城镇化中的土地管理问题

第一篇：城镇化中的土地管理问题

城镇化中的土地管理问题

胡存智

2012-11-19 15:51:49 来源：《行政管理改革》2012年第11期

来源我国城镇化率刚刚超过50%，未来20年内我国城镇化将处于较快发展阶段，在推进城镇化进程中，我国的国土开发空间约束将更加凸显。要在保障粮食安全和生态安全的前提下，解决不断加剧的土地供需矛盾，只有切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，走节约集约用地之路，才能满足在城镇化过程中的工业与农业、城镇与农村、生活、生产与生态等各方面的用地需求。

一、国土空间优化开发战略下的城镇化道路选择

（一）我国城镇化面临开发空间不足的约束

１.适宜大规模、高强度开发的国土空间有限。根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。目前，我国人均国内生产总值约4000美元，未来较长时间内，各个先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，建设用地新增空间有限。据中国科学院研究表明，我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，大致是182万平方公里；《全国主体功能区规划》提出，适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。

２.建设用地比例过高危及持续发展。若用建设用地占比来衡量国土开发程度：从国内情况看，2005至2020年，全国建设用地将由3.36%提升至3.94%，上海将由29%→36%，天津将由29%→34%，北京将由19%→23%，江苏将由17%→19%，广东将由9%→11%，浙江将由9%→11%。而从国际情况看，2005年一般发达国家建设用地面积约占6％，都市圈一般不超过25%。如英国6%（英格兰15%），韩国8.2%，德国13%，荷兰15%。我国东部各省的国土开发程度已经超过或接近15%，高于荷兰、德国、韩国、英国等国家；深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区已经超过或接近25%，高于英格兰地区、日本三大都市圈、德国斯图加特地区。过高的建设用地比例，使得资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。

３.各业各类竞相用地的矛盾加剧。一是我国人口基数庞大，人口增长和食物结构升级导致粮食需求增加，要求我们必须守住耕地红线。二是建设国土生态屏障与安全体系需要保障合理的生态用地，即稳定并增加具有生态功能的林地、草地、水域等。三是工业化、城镇化、新农村建设需要持续安排足量的建设用地面积。这些用地不仅在960万平方公里的土地上统筹，而且在东中部地区需求尤为集中和矛盾凸显。

（二）国土空间优化开发要求下的城镇化战略

1.以城市群促进国土空间优化高效开发。区域人口之密不等于空间之满，人口密集区空间布局得当，可以收到“密而不满”之效；无序拥塞，就“满则溢”，再无秀美国土可言。在我国国土开发空间不足的约束条件下，城镇化应实现有序的空间布局，优化国土开发，形成具有更大集约度和承载力的国土空间开发格局。

一是在城市化进程中必须构建和形成都市圈、城市群，并依托其推动大、中、小城市协调发展。城市群、都市圈是国土开发利用的重要空间形态，是发展经济的重要载体。可以高强度地承载人口和产业，共享基础设施，高效利用土地，在国家发展中以较小的国土面积发挥骨干和支撑作用。二是城镇化布局应落实国家经济非均衡发展战略，坚持东部地区率先发展、梯度向西推进，在此前提下开展均衡协调。具体落在国土开发利用上，就是要形成“整体疏、局部密”的城市群布局。就我国而言，“胡焕庸线”东南侧仍是未来新增人口的主要承接地域，在优化发展长三角、珠三角、环渤海等区域的同时，选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，承担起吸纳人口和承接产业转移的重任。“胡焕庸线”以西，应选择产业基础好或有资源条件、且适合开发建设的区域，通过“据点式”开发、集约发展，引导人口和产业的集聚。

2.在国土空间布局上城镇化采取“优三聚十八”的战略。即优化发展三大城镇密集区（都市圈），聚集发展十八个城市群。环渤海地区（京津冀地区、辽中南地区、山东半岛地区）、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3大都市区面积约41.69万平方公里。冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区（哈大齐走廊和牡绥地区、长吉图经济区）、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区（武汉城市圈、环长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区）、北部湾地区、成渝地区（重庆经济区、成都经济区）、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中－天水地区、兰州－西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区18个大城市群面积约167.61万平方公里，合计约占全国国土面积的22%；区域常住总人口约占全国总人口的40%；地区生产总值、预算内财政收入、完成全社会固定资产投资三项指标，均占全国总量的60%左右。21个城市群涵盖4个直辖市、130多个地级市，不仅在国家经济发展中起核心和骨干作用，而且在提高全国土地节约集约利用水平中起到支撑和示范作用。

二、城镇化中的土地利用空间结构与布局

（一）当前城乡建设用地布局和结构的问题

1.城乡用地空间布局不合理。一是特大城市、大城市空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理；城市内部土地利用结构、布局不合理，铺张浪费和过度密集并存，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具体表现为老城区过度拥挤，密度大，容积率低，新城区贪大求洋，开发区铺张浪费。二是集镇和村庄的形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。

2.建设用地比例失调，利用水平低。目前全国的城乡用地的内部比例是：城镇工矿：农村居民点≈3：7，按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛，占据城乡用地增量的半壁江山。我国人均城乡用地182平方米，其中城镇人均城镇工矿用地130平方米，农村人均居民点用地220平方米，城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。

（二）城镇化推动模式选择和发展用地布局

1.城镇化发展推动模式选择。要充分吸取西方城市化（始于1760年，历经250年）的经验，选择好我国城镇化发展的模式，结合土地资源紧约束的国情，谋划好我们的蓝图以及实现蓝图的路径。我国的城镇发展需要以都市圈为整体，以大城市为中心，带动周边小城镇发展建设，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。选择这种“以大带小，实现协调发展”的城镇化发展模式，主要考虑：一是城市化、工业化等社会经济发展规律的要求，否则，工业集聚无法实现、小城镇无法发展。二是对工业产业进行功能配套，否则，产业链无法形成、梯度转移难以进行。三是疏解中心城区，满足城镇运行、住房需要，基础设施充分利用的要求。四是在不同城市间形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社区管理要求。

2.构建中心城市“缓冲带、过渡带”。以小城镇在中心城市周边构建城市“缓冲带、过渡带”，完善、提升了中心城市功能和作用。一是形成初步进城人群的居住、就业的“吸纳带”，具有的快速通道连接、中低价住房、乡土人文环境；二是开辟休闲、度假人群活动的城乡“缓冲带”，提升品味。形成静僻、乡土、贴近自然的“休闲天堂”。中小城市形成的“过渡带”有效减少“大城市病”的发生和影响，缓解城市交通恶化趋势，降低城市运营成本。避免贫民窟、棚户区大面积出现和蔓延，防止城市人文环境的恶化。

3.按规律合理安排城镇内部发展空间。一是有效协调和组织优化生产、生活、生态三类用地空间。二是在空间上落实用途管制，促进节约集约。三是引导并构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境的美好家园。

4.形成“一心或多心、多核”的城市组团。一是以绿色用地穿插、间隔城市空间--以大面积耕地、水面、林带等绿色和生态空间穿插、隔离城市空间，形成城市组团。二是形成大中小城市协调配套的城镇体系--“一主多辅”类似“太阳系”的布局，或“双星环绕”、“多星同辉”的布局。三是鼓励保护耕地，可将城内连片、大面积的农地、基本农田、水面、山体等非建设用地保留，并从城镇建设用地总规模中给予扣除，避免城市生态环境进一步恶化。

5.发挥耕地的生产、生态多重功能。耕地具有生产、生态等多重功能。耕地不仅是重要的生产空间，而且是建设优美家园不可或缺的重要要素，可以兼具起到生态用地功能。此外，保护耕地还可以彰显耕地的景观功能，以具有生态功能的农田在城市中形成“绿芯、绿带”，形成强烈的景观效能，耕地与建设用地穿插分布，可以构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。

（三）设定扩展极限，强化城镇建设范围控制

城市规模多大才合理？美国吉布森认为，3万人的城镇是适合人口尺度的自然规模；25万人时，人们开始享受“大城市”的好处。对国内而言，一个独立新城市合理规模应为25~200万人，以80~120万为最好。保持城市的合理规模应该控制城镇用地的规模无限扩大，应该划定城镇扩展边界。

1.划定城镇村建设的规模边界和扩展边界。一是城乡建设用地规模边界（依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线），圈内为城乡建设用地规模范围。二是城乡建设用地扩展边界（规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线），圈内为城乡建设用地扩展的极限范围。规模边界和扩展之间为有条件建设区，即城镇村用地范围变形区域，以及城乡用地挂钩的管制预留空间。

2．以扩展边界遏制城镇“摊大饼”发展。由于要求每个城、镇、村都划定发展用地的空间范围，并在城镇外布设基本农田、绿地、水面相间隔，有效防止城镇平铺外延，村镇“贴边”建设，整体“摊大饼”发展。同时，鼓励城乡互动发展，逐步引导形成“一核多中心”的城市发展模式。以一个核心城市组团，带动周边多个小城镇发展，既发挥大城市的强大带动力，又以小城镇的低成本和人文优势，使农民顺利进城，防止大城市病。

（四）按城乡统筹发展优化建设用地布局

总体思路是，按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。调整、整治、重新安排城乡建设用地和其他用地布局，保持和扩大绿色空间，修复自然、地理、人文景观风貌，重塑人与自然和谐相处的人居环境；分阶段盘活城镇闲置地、空闲地，系统整治农村低效利用和空闲建设用地。防止农村建设用地无序蔓延，提高农村建设用地利用水平。

1．目前“城进村难退”，村居腾退难度大。近年来，我国农村人口向城市转移，农村人口不断减少，但村庄用地却不减反增。农村居民点用地在1996-2003年的7年内增加了25.07万公顷；人均居民点用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅达12.4％。

2．村居用地效率低，集约潜力大。由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、“空心村”现象普遍存在。农村居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较低。

3．统筹城乡格局，促进城乡用地结构优化。随着城镇化和农业现代化的不断推进，农业人口向城镇转移，城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然趋势。因此，要建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制，逐步释放农村闲置建设用地空间，有效缓解建设空间不足的问题，促进城乡用地结构不断优化。

（五）以城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展

增减挂钩是优化城乡土地利用的政策工具。城乡建设用地增减挂钩在促进城乡统筹发展、优化城乡用地布局上有重要作用，城乡用地增减挂钩是依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作。是将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，以项目区内的城镇与农村建设用地增减平衡为原则，进行建新拆旧和土地复垦。项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。

增减挂钩管理的关键点：挂钩周转的前提是要符合土地利用总体规划；挂钩周转的核心是设置项目区并在 “项目区”内实施；挂钩规模的控制是不得超过周转指标。

开展挂钩周转试点的条件和时机。一是注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地，也不仅仅是农村、农民以地换钱。二是处于特定发展阶段，具备条件的地方才开展。要求政府有组织能力，部门能协同合作，成本收益、资金能平衡，经济上具有可行性，农民同意，并能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地区多开展，远郊少开展。

2.挂钩周转的意义和作用。一是配合城乡统筹、新城镇、新农村建设。可实现资源再配置，解决城乡地从哪里来、人到哪里去；土地经济杠杆解决城乡共享繁荣的经济分配；易地建设、疏减密度解决提升村庄建设水平；解决社会资金投入新农村建设的载体和平台。二是优化城乡用地结构和布局。促进乡村重新合理布局，集中建设；消除过时的、散乱差的乡村用地形式；促进组团式的城镇建设布局；形成更为合理的城、乡用地比例。三是在周转、流动中节地、集约用地。周转结束时，建设用地总量和耕地总量无增减，用地布局、密度、比例合理，人均用地水平提高；在流动中（非静止）完成节约、集约用地；同时从新、旧两方面，双倍实现集约用地；以循环、周转的方式持续实现集约用地。四是为经济发展提供更大的土地战略空间。“借地发展”扩大了经济建设的空间，增加了经济运行、回旋的战略纵深；建设、拆迁和复垦同时加大了城乡经济建设总规模；城镇获得了提前用的时序和用地新空间，农村释放闲置土地资源；农民和集体提前获得未来的土地增值收益；先建新，后拆旧的运作模式，提高了城乡社会稳定和社会安全水平。五是实施规划、国土整治的最佳政策工具。汇集了实施规划的社会动力，可以按国土整治原则引导城乡布局调整，以工程方式运行使国土整治有了工程载体，可采用各种模式组织实施规划，构建了可以运用新机制、引入各类资金的投资平台。

3.增减挂钩优先推动小城镇和产业集聚建设。一是增减挂钩为就地推动工业化城镇化预留发展空间。增减挂钩腾退的村庄建设用地，优先用于农村公益设施、基础设施建设，改善农村生产和生活条件，建设新农村。剩余的可重点用于小城镇和产业集聚建设，就地推动工业化、城镇化。二是增减挂钩为城乡互动预留发展空间。目前在城乡互动发展中，约有10%的农村建设用地纳入城镇，变为城镇建设用地。如城镇化加速发展，城镇用地规模要增，空间范围要变，可通过适当加大城乡挂钩规模来实现。

要严格防范增减挂钩偏离城乡统筹方向。对此，温家宝总理要求，要注重土地整治的实际效果，防止以土地整治为名，违规扩大建设用地。徐绍史部长也提出，要防范“农村缺钱”和“城市缺地”的一拍即合导致农村土地大量流向城市。

三、城镇化进程中节约集约用地问题

（一）城镇化过程中土地资源被过度消耗

1.城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗。1990至2010年，我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里。城镇化加速阶段，除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地；多注重城市规模扩张，而忽视了城市吸纳人口的功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1 1.23的正常水平。

2.城镇工业用地占比过高，利用效率偏低。我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

3.农村建设用地占比大，闲置和粗放利用。一是农民工在城市“定居”难，“被两栖”的生活方式需要在城乡同时安排用地，村庄与城市“双扩”占地的局面尚未改变。2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地2.4倍。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村“空心化”和住房闲置也较普遍。二是城镇化推进和节约用地相协调的机制尚未形成。全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，而用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。

（二）单位土地承载的经济总量不高

1.国土经济密度（即每平方公里土地上承载的GDP）远低于发达国家。我国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国经济总量和国土经济密度约为美国的14~15。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度是江苏的2.8倍、浙江的4倍。

2．城镇工业用地投入产出效率差。从中心城市的工业产值看：杭州2002 年为每平方公里2.73 亿元，日本横滨1980 年为每平方公里42.91 亿元，美国纽约1988 年为每平方公里52.37 亿元。从工业用地投入产出效率看，北京2003年每公顷工业用地创造的增加值为317.3万元、从业人员数为20人左右，分别相当于东京历年平均水平的5.4%和11.8%。

（三）现行城镇化进程依赖土地程度过高

1.传统经济增长强烈依赖土地要素供给。土地需求是由经济发展的需求派生的，是一种引致需求。与传统的发展方式对应，在经济快速发展阶段，经济增长是以要素的高投入和资源的高消耗来保障的。土地的宽供应和高耗费保证了高投资，压低地价的低成本供地保障了高出口，以土地招商引资推进了高速工业化，土地资本化又助推了快速城镇化。我国在过去30多年间，有巨量农村富余劳动力作为蓄水池，保证了低成本的劳动力投入。为服务于投入为主的经济增长方式，土地尽管面临稀缺性制约，不得已采取宽供应方式的选择。

2.城镇建设过分依托土地为杠杆的金融运作。现有城镇建设方式以“土地-财政-金融”联动机制为支撑，在运转中：一是财政是动力。“吃饭靠财政，建设靠土地”，土地出让收入大幅增长，形成土地财政效应。对土地征用、开发和出让产生很强的激励作用。二是金融是工具。城市建设需要巨额资金，金融是不可或缺的工具。近年，各级政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方向商业银行借贷的基础。政府资本金，主要来自于土地出让收益，部分来自于财政收支盈余。政府资产抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。

联动机制带来的好处是：促进经济高增长和城镇化进程，增加地方财政收入，造就了繁荣。带来的弊端是：引发多征、多占、多卖地冲动，冲击耕地红线。导致土地浪费，不节约、不集约利用和资源环境问题。加大宏观调控难度，影响经济运行，引发财政风险和金融风险。

（四）在城镇化中率先节约集约用地

城镇化具有促进土地集约利用的天然倾向，随着由村到城集聚程度的提高，人均建设用地呈递减趋势：村庄 集镇 小城 中城 大城 特大城。经过多年发展，我国经济综合实力全面提升，科技创新能力不断加强，为实施城镇土地节约集约利用战略奠定了坚实基础。因此，要在在资源约束下来推进新型工业化、城镇化，引领新的生产方式和生活方式，以用地安排来引导空间布局，规划和建设美好家园。

1.实施节约集约国家战略，促进合理用地。从我国国土开发空间不足的国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，要全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。一要坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长；二要坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展；三要坚持经济效益、社会效益和生态效益协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标；四要坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。

具体而言，就是要积极实施促进土地节约集约利用战略。即，在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。具体有三：一是总量调控和规模导向战略。实行用地规模总量控制。按照“控制总量、保持流量、减少增量、盘活存量”，严控建设用地规模，降低新增建设用地增幅，盘整存量建设用地，使全民在有限的土地上精打细算、合理使用，使土地节约集约利用水平迅速提高。二是空间引导和布局优化战略。优化利用布局。有序的土地利用空间格局具有更大的集约度和承载力，优化、调整土地空间布局、提高利用效率是最大的节约集约。加强城乡用地布局互动，保持和扩大绿色空间，可以有效促进形成节约集约宜居城市，建设环境友好、景观优美的美好家园。三是综合整治和再利用战略。整治、复垦、调整耕地、建设用地和其他用地；创新机制和政策措施，更新城镇用地，系统整治农村低效利用和空闲地，尽快完成对低效用地的再利用；修复自然、地理、人文景观风貌，构建、重塑人与自然和谐相处的人居环境，提高城乡集约用地水平。

2.采取推进土地节约集约利用的措施。节约集约用地是一项综合性的系统工程，要从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。

一是采取“三线两界一评价”措施，实施总量控制，优化结构，提升用地效率。发挥规划的整体管控作用，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量；划定基本农田保护区边界和城镇、村庄发展控制边界，强化土地利用空间管制，管住用地结构和布局；建立土地节约集约利用评价考核体系，建立节地评价制度；完善节约集约用地标准，建立健全土地利用效率监管和控制体系。

二是完善土地节约集约利用模式，推动节地技术创新。推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，加快城镇改造，鼓励企业实施用地增容改造，推进废弃土地、荒山荒坡等开发利用。加快节地技术创新，开展交通、水利等大型工程建设节地技术研发，推进节能省地型住宅及地下空间开发利用等新技术，加快工矿废弃土地、污染土地、盐碱土地治理和修复技术的创新。

三是健全土地节约集约利用激励机制，不断提高土地利用整体效益。综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，转变土地利用方式，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求。设立国家土地资源节约集约利用技术创新奖励基金，激发全社会节约集约用地。

3.促进各类土地复合利用，提高综合利用效率。土地具有生产、生活、生态等多样性功能。推进土地的复合利用，能发挥土地的多样性功能，有利于提高土地利用效率。一要推进建设用地的多功能复合利用，比如大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式。二是城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。三是土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。四是城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合。五是在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。

第二篇：土地管理中存在的问题

我国土地管理中存在的问题及对策

唐发荣

（扬中市国土资源局，镇江 212200）

土地是稀缺资源，自国家加强土地调控以来，各级国土资源部门继续严格土地管理，严控建设用地总量，积极推进节约集约用地，有力地支持了经济社会持续、稳定、快速发展。但土地问题并没有根本解决，新《土地管理法》实施以来的7年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500多万亩，比2004年全国新增的建设用地总量402万亩还要多出近100万亩。当前我国土地管理中存在的主要问题

1.1开发区总量失控，且布局不尽合理

原国家土地管理局进行的非农业用地清查结果显示,全国共有各类开发区4210个,规划占地12356.8平方公里,实际占地2322平方公里,其中实际占用耕地1283平方公里,占耕地比例高达55%。在4210个开发区中,国家级开发区139个,省级开发区989个,省级各级政府批准设立的各类开发区3082个。各类开发区总量过多,面积过大,不少开发区在建设开发过程中,过分地追求“大而全”,用地上存在着扩张心态,基本上走的是数量扩张的外延开发道路。全国开发区实际占地面积仅占规划面积的20%,扩张心态由此可见一斑。有些开发区以“滚动开发”为由,把自己的范围滚得很大,造成了土地和财力的浪费。

特别是省级以下政府批准的所谓开发区,不进行科学的可行性论证和规划就一哄而上,匆匆上马,是目前开发区数量偏多的一个重要原因。为了地方的局部利益,圈占一片土地,即赋名为开发区,至于开发区选址是否恰当、规模是否合理、有无开发前景,开发区主办单位则心里没谱。一些开发区虽然编制了土地利用总体规划,但没有按照实事求是的原则,把开发的规划建设与当地的经济发展水平联系起来,过于超前,缺乏科学性,结果造成开发区规模过大,总量失控。

1.2土地违法行为屡禁不止

2004年全国立案查处土地违纪违法案件7.06万件，已结案6.07万件，占立案数的86％，共收缴土地6125.5公顷。按法律规定，哪怕占用一亩基本农田都需报国务院审批。然而，在实际操作中，一些地方政府往往先调整规划，将农田改为建设用地，就可以规避审批，且大多未受到严格处理，这使得一些地方党政干部敢于屡撞耕地保护“红线”。“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。“为公不算违法“的思想根深蒂固，因此，置国家土地管理法律、法规于不顾，对违法用地不在乎，不怕查，法律失去应有的监督职能。

1.3土地资源浪费严重

改革开放20多年来，我国GDP年均增长9.4％，在经济快速发展的同时，我国成为世界上单位GDP能耗最高的国家之一。据资料显示，江苏省的GDP每增长一个百分点要消耗2.4万亩土地。经济发展速度与资源消耗已失去正常的平衡关系。建设“宽马路”、“大广场”、“花园式工厂”已成为目前的一种“时尚”。大量耕地被占用，直接威胁粮食安全。

1.4乡镇企业土地利用率低

从20世纪80年代开始，乡镇企业在我国蓬勃兴起，推动了我国经济的增长。由于缺乏统一规划，多数农民把工厂建在自家的田里，不仅带来了严重的污染，而且浪费土地的现象十分严重，造成土地利用率低。

1.5农民合法利益受到侵犯

一些地方不顾农民长远生计，强行征地，造成农民失地失业，不仅引发上访和群体性事件，而且给农村稳定埋下隐患。而且拖欠征地补偿款的现象时有发生，生活保障体系建立不完善，导致失地农民长期生活得不到保障。我国土地管理问题产生的根源

2.1土地集约利用意识淡薄

土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。一些地方在城市建设中，不顾实际搞“宽马路”、“大广场”，大量建设高尔夫球场、别墅式住宅，贪大求洋，大搞形象工程和政绩工程；相当一部分领导认为当前首要任务是招商引资、发展经济，外商来了必须保证用地，要多少就得给多少，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的建设用地供需矛盾更加突出。

2.2招商引资形成的地价恶性竞争

一些地方发展的心情急迫，为了形成所谓的政策“洼地”，推进招商引资，不论项目大小、好坏，通通降低地价，甚至公开宣称免收地价，严重违反了国家协议出让土地最低价的规定。地方政府无钱征地，又要搞基础设施配套建设，还要给投资商优惠，于是就只好向农民打白条，农民利益被严重侵害。这些问题的存在不仅严重扰乱了土地市场秩序，而且低地价在相当程度上又进一步诱发用地单位圈占浪费土地，形成恶性循环。

2.3规划执行缺乏严肃性

一些地方对规划工作仍然认识不足，重视不够，存在规划“编制时不重视、实施中较随意”、“说起来重要、用起来不要”的现象；规划的权威性不高，“规划跟着项目走、规划跟着领导走、规划跟着外商走”的现象屡见不鲜；缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律，随意扩大城镇建设用地范围；不依规划办事，擅自或变相修改规划，不少地方2010年的规划用地指标已经全部用完，都希望通过规划修编追加指标；同时，由于规划实施的保障措施和监督机制不够完善，影响实施的效果。

2.4土地管理体制中的缺陷，形成管理“真空”

上个世纪80年代初，我国乡镇企业异军突起，大量耕地悄然流失，1986年3月中共中央、国务院发出7号文件，即《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，同年6月出台《土地管理法》，实现城乡土地统管制度； 上个世纪90年代初，我国掀起房地产热、开发区热，“炒”地之风盛行，1996年，江泽民同志就耕地保护工作作了重要批示，1997年年初，中央领导同志三次听取耕地保护问题的汇报，最后下达了对非农建设占用耕地的“冻结”令，即1997年的11号文件，并将土地用途管制等内容写进了新的《土地管理法》；2003年1月12日，温家宝总理批示：一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，2月20日，国土资源部召开电视电话会议，就贯彻温家宝同志批示精神，部署在全国进一步治理整顿土地市场秩序工作，11月3日，国务院再次下发紧急通知，要求加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序。回顾18年的土地管理史，尽管中共中央、国务院制定了许多政策，但并没有取得明显的成效，同时由于土地管理还没有形成成熟、完整的政策管理体系，自身体制中的缺陷造成管理流行于形式，没有从根本上解决实质问题，形成管理“真空”。

2.5现行干部考核机制的缺陷

以前我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和国民生产总值等数字指标为标准，而这又得依靠企业才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的理性选择。这些干部不再仅靠直接抓企业来带动ＧＤＰ以及就业的增长，而是更多地瞄准了“经营城市”的理念，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和ＧＤＰ，形成了占地——收入——再占地——再收益的循环。在一些地方官员眼中，为了展现本届政府的形象和政绩，形成了“政绩是硬道理”，什么法律政策和农民利益可以先放一放的错误观念。进一步做好我国土地管理工作的对策

3.1防止以建设新农村为名非法占地

国土资源是新农村建设的重要物质基础，各级部门既要充分运用国土资源政策支持社会主义新农村建设，又要坚持实行最严格的国土资源管理制度不动摇。耕地资源关系国家粮食安全和农业可持续发展，在新农村建设中，应该把保护耕地作为土地政策的首选目标。严格控制非农建设占用耕地，始终把保护基本农田作为一条不可逾越的“红线”，杜绝新农村建设中先用后批、边用边批、批少用多等违法违规用地行为。严肃查处土地违法案件，坚决制止“以租代征”、以预审代替审批等违法违规用地行为。严格落实耕地占补平衡制度，确保基本农田总量不减少，质量不降低。严格执法监察，防止以新农村建设的名义，违法违规盲目圈占土地、侵占基本农田。一经发现，坚决查处，公开曝光。

支持新农村建设，就要把政府各类土地收益重点用于基本农田保护及土地开发整理的政策落实上，就要积极稳妥地推进农村土地制度的几项重大改革。当前，主要是征地补偿安置制度改革和农村集体建设用地使用权流转。通过征地制度改革，探索建立和完善与市场经济相适应、让被征地农民长远生计有保障的公正补偿安置办法和途径，建立征地补偿安置争议的裁决机制。

防止新农村建设出现重复建设、浪费土地等问题，必须规划先行。在新农村建设中，有条件的地方可以引导农民住房向中心村镇集中，农业向适度规模经营集中，提高村镇建设用地利用率。但这是一个长期的过程，一定要尊重农民的意愿，严防盲目大拆大建，侵占耕地，损害农民利益。

3.2严格执行土地利用总体规划，实行最严格的耕地保护制度

3.2.1全面落实中央关于严格保护耕地的规定。实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。因此，全面落实最严格的耕地保护制度，首要的任务是：进一步提高认识，着力解决当前我国耕地保护中存在的突出问题，将保护耕地的重点放在保护和提高粮食生产能力上。要切实落实保护耕地的各项措施，尤其要全面落实保护基本农田的“五个不准”，即一不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。要坚决保住这条红线不能逾越。同时，还要从严控制建设用地规模，坚决落实对非农建设用地的“六个一律不批”，即要求严把建设用地审查关。要求各省级国土资源部门督促各市（地）坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批；对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途；对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。“五不准”和“六不批”是从基本农田保护和建设用地审批这两项制度的层面，推出的新的管理措施，对于促进最严格耕地保护制度的落实，也将起到巨大的推动作用。但是，仅从制度层面看，它们显然还不能涵盖“最严格的耕地保护制度”的全部内涵。

3.2.2严格执行土地利用总体规划，不断优化土地利用结构，提高土地利用效益。第一，坚持科学的、合理的规划，强化土地利用规划的约束作用，规划确定的各项指标都必须坚决执行。第二，要坚持集中利用和节约利用的原则，严格执行土地利用总体规划和土地计划，严格控制新增建设用地总量，严格控制占用耕地；积极采取措施，鼓励和引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，调整优化城乡建设用地结构，发挥土地资源集聚利用的效应；城市建设应从经济社会发展的实际需要出发，合理确定建设规模，禁止建设脱离实际的宽马路、大广场建设，交通、水利、电力、学校等公益性基础设施建设，要优化方案设计，尽可能节约用地。

3.2.3严格把好集约用地关，实行供地目录制。认真落实国家产业政策，从土地供应上制止盲目投资和低水平重复建设；实行项目用地控制指标制度，在建设项目审批、项目用地预审、供地预审时，依据规定行业、产业用地控制指标及单位面积的投资强度等因素，综合确定建设项目供地数量；强化对建设用地项目的审查，坚持按照项目审批和供应土地，坚决杜绝假借项目建设名义圈占土地。

3.3改革现行的干部考核体制

我国目前对地方政府官员的考评指标主要基于国民生产总值、引资额等数字指标，而且在当前的税收体制下，地方税收收入多来自于生产领域。在这种考评制度的激励下，“短视”的地方政府不惜以浪费土地等资源为代价追求地方经济增长。为了减少以牺牲土地等资源促进地方经济增长的诱因，需要改善对地方政府官员的考评制度。为了尽快遏制土地市场中的问题，在短期内，要将土地管理绩效这一指标纳入政府官员的考评指标之内，对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚。治本之策是，在长期内建立另外一套对政府官员考评的指标体系。这套指标体系要充分体现科学发展观的要求。除此之外，还需要对财税制度进行改革，如减少生产领域的税收，代之以消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。对政府官员考评制度的改革，能够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。

3.4加大土地监察力度, 切实盘活存量土地

通过土地监察,清理项目,清理土地,清理拖欠土地款。针对用地的不同情况采取相应的清理整顿措施。1签订土地使用合同后,对己付清地价款,迟迟不开工的,通过收取土地闲置费等手段,限期使其开工。自批准占地之日起2年之后仍闲置不用的,收回土地使用权,原所交的出让金及闲置费不予退回。2对未付清地价款的投资商,使其限期付清地价款,对土地出让金迟迟不能到位、不按规定开发的应当依照合同规定予以处罚。3对于一些未批先用项目,符合开发区土地利用总体规划的,应督促其办理相关手续和补交出让金;不符合规划的,予以取缔,依法收回土地。4对于新征用地,无力开发而造成的闲置用地,没有破坏土地的耕作条件的,应坚持退还农民,让农民继续耕种;已破坏耕作层的土地,在规划区范围之外的应通过土地整理和复垦,使土地恢复耕作能力,然后退还给农民使用,不可复垦或是复垦成本过高的,通过规划修编,纳入建设用地规划区的范畴。5对于其他闲置土地,结合项目,能利用闲置土地的,尽量不新占用地,能利用原有厂房的,尽量不新建厂房。6对于一些多占少用,用地粗放,建设容积率和规模不达标准的用地单位,通过经济和法律手段,使其提高土地利用率,让出多余用地。

与此同时,对清理出来的闲置土地应优先安排那些有资金、有技术的大项目、好项目,避免土地的再次闲置与浪费。对己经投入大量资金开发而又无力再进行投入开发的半截子工程项目,在审批新的类似项目时可以利用原有项目进行再投资,这样既可以盘活半截子工程,又能缩短新项目建设周期。今后新的建设项目用地审批之后,应加强批地后的用地跟踪管理,建立档案,及时跟踪反馈情况,然后及时地采取措施,促使企业合理合法利用土地。

3.5改革现行的土地征用制度，保障农民的合法权益

3.5.1推行新的征地补偿安置方法。随着经济社会的不断发展，用地需求的日益加大，失地农民已成为一个不容忽视的群体。努力为广大被征地农民提供基本生活保障，既是解决农民后顾之忧、维护广大农民根本利益的现实需要，也是保持农村社会稳定、实现全面小康的重要保证。

3.5.2严格按照征地补偿标准进行补偿，坚持“两公开一登记”制度和《国土资源听证规定》，提高依法征地，依法补偿的自觉性，充分保障群众的合法权益，自觉接受社会的监督；加大对征地补偿费用支付情况的检查和监督，确保补偿费用按时足额发放到被征地农民手中。对克扣、侵占、截留等不按规定支付补偿费用的，一律依法进行严肃查处。

我国土地管理事业的风雨十八年，是我们以耕地保护为核心的土地管理制度和认识在探索中不断前进的十八年。回顾与展望都让我们感到，只要真正树立和落实科学发展观，认真研究和探索进一步加强土地管理工作的新思路、新途径、新方法，进一步提高理论素养，培养战略思维，更新行政理念，才能解决好土地管理中存在的问题。

谈谈新农村建设与土地管理

林永兵

（赵集镇国土资源管理站，淮安 洪泽 223100）

中国是一个农民占多数的发展中大国，“三农”问题是我国建设的根本问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。让广大农民群众都过上更加殷实的小康生活，是全面建设小康社会的重点和难点所在。经过改革开放，我国实现了由温饱向总体小康的历史跨越，市场化、工业化、城市化进程加速。党的十六届五中全会明确提出了推进社会主义新农村建设的伟大历史任务，这一重大决策，是关系到国家长治久安的重要战略举措。以“生活发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为方针建设社会主义新农村，是全面实现小康社会的必然要求，也是实现中华民族伟大复兴的必要保障。推进社会主义新农村建设这一伟大历史任务的提出也表明，我国经济社会的发展水平已经具备了“工业反哺农业，城市支持农村”的条件和能力。

“三农”问题的核心和本质是农民问题。建设新农村必须坚持以人为本，把落脚点放在富裕农民、造福农民上，让农民共享发展成果，共享现代文明，通过新农村建设来给农民以实惠，来富裕农民。新农村建设的主体是农民，农民这一头不热，新农村建设就会缺乏持久动力。因此，建设新农村，就要采取“多予少取放活”的方针，提高农业附加值，大力发展家庭工业，加快农民致富步伐。做到惠民利民先行，为农民办实事、办好事，让农民一开始就得到实惠、尝到甜头，增强新农村建设的信心和主动性，国土部门在新农村建设中应发挥重要作用。

国土资源，特别是土地资源在经济社会发展中发挥着基础保障作用。要建设社会主义新农村，转变土地利用方式，是促进经济结构调整、转变经济增长方式的重要途径；科学合理的经营好土地，是加快基础设施建设、统筹城乡发展的有效载体；保护农民利益、关注民生、依法监管，更是构建和谐社会的重要组成部分。就国土部门而言，在新农村建设当中，我觉得必须抓好几个方面。

1加强农村用地规划和管理，促进依法规范用地

土地利用总体规划和计划，是统筹城乡发展、协调各业用地的重要依据，是调控用地总量、结构和布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础工作。当前，要抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，我们国土资源管理站要进一步摸清所辖区域的农村用地现状，明确农村居民点的数量、布局和规模，为规划修编提供基础数据。要积极介入新农村建设的各类相关规划工作，争取主动，加强协调，确保村庄和集镇等规划与土地利用总体规划相衔接。要依据乡（镇）土地利用总体规划，制定土地利用计划，计划要合理安排新农村建设用地。在加强建设用地总量控制的基础上，对符合土地利用总体规划和计划的新农村建设用地，特别是安排的重点生产、生活公共基础设施等急需的基础工程建设用地，要及时予以保障。进一步简化规范程序，提高审查报批效率和服务水平，促进农村用地的依法规范。

2搞好土地整理，促进农业增效和农民增收

土地整理是通过基础设施的新建、整治和改良，把闲置、低效利用的土地进行综合整治和利用结构调整，建成成片成方、路相通、渠相连、林成行的标准农田，达到地块连片、结构改善、设施配套的要求，有效地改善农地的硬件条件，实现排灌自如，旱涝保收的目标，从而有效提高耕地质量、增加耕地面积、提高土地综合利用效益。

通过土地整理，改善了耕作条件，有利于推进机械化作业，为促进农业现代化生产方式提供了基础。从实践中，有些土地整理项目结合农村康庄工程建设，也往往可以促进农村路网建设，开通了当地村庄对外交通的致富路。通过土地整理，为推进农业发展、促进农业产业结构调整和现代化生产提供了基础，从而有效地增加了农业的效益和产值，方便了农民生产生活，也促进了农民增产增收，深受农民的欢迎，提高土地综合收益。

3注重新农村建设和宅基地复垦的结合，做到重点突出

为确保工作有序推进，我们充分注重多个结合，做到重点突出、方向明确。一是与新农村建设相结合，通过重新科学规划村庄布局，整治“脏、乱、差”现象，来改善村容村貌。通过宅基地整治示范村建设，有效地与新农村建设结合起来，极大地改善了整治村的村容村貌；结合农村厕改、坟改，实施村庄整治、拆旧建新，也有力地改变了农村的“脏、乱、差”状况。二是与拆乱拆违相结合，对农村一些应拆未拆、非法搭建以及一些旧房户、危房户实施拆除，统一调剂使用宅基地，盘活存量土地，解决农村住房困难户建房难题。为确保工作落到实处、取得实效，我们积极创新工作机制，扎实推动工作进展。首先是加强政策化引导，兼顾政府、村集体及农民三方利益，实施指标回购政策与使用倾斜政策，建立了强劲的工作动力机制和合理的利益分配机制。保障了农村宅基地整治和建设用地复垦工作的顺利推进。

4严格保护耕地，提高粮食生产能力

耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。要进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，坚持实行最严格的耕地保护制度，落实好各项耕地保护措施，确保基本农田总量不减少、质量不降低，为全面加强农村生产力建设提供坚实的基础。一是保护耕地，严格控制占用耕地建房数量。在农村村民建房用地审批工作中，要积极倡导拆旧建新、节约集约和保护耕地的用地观念，对占用基本农田和在农田中开“天窗”的坚决不能审批，鼓励支持村民建房利用旧宅换新、村内空闲地、闲置宅基地和荒地。要加强执法监察巡查，坚决查处违反规划侵占基本农田的违法用地行为，坚决制止用“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地，特别是要及时查处突击占用基本农田和在农田中开“天窗”建房的违法行为，及时制止，拆基还貌。二是坚决防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是农用地。在新农村建设中，农用地转为建设用地，必须符合规划和计划，必须依法报批，必须搞好补偿安置工作。各类建设项目用地预审或农用地转用审批时，凡涉及占用基本农田的，项目性质必须符合法律的有关规定，对占用基本农田的要进行充分论证，在预审时应说明不能避让的理由；在农用地转用报批时，应提交补划到位质量数量的有关情况。

5健全土地供应机制

新农村建设必须坚持“开源与节流并举、把节约放在首位”的原则，立足挖掘存量土地潜力，通过盘活存量，内涵挖潜，优化农村建设用地布局和结构。对新农村建设中的基础设施、公益事业、地质灾害搬迁安置等建设项目用地，凡符合土地利用总体规划及相关政策的，可以在建设用地复垦指标盘子中切出一部分来专项用于项目建设，在用地上予以重点支持和保障。村民用增量土地新建住宅的，或利用村内老宅基地建设新宅的，我们可以将规划新建住宅用地征为国有，同时设置一定的前置条件（如必须是本村村民，人均住宅面积低于多少等），将拟新建的住宅土地使用权挂牌出让给农民，实现农村土地使用权价值的最大化，同时显化挂牌竞得土地使用权的农民土地资产，进一步实现产权的自由入市流转。通过土地使用权挂牌所得的收益，专项用于新农村建设。要严格执行国家的产业政策和用地标准，农民住宅建设要充分体现用地指标的刚性约束要求，对用户住宅占地面积和人均建筑面积（包括地上和地下部分）实行“双控”标准。工业用地也必须符合相关的用地指标控制要求。要充分运用土地置换政策，积极引导乡镇企业向工业园区集中、农民住宅向中心村镇集中，提高农村建设用地集约利用水平。要用足用好农村宅基地整理政策，在原先已有的建设用地复垦指标回购、用地指标优先安排新农村建设的基础上，根据实际适当提高指标回购价格和补助标准，同时加强对农民宅基地的管理和农村环境的治理，促进新农村建设。

6严格征地管理，维护被征地农民的合法权益

全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定的关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。一是在农用地转用、土地征收的审查报批中，要严格控制征地数量和范围，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核。对补偿标准不合法、安置措施不落实，不能有效保证被征地农民生活水平不降低的，不得报批用地。二是进一步规范征地程序，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权。加强农村集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法明确农村集体土地产权。认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序。对新制定的统一年产值标准和区片综合地价，经批准后要公布实施，实现同地同价。征地补偿标准、宅基地审批程序等要向村民公开。要按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，稳步推进征地制度改革。

7深入开展“完善体制、提高素质”活动，提高支持新农村建设的能力和水平

深入开展“完善体制、提高素质”活动，是进一步做好国土资源工作、支持社会主义新农村建设的重要保障。要重点加强我们基层国土资源站的建设。按照国土资源管理站为区国土资源主管部门派出机构的规定，进一步理顺管理体制，进一步加强我们国土资源管理，加大我站工作人员的政治理论和业务知识的培训力度，提高工作人员的综合素质和业务能力，充分发挥我站在支持新农村建设中的作用。在深入开展“完善体制、提高素质”活动中，进一步转变观念、树立起正确的世界观、人生观和价值观，自觉实践立党为公、执政为民的要求，筑牢拒腐防变的思想防线。只有思想境界提高了，权为民所用、情为民所系、利为民所谋的意识增强了，才能把党的事业和人民的利益放在第一位，才能挡住各种诱惑，不犯错误，才能带出一支好队伍，不断提高为社会主义新农村建设服务的能力。

第三篇：土地管理中的问题及对策

近年来，各地按照“保障建设用地、保障社会稳定、保障政府益、保障可持续发展”的总体要求，规范土地供应行为。但少数地方在土地管理中存在依法用地、计划用地意识淡薄、土地集约化利用水平不高，土地未批先用、边报边用等问题。如何解决这些问题？笔者认为：一是正确处理好发展经济与依法用地、保护农民利益的关系，处理好加强土管理与服务经济的关系，以此推动经济和社会的可持续发展；二是加大土地整治力度，严格依法办事，规范供地，严肃查处土地违法行为，全面整治土地市场秩序。

第四篇：城镇化进程中的问题

城镇化有力地吸引了生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，成为解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措；城镇承接了大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，还在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾；城镇化有利于实施国家区域发展总体战略，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡区域差别。

今天我们组的报告是讨论土地城镇化与人口城镇化的关系。对其中存在的一些问题进行了讨论。我国城市发展中,存在着土地城镇化过快的现象。这直接影响了城镇化的健康发展。

土地城镇化和人口城镇化应该有一个合理的比值，这个比值要控制在一个合理的预值范围，这两者之间要相互适应，一般来说城镇用地的增长弹性系数来衡量，国际社会公认的一个标准，应该是在1：1.12之间。从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。从20年的数据表明，在我国建成区的快速增长，而同时城镇集聚的人口明显滞后，造成了城镇的过度扩张，土地城镇化的速度过快。

分两个时段来看，第一个时段1990年到2000年，这个时候土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年10年，这个趋势更快了。城市的建设用地面积扩大了83%，但是城镇人口仅仅增加了45%。我们的发展现状是土地城镇化一直保持快于人口城镇化速度的情况。

因此我们得到的结论，我国城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。其实在2010年的城镇化速度，应该达到的城镇化率应该是59%，也就是说现在在城市里的人口数量，如果跟土地相比，整整大概慢了10个百分点。

为了解决土地城镇化速度过快的状况，办法有两个，第一个是加快人口集聚，第二是控制城镇用地规模的过快扩张。

第一个是增加城镇人口，特别是定居的人口，充分释放城镇集聚人口的功能，首先是加快各类人口进城定居，把享受城市保障和福利的资格，与户口脱钩，使包括农村进城务工人员的人群成为城镇人口。其次逐步解除户口的限制条件，消除外来人落户的限制，切实增加落户人口。第一条，要把这些能享受的条件逐项逐项享受，比如说原来没有城市人口不能念书，现在逐步变成没有城市户口念书还是可以的，只是在选择学区上有所差别，这样逐项来解除跟户口挂的太紧的各项政策，这样一步步使城市的进城人员落实下来。第二步才是开放户籍。

第二个是加强对城市土地扩张过快的管控。这方面主要有几项措施，在土地规划中，国土的政策中也做到了相应的一些工作。按照社会经济发展的要求，来制定用地的极限。通过这样的规划来促进大中小城市的协调发展。到目前为止，我国目前的城镇用地水平，比我们原来设想的要粗放。根据最新的土地调查结果，目前城市的用地已经超出建设部和国土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情况就是，局部是节约的，但是总体上城市用地是浪费的。可以通过设立城市的发展边界和有条件的建设区，来优化城市布局。在土地利用总体规划中，设定城镇发展的边界，确定容许建设区，防止特大城市、大城市面积的过度扩张。同时还要划定出限制建设区，这是农业专用的区域，和禁止建设区，就是生态专用的区域等等，使得农村和城市协调发展。

还可以通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步的分离。这个就是把城市的用地和农村用地统筹考虑。建立人口土地联动的机制，以土地的联动带动人口的流动，在减少农村建设用地的条件下，增加城镇的建设用地，促进农村人口向小城镇和城市集聚，防止城市扩大，人口不增加。

只有解决了土地城镇化和人口城镇化的关系，城镇化的进程才会健康发展。给大家说这些，谢谢大家。

第五篇：我县新型城镇化建设土地管理情况汇报

我县新型城镇化建设土地管理情况汇报

（衡阳县国土资源局 2015.4.1）

一、城乡建设用地增减挂钩开展情况，1、2014年以前，我县组织实施了27个建设用地整理项目，新增农用地125公顷，其中耕地113.7公顷；实施了15个新建项目，占用农用地121.5公顷，其中耕地113.2公顷。缓解了用地屏障，实现了集约节约用地，大大提高了土地利用率。

2、城乡建设用地增减挂钩是件好事，但设计、审批、实施、验收程序太复杂，建议筒政放权；同时对农村零星分散宅基地要放宽政策，灵活操作，投入资金、鼓励推进。

二、棚户区、城中村改造情况

1、实施情况：2014年底前，已经改造的界牌瓷厂、国营林场、米子社区3处棚户区，土地面积66亩、建筑面积113820平方米、涉及813户数和2163人；已经改造的城中村有西渡槐花村1处，占地面积11.3亩、建筑面积21100平方米、涉及88户和223人；

2、现状情况：目前存在需改造的棚户区涉及县城和7个老镇的17处、占地面积约521亩、现有棚户建筑面积约21万平方米、涉及3700余户、12000余人；城中村占地面积约1510亩、涉及5300余户、21000余人。其中，城中村本地人口占七分之五，外来人口占七分之二；

3、我县棚户区、城中村改造的作法：过去，基本上是采取政府引导、统一规划、业主实施的方式。那么，涉及安置、经费及资金来源一般由业主负责，政府只是按一定标准采取以奖代补方式来推动该项工作；

4、棚户区、城中村改造中的土地管理：一般维护原土地权属性质不变，分为集体和国有两种性质，即集体土地使用权和国有划拨土地使用权。如须征收出让供地的，征收补偿按现行文件标准价执行，安置方式一般采取原地安置，具体作法是编制《改造方案》报政府批准，再公开入市，监督土地受让方负责落实。

三、加快我县新型城镇化发展的建议

目前，我县城镇化过程中还存在一些突出问题，一是城镇化总体水平偏低；二是“准城镇化”现象较为明显，农民被准市民化，土地被占用、劳动力进城，生产力水平下降等问题突出；三是资金、土地要素制约严重。为此，就加快新型城镇化发展建议如下：

1、思路必须清析：一要统筹规划，构建科学合理的城镇体系；二要产城一体，增强城镇发展的产业支撑能力；三要突出重点，增强中心城市和城镇的辐射带动能力；四要创新机制，增强城镇建设发展的活力。

2、实施必须着力：一要解决钱的问题。数额巨大的资金需求完全靠政府财政是没有能力提供的，单靠农民自筹也是不现实的，必须通过市场手段来解决。一方面要加大财税支持力度，推动财政资金整合，在“统一规划、分口安排、集中投入、各记其功”原则下，整合各方面财政投入专项资金，抓住机遇，在农林水、交通、能源、环境、保障性住房、土地整治等领域，加大争资力度。另一方面要进一步扩大开放，充分发挥政府资金的导向作用，放开城建基础设施建设的准入限制，积极推进投融资主体多元化，引入企业资本和社会资金参与城镇建设，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多渠道、多元化的城建投资体制。二要解决地的问题。城镇化发展对地的需求最为迫切。一方面国土资源部门要从保障、服务、发展等方面着力，对新增建设用地管理要有差别化政策机制。如计划内的用地审批应批发给地方政府统筹使用；城市道路、公园、绿化等基础设施用地不占用地方计划指标，由省统一安排，以全面提升国土资源保障能力。另一方面地方政府要推进土地管理制度改革，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格、利用合理的国有、集体产权制度，积极推进城乡建设用地增减挂钩工作，盘活存量建设用地。