我国农村基本经营制度改革与反思

第一篇：我国农村基本经营制度改革与反思

我国农村基本经营制度改革与反思

彭海红

 2012-11-13 09:42:39

来源：《农业经济》2012年第7期

摘要：农村基本经营制度，是中国共产党制定农村政策的基础。十一届三中全会以来，我国逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为农村基本经营制度。中国共产党从稳定土地承包关系、建立健全社会化服务体系、促进土地承包经营权流转等各方面采取措施，促进农村基本经营制度的稳定和完善。农村基本经营制度改革过程中存在的一些问题也值得我们深思。

关键词：农村基本经营制度，土地承包关系，土地承包经营权流转

农村基本经营制度，是中国共产党制定农村政策的基础。十一届三中全会以来，中国共产党尊重广大农民的探索和创造，逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村的基本经营制度。

一、新时期中国农村基本经营制度的确立

中国农村普遍实行家庭联产承包责任制之后，中国共产党一直把稳定和完善家庭承包经营基础上统分结合的双层经营体制作为农村一项长期的基本政策和农村改革的重要内容。1982年第一个中央1号文件及随后几年的中央1号文件都用不同的政策语言对包干到户的生产经营责任制作过描述。1986年中央1号文件正式提出了统一经营与分散经营相结合的“双层经营体制”。

为了适应农户成为农村基本经营单位的事实，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》将“家庭联产承包责任制”的提法改为“家庭承包经营”，并强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制必须长期坚持。第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”

2008年中央1号文件指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果。”十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”

由开始的“大包干”，到后来的“家庭联产承包责任制”，再到“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，党中央对农村基本经营制度表述的嬗变，表明了不同时期农村基本经营制度改革重点的不同，也反映了农村改革30多年来农村基本经营制度自身不断稳定和完善的过程。

二、农村基本经营制度改革的主要内容

回顾30年的农村改革，围绕农村基本经营制度，党中央一直致力于稳定土地承包关系、建立健全社会化服务体系、促进土地承包经营权流转。

（一）稳定土地承包关系，保障农户的土地承包经营权

稳定家庭承包经营的核心，是稳定土地承包关系。农村推行以家庭联产承包为主的责任制以来，中共中央通过了一系列稳定土地承包关系的政策措施，以保障农户从人民公社体制的解体中获得的生产经营自主权及长期的土地承包经营权。

在改革初期，中国共产党放宽农村政策，允许社员承包土地，实行各种类型的农业生产责任制。但是，广大农民仍然担心党的政策变化，担心承包的土地被收回。为了使广大农民看到政策的稳定性，1984年中央1号文件提出了一系列稳定土地承包关系的政策措施，比如延长土地承包期15年，坚持土地调整的“大稳定，小调整”原则。此后，中共中央致力于完善土地承包办法，并相继出台了一系列稳定土地承包关系的政策措施和方法。

为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在第一轮土地承包的基础上，中共中央将土地承包期再延长30年。为了赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，十七届三中全会明确提出了现有土地承包关系“长久不变”的改革思路，并且要求完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。广大农民确实拥有了长久而稳定的土地承包经营权，不再担心土地承包关系的变动。

（二）建立健全社会化服务体系，增强集体统一经营层

农村改革以来，基于对家庭承包经营与集体统一经营两者之间相互促进的关系的认识，中国共产党一直把增强集体经济组织的服务功能作为两个经营层次的结合点，把建立健全社会化服务体系作为完善以家庭承包经营为主的责任制和统分结合的双层经营体制的一项重要措施。

党的十七届三中全会从加强制度建设的高度，明确提出了统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变的改革思路。要求发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度，提出了“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”的要求。2010年中央1号文件更是对家庭经营和集体统一经营的发展方向提出要求，强调家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。

（三）深化土地承包经营权流转制度改革，促进适度规模经营

尽管1982年中央1号文件禁止农民的承包地流转，但是试图通过承包土地尽可能连片并保持稳定以实现土地集中和规模经营。土地承包关系基本确定之后，随着劳动力向非农产业转移，一些地方产生了土地使用权流转的要求。上世纪80年代中后期，中共中央的土地政策中已有关于土地使用权流转方面的内容。不过这时的土地使用权流转仅限于转包一种形式。上世纪90年代，中央正式提出了“土地使用权有偿转让”、“土地承包经营权流转”等改革思路和要求。土地承包经营权流转的形式也由转包一种形式扩展到转包、转让、互换、入股等多种形式。此后，更加注重土地承包经营权流转机制和土地承包经营权流转市场的建立健全，土地承包经营权流转的改革政策和措施也越来越具体和细致。土地承包经营权流转制度改革取得一定威效。到2008年底，全国土地承包经营权流转面积达到1.09亿亩，占农户承包耕地总面积的8.9%。

三、对农村基本经营制度改革的几点反思

（一）当前我国农村基本经营制度遗留着小农经济的残余

当前，处在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下的农户，已经脱离了生产资料私有制，成为生产资料集体所有制度下的成员；从其所生产的农产品数量来看，已远远超过自己家庭的所需，农户已成为社会主义市场经济的微观主体之一；从农业劳动的时间来看，由于农业劳动生产率的提高，农户除了从事农业生产经营，还为其他行业提供了大量的劳动力；广大农户依靠劳动所得不仅解决了温饱问题，有的还有一定的资金积累。因此，当前中国农村的基本经营制度根本不同于马克思、恩格斯所定义的小农经济。但是，从经营方式上看，尤其是当前统分结合的双层经营体制中该“统”的不“统”、该“统”的没“统”情况下，这种生产经营方式确实呈现出一些小农经济的特征。这种小农经济的遗留，不仅限制了农业生产的规模化、专业化和产业化，而且阻碍了农民与集体以及农民相互之间的联系，使原本组织起来的农民重新呈现出分散的状态。最近出现的“算你狠”到“蒜你贱”的大蒜价格“过山车”以及“姜你军”、山东菜农自杀、内蒙土豆滞销、海安大白菜滞销等种种“菜贱伤农”事件，也从一个侧面反映了这种家庭承包经营制度的弊端。在保证农民生产自主权的前提下，不断提高农民的组织化水平，不断加强农民相互之间的联系，显得尤为必要。

（二）完善统分结合的双层经营体制，必须加强集体统一经营层

农村改革30年来，中共中央通过一系列稳定土地承包关系的措施，确立了家庭承包经营的地位，激发了广大农民的生产积极性。中共中央也一直强调通过强化集体经济组织的服务功能来增强集体经济实力。但是根据统计资料，2006年有集体经营收益的村仅占汇总村数的43.1%，也就是说，有近60%的农村是谈不上集体统一经营的。另外根据国务院发展研究中心课题组2006年对全国2749个村庄的调查，集体收入低于5万元的村占到近一半，低于10万元的村占到近60%，高于50万元的村占22.6%，高于100万元的村占到16%；被调查村庄的集体平均负债水平为176.23万元；村集体收入来源比较单一，主要依靠土地等资源的出租或开发收入，特别是高度依赖土地出租收益，只有很少的村有投资入股分红收益和直接的生产经营性收益。1

农户家庭经营所展现的活力已成为不争的事实，而集体统一经营与之相比则呈现明显的弱势。在统分结合的双层经营体制中，本应是相辅相成、互相促进的家庭承包经营与集体统一经营，在改革中似乎成了此消彼长的关系。农村经济体制改革被一些学者认为是“非集体化”（decollectivization）、2甚至“去集体化”3的改革过程，也就不足为奇了。

在农村改革和发展过程中，由于对完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制缺乏经验，不少地方片面强调“分”的一面，致使多年积累下来的集体财产被分掉，集体经营这一层次在很多村庄成了空架子。

没有切实地发挥集体统一经营优越性的农村经营体制改革，只不过是“进行了一半”4的改革，是不完善的改革。进一步深化改革，完善统分结合的双层经营体制，必须落实集体统一经营层次，发展集体经济组织，壮大集体经济实力。这样才能真正实现农民的共同富裕。

（三）重新思考和认识社区集体经济的职能和作用

在农村改革的实际过程中，很多地方更多地是把村（组）集体经济组织的职能界定为家庭经营提供服务，仅仅把它看作社会化服务体系的一个层次和内容，而忽视了其作为所有者主体的地位和作用。

事实上，作为主要生产资料土地所有者的村（组）社区集体经济组织，虽然不再直接组织农业生产活动，但它一方面要对土地发包、承包以及该组织的经济活动制定统一的行为准则，对重大问题作出统一决策，以维护建立在集体经济基础上的利益共同体；另一方面，要为其成员即农户提供必要的协调、管理、产前产中产后服务以及集体资产的经营管理、资产积累、资源开发等功能。集体经济组织在通过收取承包费体现所有者权益的同时，还需要明确对集体资产的处置权、管理权。这样，才能真正把家庭分散经营和集体统一经营统一起来。如果仅仅把村（组）集体经济组织作为社会化服务体系的一个层次，仅仅强调其服务功能而忽视其作为生产资料所有者的决策、管理、协调、资产积累等重要职能，就很难形成集体经济基础上的利益共同体，发展壮大集体经济实力也就无从谈起。

（四）发挥家庭承包经营活力的同时，积极引导适度规模经营

家庭承包经营制度的确立，使广大农户成为生产经营的主体，同时也成为社会主义市场经济的微观基础。马克思主义的经典作家早已阐明，并且，市场经济的发展历程也已经证明，单个弱小的农户无力应对激烈的市场竞争，它要么发展成为大农业，要么被大农业所消灭。我国农业的根本出路在于传统农业向现代农业转变。传统的广种薄收、高投入低收益的粗放式农业发展模式没有出路。

大力发展农村二三产业，实现农业剩余劳动力转移，是实现农业适度规模经营的前提条件。有学者认为，在农业剩余劳动力转移的前提下，土地整改是利用规模经济的一个层次，此外，还有一种叫高层次上的规模经济，即农户与社会化服务体系的联系中客观存在的规模经济。5

我们国家大，各地生产力发展水平差距较大，因此，生产经营方式不可能是一个模式，也不能照搬照套其他地区的办法，不能“一刀切”。在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，发展农业适度规模经营，至少有以下几种方式：一是鼓励土地承包经营权流转，促进土地向种植大户集中。二是在鼓励土地承包经营权流转的同时，在二三产业发达的农村，也应尊重当地农民意愿，允许土地向村（组）集体经济组织集中，允许他们探索适合当地条件的土地适度规模经营形式。

（五）土地承包经营权流转制度是一把“双刃剑”

土地承包经营权流转并不是一个新的事物。早在上世纪80年代中后期，随着农村土地承包关系的稳定和农业剩余劳动力向非农产业的转移，一些地方产生了土地承包经营权流转的要求。党的十七届三中全会因为对土地承包经营权流转的更详细的政策和规定而备受关注。面对多种形式的土地承包经营权流转，理论界展开了深入的探讨和充分的争论。

集体所有制基础上的土地承包经营权流转制度其实是一把“双刃剑”。一方面，在目前我国越来越多的农业剩余劳动力转入非农产业的前提下，它确实是促进土地适度规模经营的有效途径，也是满足一部分农民群众土地承包经营权流转需求的有效方式。另一方面，如果掌控不好，土地承包经营权流转制度确实存在导致土地私有化的可能性。

总之，土地承包经营权流转制度到底是成为有力地促进土地规模经营的“神剑”，还是成为敲开土地私有化大门的“魔剑”，关键是要看剑的主人即掌握政权的中国共产党对它的把握和运用。在维护广大农民群众根本利益的前提下，使它向着促进土地适度规模经营的方向发展，就能更好地避免土地私有化的倾向；单纯追求土地的规模经营，而置广大农民群众的根本意愿和根本利益于不顾，就很容易迷入土地私有化的歧途。

注释：

1韩俊：《中国经济改革30年（农村经济卷）》，重庆大学出版社2008年版，第92页。

2（美）莫里斯·梅斯纳著，张瑛等译：《毛泽东的中国及其发展》，社会科学文献出版社1992年版，第533页；Kate Zhou，How the Farmers Changed China，Colorado and Oxford：Westvie Press，Inc，1996．P4-5．

3（美）李怀印：《乡村中国纪事——集体化和改革的微观历程》，法律出版社2010年版，第235页。

4牛若峰：《论只完成了一半的农业经营体制改革》，《农业经济问题》1990年第7期。

5蔡昉：《十字路口的抉择——深化农村经济体制改革的思考》，中国社会科学出版社1992年版，第102—104页。

参考文献：

[1]韩俊：《中国经济改革30年（农村经济卷）》，重庆大学出版社2008年版。

[2]（美）莫里斯·梅斯纳著，张瑛等译：《毛泽东的中国及其发展》，社会科学文献出版社1992年版。

[3]（美）李怀印：《乡村中国纪事——集体化和改革的微观历程》，法律出版社2010年版。

[4]（英）安格斯·麦迪森：《中国经济的长期表现（公元960—2030年）》，上海人民出版社2008年版。

[5]蔡昉：《十字路口的抉择——深化农村经济体制改革的思考》，中国社会科学出版社1992年版。

[6]Kate Zhou，How the Farmers Changed China，Colorado and Oxford：Westvie Press，Inc，1996

[7]牛若峰：《论只完成了一半的农业经营体制改革》，《农业经济问题》1990年第7期。

基金项目：国家社科基金（青年项目）“中国农村集体经济道路研究”（项目批准号：09CKS011）

（作者单位：中国社会科学院）

第二篇：农村经营制度改革的底线思维

农村经营制度改革的底线思维

【摘要】在农业农村内部体制机制改革创新方面，应认真领会并坚决贯彻落实总书记的两个基本思想，即以探索农村土地归农民集体所有有效实现形式为导向，坚持和完善农村基本经营制度，领导农民共同富裕；深化供销合作社综合改革，形成为农民生产生活服务的综合平台，构建中国特色农民合作社体系和为农服务的社会化服务体系。

【关键词】三农 生产经营体制 供销合作社 【中图分类号】F320 【文献标识码】A

探索农村土地归农民集体所有有效实现形式，不走土地私有化之路

党的十一届三中全会后开启的农村改革进程已经三十多年，取得的基本制度成果是建立了农村基本经营制度，即统分结合的双层经营体制。该体制有三个制度要素：一是农村土地归农民集体所有；二是集体土地由农户承包经营；三是集体统一为农户提供生产经营服务。正是靠这一制度，迅速调动了亿万农民发展农业生产的积极性，解决了温饱问题，打破了僵化的人民公社体制，农村经济活力像火山一样迸发出来，全党和全国人民在中国特色社会主义道路上迈出了坚实的第一步。

但农村的现代化问题并没有一蹴而就得到解决。随着工业化、城镇化进程加快，大批青壮年农民外出经商务工，平常留在农村生活的主要是老人、妇女和儿童，“谁来种地”成了需要关注的大问题。从农村基本经营制度本身来看，绝大部分农村集体是个“空壳”，没有任何经济实力为农户提供统一生产经营服务。不但城乡、区域之间发展差距比较大，就是农村内部贫富差距也日渐扩大。尤其出人意料的是，农村普遍出现了土地粗放甚至撂荒现象，如果说农村改革存在“人懒”的弊端，那么农村改革三十多年之后则出现了“地懒”的弊端。这正是“谁来种地”问题没有解决好的必然结果。

那么，如何破解当前农业农村存在的难题呢？有人主张放弃土地归农民集体所有的制度安排，实行彻底或事实上的土地私有化。他们认为，土地私有制有利于保护农民的土地产权不受侵犯，可以促进土地要素在市场主体之间自由交换。显然，放弃了农村土地归农民集体所有，所谓集体经济及集体经济组织自然就不存在了，农村基本经营制度也就彻底瓦解了。针对这种私有化主张，总书记主政之后旗帜鲜明地指出，“土地归农民集体所有是农村基本经营制度的魂”，必须坚持，农村改革中这条底线不能破。他还要求，要“探索土地集体所有制的有效实现形式”。

土地归农民集体所有的制度优越性不在于保持一个名分，而在于给农民带来实实在在的利益，也就是总书记所说的要“有效实现”。对于像江苏省华西村那样靠办工业发展起来的农村，大家都公认集体经济的制度优越性，但华西模式在广大纯农业地区无法复制。

纯农业地区土地集体所有制如何有效实现，如何给农民带来实实在在的利益？这个问题的有效答案不可能在书本上，而只能在农民发展农村经济、追求共同富裕的伟大实践中。调研发现，农村税费改革近十年以来，在国家（包括乡镇政府）取消针对农民的税费负担之后，一些农村仍然原原本本地坚持农户承包集体土地必须先“留足集体的”，而且集体提留真正用于本集体的公共服务上面，这样的农村都走上了共同富裕之路，农民的收入水平都大大高于全国平均水平，提前进入了小康社会。

深化供销合作社综合改革，构建中国特色农民合作社体系

农户经营体制的制度优势在于，彻底消除集体统一进行农业劳动的监督成本，调动农民自觉自愿从事农业生产劳动的积极性，打破“大锅饭”的利益分配机制。然而，一家一户如何进入市场，即农户的产前产中产后社会化服务问题随之产生。以大包干经验为基础形成的农村基本经营制度并不能解决这个问题。多年来，不论是三农问题专家学者还是农口领导干部，都十分关注农业社会化服务问题，进行了诸多研究探索，并且以山东等地为先导，创造了农业产业化经营经验。但是，农民买难卖难、贷款难、科技推广难、农产品质量不稳、农产品价格忽高忽低等当年的新问题已经拖成了老问题。

针对这些问题，党中央、国务院出台了2015年11号文件《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》，这个文件是在总书记亲自主持下形成的，集中反映了总书记对如何在农户经营体制基础上建立农业社会化服务体系的顶层设计理念，不仅为供销合作社系统改革发展规定了坚定不移走合作制的正确方向，更为彻底解决小农户进入市场的难题提供了行之有效的制度保证。其要点是，供销合作社要发挥服务网络完整的优势，为农民提供技术指导、生产生活资料购买、产品加工销售、金融保险等全方位社会化服务，并且社会化服务中产生的利益要由作为服务对象的广大农民共同分享。这一设计理念的科学性，不仅体现了对东亚地区农业农村现代化经验的借鉴，更在深化供销合作社综合改革的实践中得到初步验证。山东、河北、浙江、广东作为全国供销合作社改革试点省份，已经取得了初步成果。

（作者为中共中央党校经济学部教授）

第三篇：基本药物制度改革范本

基本药物制度，是为了保证基层(尤其是农村地区)的基本医疗服务，包括解决基层医疗资源匮乏，民众个人经济负担过重的问题。更为具体的政策目的包括，降低药品价格;分流患者到基层卫生机构就医;降低居民药品费用负担;缓解医药费用增长，改变“以药养医”现象。然而把这些政策目的放在由世界卫生组织(WHO)最初构建的基本药物制度这个筐中实际上并不合适。

WHO的基本药物制度实际上是将获取基本药物视为人权的重要一项，重点在于“可及性”——保障基本药物(包括传统药物)的可获得性与可支付性;保证所有药物的质量、安全和有效以及使用的合理性。WHO的基本药物制度主要针对存在药品短缺的欠发达国家，而中国的实际情况却是药品产能过剩，面临的主要问题是“以药养医”体制下形成的“药价虚高”和“不合理用药”等问题。

北京大学光华管理学院教授刘国恩强调基本药物制度是“地板政策”，交押金，出院只交纳自付部分，2011年11月1日起，洛阳市新安县人民医院开始试行“先看病、后交钱”，此措施实施百天，有近两千名患者享受了此便民服务，没有出现一例恶意逃费现象。

紧随新安县人民医院，新安县另外3家县直医院中有2家相继加入，洛阳市嵩县也于2012年年初开始试行该诊疗模式。

据了解，洛阳市2011年新农合覆盖率达99.41%，最高报销比例达90%。“国家相对完善的医疗保障制度和医患之间的相互信任，是医院实施这项政策的‘底气’。”新安县人民医院院长陈木青说。

【现场】

已经住了9天院，还没交纳1分钱

“老母亲在这里住了9天院，目前我们一分钱也没有向医院交纳。”10日，在新安县人民医院神经内科，记者见到了新安县的郭江海先生，他的母亲突发心肌梗塞，于2月1日住进了县医院，先后花费了5000余元医疗费，他们没有向医院交纳，医院也从来不催促，反而每天用心地提供医疗服务，医院咋能这么沉得住气?

“办理入院手续的时候，我们和医院签订了《住院治疗费用结算协议书》。”郭先生道出其中的“玄机”，“这样一来，可以不花一分钱，先住院，到出院的时候再统一结算医疗费用。”

“从去年11月1日开始，新安县人民医院开始试行‘先看病，后交钱’的诊疗模式。”新安县人民医院院长陈木青介绍说，只要是加入本县城镇职工医疗保险、本县城镇居民医疗保险或者本县新农合的居民，均可享受这项政策，住院前不用再交纳押金，其间产生的费用由医院先行垫付，出院时国家医保或者新农合报销费用直接转入医院账户，患者只需支付报销范围以外的费用。“如果是暂无姓名、无住址、无人陪的‘三无’病人或者病情严重的，也可以享受。另外，确实困难、一时难以交纳个人承担费用的居民，可以和医院签订还款协议，在约定时间内还清即可。”

【背景】高额押金，曾将部分患者挡在医院门外

据陈院长介绍，之前的诊疗模式是“先交钱后看病”，比如一个手术需要2万元，2011年新农合可以报销70%，患者实际需要交纳6000元，但他需要凑齐2万元押金才能接受治疗，之后凭各种单据再去报销。“洛阳的相关医疗保障制度相对完善，解决了一部分‘看病贵’的问题，但新安县地处山区，存在不少家庭贫困的患者，高额的住院押金把一部分贫困的病人挡在了医院门外。”

医保高覆盖率为新政“保驾护航”

那么，先看病后交钱行不行?病人治完了病，拍拍屁股走人怎么办?医院垫付的医疗费，医保或者新农合报销不了怎么办?

2010年年底，山东省济宁兖州市中医院开展“先看病、后付费”制度，随后，该政策在济宁市202家医疗机构铺开，一年多来，全市15万余名群众受益，累计垫付资金超过4亿元，却未出现一例恶意逃费，医院住院人数和业务量实现明显提升。

即最基本的保底保障。但在具体实施时，中国将其理解成“天花板政策”，即在社区基层只能使用基药目录内药物，不能使用基药以外的药物。

事实上，大部分地方执行者反对“关门”的基本药物政策，即基层卫生医疗机构只能使用基本药物。一开始，很多省市都在观望，看是否能够像北京一样不采取“关门”政策，但是在2010年7、8月间，在卫生部的会议上，“一些大领导”还是坚持要求采用“关门”政策，“所以我们还是从前年(2010年)7月份就明确方向——关门，但是把增补目录做大一点。”上海市卫生局一位不愿具名的官员透露。显而易见，基本药物制度的“关门”政策将基层卫生医疗机构的用药局限在国家基本药物目录和省增补目录之内，是在其用药权限之上设置“天花板”，与WHO设计基本药物制度的初衷相背离。

在基本药物制度推行之前，人力资源和社会保障部和卫生部之间就基本药物目录、招标采购主体和支付方式的争议就已被公开报道，但随着基药制度的正式推行，这些争议不了了之。在没有其他改革措施配合的情况下，基药制度的推行不可能不采用“关门”政策，因为如果不将基层医疗机构的用药仅限于基药，基药必因无利可图而遭弃用。困则思变

基本药物制度自推行之后，困境丛生。2012年伊始，基药目录调整、招标采购主体改变、支付方式改革等新的改革措施纷纷提上日程，三年之前未获采用的改革路径正在被重新拾起。

在基本药物几项举措中，“关门”政策最遭反对，尤其是在大城市和东部较发达地区遭到强烈的反对，而在基层医疗机构中，越是业务水平高的机构受到的负面影响越大。

各地纷纷在省一级的增补目录上做文章。在2009年8月，含有307种基本药物的第一版《国家基本药物目录(基层版)》公布之后，各省份就纷纷推出“增补”目录，每省份平均增补188个品种，安徽增补了277个品种，经济最为发达的上海增补了381种药物，增补目录的体量超过了国家基本药物目录本身;而政治地位特殊的北京则根本就没有执行“关门”政策。

卫生部药政司直到2011年上半年还是坚持“关门”政策，但这种坚持在2011年下半年被打破。2011年9月，安徽省下发61号文，在原有的基本药物目录1154个品规之外，“增配”总数5488个品规，几乎覆盖了安徽省医保目录、新农合目录中所有药品。

在“零差率”方面，基层卫生医疗机构不能从药品加成获得收入，所以依赖于财政补偿。而在“安徽模式”中，财政补偿采取的是“收支两条线”的方式。这一政策的后果，是基层卫生医疗机构陷入“平均主

义和大锅饭”，导致医务人员积极性丧失，推诿病人现象严重。同时，在一些经济欠发达地区，财力不足以给予补偿，也引发了种种问题。对此，北京大学中国卫生发展研究中心2011年10月发表论文提议:“基本药物保留加成销售政策，同时允许基层卫生机构配备和使用非基本药物，但非基本药物实行零差率销售政策。”在安徽芜湖，因为财政无法负担对二级以上医疗机构药品收入的补偿，“收支两条线”并未推行。芜湖取消了医院原来的固定比例药品加成，再从流通环节中，挤出一部分利润补偿给医院。本质上，这种与上海的“闵行模式”相类似的模式是一种“二次议价”，医院用药的成本价与其销售价有20%的差距，并非真正的“零差率”，医院的收入还是来自药品。

芜湖的“零差率”模式中，招标主体发生了微妙的变化，由独立于卫生行政部门的芜湖市药品医用耗材管理中心(以下称药管中心)组织招标http:///periodical/ 生命科学期刊,生物期刊。政策调整同样发生在上海。自2012年起，上海市的基本药物招标从卫生系统划归到医保部门，医保部门成为了招标主体。上海医保部门将通过招标实现医保药物的“同城同价”，同时，在医保的中标价之下，允许医疗机构通过“量价挂钩”与供应商“二次议价”，其间的差额用于补偿医院。同时，上海在2012年还将全面实行“总额预

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第四篇：完善我国农村养老保险制度改革探讨

完善我国农村养老保险制度改革探讨

摘要：我国自20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史。从我国农村养老保险改革的发展情况和实施情况入手，分析了改革中面临的突出问题，提出了一些创造性的解决对策，并指出了有待进一步研究的问题。

关键词：农村养老保险；问题；对策我国农村养老保险改革发展的历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。农村养老保险制度改革的实施情况

本文选取了1999～2007年城镇和农村地区参加社会养老保险基本情况的数据，通过城镇和农村地区的对比，揭示农村养老保险制度改革的实施情况。

从以上图表我们可以看到：

(1)农村参保人数不仅没有上升，反而呈现逐年下降的趋势，近年来，农村参保人数一直在5000万人左右停滞不前。相比较而言，城镇参保人数一直在平稳上升，且远远高于农村参保人数。两者的差距越拉越大。

(2)农村参保人数在2000年出现一个陡然的下滑，参保人数比上年减少22.90％，这是由于官方对农村社会养老保险工作的态度发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。

(3)社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大予农村地区。以2007年的数据为例，2007年全国总人口132129万人，城镇人口59379万人，占总人口44.9％，乡村人口72750万人，占总人口数55.1％。根据以上数据，可算出，2007年社会养老保险对城镇居民的覆盖率为33.9％，而农村居民仅为7.1％，两者差距非常大。

(4)农村养老保险基金在逐年增加，截至2007年底已达412亿元，基金的管理和运作也成为一个重要的问题。我国农村养老保险面临的突出问题

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

(1)现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

(2)现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。(3)个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

(4)农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限。二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。解决的对策

(1)对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。中国农民可分解为四个群体，如乡镇企业农民职工、城市流动人口、被征地农民和纯留地的职业农民。对于乡镇企业农民，由于从事非农业生产活动，收入和消费高于农村人口的平均水平，因而其养老保险需求也较高，他们的养老保险问题可以部分由乡镇企业来解决；对于城市流动人口，其参加社会养老保险有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式(广州、北京、南京等中心城市)，二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度(上海、成都、大连等市)；对于被征地农民，家庭养老的物质基础与功能因土地被征用而弱化甚至崩溃与丧失。而征地补偿标准又偏低，因而对其要区别对待；对于纯留地农民，他们以土地收人作为自己生活的主要来源，发达地区和贫困地区的农村可采取不同的制度安排。

(2)针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大对农村社会养老保险的扶持。建议根据地方经济、财政情况，在条件许可的情况下，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算每年要确定一定的比例，充实农村社会养老保险基金，而且要随经济的发展同步增长。

(3)针对个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的问题，可推行农村养老保险抵押小额信贷业务。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款。这种创新制度不仅满足了农民的个人用资需求，也是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。

(4)针对农保资金增值难的问题，应该促进两个价值增值循环：一个是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，可以由商业性机构竞争农村养老保险基金的管理与运作。在商业性机构对养老保险运作的整个过程中，政府主要通过专门的管理部门对基金以及运作状况进行监督。另一个是非经营性价值增值循环，通过利用国家政策和社会宣传，不断增加政策性收入，捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性的收入等来辅助养老基金增值。需要进一步研究的问题

(1)城乡养老保险的衔接问题。

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深人，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。

(2)农村养老保险改革的方向问题。

改革大体有两种方向：一是限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的同一的国民社会养老保险计划；二是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。

第五篇：稳定和完善农村基本经营制度

稳定和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

全面推进集体林权制度改革，扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。推进国有农场体制改革。稳定和完善草原承包经营制度。