光下运行，不仅有利于保障审判活动的公开、公正、透明，满足人民群众了解司法、参与司法、监督司法的要求，而且有利于促使法官努力提高自身素质，恪尽职守，提高审判质量和效率。另外，人民法院报2010年4月22日第5版刊登的“„五道防线‟：管案与管人两兼顾”一文介绍了江西丰城法院采用回访当事人方法进行监督的经验，丰城法院实践证明，案件在审判过程如开庭后判决前和审结后法律文书生效前，采取由纪检监察部门和审监庭共同回访当事人的监督方式具有前瞻性和预防性特点，对办案法官能够产生一种警示作用，督促法官在审理案件过程中尽可能地谨慎，避免差错，即使在回访中发现了错误，也能及时纠正，避免上诉、申诉案件的发生；如果当事人对判决结果不理解，法官也能就判决的结果向当事人解释清楚，将法律释明，使当事人心服口服，从而将矛盾化解在萌芽状态。同时，这种监督方法，能从程序上进行监督，监督法官是否公正廉洁高效办案及办案法官的司法行为、服务态度，对法官的违法违纪行为可起到很好的威慑和预防作用。因此，全面推行庭审网络直播、裁判文书上网、回访当事人不乏是法院内部对审判权运行实行监督的有效方法和措施。

结语

加强对审判权运行的内部监督是实现司法公正与高效的一条有效途径，为此，各地法院对内部监督工作愈来愈重视，人民法院“三五改革纲要”指导思想中也明确了“以加强权力制约和监督为重点”，然而，对审判权运行怎样监督、监督什么，还没有形成统一的规范，当前一些法院内部监督还没有发挥应有的作用，这就需要从监督实践中探索、总结，建立起符合审判权运行规律和特点的科学的内部监督体系，促使审判权在规范、公正、高效的轨道上运行，实现监督的有效性，司法的公正性。

① 廖永安 雷勇：《论民事诉讼监督制约机制立法》载《中南大学学报》（社会科学版）2007年第5期

② 邹川宁 王雷：《审判组织治理的实证研究》载《人民司法（应用）》2008年第1期

③参见《人民法院警示教育案例选编（第一辑）》第11页

④ 邹川宁 王雷：《审判组织治理的实证研究》载《人民司法（应用）》2008年第1期

⑤高新民：《略论权力制约的三种途径与反腐败》载《中国党政干部论坛》2009年第3期

⑥ 廖永安 雷勇：《论民事诉讼监督制约机制立法》载《中南大学学报》（社会科学版）2007年第5期

⑦ 祥见赣办字［2005］30号《省委办公厅、省政府办公厅转发<省纪委、省委组织部、省人事厅、省编办、省监察厅关于对省纪委、省监察厅派驻机构实行统一管理的实施意见>的通知》

⑧对于法官非裁判行为的监督，主要是针对法官在裁判行为以外行为的监督，这种监督大致包括以下方面：一是履行职责方面，如因法官不当言行导致公众对司法公正产生合理的怀疑、受到法外因素的干扰、私自与当事人单方接触、滥用职权、未保持恰当的中立、泄露审判机密等；二是司法廉洁方面，如利用职权直接或间接谋取不当利益、接受不当财物及其他利益、参与导致公众对其廉洁形象产生不信任的商业活动等；三是业外活动方面，如具有影响形象和公正履行职责的不良嗜好和行为、出入不当的社交场合、参与带有邪教性质的组织等。参见刘青峰 王洪坚：《监督司法的可能性问题探讨》载《人民司法》2005年第12期

⑨李玉成：“关于司法廉洁的几点认识和体会”，载《人民司法（应用）》2008年第19期

莲花县人民法院 杨伍姑

第二篇：对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

库伦旗法院研究室副主任 魏东鑫

公正廉洁执法，是社会各界广泛关注的热点,也是各级法院队伍建设和反腐倡廉的重点。中共中央在关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出：要建立健全依法行使权力的制约机制，确保权力正确行使。而人民法院作为国家审判机关，代表国

家行使审判权，审判、执行监督工作应紧紧围绕审判权和执行权的行使来开展。着力构建对审判权、执行权的监督制约机制，确保审判权和执行权的正确行使，是人民法院必须面对并认真研究解决的一个重要课题。下面就现行审判、执行监督工作的重要性、存在的问题及对策、监督体系构建等方面发表一下自己的看法。

一、审判、执行监督的现实意义

审判、执行权监督制约机制，是近年来法院为加强审判、执行管理工作，发挥监督作用，促进审判、执行工作良性循环发展的一项新的工作机制，关于审判、执行权监督制约机制构建的讨论，对于审判管理工作而言，具有十分重要的现实意义。

（一）、审判、执行监督的内涵

作为现代司法理念意义上的审判、执行监督，笔者认为不应仅指来自司法机关自身对审判、执行工作的监督，而是有权主体对法院审判案件工作的全面监督。对法院审判活动的监督由来自社会力量的社会监督和来自法院内部的自我监督两个方面构成。社会监督是指国家机关、社会团体、民主党派、法人和公民等对法院审判活动的监督；自我监督是指各级法院院长及院内职能部门对本院审判活动的监督、上级法院对下级法院审判活动的监督、最高法院对地方各级法院审判活动的监督。这是两种性质不同的监督，但同时又有着密切的联系。无论是自身监督抑或社会监督，目的都在于保证各类案件能够得到公正合理的处理。

（二）法院内部的审判、执行监督制约机制的重要性

法院内部的审判、执行监督制约无疑十分重要，通过内部自律而达到的司法公正远比通过外部监控所达到的司法公正更利于树立司法的权威。如果通过检察院的抗诉、人大的个案监督、新闻舆论的监督之后，法院纠正了一个错误裁判，人们不会认为那是法院司法公正，而只会增加一次法院司法腐败的印象，无需外部监督而达到司法公正，才能真正树立起法院的权威和形象。因此，作为法院来说，首要的是要寻找一种更合理的内部制约机制，防止审判权的滥用，减少和避免问题的出现。

在我国，法官的职业化程度还相当低，与职业化相关联的职业意识、行业规范、伦理准则及行为方式均没有配套成型，以我国法官目前整体的业务素质和道德水准，如果不能形成一套行之有效的对审判权制约的机制，很难说会出现什么局面，特别是在审判方式改革不断深化、审判组织权力得到落实的今天，对审判权的监督制约不仅必要，而且很迫切。

二、现行审判、执行监督制度主要存在的问题及几点对策

（一）、现行审判、执行监督制度主要存在的问题

1、注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判权运行过程的合理、有效的控制。对已结案件进行质量检查，按照审判监督程序纠正错误裁判、对违法审判人员进行责任追究，这都是错误裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一种补救措施，这种补救措施并不足以消除已经造成的不良影响。而且，这些措施在有效性和贯彻落实方面也存在许多问题。

2、监督的行政化特征十分明显，不符合审判活动的基本原则。上级法院对下级法院审理的案件以非法定程序的形式进行监督、指导，下级法院必须执行，庭长、院长、审判委员会对审判组织就具体案件提出的处理意见，审判组织必须执行，这是一种基于级别、职务上的高低而产生的领导和服从关系，与行政机关处埋决定的运作程序极为相似，这种监督的行政化，不符合审判活动的基本原则。

3、外部监督程序不规范。各种外部监督促使再审的案件占了相当大的比重。检察机关的抗诉监督是诉讼法规定的审判监督方式，而人大、政协、党委等对法院的个案监督，虽然也可归结于广泛意义上的监督，但这些监督途径一方面不加区分地利用了宪法意义上的申诉，无法在诉讼法律中找到相应的适用程序，很难保障程序上的公正性；另一方面将这些部门原来的工作监督推进到个案监督，对个案形成了事实上的多头评价，给当事人造成了认识上的混乱，助长了申诉人对待申诉权无限化的倾向，与诉讼法上申请再审权的有限性特征相违背，同时也破坏了国家机关之间权力的基本配置，损害了司法机关乃至整个国家机关体系的权威形象，最终不利于司法公正。

4、职能与力量不相适应。审判监督庭的基本职能是审查已生效的裁判，这一工作本身要求审监工作人员应当具有更高的法律素养和实务经验，而实践中审监工作人员实际配备难以适应其职能需要。工作人员少的问题，在基层法院尤为突出，有的基层法院甚至无法组成一个合议庭。审监工作力量还存在配备不强的问题，审监工作人员中整体学历不高、

第三篇：完善检察机关内部监督制约机制的制度构想

完善检察机关内部监督制约机制的制度构想

检察机关是国家的法律监督机关，“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关的工作主题。曹建明检察长多次强调:“检察机关履行宪法和法律赋予的法律监督职能，必须高度重视对自身的监督，不仅要自觉接受外部监督，而且要切实强化内部监督，防止权力的滥用和腐败。把强化内部监督制约放在重要突出的位置”。本文试从构建检察机关内部监督制约制度方面来探讨如何构建强而有效的内部监督。

1、完善对受理线索和初查的监督制度。具体而言，就是要使受理线索与初查相分离，实现受案环节与查案环节之间的相互监督制约。举报中心是集中行使举报线索管理职权的部门，除个别难以归口的疑难线索外，不应行使初查权。举报中心要加强对举报、控告的受理、审查、分流和举报线索的跟踪管理监督，保证举报线索按性质及时转到相应的侦查部门。对举报中心分流到自侦部门的案件线索，自侦部门要及时初查，并将初查、立案的情况及时反馈举报中心，成案的要说明情况，没有成案的要说明原因。举报中心应对分流线索，尤其是重要线索跟踪监督，及时催办，并将查处情况回复举报人。同时，要建立案件的初查警示制度，在案件初查事项期限届满前，发出警示，督促承办人员抓紧办理，及时回复，如有特殊情况，应打延长报告，报院领导批准，并通知控申部门。

2、完善对自侦部门侦查活动的监督制度。刑检部门宜根据侦查工作的特点，积极开展多形式的监督活动：(1)提前介入，既监督又引导侦查活动。自侦部门立案后，应将立案情况和简要案情通知刑检部门，以便刑检部门介入侦查，开展监督。刑检部门可以对重大、复杂的职务犯罪案件提前介入，实行动态的全过程的监督。可以参加侦查部门对重大案件的讨论，共同研究完善侦查方案，提出侦查建议，协助侦查部门确定侦查、取证的思路方向，立足于公诉的需要，及时制作《提供法庭证据意见书》，供侦查部门参考，引导侦查部门全面、及时、准确地收集和固定证据，使案件侦查终结后，有利于对犯罪进行有效的指控和审判。(2)监督审讯等侦查活动是否合法。着重监督侦查人员是否履行对犯罪嫌疑人、证人的告知义务，是否具有诱供、刑讯逼供等违法取证行为。(3)监督决定逮捕的执行。对逮捕决定的执行情况，侦查部门要及时告知刑检部门。自侦部门拟对已被逮捕的犯罪嫌疑人取保候审的，应书面征求刑检部门的意见。(4)审查其他强制措施。着重审查逮捕以外的其他强制措施的决定、执行、变更、撤销情况，从中发现和纠正违法行为。(5)审查撤案决定。侦查部门作出撤销案件的决定应及时通知刑检部门，刑检部门经审查认为撤销案件有错误的，可以报请检察长或检委会决定。

3、进一步完善对审查批捕、起诉环节的监督制度。在自侦案件中，刑检部门对自侦部门进行侦查监督，相应地刑

检部门的审查批捕、审查起诉活动也应接受自侦、控申等相关部门的监督制约。自侦部门对于刑检部门的不逮捕决定、撤销案件建议有异议的，可以书面要求刑检部门复议，刑检部门在收到复议意见书后应及时答复。刑检部门变更有关强制措施(如拟对犯罪嫌疑人取保候审)时应事先征求自侦部门的意见。刑检部门对自侦部门侦查终结移送审查起诉的案件，经审查后作出的处理等意见和建议，自侦部门有异议的，可以提请刑检部门复议，刑检部门应及时答复，认为有错误的，应报检委会研究决定。自侦部门移送审查起诉的案件判决后，刑检部门应及时将法院的判决书送达自侦部门；自侦部门认为法院判决存在有罪判无罪、重罪判轻罪等严重问题的，可以向刑检部门提出要求抗诉的建议。控申部门要完善不起诉、撤案的个案复查制度，凡有不起诉或撤案的案件进行一案一复查，有了就复查不要等到年终。要纠正过去那种案件作不起诉或撤案处理的，群众反映后或上级要求进行复查时才复查的情况。

4、完善对廉洁办案的监督制度。这一监督主要是以制度化的形式监督检察人员行使职权的行为，使其符合法律、法规和纪律所规定的廉洁执法的要求。(1)强化纪检监察部门的随案监督。纪检监察部门应重点加强对干警执行办案纪律的监督，坚持重点监督与日常监督相结合，可通过经常深入办案现场检查或随时抽查办案中执法执纪情况，坚持走访案件有关当事人、单位、证人制度，重点加强对作不立

案、不捕、不诉、撤案处理的案件的监督，发现问题及时督促纠正，防患于未然，对以权谋私等违法、违纪行为坚决查处。(2)创新监督方式，拓宽监督渠道，扩大监督力量。在专职纪检监察人员有限的情况下，可考虑在各业务部门聘任兼职纪检监察员，协助监察部门履行一定的监督职责。(3)将监督“关口”前移，并贯穿于办案全过程。对内应建立、健全反腐倡廉的定期自查、互查、抽查和调查等制度，即围绕廉洁办案问题，要求检察人员定期进行廉洁办案的自我总结检查、不同部门开展相互间的总结评议、纪检监察部门对各业务部门的廉洁办案情况进行复查等。对外应建立、健全公安机关、审判机关、社会监督反馈等制度，使检察人员既能保证自我监督，又能得到社会的全方位监督。

5、健全和完善检察机关领导体制。认真落实高检院《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，切实加强执法规范化建设，不断完善执法规范化体系，使每一执法环节和执法行为都有章可循。加强对下级检察院领导班子特别是检察长的监督，制定并落实巡视制度、上级检察院派员参加下级检察院民主生活会制度、上级检察院负责人与下级检察院负责人谈话制度。

6、完善和落实检务督察制度。遵循决策、执行和监督相分离的原则，探索建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度，重点抓好八类案件的督察，突出把执法办案的过程纳入检委会及检察长的监督视野，并从监

督机构、监督范围、监督方式上与人民监督员制度以及纪检监察部门的检风检纪督察互为补充、衔接，保证督察工作监督职能的有效实现。

7、运用科技手段建立跟踪监督制度。根据信息社会的特点，把信息技术更充分地应用到执法办案上来，利用自侦案件审讯过程的全程录音录像，既可作为出庭公诉时的证据使用，避免被告人、证人当庭翻供，也可归档备案监督。此外，有条件的还可以开发计算机软件程序，加强对办案程序和工作流程的标准化、规范化、程序化设计，实现执法办案的网上运行、动态管理和全程控制，将立案、侦查、采取强制措施和认定事实、判断证据、适用法律规定等各个环节用信息技术固定下来，以确定案件事实是否查清、证据是否确实充分。检察长可以通过计算机直接查询了解办案进程和情况，以便于指挥和监督，实现对办案过程的全程跟踪监督。

第四篇：对加强权力运行监督制约机制的思考

权力问题是党执政的核心问题，也是体现党的先进性的本质问题。纵观古今中外，腐败都是公有权力缺乏必要的监督，运行失控、失衡而被滥用所致。因此，加强权力监督，建立健全权力运行监督制约机制，是一个关系党和国家的前途和命运的重大问题。本文试从这方面作些思考和探讨。

一、权力缺乏监督的主要表现

在党风廉政建设和反腐败斗争

实践中，对权力的监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题依然比较突出，主要表现在以下几个方面：

1、职权与职责不明确、不对等。现实中，许多人“官念”越来越浓，总认为当官相对其他职业风险小、回报大，并且能最大限度地满足个人尊严。权力与责任不明确，给一些玩弄权术者创造了条件和机会；权力与责任不对等，权力大于责任，导致监督无法适从。

2、监督职责和监督权威相脱节。由于决策权、执行权、监督权不合理的配置，导致权力运行监督的软肋。一直以来，我们部分党政机关，特别是执法部门机关都设有纪检监察机构，担负着本部门、本单位的监督重任，从监督者的知情能力来看这种设置是合理的。然而这些纪检监察机构从属于本部门、本单位，人权、财权均掌握在部门领导手中。试想在这种情形下，他们对本部门、本单位的监督还能做到强有力吗？在多数情况下，单位部门领导出于自身的职责和政绩考虑，对于本部门、本单位出现的问题往往大事化小，小事化了，尽可能地“内部处理”。这在一些条管单位中显得尤为突出。

3、现有的监督机制在实践中遭遇难题，缺乏权威性。建国以来，我们逐步建立起由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和民主党派监督、人大监督等所构成的监督体系。从理论上来看这一体系是完备的。但在现行监督体制和机制下，这些形式的监督，其作用的发挥往往是非常有限的。长期以来我们的党政监督存在着体制性的障碍。专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。不仅是纪检监察实行双重领导，而且司法监督、人大监督在实际监督过程中也同样受到地方党委和政府的掣肘，而舆论监督更是缺乏相应的法律支撑。

4、维护党内制度的严肃性失之于宽、失之于软，权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。民主集中制，集体领导在有些单位流于形式。一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序。对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作性的规定及检查的标准，给少数人以权谋私提供了条件。

5、法制不健全。监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存有空档。现行的法律、法规、规章、条例中有关自由裁量的范围、幅度弹性过大，使公务员在行使自由裁量权的过程中，容易受到判断标准、感情取向、甚至权钱交易等外在因素影响，造成执法中的滥用职权和显失公正。对惩治性的事后监督比较重视，防范性的事前事中的监督比较薄弱。同时，在关于权力监督的问题上，至今没有一部专门的较为完备的监督法。

二、建立健全权力运行监督机制的几点思考

建立健全权力运行监督机制，是一个涉及面广复杂的系统工程，要对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，使之运转合理，制约有力。

（一）建立宣传教育机制，端正权力意识

正确的权力观，不是自然形成的，而是在由不自觉到自觉的过程中逐渐形成的。在这个过程中，宣传教育发挥着基础性作用。一要实行跟踪式教育。要把权力观教育贯穿到干部培养、成长、成熟的全过程和考察、提拔、使用的每一个环节，准确把握干部在特定时期和特定环境的思想动态，认真研究权力观形成和发生变化的规律，分别制定长期的和阶段性教育规划，有的放矢地抓教育，使公共权力观真正入心入脑。二要实行开放式教育。正确权力观的形成，受到多方面因素的影响，涉及到社会生活的各个领域。必须拓宽教育渠道，整合教育资源，建立组织教育、单位教育、家庭教育和社会教育等相互补充、相互配合、相互渗透的开放式教育格局，增强干部对权力的理性认识，把党纪国法以及道德规范对权力观的要求内化为自觉行为。三要实行分层次教育。根据各级领导干部、普通党员干部所处地位和环境，在教育内容、教育形式的选择上也要各有侧重、增强权力观教育的针对性和实效性。比如，在正确处理监督与被监督的关系上，对领导干部要着眼于提高接受监督的意识，选择相应的教育内容和形式；对普通干部要着眼于提高敢于监督、善于监督的能力，选择相应的教育内容和形式。四要引导大家正确理解得与失的关系，算好人生“七笔账”。算好“政治账”，志高方能致远；算好“经济账”，勤耕方才富足；算好“名誉账”，清廉方能扬名；算好“家庭账”，守身方能家园；算好“亲情账”，品高方能会友；算好“自由账”，自律方能无拘；算好

“健康账”，心良方能体壮。

（二）建立制度防范机制，规范用权行为

制度建设具有根本性、全面性、稳定性和长期性。首先要明确各部门、单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法规政策的规定进行清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认。其次，根据权力与责任对等原则，实行定岗、定员、定权、定责。其三，设置权力运行流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督体系。必须把制度建设贯穿到权力运行的全过程，并通过不断完善和创新，确保权力始终沿着制度化、规范化的轨道运行。一是要增强制度的系统性。在内容设计上，要围绕权力运行容易出现问题的环节和部位，按照明确具体、可操作、管用的要求，重点健全党务、政务、村务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。在结构设计上，要做到总体制度和实施细则相配套，实体性制度与程序性制度相配套，发挥制度建设的整体合力，形成各种权力相互制衡的格局。二是要维护制度的权威性。要加大制度的执行力度，切实做到有令则行，令行禁止，严格按制度规定行使权力；要加强制度落实的督办检查，纪检监察机关和负有监督职责的相关职能部门要紧密配合，形成监督合力，定期不定期对干部执行制度的情况进行专项检查，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等（不搞下不为例，发现一起处理一起）予以严肃处理；对在制度贯彻落实、监督管理上负有重大责任的主要领导和相关责任人要严格实施责任追究。三是要保持制度的先进性。随着市场经济不断完善和改革的不断深入，权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，把继承和创新有机结合起来，在总结成功经验和借鉴有益作法的基础上，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制。四是要研究探索制度的预警性。与时俱进是制度的基本要求,而前瞻性和预警性是制度的本质要求。亡羊补牢毕竟造成了损失，应该说不是我们设计制度的最终目的。一项政策或举措出台后会引起人们在思想上、行为上的哪些“异”动，必须要有一个事前的研究和预测，为制度设计提供参考依据。

目前在监督制约权力运行方面，应当加强建立健全和切实执行以下制度：

1、基层党委“重大事项票决制”，增加权力运行的透明度。凡涉及重大决策、重要工程、人事任免和大额资金安排等事项全部采取党委（党组）成员无记名投票表决形式进行，进一步健全基层党委重大问题民主决策机制，扩大党内民主，强化对党政领导干部，特别是对“一把手”的权力制约，提高基层党委班子整体执政能力。这项制度的执行，要作为上级党组对下级党组巡视的主要内容之一。

2、党政正职“届中经济责任定期审计制”，防止权力异化。积极推行党政正职届中经济责任审计，实现由“离任审计”向“全程审计”的转变。将党政机关、事业单位和群众团体的主要负责人在任期届满或任期内办理提任、调任、轮岗、退休、辞职、机构裁撤合并前都必须进行经济责任审计，而且要先免后审。对重点部门和群众反映较大，意见比较集中的领导干部可由组织部门协调审计部门进行审计。届中审计的结果作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。同时，要加强对审计工作责任追究制的制定和执行，杜绝人情审计、关系审计、不负责任审计、不依法审计。

要改进评价办法，增强可操作性。为了充分利用经济责任审计工作成果，发挥经济责任审计工作在加强干部监督管理中的作用，迫切需要改进评价方法及标准，增强可操作性。经济责任审计量化评价办法基本思路包括三个方面的内容：定量评价部分；定性评价部分和存在主要问题。对领导干部经济责任审计结果评价实行定量与定性相结合的办法进行。经济责任审计结果定量评价分值为100分，按照下列要素进行量化评价：①主要经济工作指数完成情况20分；②财务管理情况30分；③重大经济决策的合规性、合法性及实施结果20分；④领导干部遵守财经法规和廉政规定10分；⑤审计查明的问题20分。定性评价分为四个等次：好（90—100分）、较好（80—89分）、一般（60—79分）、较差（59分以下）。当审计查明被审计单位（不含下属单位）同时存在下列两条以上问题的，定性评价确定为“较差”等次：①私设小金库，乱支乱用；②单位内部发生违反财经纪律行为受党纪国法处理的；③截留挪用财政专项资金的；④在国有、公用资产处置过程中违规操作造成重大损失的。根据出具领导干部经济责任审计结果报告和审计决定书、审计建议书、移送处理书，按照量化评价标准进行打分，确定其标准评价等次。

3、试行重点、热点单位“一把手”选任、定期交流制，防止“带病上岗”和打破权力垄断。对重点、热点单位“一把手”的选任，应严把考察关，在集中考核的基础上，每个职位实行差额考察（不少于3人），重点是到曾经工作过和居住过的地方找知情人个别深入了解和核实情况。知情人应具有代表性，忌事先通知、兴师动众，注意保密。通过优中选优、精中选尖，尽力防止“带病上岗”。加大对掌握管人、管钱、管工程、管审批等权力的干部交流力度，对部分热点单位主要领导采取定期交流换岗，重新洗牌，每三年调整换岗一次，根据工作表现把每个领导干部都尽可能地调整到最适合其能力特点的岗位上去，做到“人岗相适”，打破“重要单位”领导长期“坐庄”的局面。同时，也有利于激发各单位主要领导的奋斗热情，激励竞争。有利于完善干部淘汰机制，以“换”代“下”，逐步淘汰，解决领导干部“下”的问题。对经组织考核被确定为不称职的干部，坚决从现有的领导岗位上调整出来。逐步实现重要部门、关键岗位干部轮岗交流制度化。

4、完善“干部监督网络制”，延伸干部监督的触角。进一步整合纪检、组织、检察、审计、计划、统计、财政、工商、信访等部门对干部勤政廉政的监督信息资源，增加监督的透视点。从对干部8小时内的监督向8小时以外延伸，从干部的工作圈向生活圈延伸，前移监督关口，多角度监督、多侧面考察干部勤廉表现，便于及时发现问题。同时，聘请社会各界有正义感的人士作为监督员，公布干部监督举报电话号码、电子信箱。通过举报电话和干部监督网，随时接受社会和群众监督和举报，保证干部监督渠道的畅通。

5、建立“干部监督预警机制”，防微杜渐。以教育为主、预防为主、事前监督为主，通过内警系统和外警系统的协调、双向运作，实现工作的着力点由事后惩戒向事前监督转变，不断强化对领导干部的日常监督。在严格执行领导干部重大事项报告制度的基础上，结合领导干部生活、社交圈的表现，不断规范申报内容、申报程序和申报时限。同时，建立科级单位“党政一把手亲属重大事项档案”。对党政一把手亲属的重大事项实行登记备案，登记的内容包括党政一把手家庭成员婚丧嫁娶、工作调动、提升晋级、迁新居、建房、分房、购房以及参与建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发、经商办企业等经营活动的相关情况；防止领导干部借亲属之名，变相以权谋私，接受群众监督，增加干部监督的开放程度，增强领导干部主动接受监督和自我约束、自我防范的意识，逐步养成在监督中工作的习惯。健全“领导干部考察考评结果反馈制度”。加大干部考察监督的力度，使干部考察考评结果更好地运用于干部教育、监督和管理工作，在干部考察结束后的两个月内反馈考察测评结果。反馈内容包括群众对干部本人德能勤绩廉学等方面素质评价情况，对干部的综合评价、任职建议，以及考察中意见比较集中的问题进行诫勉谈话，达到预警效果。

（三）建立考核评价机制，提高用权绩效

从本质上讲，共产党手中的权力是人民群众赋予的，权力运用的根本出发点和最终落脚点，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。因此，必须加强“三个结合”，建立与科学发展观和正确政绩观相适应的考核评价机制，提高权力运用的质量和效益。一是领导评价与群众评价相结合。干部权力运用是好是坏、政绩是高是低，不能单独由上级领导下结论，必须充分尊重群众意见，高度重视群众评价。要切实保障群众在干部考核评价中的知情权、参与权、表决权，把上级评价和群众评价摆在同等重要的位置，一同纳入干部评先评优、提拔使用的重要依据，通过建立健全上级满意、群众称道的双重评价标准，形成正确的用权导向。二是集中考核与日常考核相结合。建立权力运行台账或监督卡，对各级各部门领导干部履行岗位职责、兴办实事、解决突出问题等与运用权力有关的情况，同时，既到现工作单位考察，又到曾经工作过的单位和住所考察，找知情人了解情况，认真记载，深入调查核实，实行集中考核结果与日常考评结果综合运用，既加强过程监督，又加强结果监督，改变以往重结果，轻过程的作法，及时纠偏防误，杜绝权力“寻租”现象的发生，尽量降低权力运行的成本。三是定量考核与定性考核相结合。把权利运行产生的现实利益和长远利益、经济效益和社会效益统筹起来考虑，既充分肯定用数字反映出来的显而易见的政绩，又科学评价打基础、管长远的工作以及由此而产生的潜在政绩，还要客观评价，因条件具备，不努力作为而错失机遇，影响当时和此后一个时期发展的负面政绩。同时，建立健全干部考核责任追究制，确保考核评价的客观公正性。

（四）建立责任追究机制，治理用权失误

权力运行是在经济社会发展的实践中探索前进的，不可避免地会发生各种失误。必须区别不同情况、不同性质，建立责任追究机制，对各种失误进行有效治理，确保权力运行始终朝着健康有序的方向发展。对由于疏忽大意或水平不高、用权不当造成失误并勇于承担责任的，要采取批评教育方式，引导权力人从个人能力、个人作风、个人德行等方面找原因，责令其限期改正，尽量把损失降低到最小程度；对滥用权力造成失误，不从主观上找原因，故意推卸责任或相互推诿责任，或制造假相欺骗组织和群众的，要采取组织措施、纪律措施严肃处理，对损害国家、集体和人民群众利益的各种“渎职”行为，触犯法律的，要依法追究法律责任。

（五）理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的。究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效；程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关——纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性，必须明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，必须大力推进司法体制改革，保证司法机关——社会公正的最后一道屏障真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。第五，要进一步强化民主监督。加强和改进人大对“一府两 院”的监督，把权力运作和廉政情况的审议、监督作为审议工作报告时的重点内容。各级人民代表大会可以建立廉政委员会。同时，畅通社会协商对话渠道，充分发挥人民政协、各民主党派和无党派民主人士对领导干部权力运行的民主监督作用。第六，要进一步强化对监督者的监督。监督权的异化，即监督者自身权力运行的不正当，是当前监督工作中出现的一个危害极大的不良现象，严重影响监督工作的权威和有效性。必须加大对有监督职权的部门，特别是纪检、监察、检察、法院等监督职能部门的监督力度，严格查处这些部门监督不公或滥用监督权力谋取单位和个人利益的不良行为，促使监督部门尽职尽责公道正派地行使监督权力。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保权力的正确行使。

（六）加快权力运行的法制建设

惩治腐败，建设廉政是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。

首先，要大力加强和完善廉政立法。要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和处延，用法律法规衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。改革开放以来，我国建立了一百多个法律、法规性文件及政策性文件。这些法律法规和政策，就总体而言，属于法律规定的不多，政策性规定占据主要地位；缺乏整体性和配套性；应急性多，稳定性少；惩罚性规定较多，预防性规定较少；原则性强，操作性差。因此，从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等，以便把廉政以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，是公职人员必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的严格的廉政法律体系。

其次，要严格执法。制定法律的目的是为了运用它来规范人们的行为，调整社会关系，维护和发展正常的社会关系和社会秩序。因此，再好的法律，如果不能在现实生活中得到实现也会失去存在的价值。一般意义上的法的实施，一方面要求一切国家机关及其公务人员必须守法。另一方面要求国家行政机关及其公务人员严格执行法律，适应法律，从而保证法的实现。这就要求我们破除“教育从严，处理从宽”的传统意识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政，从严治“长”的重要措施来抓。在惩治腐败的过程中，我们要严格执纪执法，绝不允许存在“空档”、“特区”，不能搞上下有别，内外有别。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于违反法律的，也不管是什么人，一律严惩。既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪律处分的，要变动其岗位，改变其谋私的条件和环境，借以有效地警戒后人，使人望贪却步。

第五篇：完善国有大型商业银行内部审计的路径（本站推荐）

随着我国经济增长进入新常态，银行业生态环境出现了新的变化。在新常态下，国有大型商业银行作为国家银行业的支柱，面临着如何顺利闯过“资产质量关、经营转型关、改革创新关”和维护金融系统稳定的难题。作为公司治理基石之一的内部审计部门也应在促进国有大型商业银行公司治理体系不断完善、风险管理和内部控制水平不断提升方面发挥积极作用。

内部审计发挥作用的新领域

2014年国务院出台《关于加强审计工作的意见》，明确要求“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用”。新常态下，国有大型商业银行内部审计要努力落实国务院及各级监管机关关于审计工作的各项要求，促进国有大型银行公司治理体系的不断完善，公司治理能力的不断提高。

我国经济进入新常态后，传统行业却面临经营困难的挑战，中小型企业受到总体宏观政策和经济形势的影响，产能低迷，资金融通紧张，银行经营面临的各类风险相互交织影响，风险爆发的几率增大。同时，随着产品创新步伐的加快，证券投资、结构性融资等新业务将出现井喷式增长，新型产品将迅速涌现，全面管控各类风险的难度日益加大。内部审计部门应加大产品创新中风险隐患的审计力度，密切关注新业务存在的薄弱环节和风险隐患，加强对重点地域、重点行业风险的关注力度，注意发现和反映苗头性、倾向性问题，积极提出解决问题和化解风险的建议，从而为商业银行在新常态下的平稳运营提供保障。

新常态下，国有大型商业银行面临着更多新的内外部挑战，随着金融体制改革的不断深化，保险、证券、信托等非银行金融机构加速由单一业务向综合化资产管理服务转型。银行作为现代经济活动的核心，势必会进行经营管理措施的不断调整和业务流程的不断优化，加快重大决策落地和推进银行金融转型。而内部审计为了更好地的发挥作用，也需要紧随变化做出调整，持续组织对重要改革措施落实情况的跟踪审计，做好政策落实的督查员，及时纠正有令不行、有禁不止行为。同时，注重反映各项改革措施的协调配合情况，以独立客观的视角提出体制机制改革的意见或建议，当好深化改革“催化剂”，促进银行顶层设计不断完善，保证责权利分配的合理有序，在激发基层单元活力的同时有效防控潜在重大风险。

作为对银行内关键管理人员责、权、利进行监督和控制的重要手段之一，内部审计在银行治理体系中作为监督者的角色逐渐显现。内部审计部门以维护银行运营的安全性、效率性为目标，客观地识别风险、评估风险，及时反馈风险信息，并提出降低、转移或规避风险的建议，能够为经营管理决策提供辅助，更有效地把控风险。按照最新颁布的《商业银行内部审计指引》，董事会对内部审计的独立性和有效性承担最终责任，内部审计工作向董事会及其审计委员会和监事会报告，通报高级管理层，进一步强化了内部审计的独立性，保证银行管理控制机制的地有效实施。充分发挥内部审计的作用，有助于建立银行治理体系的绿色通道，应对新常态下的经营管理挑战。

内部审计履职的新要求

近年来，国家层面对审计工作的深切期望推动了国有大型商业银行内部审计部门完善和改进内部审计组织架构和工作机制，在促进银行风险管理和内部控制水平提升方面发挥了一定的作用。但新常态下国有大型商业银行面临的严峻的内外部环境，内部审计工作还存在一些亟须完善之处。

在风险管理体系初步形成时期，企业内部审计主要发挥咨询职能，协助管理层搭建风险管理体系；在风险管理成熟期，风险管理流程逐步整合到企业经营流程中，内部审计更多地通过检查、评价风险管理的有效性，发挥确认职能。新常态下，国有大型商业银行经营模式的转变，必然导致风险管理流程也面临着重构，内部审计应及时调整审计理念，更多地发挥咨询作用，提醒管理层以引起其对缺乏风险管理程序的业务流程的注意，并对建立风险管理政策提出意见。而当前内部审计对变革时期风险管理体系重构的合理性、整体运行的有效性等关注较少，在完善全面风险管理框架方面提出建设性意见的能力还有待进一步加强。

伴随着国有大型银行以国际化经营方式应对新常态下国内经济增长放缓带来的经营压力，境外机构的成立日益增多，其经营业绩占集团整体的比重也逐渐提高，对国际化进程中境外机构所面临各类风险的有效监督是新常态下内部审计履行职能的重要领域。但目前国有大型商业银行内部审计体制以国内业务为基础进行搭建，对境外机构的审计管理架构及审计模式仍处在探索阶段，且由于各境外机构监管环境、经济发展及经营模式的差异较大，对国际化进程中各境外机构面临的战略风险、监管风险、市场风险的布局研究还不够深入。

作为监管环节的重要一环，银行内部审计部门要及时对经营转型措施的效率效果进行绩效评价，对完善管理措施提出意见，使得经营转型得以成功实行。但目前内部审计开展的审计项目中战略审计、管理审计等审计项目开展较少，甚至从未涉及，难以为战略规划、管理结构建设提供有效监管与合理反馈，在促进商业银行提高经营管理水平、，提升投入产出效率方面还有待进一步加强。

新常态下，各类风险的演变速度逐渐加快，如何对风险进行有效的识别评估，及时提醒管理层关注重大风险，是内部审计发挥独立客观、纵观全局优势的重要体现。但目前内部审计的风险分析思路主要依托于审计项目，以行内制度和监管规定为主要依据，开展事后检查，事中事前审计开展较少，对业务当下实际面临的风险缺少必要的研判，也无法有效预见风险，同时对区域整体风险布局的演变和外部风险传染的可能性关注不多，风险敏感性不强，难以及时识别评估风险，无法对公司管理层提出规避经营管理风险的有效建议，鉴于此，内部审计的开展需要以风险为导向，进一步加强风险事中监控与发现能力。

内部审计发展新路径

内部审计部门应按照国际化发展进程和商业银行整体风险管理要求，建立覆盖境内外机构的合理的内部审计组织架构，真正确保审计部门的独立性和权威性，使审计重点由境内市场为重心，向境内外机构并重转变。按照条块结合的总体思路，重构内部审计部门设置，明晰内部审计部门各内设处室境外机构审计工作职责，试点设立境外区域审计中心，逐步完成集团和区域两级相结合，分层次、集约型的境外审计机构全球化布局。

内部审计需要加强对风险事件的前瞻性研判。一是继续深化非现场审计技术的应用，完善审计风险预警模型，实现对业务过程的在线监控，快速查找并化解风险；二是不断推进监督信息共享平台建设，通过专业监督检查信息的资源共享，促进内部审计对区域性风险、系统性风险的深入分析；三是建立涵盖全球的外部风险信息系统，有效分析研判国内、国际环境为集团经营发展带来的影响；四是加强大数据分析技术运用，通过数据演算及时发现业务发展趋势和客户交易行为变化，实现内部审计进一步从事后监督向事中事前监测转变，为经营管理提供决策参考。

内部审计不再是“独善其身”的后台部门，而是转型发展的“智囊谋士”。内部审计工作质量的高低对银行经营发展战略的制定与实施将会产生重要的影响，内部审计部门应制定层次清晰的质量控制体系，建立基于不同岗位、不同专业的工作质量控制标准，并根据业务发展进行动态调整，不断规范引导审计人员业务操作。要建立健全内部审计监督检查制度，完善内部审计监理工作机制，探索建立内部审计的事后验证机制，促进审计项目运作质量持续提升。