发挥常委会组成人员在人大监督工作中主体作用的实践与思考

第一篇：发挥常委会组成人员在人大监督工作中主体作用的实践与思考

发挥常委会组成人员在人大常委会

监督工作中主体作用的思考

卢宜牯 林木火 许充分

人大常委会组成人员是人大常委会依法行使职权的主体，是“代表中的代表”，地位崇高、使命光荣、责任重大，其主体作用发挥如何，对于坚持和完善人民代表大会制度，提高人大及其常委会监督工作水平关系重大。近几年来，特别是随着监督法的颁布实施，对地方各级人大常委会在发挥组成人员主体作用，提升人大监督工作水平方面提出了新的、更高的要求。

一、发挥常委会组成人员主体作用的重要意义

（一）发挥组成人员主体作用，是坚持和完善我国根本政治制度的内在要求。地方人大常委会依法行使职权，是人民行使当家作主权利的象征，是人民通过各种途径和形式管理国家的具体体现。按照规定和工作实践，人大常委会职权很大程度上是通过组成人员集体行使的。因而，常委会组成人员主体作用发挥如何，直接关系和影响着常委会的决策水平和工作质量，关系着人民代表大会及其常委会的权威和形象，关系着人民代表大会制度的坚持和完善，具有重要的意义。①

（二）发挥组成人员主体作用，是做好新形势下人大工作的迫切需要。当前，我们正处于转变提升发展的关键历史时期。新形势、周文轩主编《地方人大工作理论与实务》，长春市人大常委会《建设高素质的人大干部队伍是做好人大工作的必然要求》，武汉出版社出版，第496页。①新任务，对地方人大及其常委会工作提出了新的更高的要求，赋予了地方人大及其常委会更重要的历史责任。人大常委会要充分调动和发挥组成人员的履职积极性及主体作用，只有组成人员的主观能动性和积极性得以发挥，形成合力，人大常委会的职能才能有效履行，反之，人大常委会工作必将在新形势下处于被动地位，进而影响民主法制进程。

（三）发挥组成人员主体作用，是增强人大常委会监督工作实效的有力保障。吴邦国委员长指出，要增强人大监督工作实效，很重要的一条，是要围绕中心、突出重点、一抓到底。他说，“实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就那么几个。抓住了这些要害，就牵住了'牛鼻子'，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。”①要牵住“牛鼻子”，就需要发挥常委会组成人员这一主体的作用。只有有效发挥好组成人员的主体作用，才能更好地把握人大监督工作重点，才能切实监督解决一些实际问题，更好地增强人大监督工作实效。

二、发挥组成人员主体作用中存在的主要问题和原因分析

（一）履职积极性不够高。各地人大常委会组成人员主体作用发挥中存在的最为突出的问题，无疑就是组成人员履职意识不够强、履职积极性不够高的问题。从客观方面分析，在常委会组成人员配备和考评机制上存在缺陷。一是组成人员年龄普遍偏大。调查发现，绝大部分县级人大常委会组成人员中年龄在50岁以上的都占半数以上。这样，一方面，导致出现换届“大换班”现象，不利于人大常委会工作的连续性，也不利于调动组成人员的履职积极性；另一方 吴邦国《坚持中国特色社会主义政治发展道路 努力把人大工作提高到一个新水平》，《求是》2008年第8期。①面，有的组成人员年龄偏大，难以适应做好本职工作和履行人大职责的需要，难以适应新形势、新任务对常委会组成人员的要求。二是考评机制不健全。人大及其常委会都具有明确的届别性，一般情况下，组成人员任期都是一整届，各地大多没有建立可行的组成人员届中考评、劝辞、罢免及表彰、推荐留任等机制，以致一些组成人员任期内既无压力又无动力，履职自觉性和积极性自然不高。从主观方面分析，常委会组成人员的意识仍有缺失。一是角色认知不够到位。部分常委会组成人员由于对人大制度的性质、地位和作用，以及组成人员的职责理解不深不透，履职意识淡薄；或是存在“二线”思想，工作缺乏积极性。因角色认知的错位和不到位，履职意识的欠缺，因而对人大监督工作的理解、站位和具体实施就容易出现偏差。二是本职兼职难以顾全。目前，各地人大常委会组成人员中的兼职委员，多是“社会上的红人、事业上的能人、工作上的忙人”，由于本职工作事务繁重，使他们在本职工作与履行人大职责之间，难以顾全。

（二）视察调研不够深入。在视察、调研活动中，有的组成人员习惯让被视察单位“牵着鼻子看风景”，察看早安排好的项目，听取一面之词，未能真正深入代表，深入群众，了解不到真实情况，听不到人民群众的真实声音。究其原因，一是常委会组成人员结构不尽合理。地方组织法对于组成人员的年龄、知识、专业等未作规定，尤其对组成人员的职责、权利和义务未作具体规定。各地人大常委会在换届时，除了按照省人大常委会核定的组成人员名额安排差额选举外，都较少考虑队伍的优化问题，以致各地人大常委会组成人员结构大多不尽合理，在履职活动中，自然就参差不齐。二是 常委会组成人员专职化程度不高。各地人大常委会组成人员中普遍存在专职化程度不高、兼职委员比例偏大的现象。兼职委员因不是专职从事人大工作，自身有大量的本职工作，难以全身心投入人大视察调研工作，即便参加，也是马虎应付。

（三）审议质量不够高。在常委会议审议“一府两院”工作时，组成人员有的心存顾虑，怕得罪人，有意见不敢说；有的准备不充分，发言时“隔靴搔痒”，切不中要害，说不到点子上；更有个别组成人员对相关工作不了解、不熟悉，审议发言离题千里，大大影响了常委会议审议的质量。主要原因是常委会组成人员知识结构的不合理。智能结构方面，常委会组成人员有一大部分来自或现任党政部门、企事业单位等领导，他们的工作阅历、思维方式、关注话题等基本属于同一层次、同一类型，不利于构成适应人大集体议事、集体行权需要的立体式智能结构，不利于充分反映社会各阶层的意愿。专业结构方面，大多数的地方人大常委会组成人员中缺乏法律、财经、科技、规划等方面的专业人才，工作中出现“外行”监督“内行”的现象，会议审议显得力不从心，组成人员作用无法发挥，也无从发挥，影响了人大监督工作的质量和应有的权威。

（四）审议意见落实不到位。虽然依照《监督法》第14、20、27条的有关规定，各地人大常委会都根据常委会议上组成人员审议发言提出的意见，形成《审议意见书》，交由“一府两院”研究处理，但至于具体处理落实情况，不少地方的人大常委会都未很好跟踪督促，缺乏了解，缺乏有效措施抓落实，甚至出现会完事了的状况，以致常委会组成人员的有关意见、建议未落实到位，作用未能有效发挥。其根源，从法律层面上看，监督法第二章至第八章对各种监 督形式、程序作出明确的规定，但对于没有认真抓好常委会组成人员审议意见整改落实等违反监督法规定的行为的法律责任追究，未作出具体规定；还有些是制度不够规范所致，有些地方人大常委会没有建立严格的督办机制，或是没有严格的执行规定，致使常委会的审议意见落实不到位，从而影响了常委会审议的效果。

三、进一步发挥组成人员主体作用的着力点

（一）着力提高素质，为发挥主体作用奠定基础。

人大监督工作涉及面广，而且政策性、法律性和程序性都很强，这就要求常委会组成人员要“领先一步、技高一筹”。彭真委员长在谈到对全国人大常委会组成人员的要求时强调，“人大常委会要真正能够担负起全国人民赋予的职责，它的成员必须对国家各方面情况有所了解，有所研究。”①这些要求，对地方各级人大常委会组成人员同样是适用的。因此，人大常委会要加强组成人员的学习培训，努力提高组成人员的综合素质和能力，增强依法履职、发挥作用的意识。

通过抓学习，引导组成人员增强三种意识。一是增强责任意识。通过加强人大制度性质、地位、作用及人大常委会职权等的学习培训，让组成人员更深刻认识我国的政治制度，更加珍惜宪法、法律和人民赋予的神圣职责，进一步增强主人翁责任感，增强为民掌权意识，积极做人民的代言人、利益的维护者和实现者，尽心尽力尽责，不负重托和期望履行好职责。二是增强大局意识。通过加强政治经济理论知识的学习，加强经济社会重要工作情况的通报，让组成人员知情知政，了解当地党委、政府重大决策部署和全局工作，张式军主编《地方人大工作研究》，湖南人民出版社出版，第269页。①主动融入，围绕当地发展大局，积极履职，多谏务实之言、多献有识之策。三是增强法律意识。通过加强宪法和组织法、监督法、代表法等法律及有关法规的学习，使组成人员具备履职所需的法律知识，不断增强法律意识，在履职中，做到调研检查先学法，审议讨论不离法，行使职权依据法，作出决议符合法。

通过抓学习，帮助组成人员提升四种能力。一是科学发展的能力。通过深化对中国特色社会主义理论体系的学习，特别是科学发展观的学习，提升组成人员围绕科学发展履行职能的能力；二是民主政治建设的能力。通过深化对依法治国方略、人民代表大会制度理论的学习，更深领会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，提升推进社会主义民主政治建设的能力；三是依法履职的能力。通过深化对法律法规以及地方人大常委会工作职责、工作程序、工作原则的学习，全面掌握开展视察、调研、执法检查、工作评议、审议报告等活动的方式方法，不断提高依法履职的能力；四是开拓创新的能力。通过深化对当代世界发展中日新月异的新知识和各时期党对人大工作的新要求、新任务的学习，更新知识，开阔视野，拓宽思路，不断提升开拓创新能力。

（二）着力优化队伍，为发挥主体作用创造条件。

科学、合理、稳定的组成人员构成，是地方国家权力机关高效运转的重要保证，也是更好地发挥常委会组成人员的先决条件。省委《关于进一步加强人大工作的决定》①中强调，要进一步加强人大常委会组织建设，对人大常委会组成人员的年龄、知识和专业结构及专职委员比例等都提出明确要求，这为我们进一步加强常委会组 中共福建省委《关于进一步加强人大工作的决定》（闽委发[2004]16号），2004年12月10日印发。①成人员队伍建设提供了有力的政治和组织保证，我们在工作实践中应认真加以贯彻落实。

优化组成人员的年龄结构。为切实发挥组成人员作用，优化地方各级人大常委会组成人员的年龄结构，十分必要和重要。现在，各级党组织都十分重视人大常委会的建设，反复强调人大及其常委会不是“二线”，是一套班子，因此，各级党委在提名、推荐人大常委会组成人员时也应该注意实行老中青三结合，形成合理的梯次结构，逐步降低组成人员的平均年龄，力争使各个年龄段的组成人员都能发挥长处，相得益彰，形成合力。一些地方尝试按“三三制”配备常委会组成人员，即德高望重、影响力和凝聚力大的老同志，年富力强、经验丰富的中年干部，与充满朝气、有创新精神、有培养前途的年轻干部各占三分之一；还有些地方实行“两头小、中间大”的年龄结构模式，都值得借鉴。

优化组成人员的知识结构。要使组成人员在人大常委会的履职中真正发挥作用，应当十分重视优化组成人员的知识结构，增加常委会开展工作所需要的各类人才，把具有法律、财经、科教文卫、规划、环保等方面知识的“专才”充实到常委会组成人员中；同时，由于人大常委会是议大事的机关，也需要有宏观知识和综合能力的“通才”，将熟悉党政工作的机关干部和熟悉民生民情的基层干部充实到常委会组成人员中，在常委会内形成一个比较完整、丰富的知识、智能结构，使之更好地覆盖常委会工作的各个方面，才能更好地适应党的十七大提出的“健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道”的新要求。

优化组成人员的专职结构。要充分发挥组成人员的作用，还必 须加快实现常委会组成人员的专职化，并保持组成人员队伍的相对稳定。提高委员专职化程度。在推荐、考核常委会组成人员人选时，要注意推荐有足够的时间、精力用于履行人大职责的人选。我们认为，上级人大在制订和修订有关法规时，对县级人大常委会专、兼职委员的比例作明确规定，适当提高专职委员比例。保持组成人员队伍的稳定。常委会组成人员由人大代表在人代会上选举产生，其任职具有届别性的特点。因此，应当按照省委《决定》的精神，保持人大常委会组成人员的稳定，原则上应能任满一届，非特殊情况届中不宜调整，对发挥作用好的委员可以推荐连选连任。适当从人大机关中推选组成人员。人大机关中，不少干部长期从事人大工作，对人大的职能、工作业务、工作程序较为熟悉，在长期的工作实践中，具备了较强的法律意识和人大意识，应根据省委《决定》精神，加强对人大机关干部的培养，根据任职条件、结构和工作需要，选拨部分年富力强、思想开拓的人大干部担任专职委员。此外，要通过提高常委会组成人员的政治和经济待遇，使其更专心、更安心于人大常委会工作，以更好地保持常委会组成人员队伍稳定。

（三）着力营造环境，为发挥主体作用构建平台。

为拓展常委会组成人员的履职空间平台，更好地发挥他们在人大监督工作中的作用，我们认为，地方人大常委会应在以下几个环节，为组成人员履职创造更好的条件，营造更好的环境，使他们能真正大显身手，发挥作用。

议题选择，应当尊重主体。选准选好议题，是增强人大监督工作实效的前提。监督法对审议议题确定的六条途径作了明确规定，其中第三条规定“本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比 较集中的问题”，是确定审议议题的途径之一。因此，地方人大常委会在年初进行监督议题选择时，要充分尊重组成人员的主体地位。充分听取组成人员的意见建议。平时，常委会组成人员大多工作在各条战线、各个行业，了解各界群众的所思所想。人大常委会在制定监督工作计划前，应通过召开座谈会或发送征求意见函等形式，让组成人员围绕社会经济发展、和谐社会建设、群众关注的民生问题等，提出自己和群众所关注、关心的议题。充分吸纳组成人员的意见建议。对组成人员提出的建议议题，常委会工作机构要及时进行汇总梳理，尽量吸纳组成人员的有益意见，选择一些经过人大监督能够使问题得以解决或对工作能起较好推进作用的议题，提交主任会议研究确定，列为年度监督工作计划，力求使监督议题更科学、合理，更符合发展大局、符合社情民意。

视察调研，应当依托主体。深入开展视察、调研，掌握真情实况，是增强人大监督工作实效的基础，也是组成人员发挥作用的关键一环。尽管监督法第10条中关于常委会议审议前组织开展视察、调研活动的规定中，用“可以”一词，意味着视察、调研属于弹性程序，但实践证明，这一环节对于组成人员在常委会议上的审议发言，至关重要。在这一环节上，要注重加强以下几个方面工作：制定周密的视察调研方案。常委会相关工作机构要认真拟定详细的视察、调研方案，明确视察、调研组人员组成，安排相关的组成人员参加视察、调研活动。同时，确定好视察、调研的时间、方法、步骤、主要内容及重点要解决的问题等，让参与活动的组成人员准确把握视察、调研的切入点。组织业务知识学习。开展视察、调研活动前，应组织组成人员学习有关法律、法规、政策及相关的业务知 识，了解相关工作的开展情况，让组成人员尽量熟悉有关规定和情况。改进视察调研方法。要通过创新方式，努力避免组成人员让被视察、调研单位“牵着鼻子走”，出现走马观花的现象。应创造条件，通过个别走访，明查暗访等形式，让组成人员在视察、调研中，既了解面上情况，又能深入群众，倾听民声，收集民意，找准问题，弄清症结，掌握准确而翔实的第一手资料。此外，要支持和帮助组成人员开展个人持证视察和调研等活动，让组成人员随时随地开展日常履职活动，更好地发挥作用。

会议审议，应当体现主体。提高常委会议的审议质量，是增强人大监督工作实效的关键。组成人员在常委会议的审议中，体现着无可替代的主体作用。在常委会议审议过程中，要围绕组成人员主体作用的发挥着重加强以下几个方面工作：做好会议审议前的准备。按照监督法的有关规定，提前将会议相关报告材料及“审议发言纸”等分发到组成人员手中，让他们事先审阅，做好会议审议的发言准备。安排足够的审议时间。科学安排会议议程至关重要，要保证有足够的时间，让与会人员围绕审议议题，充分发表意见，把问题议深议透，避免匆促收题，草率表决。创新会议的审议形式。要努力改变现有单一的集中审议的形式，采取口头发言与书面发言、分组审议与集中审议、组成人员审议与列席人员发表意见等相结合的形式，做到把审议议题的情况议透、把问题议准、把原因议清、把对策议精。如：大连市人大常委会实行组成人员自选题目发言的会议审议形式，由常委会组成人员根据平时调查研究的情况，在常委会议上，自选题目，进行主题发言，并形成有关意见建议，交由“一 府两院”办理，这对提高常委会议质量不失为有益补充。①特别值得一提的是，今年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议上，分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行的专题询问。吴邦国委员长在25日下午的闭幕会上发表讲话，他强调指出，“要认真总结开展专题询问的经验，完善下一步专题询问工作方案，围绕专项报告，将社会普遍关注、经过努力可以解决的问题作为询问重点，使专题询问开展得有声有色、更富实效。”②全国人大常委会的这一做法，值得各地人大常委会在会议审议时借鉴。活跃会议的审议氛围。在审议中，既要保证会议秩序井然、庄重严肃，又要活跃会议氛围，畅所欲言，言无不尽。要提倡、鼓励组成人员围绕审议议题的不同意见展开相互辩论，在各种不同观点的交锋碰撞中，形成更高层次的共识，增强审议实效。五是增强审议的法律效力。在进行广泛、深入审议发言的基础上，让组成人员通过电子表决器对审议议题进行表决，并根据实际情况，适时作出相应的决议，避免议而不决、审而无果的状况，增强审议结果的权威性和法律效力。

跟踪落实，应当突出主体。加强跟踪监督，督促审议意见落实，是增强人大监督工作实效的保证，要保证组成人员的审议意见得以落实，应注重做好以下几点：及时形成审议意见书。根据组成人员在常委会上发言中提出的意见、建议，及时归纳、整理，形成审议意见书，交由“一府两院”研究处理。审议意见书要着重吸纳和突出组成人员提出的有建设性、针对性的意见，并根据监督法规定，做好公布，同时，及时抄送组成人员。强化跟踪督办。常委会应有 董哲、肖原编《地方人大监督案例选》，人民日报出版社出版，第52页。

《要使专题询问开展得有声有色更富成效——吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十五次会议上的讲话》，《中国人大》2010年第13期，第8页。①②关工作委应加强与“一府两院”的沟通联系，常委会应适时组织相关的组成人员，对办理情况进行跟踪监督，督促“一府两院”明确责任和办理期限，采取有效措施，认真落实常委会审议意见。加强信息反馈。常委会相关工作委对“一府两院”研究处理落实组成人员审议意见的情况，应及时向组成人员反馈，听取其有关意见。加强对办理工作的评议。在规定的办理期限后，要组织组成人员对“一府两院”研究处理常委会审议意见情况报告进行评议、表决。对于办理工作及时、落实到位的单位，给予肯定、表彰，对于办理工作不到位，敷衍塞责，甚至无动于衷的，责令限期改正，必要时可以依法启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式，依法保证组成人员审议意见得以有效落实。

（四）着力完善机制，为发挥主体作用提供保障。

完善组成人员联系代表、群众机制。要结合组成人员履职需要，进一步完善常委会组成人员联系代表、群众制度，对组成人员联系代表的人数、时间、方式和内容等作出具体规定，进行规范，促使常委会组成人员按规定深入所联系的代表中，宣传党的方针、政策，党委、政府的重大决策部署，主动征求和听取代表和群众的建议、意见，自觉保持与人民群众的联系，接受人民群众监督，保证更好地发挥作用。

建立完善会议审议机制。建立严格、规范的常委会议审议制度，是提高会议审议质量的重要保证。为提高组成人员的审议质量，有必要完善以下审议、表决机制：建立会议保障制度。人大常委会议具有严肃性、法定性，要对组成人员的审议发言、请假、“一府两院”及有关部门负责人列席会议、到会报告工作、接受询问及报告材料 的规范等作出具体规定，形成一套机制，确保常委会会议审议的严肃、庄重。建立书面审议发言制度。作为常委会议口头审议发言的事前准备和事后补充，书面审议发言对于提高会议审议质量具有积极的作用。要建立制度，规定组成人员在收到常委会办事机构发送的有关报告后，结合本人参加常委会组织的相关视察、调研活动，以及平时个人调研所掌握的情况，对报告进行认真审阅，并将审议意见和建议填入统一印发的“审议发言纸”，为会议审议发言作好准备；会后，将书面审议发言交常委会有关办事机构收集整理，并归入个人履职档案。完善会议表决制度。就组成人员参加有关报告表决的有效人数、表决方式、表决通过的人数等作出规定，通过常委会组成人员对“一府两院”相关报告进行表决通过，增强常委会议审议的民主性、法律效力和权威性。

建立审议意见督办机制。组成人员审议意见的办理落实，是组成人员主体作用发挥的最终体现。监督法第14条、第26条对于“一府两院”研究处理组成人员的审议意见作出了明确的规定，地方人大常委会可依照该规定，结合工作实际，制定更为具体的督办制度，包括审议意见函送达制度、专人办理负责制度、办理跟踪督查制度、办理工作报告制度、办理结果票决制度、办理工作公布公开制度等，以规范的督办机制确保组成人员审议意见落实到位。

建立考评、激励和约束机制。建立必要的考评、激励、约束机制，对于组成人员作用的发挥十分重要。要建立常委会组成人员履职情况登记、公布制度，对其联系代表和选民、参加视察调研活动、出席常委会议、常委会议审议发言及审议发言被采纳情况等，进行记录，定期在《常委会会刊》或《人大信息》等刊物上公布，并在 每年的代表大会上向代表通报，以更好地激发组成人员的履职积极性。要建立组成人员考核评价机制，在条件成熟时，逐步开展组成人员届中向代表大会述职或向选民述职活动，由人大代表或选民根据履职情况对组成人员进行投票测评。要建立完善激励和约束机制，开展创先争优活动，对那些积极履职、成效显著的组成人员，通过一定形式给予表彰，对那些经常不参加活动、不发言，无所作为的“名誉委员”，给予批评、教育、诫勉谈话等，甚至给予劝辞。

（作者单位：福建省安溪县人大常委会）

第二篇：提升县级人大及其常委会监督质量的思考

提升县级人大及其常委会监督质量的思考

人大的监督是代表人民行使的监督，它是以人民意志、宪法法律和国家强制力为后盾的。在我国监督体系中，人大监督是层次最高、最具有法律效力，也是具有权威性的监督。一直以来，追求监督实效是人大监督工作的价值所在，也是县区人大及其常委会不断探索的一个话题。在新形势下，如何实现对“一府一委两院”的有效监督，迫切要求我们要创新监督方式方法，提高人大监督实效。

一、基层人大监督现状

随着社会主义民主法制进程的深化，中央对人大监督提出了更高要求，人民群众对人大监督给予了更多期待，这些对县区人大开展监督工作来说，既是挑战，也是机遇。县区人大监督的传统工作方式，如召开座谈会、视察、代表议案和建议等，监督的方式、监督的范围、监督的主体都较为狭隘，收效已极为有限，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等更强力的监督方式。执法检查是县区人大一种较为常见的监督方式，但还普遍存在走过场、形式主义的现象，对检查中发现的问题，也多停留在提出批评建议上，未进行深入细致的督促整改，造成发现的问题未能得到及时有效的纠正，人大监督的实际成效和法定强制力得不到彰显，损害了人大的形象和人大监督的权威。产生问题的原因主要有：

一是刚性监督使用少。

人大监督之所以具有监督性质，相当程度上是因为它具有惩戒效果。但在现有的监督方式中，县区人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、受理人民群众的申诉控告和检举等，而对于法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段，很少运用，甚至束之高阁。刚性惩戒措施的缺乏使县区人大监督显得软弱无力。

二是监督内容不全面。

县区人大在法律监督和工作监督方面议题较多，取得的成效较为明显。而作为对“一府一委两院”工作进行监督的重要形式，决定重大事项和人事任免工作却不尽如人意，主要表现为重大决策中哪些问题需要党委决策，哪些事项需要人大决定，哪些事务属行政管理范围的界定不清晰，三者的职责边界划定不明确，往往是“一府一委两院”认为需要交由人大决定的事项就交由人大决定，没有形成规范的制度文件和框架体系，人大的决定权常常被虚设、搁置；人事任免只重视法律程序，人大常委会组成人员对被任命的干部知之甚少，任命时缺乏择优性和竞争性，往往是“一府一委两院”提名谁人大常委会就任命谁，人大常委会的人事任免成了形式、程序和过场，人大常委会的任命也就成了名义上的任命，任命后也缺乏有效的监督，一任了之。

三是缺乏持续跟进机制。

县区人大每年都依法开展大量的监督活动，但能真正解决实际问题的并不多。如每年都组织大量人员深入基层调查研究，写成报告在会上审议，可是对调查研究或审议时发现的问题，缺乏深入剖析，解决问题措施较少，审议完了，“监督”也就完了；有些问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是老问题，致使某些监督工作流于形式，难以进行强有力的监督。

二、创新基层人大监督的建议

为了更好的应对新形势对基层人大监督工作提出的新要求和新挑战，正确发挥人大监督应有的效用和功能，县区人大因主动争取同级党委的支持和认同，主动融入县区大监督体系之中，以“三统一”（理念与举措、内容与形式、实绩与实效）、“三坚持”（党的领导、人民主体和依法履职）、“三围绕”（中心工作、热点问题和难点问题）、“三强化”（审议质量、职责履行和监督刚性）、“三建设”（思想、作风和能力）为思路、目标与手段，创新监督方式方法，拓展监督内容和重点，实现监督工作的有效推进和重大突破。

一是全面监督突出重点。

监督手段要突出灵活。在安排监督手段上，要注重针对性和灵活性，对不同领域、不同性质的监督议题要灵活运用各种监督方式和方法。对法律监督可以采取执法检查，审议等方式；对工作监督可以采取工作评议、审议、视察等方式；对人事监督可以采取述职评议和拟任职发言等方式。必要时还可以结合质询、罢免、撤职、对特定问题的调查等“刚性”手段的运用进行监督。监督力量要突出整合。在实际工作中，除了人大自身搞好主体监督以外，还要同有关方面协同配合，把党委的纪检监督、国家机关的行政监督、法院的审判监督、检察院的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督等外部监督结合起来，形成多形式、多层次、多功能的监督体系格局，使权力机关的监督更有广度和深度。监督处置要突出从严。要严格按照法律法规办事，不留“余地”，不讲“情面”，不怕伤“和气”，不做“老好人”，对少数滥用职权、以权谋私、毫无作为的属于人大选举和任命的干部，要依法依规依程序提出质询、予以撤职和罢免，绝不姑息迁就，不断强化制约和监督实际成效。

二是优化监督拓宽渠道。

近年来，县区人大在监督的内容、形式和程序上进行了一些有益的探索，但与新形势、新任务的需要还有相当差距，必须不断加以研究完善。内容上，除对国家宪法法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、人大的决议决定和审议意见等的处理、国家机关及其工作人员的工作实施监督外，作为县区人大，尤其要选择社会关注、群众关心的民生问题和社会热点、难点问题进行监督。要注重反映社情民意，积极反映群众的意见和建议，结合大走访以及“脱贫攻坚人大代表在行动”等，拓宽社情民意收集渠道，进一步提高社情民意工作水平，并将搜集到的社情民意形成议案建议交办处理并强化监督落实。可通过设立民情专线，开设论坛，建立网站、推送微信公众号等进一步畅通民情收集渠道。同时，要加强信息跟踪反馈，尽可能使代表和社会各界人士的真知灼见能够进入党政决策程序、作为决策参考。此外，拓宽监督渠道还要与创新形式有机结合，要重点应用述职评议、视察与评议相结合等新的形式，使人大监督最大限度地落到实处、收到实效。

三是改进监督重抓回查。

建立科学选题机制。就是改变以往县区人大常委会议事议题关起门来自列自定的传统方式，先自下向上提，再自上向下选，就是由群众提、代表点、常委会列、县区党委批，体现政权机关的权力属性，体现代表和群众的主体地位，使审议的议题更能为社会关注，更能反映代表和群众的意愿。建立审议质量保障机制。常委会会议审议前开展深入调研，重要议题要分组调研，通过调研抓住问题的根本；“一府一委两院”工作报告应提前一周报常委会办事机构，分发给常委会组成人员进行审阅；会议审议时，三分之一组成人员须发言审议，必要时可进行分组审议，未发言人员填写书面“审议意见卡”，与审议发言一起形成审议意见；常委会组成人员履职审议情况将向代表反馈，接受代表监督。通过这一机制的建立有效提升审议质量和监督实效。建立交办督办机制。县区人大常委会会议作出决议、决定和审议意见后，应于一周内交“一府一委两院”办理，并明确办理期限；常委会工作机构跟踪“一府一委两院”办理过程，针对落实情况适时提出要求；对问题复杂，需要长期落实的由常委会工作机构跟踪督办。建立满意度测评和落实责任追究机制。对“一府一委两院”落实人大决议、决定和审议意见实行满意度测评，满意度低于60%的要提出强化落实的整改措施，在下次常委会上重新汇报。对两次测评满意度未达到60%，不执行常委会决议、决定和审议意见，经过督办仍执行不力、效果不好的，依法采取询问、质询、特定问题调查等手段，跟踪督办，追踪问责，将询问等法定履职方式常态化。

第三篇：关于政协在新形势下发挥主体作用的思考

一．在新形势下必须强化发挥委员的主体作用

1． 构建社会主义和谐社会，是中国共产党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面提出的一项重大战略任务，适应了我国改革开放发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，是需要全党全国人民共同努力才能实现的艰巨而伟大的理想。

2． 中国人民政协是中国共产党领导下的全国最广泛的爱国统一战线组织，半个多世纪以来，为实现社会和谐、建设小康社会进行了大量的工作，为实现国家富强、人民幸福、祖国统一作出了重大贡献。正如贾庆林主席所讲：“人民政协的本质属性与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的。它的主要职能、组织结构、工作原则和活动方式，都与构建社会主义和谐社会有着紧密的关系。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，人民政协具有独特的优势，肩负着义不容辞的责任。”（在政协第十届全国委员会常务委员会第十次会议上的讲话）

3． 政协委员是人民政协的主体，委员来自社会团体、各行各业，民主党派等届别，可以代表和反映来自社会各个层次的声音。委员大多是相关领域的专家、学者或领导、骨干，他们水平高、见识广，思想敏锐、勇于建言，在实现政协政治协商、民主监督、参政议政的职能中，发挥了主体作用。在构建社会主义和谐社会的进程中，应当适应新形势的需要，对委员提出更高的要求，创造更好的条件，充分发挥委员的主体作用，使人民政协在构建社会主义和谐社会中作出更大的成绩。

二．加强学习，努力提高委员履行职责的能力和水平

政协委员要想履行好委员职责，发挥好作用，首先要加强学习，提高政治思想水平和参政议政的能力。从政协委员履行职责的角度讲，应当注意加强以下几方面的学习：

1． 大部分政协委员不是专门的政治工作者，在成为政协委员之前，对人民政协了解不多。现在当了委员，成了政协工作的主体。重担在肩，就必须首先认真学习了解中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，掌握人民政协的理论和基本知识，认清委员的责任与使命，努力提高履行政协委员职能的能力和水平。

2． 以胡锦涛为首的党中央提出的构建社会主义和谐社会的伟大事业，需要全党全国人民共同奋斗去实现。也是全体政协委员在政协学习工作的重心。政协委员应当认真学习深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义、全面把握构建社会主义和谐社会是建设中国特色社会主义社会的一项基本任务，学习在新形势下切实做好构建社会主义和谐社会的各项工作。

3． 各级政协委员还要注意学习了解本地区的政治经济状况，社会发展变化，这样才能做到脚踏实地、有的放矢，对本地区的发展提出有益的建言。例如北京市的政协委员应当了解北京市“十一五”发展规划、中央商务区建设、奥运会等重大问题和群众关注的社会热点，围绕构建社会主义和谐社会的首善之区建言献策。

4．各级政协组织应当积极支持、努力组织委员学习。全国政协于2005年8月第一次专门为政协委员举办了为期四天的学习研讨会，并决定用两年的时间使2000多名全国政协委员轮流参加一次集中学习，起到了很好的率先垂笵作用。北京市政协于每届政协之初举办新委员学习班，每年暑期举办暑期读书班，为委员充电提高、交流沟通，受到委员的欢迎，收到了良好的效果。

广大政协委员和各级政协机关都要从关系国家兴旺发达、关系政协事业长远发展的高度充分认识加强学习的重要意义，通过加强学习，不断提高自己，更好地履行委员职能，在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，发挥更大的作用。

三．改进政协委员产生程序，强化对委员履行职责能力的考查

经过多年的实践，现今已经形成了一套基本稳定的各级政协委员协商产生机制，对政协工作的有序进行、发挥作用起了良好的效果。但是，在新形势下，要进一步发挥委员的主体作用，要求委员更多更好的履行政协委员的职责，就必须对政协委员的产生工作进行分析研究，加以改进完善，适应加强政协工作，在构建社会主义和谐社会中发挥更大作用的要求。

政协委员集荣誉与责任于一身，荣誉主要是对委员既往工作的肯定。因此，在各部门协商产生委员的过程中，委员在本职工作、本部门、本行业、本届别的业绩、影响力、代表性成为了一个非常重要的因素。而对该同志成为政协委员后是否有条件、有时间、有精力，有能力参与政协活动，履行委员职责的考查则相对不足。这是造成相当高比例的委员很少参加政协日常工作和活动的重要原因。在有的政协组织里，这一比例甚至高达50%左右。无疑直接影响了委员主体作用的发挥，影响了政协功能的实现。

因此，要让所有参加协商推荐政协委员的部门都把对履行委员职责能力的考查列为一个重要条件，对确因种种原因难以参加政协活动，难以承担政协工作的同志，慎重考虑推举为政协委员。同时，在产生委员的过程中，也应当和备选人进行沟通，使之对成为政协委员后应当承担的社会责任，应有的奉献精神有所了解，如果本人慎重考虑后感到难以承担这一责任，应该尊重本人的意愿。

协商确定政协委员的工作原则性强、涉及的单位、应考虑到的方方面面因素多，是一项复杂的工程。在把委员履行职责的能力列为重要的考查因素后，还应当对下面几个问题进行细化研究：

1、发挥政协组织的作用

各级政协是政协委员在任职期间履行职责的工作单位，委员的主体作用是通过政协组织实现的。可以说，各级政协机关最关心委员的履职能力，也比较了解什么样的委员更具备履行职责的条件和能力。因此，各级政协应当在协商产生相应各级政协委员的过程中积极参与，提出看法和要求，发挥应有的作用。特别需要指出的是，在每届产生的政协委员中，有相当多的连任委员，这对保证政协工作的高效连续是非常必要的。各级政协和这部分委员已经有了起码五年的共事经历，对他们履行职责的能力、水平，条件、取得的成绩等都有着直接和深入的了解。各级政协应当对连任委员的履职能力和是否称职、宜否连任提出明确的看法并得到相关各单位的重视。

2、减少兼任多个政协委员、人大代表的情况

有的政协委员兼任了多个政协的委员，从区县政协、省市政协、到全国政协，都有兼任者。还有的兼任了不同省市的政协委员，或兼任了人大代表的职务，有的可兼任三、四个之多。这些同志都是社会的精英、各部门的代表人物，理应得到更多的社会荣誉，也应当有更多的为社会作出贡献的机会。但是，委员、代表皆属兼职，在忙好本职工作的同时，作好兼任的多个委员、代表的工作实属不易。其结果是终日辛苦忙碌，也难以很好的参加每个任职政协的活动，不能很好的履行委员职责。因此，在协商产生委员时，一般地说，一人宜只任一级委员，大力减少兼任多个政协委员、人大代表的情况。如确实需要，兼任也不要超出两个。使该同志能有充裕的时间履行职责，也是对他身体健康的爱护。此外，此举还为举荐更多的人进入政协工作留下了部分名额，可谓多方受益。

3、青年政协委员履行委员职责困难大

现在的政协委员中，已经有相当多的中青年委员，他们都是各行各业、各个领域的业务骨干。这些委员中有的已经事业有成，是某些领域的领导或专家，大多正値中年，担负着党政机关领导或校长、院长、所长、主任等重担，日常工作非常繁忙。这些委员中还有一部分人事业虽已崭露头角，但是，行政职务刚刚起步，技术职称还戴着“副”，家庭生活中抚老携幼的担子正重，工作和生活都正处于负重前行阶段。这些同志尽管主观上有承担委员责任、履行职责的愿望，客观上参加政协的日常工作和经常性活动有相当的困难，出席政协活动的比例比较低。从参加政协活动的实际情况看，那些年龄虽然较大，由于年龄关系即将退出或已经退出本职工作核心岗位的领导干部、专家学者，在成为政协委员后更能够有时间和精力发挥出他们的水平与经验，积极参加政协的各项工作，更好的履行职责，成为政协日常工作的骨干力量。最近，国务院新闻办公室主任赵启正、国防科工委副主任张华祝等人在到龄离任后都补选为全国政协委员就是很好的例子。

在新形势下，各级政协承担着越来越多的政治协商、民主监督、参政议政的任务，要为构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。在现在的政协工作运行机制下，应当切实考虑理解中青年成为委员后的实际情况和困难，在协商推举时认真考虑其履行职责的可能性。总体上年青委员的比例应有适当的控制，不宜过高。

四．建立建全委员履行职责情况的统计、考核、约束与激励机制

为了强化发挥委员的主体作用，应当尽快研究建立一套有效可行的、考察委员履行职责情况的组织制度，这对实现政协在新形势下的繁重任务是相当必要的。

1、建立委员履行职责情况的统计制度

这是一个最基本的制度，也可以说是考察委员履行职责的基础工作，是最重要的，需要首先建立起来。应当在政协各相关委、办、处室建立信息网，将每位委员出席政协各类会议、参加各委、办的活动、撰写提案、报送信息等所有工作集中汇总，梳理在案，作为评价考核委员履行职责状况的依据之一。持之以恒、逐步完善，成为一项重要的基础建设。

2、建立委员履行职责情况的责任约束与激励机制

现在，政协委员在政协参加各项工作和活动基本上是在自愿基础上的自由选择。很多活动是广发通知，愿者自来。有时来者甚多，有时应者寥寥无几。既使是专委会成员，或是参加了专项调研组，每次活动也是来去两便，毫无约束。这给政协的各项工作带来极大的难度，直接影响了工作的效率和质量。也有的委员在任职期间没有写过提案、没有反映过社情民意。凡此种种，皆与缺乏约束激励机制有关。

政协委员是党和人民给予的一种荣誉，同时也是党和人民賦予的一项重要任务。在教育委员处理好荣誉与责任的关系，增强责任感，努力履行职责的同时，要进行研究，建立、建全对委员履行职责情况的约束、考核、激励机制。对履职好的委员给予肯定，作出评价，给予表彰。对履职不好甚至不履职的委员应当及时与之沟通，了解情况。分别情况或予以理解、或进行敦促、或给予批评、直至组织处理。

应当和委员所在单位保持稳定的联系，经常将委员的履职情况与委员所在单位通报沟通。委员所在单位应当将政协委员在政协的工作纳入该同志的业绩，计入工作量，作为评价、考核、奖惩、晋升的依据之一。这对激励委员履职有相当重要的作用。

3、关心、理解和研究解决委员履行职责中的实际问题

绝大多数各级政协委员都非常珍惜政协委员这一崇高的荣誉，也在尽可能地努力履行好委员职责。但是，在实际工作中确实存在一些带有普遍性的问题影响着委员很好地履行职责。需要我们正视，需要进行研究、妥善处理。这对充分发挥委员的能动性，发挥委员的主体作用，履行好委员职责是相当重要的。

●兼职与本职工作的矛盾大多数政协委员都是兼职，他们又大都有一份繁忙而重要的本职工作。参加政协的会议、活动、撰写提案、报送信息等所占用的时间和精力必然会对本职工作有所影响。有时两边的活动同时进行，发生矛盾，只好舍弃一头。坦率的说，除非特别重要的活动，一般都会以本职工作为主。如何处理好这一问题，使委员们能投入更多的时间和精力用于履行政协委员的职责，需要我们认真进行研究。

●从另一方面来看，现在越来越多的单位实行严格的岗位责任制、逐级经济核算等制度，委员参加政协活动占用了在本单位的工作时间，有时会影响单位正常的工作计划，或影响单位经济效益的实现。委员参加政协活动如有用车、报销费用之类，也因涉及单位的经济核算，容易使单位尴尬。因此就出现了一些单位对委员参加政协活动不积极支持的情况。甚至有个别单位对委员参加政协日常活动不算本单位出勤率，扣发出勤奖。有的委员到政协参加活动为避免不愉快，干脆不和单位讲，使用调休或其它办法处理。有的只好少参加一些政协的活动，自然会对履行职责产生一些影响。

●政协委员履行委员职责和本单位、本职工作的矛盾是一个客观存在，随着在新形势下政协任务的加重，各单位改革的深入，这一问题会日渐凸出。不是仅仅要求委员要有奉献精神、要正确处理荣誉与责任的关系就可以解决的。应该对委员的职责、权力、义务进行深入研究，做出对政协委员、政协机关、委员所在单位都有法律约束力的制度规定。政协委员在本单位应当被承认为一级职务，理所当然的参加政协活动，承担相应的责任、受到约束和考核、接受应有的岗位津贴。

五．充分发挥政协机关的主导作用

政协机关在发挥委员主体作用中起着非常重要的主导作用。各级政协组织中的专职干部是当然的专业化的政协工作者。他们有的长期从事政协理论的研究，有着很深的造诣。有的在各专委会或相关处室工作，与各届政协委员合作共事，成为亲密无间的朋友。从制定工作计划到组织委员参加活动、会议，直到最后写出简报、总结，都是机关的同志筹划运作。因此，要想发挥好委员的主体作用，就必须充分调动机关的积极性，充分发挥政协机关的主导作用，从而实现在新形势下政协承担的光荣而艰巨的任务。

第四篇：关于政协在新形势下发挥主体作用的思考

一．在新形势下必须强化发挥委员的主体作用

1．构建社会主义和谐社会，是中国共产党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面提出的一项重大战略任务，适应了我国改革开放发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，是需要全党全国人民共同努力才能实现的艰巨而伟大的理想。2．中国人民政协是中国共产党领导

下的全国最广泛的爱国统一战线组织，半个多世纪以来，为实现社会和谐、建设小康社会进行了大量的工作，为实现国家富强、人民幸福、祖国统一作出了重大贡献。正如贾庆林主席所讲：“人民政协的本质属性与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的。它的主要职能、组织结构、工作原则和活动方式，都与构建社会主义和谐社会有着紧密的关系。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，人民政协具有独特的优势，肩负着义不容辞的责任。”（在政协第十届全国委员会常务委员会第十次会议上的讲话）

3．政协委员是人民政协的主体，委员来自社会团体、各行各业，民主党派等届别，可以代表和反映来自社会各个层次的声音。委员大多是相关领域的专家、学者或领导、骨干，他们水平高、见识广，思想敏锐、勇于建言，在实现政协政治协商、民主监督、参政议政的职能中，发挥了主体作用。在构建社会主义和谐社会的进程中，应当适应新形势的需要，对委员提出更高的要求，创造更好的条件，充分发挥委员的主体作用，使人民政协在构建社会主义和谐社会中作出更大的成绩。

二．加强学习，努力提高委员履行职责的能力和水平

政协委员要想履行好委员职责，发挥好作用，首先要加强学习，提高政治思想水平和参政议政的能力。从政协委员履行职责的角度讲，应当注意加强以下几方面的学习：

1．大部分政协委员不是专门的政治工作者，在成为政协委员之前，对人民政协了解不多。现在当了委员，成了政协工作的主体。重担在肩，就必须首先认真学习了解中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，掌握人民政协的理论和基本知识，认清委员的责任与使命，努力提高履行政协委员职能的能力和水平。

2．以胡锦涛为首的党中央提出的构建社会主义和谐社会的伟大事业，需要全党全国人民共同奋斗去实现。也是全体政协委员在政协学习工作的重心。政协委员应当认真学习深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义、全面把握构建社会主义和谐社会是建设中国特色社会主义社会的一项基本任务，学习在新形势下切实做好构建社会主义和谐社会的各项工作。

3．各级政协委员还要注意学习了解本地区的政治经济状况，社会发展变化，这样才能做到脚踏实地、有的放矢，对本地区的发展提出有益的建言。例如北京市的政协委员应当了解北京市“十一五”发展规划、中央商务区建设、奥运会等重大问题和群众关注的社会热点，围绕构建社会主义和谐社会的首善之区建言献策。

4．各级政协组织应当积极支持、努力组织委员学习。全国政协于2005年8月第一次专门为政协委员举办了为期四天的学习研讨会，并决定用两年的时间使2000多名全国政协委员轮流参加一次集中学习，起到了很好的率先垂笵作用。北京市政协于每届政协之初举办新委员学习班，每年暑期举办暑期读书班，为委员充电提高、交流沟通，受到委员的欢迎，收到了良好的效果。

广大政协委员和各级政协机关都要从关系国家兴旺发达、关系政协事业长远发展的高度充分认识加强学习的重要意义，通过加强学习，不断提高自己，更好地履行委员职能，在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，发挥更大的作用。

三．改进政协委员产生程序，强化对委员履行职责能力的考查

经过多年的实践，现今已经形成了一套基本稳定的各级政协委员协商产生机制，对政协工作的有序进行、发挥作用起了良好的效果。但是，在新形势下，要进一步发挥委员的主体作用，要求委员更多更好的履行政协委员的职责，就必须对政协委员的产生工作进行分析研究，加以改进完善，适应加强政协工作，在构建社会主义和谐社会中发挥更大作用的要求。

政协委员集荣誉与责任于一身，荣誉主要是对委员既往工作的肯定。因此，在各部门协商产生委员的过程中，委员在本职工作、本部门、本行业、本届别的业绩、影响力、代表性成为了一个非常重要的因素。而对该同志成为政协委员后是否有条件、有时间、有精力，有能力参与政协活动，履行委员职责的考查则相对不足。这是造成相当高比例的委员很少参加政协日常工作和活动的重要原因。在有的政协组织里，这一比例甚至高达50左右。无疑直接影响了委员主体作用的发挥，影响了政协功能的实现。

因此，要让所有参加协商推荐政协委员的部门都把对履行委员职责能力的考查列为一个重要条件，对确因种种原因难以参加政协活动，难以承担政协工作的同志，慎重考虑推举为政协委员。同时，在产生委员的过程中，也应当和备选人进行沟通，使之对成为政协委员后应当承担的社会责任，应有的奉献精神有

第五篇：新昌基层人大及其常委会加强工作监督的若干思考

新昌基层人大及其常委会加强工作监督的若干思考

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）把各级人大常委会对人民政府、人民法院、人民检察院进行监督的内容规定为两个方面，即工作监督和法律监督，而基层人大及其常委会因其所具有的工作特性决定了以工作监督为主。监督法

第五条对此明确规定“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。加强工作监督是基层人大及其常委会的重要职权，本文拟从基层人大及其常委会如何加强这一职权谈谈粗浅认识。

一、人大及其常委会加强工作监督的重要意义

（一）人大及其常委会加强监督，是代表人民依法管理国家事务的体现

人大及其常委会加强监督，从根本上说是代表人民进行的，反映了人民的利益和意志，是人民当家作主、参与管理国家事务的重要内容和体现。监督法在第二章、第三章及第二十二条中对此作了规范化、程序化的规定，充分体现了这一目标：一是围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题，开展专项工作监督。而专项监督的主要形式，是听取和审议“一府两院”专项工作报告；二是对国民经济和社会发展计划以及财政预算执行情况等关系国计民生和群众切身利益的重大事项进行监督；三是选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况进行监督。

（二）人大及其常委会加强监督，是坚持和完善党和国家监督体系的重要方面

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现方式。人大对“一府两院”进行监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。早在抗日战争胜利前夜，毛泽东同志在回答黄炎培先生关于执政周期率时就说过：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”因此，在党和国家监督体系中，人大的监督既不同于以解决党纪问题的党内监督，又不同于以解决政纪问题的行政监督和以解决法纪问题的司法监督，而是通过法律途径将党的意志转化为国家意志，实现对行政机关、司法机关依法行政、公正司法的监督，体现了人民当家作主这一社会主义民主政治的本质要求。

（三）人大及其常委会加强监督，有利于促进依法行使职权，提高监督实效

人大及其常委会加强监督体现了国家意志和人民意志，它的优势在于能把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，有利于促进依法行使职权，提高监督实效。人大及其常委会的监督首先体现了民主性。人大是人民选举产生，对人民负责、受人民监督，代表人民行使国家权力的。人大工作实行合议制，对重大问题作出决定，是按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集众思广众益，集体行使权力，集体决定问题，力求真正集中和代表人民的意志和利益。因此，人大监督是代表人民进行的监督，最能直接反映人民的呼声和要求；其次体现了全局性，人大不论是制定法律，还是就重大问题作决定，都是从制度上解决全局性问题，按照法律和人大决定解决具体问题是政府和法院、检察院的职责。这样一个

体制有利于人大站在全局的高度，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督；第三体现了权威性。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督，因而具有较高的权威性。

二、当前基层人大及其常委会工作监督中存在的问题

虽然随着民主政治的推进和和谐社会建设步伐的加快，党和国家的监督体系日益得到完善，但与社会主义民主政治建设的目标和依法治国要求仍存在一定的差距。与此同时，当前基层人大及其常委会虽然依照宪法和法律的规定，对工作监督进行了有益的探索和完善，但由于体制、外部环境、自身因素等原因，工作监督还没有完全到位，离监督法的要求仍存在着差距。

（一）机制、体制等因素制约着基层人大及其常委会工作监督难以深入

首先，现行的决策程序存在一定缺陷致使监督难以深入。在我国现行政治体制中，重大事项都是党委决策后政府组织实施，政府主要负责人同时又是同级党委副职，是被监督的对象，但同时又是监督者的领导。党政双轨行政的独特结构在一定程度上仍存在，党委决策，人大决定，政府执行的决策模式还没有完全建立。人大及其常委会很少能在同级党委决策中介入并发挥监督作用，只是在同级党委决策后，政府具体实施过程中实施监督，由此带来监督工作难以深入。与此同时，现行体制下人大及其常委会的监督仍以程序性监督为主，实质性监督的开展存在较多制约因素，影响着监督难以进一步深入。其次，基层人大代表及常委会组成人员的整体素质在一定程度上与工作监督不相适应。人民代表大会制度的性质决定了人大代表在我国政治生活中的地位和作用日益重要，人大代表的广泛性体现了社会主义民主政治的特性。但一些地方和单位把人大代表视为一种政治荣誉，过分强调了代表的政治作用而忽视了代表突破自身工作生活环境的束缚，真正从全市（县）的角度全面关注工作监督这一最基本的素质。同时人大及其常委会的工作监督，特别是涉及的经济、财政等专项监督更具有较强的专业性，而基层人大代表自身能力与素质与能真正有效履行监督职能还有很大差距。另外，基层人大常委会中兼职委员全局性意识、主动参与监督工作的意识有待进一步加强。再次，人大的地位作用在社会各阶层中尚未得到深层次的认可致使监督难以深入。由于习惯上对人大工作认识存在偏差，部分从事人大工作的同志对开展监督认识尚未完全到位，对人大及其常委会作为国家权力机关的意义在理论上的认可远远大于实质上的认可，认为监督工作可随大流，深层次的监督会影响人大与“一府两院”之间的关系，会使同级党委对人大及其常委会产生看法。同时，有些被监督主体自觉或不自觉地回避监督，在日常工作中能始终树立人大意识的不多，自觉接受人大监督的主动性不够。

（二）基层人大及其常委会自身存在的问题制约着工作监督难以深入

首先，常委会会议审议质量有待进一步提高。监督法第十二条对“一府两院”提交常委会会议审议的专项工作报告作了明确的时间规定，但在实际执行中存在很大差距，相关工作委员会因审议需要能相对较早进行调研了解，但常委会其他驻会委员只是在会议前两至三天才拿到材料，兼职委员在会议当天拿到材料，由此带来会前准备质量不高。与此同时，对常委会会议审议与会议议程的关系认识不够到位，安排不够科学合理，重视会议议程而忽视会议审议在一定程度上影响审议质量。审议意见的针对性和实质性有待进一步提高，审议意见

落实的跟踪监督机制尚未建立。其次，基层人大及其常委会工作机构、人员配备等与监督工作不适应。工作监督中涉及的专项工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预算及有关法律、法规实施情况等具有较强的专业性和技术性。但目前基层人大常委会专门工作委员会普遍存在人员少、缺乏足够的力量和专业水平，不能满足工作监督深入实施的需要。同时，基层人大常委会各工作委员会与办公室之间的协调衔接不够规范，职责不够明确，联系不够紧密，信息渠道不够畅通，影响基层人大及其常委会监督作用的发挥。另外，各工作委员会与司法部门、行政部门之间的规范协调衔接也存在一定缺陷。再次，基层人大及其常委会工作监督开展的方式方法有待于进一步提高。议案、建议等是人大开展监督、促进“一府两院”工作的重要载体。但每年在人代会期间提交的议案建议受主客观条件影响致使其具有较大局限性，不能完整、全面地从全局的角度反映真正关系全市（县）国计民生的问题，削弱了监督实效。与此同时，由于上下级人大关系是指导关系而不是领导关系，对一些需要上下联动开展监督的工作而不能有效地展开，影响了整体监督的效果。监督工作开展的连续性不够在一定程度上也削弱了监督实效。

（三）监督在实际执行中存在的问题制约着监督难以进一步深入

首先，监督信息不对称影响了监督深入。监督是一个动态的过程，需要在及时掌握信息的基础上随时进行调整。但在实际操作中存在着信息不对称的问题。一是表现在人大及其常委会自身上，办公室对一些涉及工作委员会专项监督内容的信息在上报时相互沟通尚需进一步加强。二是表现在被监督对象上，人大及其常委会对一些专项工作的监督因自身存在的缺陷在一定程度上需依靠审计等外部力量来弥补，但受各种因素制约，提交人大及其常委会的工作报告不能完整全面地反映情况，由此造成部分监督信息失真。其次，微观监督作用发挥不够影响了监督深入。当前基层人大及其常委会在履行监督职权中往往较多地注重宏观监督，注重程序性监督，而对一些更为实际、更为具体、更能说明问题和反映问题的微观监督不够注重，由此带来实质性监督难以深入，监督只能停留在程序性监督上。再次，刚性监督与柔性监督有机结合不够影响了监督深入。基层人大及其常委会依法对“一府两院”进行的监督，既是一种制约，又是支持和促进，监督法对加强监督的方式方法作了明确规定，但在实际操作中刚性监督与柔性监督的有机结合不够，较多采用柔性监督，对一些需要深入的刚性监督有待进一步加强。

三、基层人大及其常委会加强监督的对策

（一）坚持党对基层人大及其常委会工作监督的领导，为基层人大及其常委会加强监督提供根本保障

首先，基层人大及其常委会的工作监督必须坚持和依靠党的领导。工作监督的开展应紧紧围绕党和国家工作的大局，紧紧围绕改革发展稳定中的热点和难点问题，紧紧围绕关系群众切身利益的问题，从人大工作的定位和特点出发，集中力量，突出重点，努力取得党和人民满意的效果。在坚持和依靠党的领导开展工作监督中应使工作监督体现党的主张与人民意志的统一，党的决策和决策贯彻执行的统一，国家政权机关及其领导人员对党负责与对人民负责的统一。其次，发挥基层人大及其常委会在同级党委决策中的作用。应主动选择同级党委比较关注、正在思考但又尚未开展的工作作为监督的课题，广泛开展调查研究，并提出具有前瞻性的意见建议，为党委决策提供参谋和依据，使党委的决策过程更加科学合理，更加符合客观实际，提高决策执行过程中对不可预见性的防范能力，从而弥补现行决策程序中存

在的一定缺陷，使人大对“一府两院”的监督变单纯事后监督为事前与事后监督有机结合，增强监督的主动性、针对性和实效性。再次，正确处理好党管干部与人大常委会依法任免干部的关系。在坚持突出党管干部原则的前提下主动做好人大常委会依法任免干部的工作。应发挥基层人大及其常委会特有对干部了解掌握渠道的作用，为同级党委选任干部做好参谋，使同级党委对人大常委会依法任免干部的意图通过人大及其常委会顺利实现。同时应加强对人大常委会依法任免干部人大意识、主动接受监督意识、依法行政意识和公正司法意识的教育和管理。

（二）加强基层人大及其常委会的自身建设，提高工作监督能力和水平

首先，加强基层人大常委会的建设。应把提高常委会会议质量作为加强工作监督的重要途径。要重视常委会会议审议质量的提高，严格按照监督法的要求保证专项工作报告提交常委会审议的时间性，注重会议审议在常委会会议中的作用和地位，提高审议意见的针对性和实效性，逐步建立并完善审议意见落实的跟踪监督机制。应加强常委会专门工作机构建设，增强基层人大常委会驻会组成人员事业心、责任心，提高监督能力和水平。应发挥工作机构的作用，每年针对监督重点、热点和难点选择1－2个重点课题开展专题调研，从而使工作监督进一步深入。应加强基层人大常委会办公室建设，按照人大集体行使权力，集体决定问题的工作性质规范工作职责，畅通与各工作委员会之间的衔接协调渠道，更好地为基层人大及其常委会加强监督提供科学合理有效的服务。其次，加强人大代表和常委会兼职组成人员建设，提高参政议政能力和水平。应把提高人大代表从全局的角度履行代表职责作为基层人大及其常委会加强工作监督的重要载体，在基层人大代表选举时实现从比较注重代表结构比例向注重全局性参政议政能力并重转变，从源头上提高代表的能力和素质。对已当选的人大代表，应加强监督工作相关知识和监督意识的培训。同时，应提高常委会兼职组成人员主动参与全局性监督的能力和水平，发挥他们在人代会闭会期间的作用。再次，充分运用多种法定的监督手段来加强和深化监督。基层人大及其常委会应根据工作监督的内容和性质，按照监督法的有关规定，就重大问题对“一府两院”进行质询和召开听证会；对特别重大的违法违规事件，可以组织特定问题调查。

（三）正确处理基层人大及其常委会与同级政府和法院、检察院的监督关系，提高监督实效

首先，强化微观监督，增强监督的有效性。应把强化基层人大及其常委会对本区域内政府工作的微观监督作为加强工作监督的有效切入点，把现有开展的监督内容进行逐个分析归类，重点加强对一些重要的、较为微观的计划、执行过程中存在较多问题和矛盾的内容进行微观监督。如对政府部门预算的监督，应把各部门比较规范运作的预算项目作为一般监督内容，重点应对部门专项经费进行较为细化的监督，并从深层次分析监督部门公用经费定额不能适应事业发展需要、预算执行绩效差等问题，从而使微观监督发挥出宏观监督不能发挥的作用。其次，重视监督措施落实，促进监督工作深入。应建立监督措施落实反馈跟踪监督机制，保证监督不流于形式。应注重监督全过程中信息不对称问题，基层人大及其常委会应把提供反映真实、完整、全面的监督信息作为提高职业道德的一项重要素质，并根据监督法的要求逐渐公开，透明。应把议案建议作为提高监督工作的重要载体，常委会各工作委员会根据当前及今后一段时期本地区经济和社会发展情况，结合党委、政府正在或即将开展的民生和重大经济发展工作，有侧重点地选择一些重点课题进行调查研究，在具体实施中应自始至终引导人大代表广泛参与，从而确保议案建议的产生质量。政府应从建设透明政府、有限政

府、人本和民主政府、责任政府的角度正确对待监督信息，完善信息处理机制，使群众了解其运作情况，从而使人民群众能真正从本地区经济、文化、社会事业综合协调发展的角度理解支持政府工作。再次，加强监督工作的预见性，更好地支持“一府两院”开展工作。应关注“一府两院”工作开展过程中及今后工作中将会出现的情况，主动进行监督，从而更好地支持“一府两院”的工作，把一些可能出现的问题化解在萌芽状态。当前基层人大及其常委会应重点加强对市（县）乡镇两级政府债务问题的监督，探索对街道办事处财政预算监督的方式方法，加强对市（县）级政府性专项资金运作情况的监督，加强对城乡统筹发展中的民生工程具体执行情况的监督，加强对区域协调发展的土地综合利用计划等工作的监督。