第六章 政府改革与治理案例

第一篇：第六章 政府改革与治理案例

第六章

政府改革与治理案例

一、教学目标与用途

通过本章学习，重点掌握政府治理的理论背景、政府改革与治理创新的难点、中国政府改革的突破口、政府治理创新的方法和路径。在进行案例研读之后，能够深入体会到民主、灵活、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区社会经济发展的重要作用。为适应变化着的社会经济环境，有效地履行其职能，政府自身也总是处于不断的改革与变化之中。

二、涉及知识点

（一）合作网络视角下的治理

1.全球治理 2.民族国家的治理 3.社区治理

（二）转型期我国的政府改革

1.我国政府改革存在的问题 2.政府改革的方向

（1）机构改革与其他配套改革的关系（2）实质理性和工具理性的关系（3）中央政府改革与地方政府改革

三、案例教学课堂安排

（一）案例教学重点

通过案例分析，能够理解我国政府在社会转型中面临的挑战，能够正确分析政府改革实践中存在的问题，在小组讨论后可以理性地提出政府为公众提供更满意的公共产品和服务的路径。

（二）课堂安排

课时安排：3课时（120分钟）/案例

案例阅读：30分钟 小组讨论及发言：1小时 要点分析：20分钟 随机提问及回答：10分钟

案例1 “网格连心、服务为先”的“仙林模式”

【引言】大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中，能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的结构，推动传统政府向现代公共服务型政府转变。我国现正处于社会快速转型、经济转轨的关键时期，社会组织作为沟通社会与政府的桥梁，是社会矛盾的“减震器”、政府治理的“减肥剂”、社会公平的“代名词”，对社会的平稳和谐运行起着至关重要的作用。而破解社会组织发展处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面，促进社会组织又好又快发展，对于当前我国社会管理的创新具有重要的理论和现实意义。

【案例】

南京市栖霞区仙林街道在社会管理和公共服务的实践中，创造性地摸索出了“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”的路子。不久前，由南京大学、南京市有关部门和栖霞区委区政府联合举办的一次高层论坛上，仙林街道的“网格化”社会管理被誉为“仙林模式”，受到与会者的极大关注。所谓“网格连心”，就是指强调以群众为关注焦点，建立横向到边、纵向到底的社会管理网格化体系，使社会管理服务覆盖到街道每一个区域、覆盖到各类人群、覆盖到所有社会组织，同时在社会管理中减少中间环节，缩短管理过程，实施“贴心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心计划”，架起党委、政府与人民群众之间的“连心桥”；所谓“服务为先”，就是坚持以群众的需求为导向，通过街道干部制度化、常态化地下沉到底、深入群众、前移关口，更加准确地把握群众意愿、需求，及时发现社会管理中的矛盾和问题，强化风险应对、过程控制，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理；所谓“多元联动”，就是充分依靠群众的力量，优化街道内部干部岗责体系，打破机关干部与社区干部的条块分割，调动一切积极因素和可用资源，建立街道、社区、网格、驻街单位、社会组织、社会成员之间的联动机制，促进干部之间联动、干部与群众联动、政府与社会组织联动，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理格局；所谓“协同发展”，就是牢牢把群众利益放在首位，将经济发展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明、区域党建等工作统筹兼顾、整体推进，促进街道经济、社会、政治、文化及人的全面协调可持续发展。

“仙林模式”创建并实施以后，街道从过去传统、被动、分散的管理模式转变为现代、主动、系统的管理模式，街道社会管理能力、服务水平明显提高。社会大局日趋稳定，不仅实现了到省市区“零上访”，甚至到街道上访的都很少；街道综合治安治理工作由过去长期的全区排名靠后，到 2010 年底综合考核位居全区第二； 街道的城市管理工作自实施新模式以来，在全市月度考评中始终位居前三名，被列为 2010 年南京市城市管理十大创新项目；经济建设和社会建设协同发展，2011 年以来，在全区月度综合排名中始终位居前两名。

一、网格化：单位制与社区制的“无缝衔接”

毋庸置疑，相比较各类改革，我国的经济改革比较顺利和彻底。在农村，实施家庭联产承包责任制，放手让农民务工经商办企业，解散人民公社，确立村民自治制度，极大地调动了亿万农民的积极性，解放了农村生产力；在城市，企业通过市场导向的改革，逐步变成了自主经营、自负盈亏的独立的经济实体，剥离了过去承担的一系列社会职能；农村人和企业人都变成了“社会人”。另一方面，政治改革和社会改革相对滞后，机关事业单位的改革徘徊不前，种种迹象表明，近期内加快机关事业单位改革的可能性又不大，机关事业单位的人员仍然是“单位人”。于是，中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期。看来这个两类制度并存、两类人员共处的时期还将延续不短的时日。

市场经济的发展带来了越来越频繁、规模也越来越大的人口流动。“单位制”下的各机关事业单位都有严格的编制管理，“社区制”下各社区的管理又都以户籍为基础，这就导致单位中有大量的“非单位人”(包括合同人员、临时雇用人员等)，社区中有大量的“非本地人”。长期以来，我们一直奉行“谁的人由谁管好”的原则。现在，“非单位人”算不算该单位的人？“非本地人”算不算该社区的人？各地社会管理的对象到底覆盖哪些人群？各级政府公共服务(特别是其中的基本服务要求实现均等化)的对象又到底包括哪些人群？这些都成了说不清、理不顺的大问题。

南京市仙林街道的“网格化”管理就是弥合并存的单位制与社区制，涵盖全体共处的单位人与社会人的好形式。它使政府的社会管理职能真正落到实处、公共服务职能真正普惠所有的辖区民众和驻街单位。单位制、社区制都是实行的“科层制”管理，它们有各自的等级级别，而且通常单位制的级别都明显地高于社区制。南京市仙林街道推出的“网格”彻底打破了等级制的束缚，按工作需要重新设置了 6 个一级网格、40 个二级网格、1144 个三级网格。其中作为三级的网格，大的有正厅级的大学或大型的广场、商场，小的则是一座楼栋甚至一个夫妻店。他们之所以能够打破等级束缚，将没有任何行政隶属关系、级别很高的驻街单位纳入其三级网格，依靠的就是“服务”、“互惠”。

二、网格化：管制型向服务型的“有效跨越”

诚然，实施“网格化”管理的并非南京市仙林街道一家，首次提出“网格化”管理的更不是南京市仙林街道。但据笔者所知，大多数地方基层政府构建的“网格”都是管制型的，主要由公安、维稳、城管等强力部门构建，执行社会治安、维护稳定、城市管理等相应的管制功能； 所不同的在于有的地方是不同的强力部门构建不同的管制功能网格，同一个地方(街道、区甚至全市)覆盖了好几张不同的网格，而有的地方不同的管制功能网格合一，实施信息互通、资源共享。而南京市仙林街道的“网格”则与众不同，它的功能是全方位的，几乎是所有的政府职能（社会管理和公共服务）都进了“网格”，既有管理功能，更有服务功能，而且是“服务为先”。他们建立了“服务下沉、预先管理、协调共建、责任监督、综合考评”五大机制，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，零距离、全方位地服务驻街单位和居民群众；他们开展“双枫十联”活动（“双枫”是栖霞区的标识，由两片枫叶合抱成“心”状，以示全区人民心连心，这一标识源于闻名于世的栖霞枫树；“十联”包括城市管理联抓、公共安全联防、平安法治联创、流动人口联管、群众工作联做、民生保障联帮、科教人才联享、发展平台联办、精神文明联建、区域党建联动），密切与社区群众、驻街单位的联系；他们引导各类社会组织、居民群众积极参与社会管理，从源头上减少社会不和谐因素，维护社会安全稳定，促进社会协同发展。

要理解仙林街道“网格化”与其他各地“网格化”的不同，真正把握仙林街道“网格化”社会管理与公共服务的真谛，就不能忽视他们“一张网络、四个中心”的整体格局。四个中心就是：网格服务中心、高校服务中心、物业服务中心、现代服务业发展中心。这四个中心结成一张网络，承载着各项公共服务的职能。这就突出了建制下设、重心下移、人财物和责权利联动下沉，构筑起基层社会管理和公共服务的新体制和新机制。

政府职能的有效转换，离不开政府工作人员作风的切实转变。仙林街道所有的干部都下到“网格”，承包一块自己的“责任田”； 他们个人的手机号码全部对自己承包的“网格”中的民众公开，老百姓有事要解决、有问题需咨询，就直接打电话给街道干部;他们“人往格中去，事在网中办”，每天都要身穿黄马夹下“网格”工作，完全是一副服务人员或志愿者、“义工”的装束；他们准确把握群众意愿和需求，及时发现社会矛盾和问题，强化风险的应对和管理，努力做到“问题第一时间整改、纠纷第一时间化解、安全隐患第一时间处置”。他们正是依靠这种真心的服务，密切了干群关系，赢得了没有行政隶属关系的驻街单位的信任、尊重和支持。

仙林街道的这一创造，顺应了我国政府“管制型→建设型→服务型 ”转变的大趋势，因而是有生命力的。

三、网格化：公共治理与社会自组织的“平台”

公共治理与社会自组织是需要平台的，网格就是仙林街道提供的平台，包括制度化的网格联席会议，常规化的“为民服务网格行”载体，多样化的嵌入（政府资源嵌入驻街单位和社区）、吸纳（基层民主、诉求表达、志愿者服务等）、参与（驻街单位、辖区群众、社会组织等）机制，变“政府独奏”为“社会合唱”。

在网格平台上，真正实现了管理主体多元化。他们大力培育社会组织，展开开发园区、行业协会、商务楼宇等党组织建设，充分发挥街道中房地产开发公司、物业公司、商业网点、科研院所、驻街单位等各类社会组织的积极性和作用，街道商品房小区开发商和物业先后腾出约1200平方米用房免费给街道作为社区服务中心；开辟“志愿者互助站”、“教育培训园地”等阵地，组织有一定特长、热心公益事业的老党员、老干部、老教师、老医生等，为社会居民提供便民利民服务；借助高校学生资源，组建了 40多支“文明”、“平安”等领域的志愿者队伍，成立“志愿者人才银行”，开展形式多样的志愿服务活动；积极发动、引导公众依法有序地参与社会管理，形成了街道、社区、网格、驻街单位、各类志愿者之间的协同，构建了“街道领导、社会协同、公众参与、多元互联”的社会管理新格局。

四、网格化：“云”概念在基层社会管理中的运用

“云”概念及其在管理中的运用是个相当新、相当时尚的事情，目前基本仍局限在 IT 行业。然而仙林街道的同志已经开始自觉将其运用到基层社会管理中，这是非常可喜的。在他们的网格化社会管理中，1144 个三级“网格”每个都是信息的“触手”和“处理器”，四个“中心”每个都是信息存储和共享的“平台”。他们建立了“每日点评、短信互通，每周小结、简报通报，每月考评、公开排名”的机制实现信息在“云”中的全方位、无障碍流通；通过四个中心对信息集中梳理，对资源综合协调、统一调度，对问题与需求及时解决、有效满足，实现“云管理”的循环往复与可持续发展。这样做，有利于管理环节精细化、管理流程高效化，也有利于防止在网格化管理中出现新的条块分割。

（案例资料来源：童星：《社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起》，《江苏行政学院学报》2012年第1期）

【思考题】

1.我国城市社区管理体制改革的动因是什么？ 2.如何将政府行政管理与社区自治有机衔接起来？ 3.“仙林模式”的成功对深化城市社区管理体制有何启示？

案例2 深圳城管外包为何引来害群之马

【引言】近两年，一些地方启动了城管外包的试点，将城管的部分职能如劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等外包给物业公司或其他社会力量来打理。令人遗憾的是，多地“城管外包”都在实践中出现粗暴执法的情况，受到市民质疑，最后以被当地叫停收场。

【案例】

政府部门服务外包也就是从社会上购买公共服务，这本不新鲜，但城管服务外包却还比较少见，而且目前它不可避免地面临诸多挑战和现实难题。

深圳城管服务外包的最初动因就是执法人手不足，目前深圳全市正式在编的城市管理执法人员共1531人，与全市1500多万的实际人口相比，人手依然严重不足。最先于深圳西乡街道发端的城管服务外包，曾经一度被认为是城市公共管理和公共服务的创新之举而被推荐向深圳全市推广，2007年起，深圳市政府便以政府购买社会服务的方式在全市配备使用城市协管员，并逐渐形成“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。“西乡创新”模式最初还得到各方好评，但推广过程中出现了所谓“异化”。

深圳警方日前在开展“三打两建”活动过程中，打掉的一个黑社会性质组织，其成员就涉嫌利用城管协管员合法外衣，越权“执法”，大肆收取保护费，肆意敲诈小贩。而在此前，深圳就由于城管外包引发多起恶性事件而使城市管理者形象受到损害。

2011年9月9日22时30分许，龚波等人驾驶标有“南山城管”字样的电动车，对被告人赵某强的烧烤摊档进行清理。工作中，龚波将被告人烧烤摊掀翻。双方因此发生争执，其间赵某强用刀刺死龚波。事发后，为此龚波家属向街道办提出包括赔偿费、帮其遗孀找工作、给予龚波“烈士”称号等一系列诉求。龚波一度被渲染为英雄。

2012年7月10日，赵某强刚刚被判无期徒刑，但数日后，南山警方却宣布，龚波为涉黑团伙成员。警方破获案件时发现，龚波竟作为犯罪团伙骨干成员赫然在列。他们披着城管协管外衣，对辖区商贩大肆敲诈勒索收取保护费。该新闻引发热议，众多网友表示震惊。

“实在想不到，在深圳那么先进的城市，政府部门的人竟然有黑社会性质组织的。”日前，当得知以前一再欺负自己的辖区城管竟然因为涉嫌黑社会组织而被警方抓捕调查之后，56岁的小贩胡先强对此深感震惊。

公开的资料显示，黑社会团伙头目张强与汇运丰实业有限公司合作，利用该公司物业管理资格，采取“围标”等方式竞标到粤海街道的城管外包业务。2010年4月，粤海街道与该物业公司签约取得清理乱摆卖的权力后，该公司20多名“马仔”开始对粤海街道辖区的商贩收取保护费。

事实上，街道办显然对这支以张强为首的队伍失去了控制，更何况这是一支带着使命寄居进来的涉黑势力。在监督缺失的背景下，这些身穿迷彩服、脚蹬“城管”车的城管协管员，开始在当地为非作歹。每月2000来元的正规收入，不是涉黑团伙想要的“菜”，这支20多人的队伍，借城管之名，大肆驱赶小贩，霸占摊位，向摊贩收取“保护费”，攫取非法利益。而当地老百姓，也将这些身穿迷彩服的壮汉看成了城管执法队员，要么按月缴纳一笔保护费，得以在协管员的庇护下从事乱摆卖，要么就赶紧收摊走人。许多没有选择权的小生意者，只得忍气吞声地逐月缴纳数百至千元不等的保护费。

针对上述情况，近日深圳市城管局法制处处长冯增军对外作出回应，深圳市城管局将在两周内出台新政策取消城管服务外包。冯增军表示，今后深圳市将以街道的名义从正规的保安公司挑选一部分人员纳入执法队，对其培训后再上岗。同时，冯处长也表示，该类人员作为协管员执法时一定会有正式的执法队员在场，以保证执法公正、严明。

问题的要害在于，在当前的监督和约束机制下，城管系统是否有能力搞好外包？从深圳城管服务外包出现的“异化”来看，还是招标及监督和约束出现了重大漏洞。深圳外包来的协管员本无执法权，只能通过告知、提醒、劝导“六字诀”协助实施城市管理。但“六字诀”异化为越权执法、欺行霸市，则明白无误地表明，对于所授出的权力的监督和规范出了大问题。而如何在机制上予以补救，则成为城管服务外包能否健康持续下去的关键。

就当前城管系统给人的普遍印象看，城管的服务外包必定面临巨大的舆论压力。而舆论其实来源于现实中城管的所作所为。哪怕有不明真相的群众在妖魔化城管，有关部门所能做的，也只能是通过自己的行为来为自己正名。

【思考题】

1.何为公共服务外包？有无国际或国内经验可以借鉴？

2.从行政职能角度分析，“城管外包”为何被叫停收场，对于公共服务市场化有何启示？

3.从政府职能转变来看，城管服务外包是否可行？应如何实行？

案例3 广场舞大妈与居民的持续摩擦如何降温？

【引言】十八大过后，社会主义文化建设掀起了新高潮，各类文化活动如火如荼地开展着，但其中也出现了一些不和谐的音符，例如广场舞扰民问题。多地广场舞大妈与广场周围居民的摩擦持续升温，政府部门能否妙手回春，将广场舞引入社会主义文化规范建设的正轨？这个问题看似只是市井生活中的一个微小矛盾，却是对政府处理特殊事件能力的一个重大考验。

【案例】

从社会意义上来说广场舞是当下市民闲暇时间增长，健身、交流等诉求增加的一种自发行为，是在群体舞蹈、体育锻炼等形式下形成的小众文化，对于社区和谐、中老年人健康均有益处。市区广场舞多是临时组织，其组织形式主要有两种：一是在广场、公园等距离居住、机关等区域较远的公共场所开展，由组织者落实音响设备，市民自愿交纳一定费用形成的流动性强、集聚性强的组织形式，由于距离较远，干扰较小；二是在居住区附属绿地、宅旁广场以及社区周边空地开展，由组织者自愿提供音响设备，社区内邻里间形成的流动性弱、集聚性弱，队伍多、人数少的组织形式，鲜见收费现象，由于分布于住宅等区域周边，干扰大，投诉现象多，极易造成广场舞冲突。

一、广场舞文化引热议：大众还是低俗？

近年来，在中国的城市农村、大街小巷，广场热舞现象如雨后春笋般涌现。跳的人自得其乐，不跳的则大多嗤之以鼻。跳的人认为，广场舞能让他们结交朋友、锻炼身体、排遣寂寞，是一种新颖的集体活动形式，一种新的大众文化；旁观者认为，广场舞播放的音乐多为网络神曲，缺乏美感，噪音极大，影响他们的正常生活，并且广场舞大妈为了捍卫她们跳舞的权利做出的事也近乎疯狂，这种缺乏理性、不考虑他人感受的集体活动实在难以引起他们的认可和好感，也难怪他们将广场舞看作低俗文化。

港媒则称：“大妈广场舞是反体育的体育，是对奥林匹克精神的猥亵，我们该提倡的是乱哄哄的低俗表演，还是健康多元的力与美追求？相信中国体育文化、体育氛围、体育产业、体育信仰真正成熟建立的那一天，广场舞作为特殊时期的怪胎会永远尘封在历史的阴暗角落里。”部分网友则痛批港媒小题大做，认为体育没有高低贵贱之分，实在不必把广场舞和信仰缺失联系起来，也不必因为几个害群之马就把整个群体抹黑，许多跳广场舞的队伍还是很有秩序的。

一时间真理难辨，广场舞发展至今，受众之广、势头之猛却又不容小觑，并且它是以潜移默化的文化形式深入许多人内心，直接用强制手段遏制管理肯定是不行的，政府只能先搁置争议，从技术层面着手处理。例如，2014年第二届上交会上，复旦大学科学家表示已成功发明出广场舞噪音“逼停神器”——有源定向扬声器，它能把声波控制在特定区域内，在这个区域内的声波很强，而出了这个区域，声波就会很弱，甚至没有。

二、居民抗议广场舞噪音：从无奈到极端

广场舞丰富了群众的文化生活，但也影响了广场周边居民的日常生活。由于音乐声音过大，全国各地曾出现过各种抵制广场舞的行为。2013年3月，南京雨花南路邓府山村小区，广场舞活动场地被泼粪。2013年11月，郑州郑汴路与未来路交叉口一小区，跳广场舞大妈遭到居民泼水警告。

2014年3月29日傍晚时分，和往常一样，温州市中心去松台广场上歌舞升平，成群结队的大爷大妈们从四面集结而来，散成几个方阵，随着音乐跳起舞步。突然，在一阵急促的警报声后，松台广场上空不断地回荡着一段字正腔圆的男声：“请遵守中华人民共和国环境噪声污染防治法，立即停止违法行为！”声音是从松台广场对面新国光商住广场C幢4楼平台发出的。平台上架了6个大喇叭，正对着松台广场。从当天下午2点开始，“警告声”一直播放到傍晚5点多。一些广场舞大妈实在受不了了，陆续打道回府。

其实这也是业主的无奈之举。“新国光大厦”小区建成十余年了，以前跳广场舞的人少，没想到近两年来愈演愈烈。小区业委会主任吴先生说，“从早上6点左右开始，到晚上10点多结束，多的时候几百人在跳，业主们苦不堪言。”

一位业主说，今年他的儿子要高考，但是家里太吵，去年底他就把孩子送到了姐姐家，让孩子安静地复习。

为了避免近距离的纠纷，业主们想到了“远程音响对抗”。2013年10月，在业委会的牵头下，新国光商住广场600余位住户一起出钱，凑了26万元，买了一套扩音设备“还击”广场舞音乐。这套设备叫做远程定向强声扩音系统，可以把声音集中到一个方向远距离传播，并保持足够的声压强度。这么专业的设备，一般是用来强声驱暴、灾害事件（地震、洪水等）指挥调度的，很少有私人会买。

事件的结果是居民成功逼退了广场舞大妈。2014年3月31日，鹿城区委宣传部门已召集相关部门举行“广场噪声”协调会，确立以公安牵头，环保、行政执法、市公园管理处、街道等部门为主体，成立联合执法行动小组，各部门派专人在广场内巡查。3月31日下午，新国光业主委员会拆除了这套“远程定向强声扩音系统”，宣告这次“反击战”取得初步胜利。

但众所周知，在全国各地，广场舞大妈与居民的战役都是持久战，更有业主采取极端行为对抗广场舞而触及刑法，这类摩擦何时是个头？

2014年4月中旬，北京一物业公司在广场上撒下大量的渣土碎石，以对抗每晚来这里跳广场舞的人群。时值5月末，高考在即，广场舞噪音让一些考生家长很心烦。由于接到不少业主关于“广场舞扰民”的多次投诉，武汉市汉阳区新长江香榭琴台小区物业公司要求舞群暂歇或者另外选址，却遭到对方的拒绝，无奈之下只好在广场上拉起了百余米长的铁丝网，以阻止跳广场舞。但仅过了两天，舞迷们剪断并挪走了铁丝网，再次“占领”广场。

据媒体报道，2014年5月，广西北海市发生一起相关案件。一名年轻男子与家人发生争吵后，觉得广场的跳舞音乐太吵，持刀砍伤3名正在跳舞的市民。此前，2013年8月，56岁的北京市民施某在与广场舞大妈发生争吵后，拿出家中藏匿的双筒猎枪朝天鸣枪发泄，还放出自己饲养的3只藏獒冲散跳舞的人群。施某后因犯非法持有枪支罪获刑6个月。

三、政府执行力遭质疑：“公约”成摆设

2014年1月，“高音炮”对抗事件中的广场舞队伍就与鹿城区相关部门签订了《XX广场文明活动公约》，对于广场文化活动在场地、时长、时段、音量等方面都作了具体规定。公约签订后一周内，天天有政府部门工作人员来检查，拿着分贝仪测试，不过，一周后，工作人员却无影无踪了。待到三月底“高音炮”事件一出，他们才再次出动。政府执行任务挑日子，这种“选择性执法”的现象不禁令人怀疑其“为人民服务”的诚意，缺少诚意，执行力自然低下，公约便成了一纸空文。

区政府人员表示，公约执行过程中确有很多困难。一方面，公约本身不具法律效力，即使有人违反公约，惩处力度很弱；另一方面，执行过程中的“取证环节”也遇到了较大困难，往往执法人员一到，广场舞团体就把声音调小，执法人员一走，声音又调高了。

3月29日事发，4月1日区政府就召开了专题研究会，提出多项整治措施，如：使用场地登记制；在广场周围设置分贝仪和电子显示屏，方便广场舞团体自律，也方便周围居民监督；探索大型广场使用音响由政府掌控的办法等等。鹿城区委相关负责人表示，将以松台广场的这次噪音治理为契机，专题研究广场文明管理长效机制，并逐步向其他广场、公园、住宅区等公共场所进行推广，从而全面提升城市管理水平和效能。

事发不到三天时间，政府就提出了一系列对策，应该肯定政府的高效率，但由于《公约》执行情况的前车之鉴，加之新对策无疑比之前更需要调动人力、物力、财力，对于新对策的执行效果我们还需拭目以待。

站在和广场舞斗争多年的受害者角度，业主们给政府部门提了个建议：最好将广场分成不同的区块，跳广场舞的、唱卡拉OK的都在各自区块活动，由公园管理部门按规定的分贝数统一播放音乐。市民可以提供播放的内容，但不能自带音响。

吴先生说，对抗不是目的，他们只想引起政府部门的重视，寻找一条科学合理的解决途径。“如果解决不了，那以后他们放，我们也放。”

四、地方政府的关注：试点及专项整治

广场舞等社会生活噪声扰民现象，引起了部分地方政府部门的关注。据媒体报道，2014年4月，成都人民公园购买了100个无线调频耳机，让广场舞的团体戴上耳机跳舞。但还不到一月，试点就匆匆结束。有跳舞者表示，市民认为跳舞讲究的是气氛，不把音乐放出来，对着空气起舞，感觉“太奇怪”。

四川省社科院教授胡光伟表示，因为耳机数量、费用问题，以及人们追求广场舞的氛围等原因，“无声广场舞”是不可能长期持续的。还是需要政府颁布一份地方性的法律法规，确定广场舞是否扰民的最高分贝，对各广场舞区域进行强力的监管。

广西南宁警方表示，于2014年5月22日至10月31日，在全市范围内开展社会生活噪声专项整治工作。警方将按照先教育后处罚的原则，对屡劝不止、民众反复投诉、社会反映强烈的社会生活噪声违法行为，拒不服从和不按要求整改的单位和个人，可依法暂扣涉案物品、传唤单位负责人和相关责任人到公安机关进行询问，并依据《治安管理处罚法》、《南宁市环境噪声污染防治条例》等法律法规的相关规定从重处罚。

（案例资料来源：改编自《还击广场舞两天 温州高音炮被拆除》，《新京报》2014年4月3日A21版）

【思考题】

1.广场舞争端的根源是什么，反映了社区治理的哪些问题？ 2.本案例对政府提升执行力有何借鉴和启示？

3.可以采取哪些措施来解决广场舞问题，达到双赢的效果？

第二篇：从乡镇治理看政府改革

从乡镇治理看政府改革

赵树凯

2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制的根本变革仍未触及。透过乡镇治理的艰涩局势，人们似乎痛苦而无奈地发现，政府改革进入了一种“锁定”状态。政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致功能障碍，难以出现真正的政治发展。

一、背景与问题

乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说，无论是对于中国农村问题的考察探索，还是对于中国政府与政治的分析判断，乃至对于中国国家与社会关系的审视解读，都绕不开乡镇。

1．乡镇政府与“三农”问题

上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。这些现

象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和张扬农民的权利，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此，随后几年，农村经济迅速复苏，农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

但是，政策导向转变，支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题的根本解决已经近在眼前。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源于中央，但是，政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县（市）和乡（镇）两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，不论在农民那里还是在社会上，都还有疑虑重重。基层政府运行仍存在根本性机制问题。

可以说，在中国改革的道路上和图景中，一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案，这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题，并不局限于乡镇政府本身，恰恰相反，乡镇政府问题如同冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源，还是探索解决“三农”问题的途径，都必须深入研究乡镇政府。

2．乡镇政府与政府体系

显然，把“三农”问题全部归咎于基层政府是不公允的，因为问题的深处是政府体制甚或政治体制。在此，有必要廓清两个不同层面上的问题：一是，乡镇政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因为中央政府或者说“国家”很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性，不仅可以“选择性”地执行政策，通过一系列应对办法来规避上级考核和管理，而且，还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。所以说，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变，也并不必然带来“三农”问题的根本解决。近年来政策改善与基层治理困局之间的巨大反差，也为此提供了新的论据。二是，尽管直接对基层治理问题负责的，应该是乡镇政府；但是，乡镇政府之所以出现问题，其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和基层社会网络中的定位，其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制，都离不开政府体制的约束。因此，探索基层政府问题，离不开对政府体制的检讨和反思。

翻检正式的制度和法律，基层政府体系无论是在权力的配置上，还是在功能的设置上，都显得平衡而完备。但是，实际运作并非如此。一方面，基层政府的诸多行为，特别是政府与社会之间的互动行为，缺乏具有操作性的制度规范。基层政府 “无法无天”，大量的矛盾冲突也由此滋生；另一方面，已有的诸多制

度规范被搁置，并没有得到贯彻和执行。基层政府实际的运作规则，需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看，政府各项冠冕堂皇的制度得到了落实，运转也很顺畅，能顺利地通过“考核”与“检查”。但实际上，制度所涉及的其他主体和对象（如社会公众、社会组织等），对于制度的运转却很少卷入。以基层政府的“政务公开”为例，中央政府推广这一制度的初衷，在于保障基层社会和公众的知情权，让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体，而基层政府是公众监督的对象。但实际上，政府虽然也会公开部分政务，但哪些部分公开、哪些部分不公开，往往取决于政府意愿而非公众需求。最后往往是大张旗鼓地公开，但与公众的监督无关，只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。这样的制度运转对于下级政府应对各种上级检查是必要的，但对于社会而言却形同虚设。

在政府体系中，“下级”与“上级”仍然是两个相对的概念。考察发现，在现实生活中，上、下级政府往往通过开展“合谋”来应对更上一级政府的检查监督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同体以应对来自外部的压力。由此可见，乡镇政府运作机制，折射出政府体系的特点与缺陷；而探讨乡镇政府在基层治理中的角色和功能，也不能离开对政府体系的分析。

3．乡镇政府与“国家-社会关系”

“三农”问题，包含农业、农民和农村三个向度，涉及农村经济、农村社会和农村政治三个层面问题。发展农业生产、增加农民收入，是其中的一个重要问题，但这并非问题的全部。生产发展了，收入增加了，农村社会并非必然稳定，农民对于政府的信任也并非必然上升。总体上看，农村面临的根本的问题在于如何构建稳定的基层生活共同体。对于乡镇政府来说，不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务，也需要设置渠道以便社

会公众表达利益诉求、通过制度来整合和吸纳基层社会的政治参与，实现国家与社会之间的良性互动。

从国家与社会关系的角度来看，乡镇是农村的行政区域，中国农村分隔在超过三万个乡镇之中，每一个乡镇都变成了一个具有政府机构的社会共同体（community）。理论上说，乡镇政府作为国家在乡镇的代理机构，应该执行国家所制定的各项制度安排和政策措施，从而使得国家权力通过乡镇政府得以渗透到基层社会。但是，对于国家权力有没有顺利有效地渗透并控制社会，仍然存在争议。在这方面的研究中，有学者认为，改革开放之前国家权力渗透并控制着社会，而改革开放以后国家放权让利则导致地方主义的兴起（Andrew Walder，1986）；还有学者则认为，是上下分隔的、基层蜂窝状（honey comb-structure）的政体结构导致中央权威难以渗透和支配地方，直到改革开放以后，国家权力才借助市场的力量扩展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，乡镇基层政府在国家与社会的关系中起到了什么作用？是变成了中央国家的代理、代表中央国家来控制地方和社会，还是变成基层社会的代理、庇护着基层社会免于中央国家的强制？似乎有些吊诡的是，乡镇政府没有成为中央国家的绝对代理，而是具有自主性；但这种自主的利益诉求又与基层社会的公共利益和诉求并不一致，并没有成为基层社会的利益代表。有研究者甚至进一步认为，乡镇基层政权不仅没有实现国家政权建设的目标、帮助国家权力渗透到社会，反而离间了国家和社会，成为一个具有很强自主空间的利益共同体。基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益，造成政权在基层与地方社会分离，从而引发了乡村社会的失序（张静，2000）。

从乡镇政府来看，政府权力所受社会制约较少。事实上，在乡镇政府与基层社会的关系上，无论是基层政府从农村社会汲取资源和获得支持的能力，还是基

层政府渗透基层社会、有效贯彻其政策的能力，都显得相当有限。此外，在基层社会对乡镇政府的影响上，一方面，基层政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并没有通过参与基层社会的日常生活，获得社会成员的信任和认同；另一方面，基层社会各群体对于基层政府又产生了不均衡的影响，这种影响受制于非制度化因素，具有不确定性，使得基层政府为特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有学者在解释中国经济发展时指出，地方政府和企业相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基层政府为特定的利益张目，形成了它在基层社会的利益冲突格局中“与民争利”的局面，成为诱发基层社会矛盾的重要因素。近年来大量上升的征地冲突中，往往能找到基层政府在其中的重要角色。

由此，就产生了有待进一步探索的问题：为什么乡镇政府与法定的制度规范之间出现了如此大的偏离？

第三篇：校车治理与政府责任

论校车治理与政府责任

摘要：从校车的定义入手，阐述校车的作用，陈述我国近年来发生的校车事故，分析校车事故发生的原因，主要阐述政府责任在校车事故中重要影响。按照政府责任性质的不同，将政府责任分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。将我国国内校车的不同状况进行对比，说明校车安全是可以实现的，将我国的校车与国外校车相对比，指出我国在校车治理方面的不足之处，说明政府在公共事务处理中不可替代的作用，政府责任在社会公共事务中的地位急需实现。

关键词：校车事故，校车治理，政府责任

一． 校车事故与治理

1.校车的内涵及标准

校车是指运送学生的车辆，要求安全，上下车便捷。校车在发达国家比较多见，在我国还不是很常见。国家标准委员会日前发布专用小学生校车安全技术条件，该标准旨在提高小学生上下学的安全性。

在此之前，中国并没有小学生校车安全标准，通常由适用于成人的客车直接接送小学生或者简单改造后成为“校车”。

专用小学生校车是设计和制造上专门运送不少于10人的小学生校车，且应有统一标牌。为确保小学生的安全，专用校车标准要求每个小学生座位必须安装安全带，如果车上装有能开启每个座位安全带的集中控制装置，其操纵件应在驾驶员可操控范围内，并且该装置在任何情况下均不影响每个安全带的正常操作功能。

标准还要求每辆校车上至少应安装一个照管人员座位，当座位数超过40个时，应至少安装两个照管人员座位。

专用小学生校车还必须安装汽车行驶记录仪，该装置俗称“汽车黑匣子”，可对车辆行驶速度、时间、里程以及有关车辆行驶的其他状态信息进行记录、存储，并可以通过接口实现数据输出。

此外，标准还对校车座椅、出口等给出具体要求，该标准2010年7月1日起施行。

2.我国校车事故的发生及其原因

(1).近期校车事故发生简单统计

2011年9月26日，山西省介休市灵石县冷泉村一辆接送学生的微型面包车与一辆大货车相撞。导致7名初中生死亡、2人重伤、3人轻伤。

2011年9月13日，荆州市两名年龄不到4岁的幼儿，被幼儿园校车接到幼儿园门口后，竟被司机和接车老师遗忘在校车上。当日，荆州市的气温高达31℃。在校车内闷了8个小时后，两名幼儿的遗体才被发现。

2011年8月29日,海南省三亚市一名3岁男童早上7时许乘接送车抵达幼儿园后,因睡着而未被司机、老师清点到,以致被遗忘在校车内9小时。直到下午4时30分左右被发现时,男童已经停止呼吸。

2011年7月20日7时10分，大连市开金州新区金石滩凉水湾路段，一辆载着17个孩子的轻型封闭货车与迎面而来的奔驰车相撞，车上的17个孩子均不同程度受伤。此车是幼儿园园长为了接送孩子而雇来的“黑校车”。

2011年4月14日19时，新疆维吾尔自治区化肥厂厂区外1公里处，1辆搭载着6名学生、1名教师、1名学龄前女童的微型面包车，在由南向北驶往312国道途中突然滑出公路，多次翻滚后造成驾驶员和车内的两人当场身亡，并有6人不同程度受伤。

2011年3月，在北京门头沟地区，一辆核定载客49人的客车，载着81名幼儿园师生，以98公里的时速撞上路边的施工围挡，造成一名男童死亡。此客车系某汽车租赁公司所有，而34岁的肇事司机竟有10年的吸毒史。

2010年12月27日，湖南衡南县松江镇东塘村一辆搭载20名小学生的三轮摩托车冲到桥下，造成14名学生死亡、6名学生重伤。

2010年7月，湖北潜江市老新镇一辆塞满23名小学生的面包车与一辆卡车迎面相撞，致10多名学生及司机受伤，其中3名学生伤势较重。该面包车核载7人，是一辆新车，司机周某没有办理校车的相关手续。

2010年6月24日，辽宁锦州市黑山县胡家镇东岔村，一辆由学生家长包租的校车被撞，造成司机和两名儿童死亡，另有七名儿童受伤。

2010年5月21日10时许，甘肃境内连霍高速公路柳忠段东岗收费站一公里处发生一起车辆连环相撞事故，其中一辆车为某小学校车。该事故导致包括5名学生及1名司机在内的8人不幸身亡，另有3名学生受伤。

2010年5月19日上午，广东省潮州市潮安县磷溪镇一名4岁小女孩被村内一家幼儿园的园长接到幼儿园后，被“遗忘”在车内6个小时，后经法医鉴定为窒息死亡。经查，这家幼儿园用的是私家车接送孩子，是一家无证幼儿园。

2010年4月6日，广东省汕头市某技工学校校车与一辆散装水泥罐车和一小轿车发生连环碰撞，造成10人死亡，28人受伤（其中14人重伤）的惨剧。

2010年2月26日下午,江苏省如皋市郭园镇发生一起惨剧，7座的校车内竟被塞进了26个孩子。上车10分钟后,4岁女孩吴忆罗因车厢内拥挤发生呼吸困难,最终不治身亡。

最近最大的一起校车事故莫过于2011年11月16日9时15分在庆阳市正宁县榆林子镇西街道班门口，发生的一起重大交通事故。一辆向东行驶的陕D-72231大翻斗运煤货车，与一辆向西行驶的榆林子镇幼儿园核载9人，但实际载有64人的校车相撞。当场致5人死亡，其中校车司机1名，幼儿园学生4名。其余受伤人员在送往医院及抢救过程中，有15人因伤势过重死亡，其中老师1名，学生14名。目前，已造成21人死亡，44人受伤。这次特大交通事故给事故发生之后，单纯谴责校车司机是如何不尽责，车速过快且逆向行驶，理由貌似很充足，毕竟有很多超载的校车都没有发生事故。而且当全国各地接二连三地发生校车闷死学生的事件时，忽视校车司机的责任，大谈什么校车安全，更经不起推敲。但“偶然中有必然”，私改车辆充当校车，甚至三轮车、报废车也作校车用，再加上超载的常态，不出事也只能说是幸运。看到被大货车撞成废铁似的“面包”校车，再对比网络盛传的悍马也撼不动的美国校车，如此强烈的反差，已远远超过了GDP上的差距。

（2）.校车事故发生的共同原因

1）车况不合要求。尽管我国2010年颁布的《专用小学生校车安全技术条件》，明确了专用小学生校车技术要求。但从全国情况看，只有少量车辆符合该技术标准，属于“专用校车”。大部分车辆是普通的营运客车，其中少数为濒临淘汰的车辆，车况不好，安全标准不高。在偏远地区，不少三轮车、面包车、改装车等在无照运营。

2）校车运营模式待改进。目前来看，我国校车主要有三种模式，一是学校自行购买;二是学校与运营公司合作;三是家长“拼车”解决。某媒体管理者吴先生告诉记者，他家孩子坐了9年校车，他也跟着担了9年的心。“校车不是学校的，而是学校联系的普通社会车辆，没有校车标识。作为家长，我们非常希望有专门的校车公司统一经营。”

3）超载严重。超载是校车事故发生的最主要原因之一。来自山东省教育部门的资料显示，这与车辆运营成本提高、政府补贴不到位、日常监管不及时、为盈利等诸多因素有关，埋下较大安全隐患。“校车安全的系统治理及其立法研究”课题组副组长、山东交通学院交通法研究中心刘鑫认为，国内大多数校车不是政府买单，由学校、家长自行解决，必然导致为了省钱或获取更多利润而置生命于不顾。

4）司机、随行老师安全意识不够。北京急救中心车管科李铁柱是有32年车龄的老师傅，他告诉记者，事发司机安全意识如此淡薄，真是对自己对他人生命的不负责任。如果老师、司机能多点责任心、爱心，此类悲剧也能避免。

5）多部门管理责任不清，协调不力。我国校车发展处于起步阶段，各部门的责权尚未理清。校车是至少涉及教育、公安、交通三个系统的大问题，但目前，教育系统投入少，由于风险大、责任重等原因，很难真正将校车管起来，而交通、公安系统又属于监督、执法部门，很难真正解决。

3.政府在校车事故中的责任

（1）.是我国缺乏统一的校车管理制度。虽然国家质检总局和国家标准委已于2010年7月1日出台了首部专门强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》，却遭遇了执行难。目前，我国仍未立法强制执行专用校车的使用标准，校车种类五花八门，有学校的，有教育部门的，有企业的，也有私人的。另外，无运营资质、车质差、从业司机素质参差不齐的现象也广泛存在。国内媒体曾多次介绍美国的校车管理制度，美国校车的法律制度基础、标准、资金来源、管理机构、校车的特权甚至连司机的招录等，都有严格的规定。在美国，最安全的交通工具便是校车。加拿大、法国、德国等国家也都对校车的管理和使用有着严格的规定。我们要向先进的校车管理制度取经，制定严格的校车生产和管理标准，包括司机的配备也要制定严格的准入门槛。

（2）.政府对校车投入严重不足。目前，由于经济发展水平较低，学生数量的庞大，校车资源的不足，这就为不规范校车的产生提供了生存空间，大多校舍简陋，资金不足，配套设施滞后，更谈不上拥有安全规范的校车。因此，在强化包括校车管理在内的校园安全管理的同时，政府必须加大教育投入，承担起购置、运转和维修校车的责任。

（3）.政府监管的缺失。就在甘肃正宁事故发生一个月前，甘肃省还集中开展了校车安全隐患排查活动，对超员载运学生的情况进行整治。很显然，这项整治活动并没有取得预期的效果。近年来，校车种类杂、管理乱、惨剧多，这些现象的背后实则是政府监管的缺位。无论是教育机构还是交管部门都无法推脱监管不力之责。校车是一项公共服务，保证校车安全也是政府的职责所在，不能以校车问题“难管”为借口而行政不作为。

二． 当今国内外校车现状

1.美国校车撞扁悍马

作为一个车轮上的国家，每天都有无数汽车奔驰在美国大街小巷。在这中间，有一种车的颜色全国统一且式样也大同小异，这就是校车。醒目的黄色、卡车头加巴士车身，看上去结实又 4 稳重。根据美国校车协会官网上的数据，全美有过半6至18岁的学生乘校车上下学。在美国，联邦政府和各州都有专为校车制定的法律，据说多达500多项。这其中包括对校车坚固性和安全性的规定，包括校车翻滚时的保护、车身连接部分的强度等。一句话，校车必须有“客车的设施，卡车的骨架”。2006年11月，在美国印第安纳首府，一辆素以彪悍著称的悍马撞上了停在路边的无人校车。结果，悍马半个车体粉碎，校车却安然无恙。自此，美国校车声名鹊起。除了“结实”外，美国校车还很有地位，整个交通要为校车让路。穿梭于城市间接送孩子的校车每到一个既定的上下车点，司机都会先亮起警示灯，然后将标有“STOP”字样的红色八边形指示牌往外一扳。此时，路上往来的其他车辆，犹如见到红灯，立即自觉靠边停车。等孩子们都上下车完毕，校车开走，这些车辆才能恢复通行，总统的座驾也不例外。

2．上海校车连续四年零事故

据了解，从2008年至今，上海中小学校车已连续4年做到了安全“零事故”。据调查，上海目前共有400余所中小学幼托园使用校车共2200多辆，其中800多辆属于学校自有车辆，这些车辆都统一为柠檬黄色的醒目颜色，学生人物造型的LOGO，车身上写有紫色的“校车SCHOOLBUS”字样。

上海对校车的硬件作出严格要求，和其他车辆相比，校车每年还要增加一次安全技术临时检验。校车上路，还要接受交警的随机检查。上海对校车软件管理也同样严格，规定任何学校和个人都不能将校车作为盈利手段。如有违反，经查实，相关司机和学校负责人均将受到经济和行政处分，直至停职。可见上海对中小学校车的管理是十分严格的。实际上，早在2007年开始针对校车管理进行专项整治，学生校车管理也被列入2008年的市政府实事项目中。校车问题，关乎生命安全，需要我们共同重视。

3.中国校车实现真正的安全是可实现的

与美国的校车相比，中国校车的质量真的是令人汗颜，但是，无论如何，上海能够实现连续四年校车零事故，即证明了校车安全的可实行性。所以，政府必然能够在资金技术方面实现校车的安全。只是希望政府的行动效率不要再落后于惨剧的发生频率。

三． 政府在社会生活中的责任

1． 政府责任的内涵

“责任”一词有三重涵义:其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，5 做不好份内应做的事，因而应承担的过失。责任有两重含义:其一，责任意谓份内应做之事；其二，责任意谓未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。前者为后者的基础，我们可以称前者为第一性责任，后者为第二性责任。概而言之，“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所为的行为承担一定后果的义务。” 责任包括公民责任和政府责任两大责任体系。作为自然人与法人，主要是权利和义务的统一；作为政府机关，主要是权力与责任的统一。政府责任是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政机关的一时激情而难以持久。

政府责任有广义和狭义之分：从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。

2.政府责任的内容

我国宪法规定，中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，政府的权力由人民赋予，政府对人民负责。这一政体决定了作为国家权威表现形式的政府具有与资本主义国家不同的政府责任。具体来说，政府的责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。

（1）． 政治责任。概括地说，有两层涵义：一是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎人民的利益、权利和福利，其决策，也就是其制定的政策与法规、规章、行政命令、决定或措施，也必须合乎人民的意志和利益。二是行政机关的领导要负责决策得到有效贯彻执行。虽然，行政领导并不一定直接去执行每一项决策内容，也不可能全部知晓其属下每个部门所有人员的具体行政行为，但他有责任制定有效的措施，督促、推动其下属按既定的目标行事，以确保决策内容得到很好的贯彻落实。如果行政领导对其所管辖部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又不采取有效地补救措施，从而造成重大经济或社会损失，那就是失职，就要承担相关政治责任。

（2）． 行政责任。指政府机关及其工作人员在具体行政管理活动和行政系统自组织或自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对其本系统所应承担的义务。它包括两个不同的方面:一是政府机关和工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责，主要体现为政府能否积极履行其在经济建设和社会治理中的行政职能；二是政府在行政系统的自组织和自身运作中所应履行的职责和政府工作人员对其本系统所应承担的义务。政府公职人员对行政系统所应承担的义务和责任是学术界普遍认为探究政府行政责任的一个重点。从积极意义上来说，这种义务和 6 职责强调政府工作人员应克己奉公、尽职尽责，高效迅速地推动符合民意的政策措施的贯彻落实；从消极意义上来讲，这种义务强调政府官员因未履行自己的职责应当承担的否定性后果。

（3）． 法律责任。指政府官员在行使行政权力时触犯法律所应当承担的责任。美国着名学者哈耶克曾经指出:“撇开所有技术细节不说，法治的意思是指政府在一切行政活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事物。”法治社会强调法律面前人人平等，强调与生活在法治社会中的普通公民一样，政府也只是法治社会中普通的一个法律主体。如果说政府和普通公民相比显得有所特殊的话，也只是因为政府垄断着公共权力的行使，掌握着比普通公民更多更广的公共资源，因此政府理应更加模范地遵守法治社会的各项法律规范，承担更多的法律义务，履行更重大的法律责任。

（4）． 道德责任。指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的思想道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违反宪法也不违反法律，但如果其行为明显的与社会公德、秩序、风俗相悖，就应承担道德责任。从道德责任承担主体的角度来看，可以说行政道德责任的内容和其他道德责任一样，也是“他律与自律的统一”。他律，指行政道德主体之外的社会公共监督，也就是违反行政道德者要承受公众舆论的批评和谴责以及对其社会评价的降低。自律，指行政道德主体所坚持的一种信念、恪守的一种情操，这种信念与情操保证了行政道德主体具有高度的道德责任感。它使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我实现的美好感受；在没有较好地履行责任的时候，受到的道德与良知的谴责。他律和自律的统一，就能够使行政公务人员自省、自警，以恪守职业道德。

我们可以说，政府的总体责任与行政人员的个体责任是相当一致的，对于公共行政来说，法律制度所规定的责任是被动责任，而积极的责任则是道德责任。与其他责任形式不同的是，道德责任的特点是自觉性和主动性的统一，表现为行政主体对责任的自觉认识以及行为上自愿的选择。行政公务人员只有具备较强的行政道德责任意识，才能在法律对其岗位与责任出现空档的时候，更充分地履行其自身应尽的责任。

3.校车事故事件上政府应该怎么做

多起校车事故发生之后，让我们真切的看到了校车治理的紧迫性。在校车治理上，政府应该做到：

（1）.是加强政府监管。孩子是国家的未来，保护他们的安全就是在保护国家的未来，政府部门要把孩子的安全当做头等大事来抓。在义务教育实现了全免费、高等教育实现了大众化之后，人们对教育的需求自然从基本需要向着优质服务转变。校车理应纳入政府社会公共服务体系的范畴，从根本上扩大教育服务的外延，不应该实行市场化经营和管理。在校车的安全方 7 面，政府应当具有管理意识和责任意识，充当起主导角色，尽快从法律层面明确监管的法理性，确定政府各部门对校车安全的责任和义务。同时，主动出击，加大整治力度，从微观层面杜绝各种安全隐患的存在。

（2）.是加强人大立法。学前教育存在的问题，不仅有校车安全事故，还包括“入学难”、入学贵”、“入学差”以及“小饭桌”卫生等问题。要使学前教育有更好的发展，必须加强立法，加强制度保障。有关部门应启动关于学前教育事业发展问题的调研，并积极创造条件制定《学前教育法》，明确学前教育的责任、领导体制、管理体制、办园体制、办园条件、经费投入、教师责任与权利、待遇等重要法律关系问题，这样才能确保学前教育事业在法律的保障下健康发展。

（3）.是加强人大监督。人大及其常委会作为权力机关，有权利也有义务监督政府的工作。人大及其常委会要认真履行监督职责，加大对中小学幼儿教育、校车安全管理等方面的监督力度，定期开展专题调研，对政府工作中的不足，要积极提出合理化的建议意见，并且对委员审议意见积极跟踪问效。

四．结论

校车承载的是稚嫩的生命，是中国未来社会的希望，而政府作为一个国家的统治机构，是为维护和实现公共利益而存在的，因此政府相关部门必须加大监管力度，确保学生的安全，相关部门也要通力合作，共同探讨一种积极、健康的校车机制，同时政府也应优化教育资源的分配布局，让教育经费能够发挥出最大的效益，争取让校车问题不再是人们心中的“老大难”。让校车能够安全的行驶在道路上，也让祖国的花朵能够延续祖国的未来。

参考文献：

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第四篇：政府与事业单位会计改革

政府与事业单位会计改革

摘要：随着我国国内经济不断发展、事业单位改革不断深入、现行政府与事业单位会计制度已经不适应改革的需要，现行的政府与事业单位会计制度已远远滞后于我国财政管理体制改革和事业单位体制改革的步伐，越来越不适应形势发展的需要，政府与事业单位会计制度改革势在必行。

关键词：事业单位；会计制度；改革 ；政府会计；

一、我国政府会计改革的设想

（一）明确政府会计体系、制定统一规范的政府会计准则

我国一直以来没有区分预算会计和政府会计，根据我国预算会计所具有的特征，我国的预算会计不仅不是政府会计，甚至还不是完全的预算会计，充其量只是反映预算资金流转过程的预算执行会计。

与西方国家的预算会计相比，我国的预算会计还不够完整，与西方国家的政府会计相比，差距更大，可以说我国至今没有真正意义上的政府会计。因此，从预算会计拓展为政府会计，不仅是改变名称的问题，而首先是转变整个预算会计观念的问题。随着我国政府会计的建立和完善，其会计规范必将从制度模式逐步向准则模式转变。因此明确政府会计体系，并制定出一套结构科学、内容完整、先后有序、概念统一的适合我国国情的政府会计准则是政府会计改革的基础。

（二）引入权责发生制会计基础

1.政府会计权责发生制改革总体设计

从世界范围来看，在政府会计领域，推行完全的权责发生制会计的国家还是少数，大多数国家在政府会计改革上都是循序渐进地推行权责发生制会计。借鉴西方国家改革的成功经验，结合我国国情----目前我国正处于发展转型时期，还没有统一的政府会计准则，加之政府会计的财会人员业务素质有待提高，因而，决定了现阶段我国政府会计引入权责发生制的总体设计应该是：初级阶段采用修正的收付实现制基础，即原则上采用收付实现制，对某些特定业务则偏向于采用权责发生制基础。改革中期随着政府会计体系的完善和法律法规的不断健全、规范，扩大权责发生制的会计基础范围，直到最后实行完全统一的权责发生制会计基础。

2.政府会计特定业务权责发生制的改革

（1）固定资产权责发生制会计基础的改革

对固定资产的购置成本进行资本化，并按权责发生制原则和持续经营的假设进行分期确认和分摊固定资产的成本，建立计提固定资产折旧制度，设置“累计折旧”科目，作为“固定资产”的备抵科目，同时，在资产负债表中的“固定资产”项目下，增设“固定资产原值”、“累计折旧”和“固定资产净值”项目，以反映固定资产的新旧程度。这样才能在成本中体现出固定资产的损耗程度及现有的生产能力，同时保留在账面上的一些完全失去使用价值或早已不存在的固定资产能够得以及时处理，从而使固定资产账实相符。

（2）社会保障权责发生制会计基础的改革

对于政府财政总预算会计，政府财政应按权责发生制预算要求、社会保障需求本期应分担的经济责任列入支出预算；预算单位对未来社会保障需求应负担的经济责任，应按权责发生制原则列报当年支出。

（3）长期负债权责发生制会计基础的改革

对政府长期负债的会计核算方面，建议对直接债务和或有债务分别处理。对直接长期债务，如：政府直接借入的各类债务等，建立还贷准备金，核算分摊的长期债务，并按权责发生制的原则，对利息进行分期核算，从而防范和化解财政风险，并全面反映政府财政债务的真实情况；对或有债务，如：政府提供担保的债务等，参照企业或有负债处理原则，增设“预计负债”科目核算，并按权责发生制原则确认“预计负债”并在报表中列支。

（三）扩大政府会计核算内容、完善财务报告体系

目前，政府的财务受托责任问题，已日渐引起有关方面的注意，政府是一个社会管理机构，同时也是一个经济实体，承担着人民交付的财务管理职责。为了与我国财政体制改革相适应，应在引入权责发生制的基础上，扩大政府会计核算内容、完善财务报告体系，如：增加长期资产和长期负债的核算内容，并提供实际执行与计划、预算比较信息，并通过财务报表附注提供大量重要财务信息（如或有负债的说明等），以便对政府业绩进行正确的界定和评价。

二、现行事业单位现行会计制度的改进

1.科学实现全面成本核算

现行制度下，事业单位对非经营性业务采用收付实现制，不进行成本核算。由于不计算成本，难以对非经营性业务进行正确的资金使用绩效评价与考核。这不仅不利于事业单位的内部管理和国家预算资金的有效使用，而且容易造成国有资产的流失。另外，由于对非经营性业务和经营性业务缺乏统一的要求和规则，成本核算的方法和标准随意性较大，即使部分单位进行了内部成本核算，成本信息也不具有可比性，难以反映各项业务实际成本的发生情况。因此，应考虑在事业单位会计中进行全面的成本核算。

2.建立完整的会计报告体系

事业单位的财务会计报告可借鉴企业的财务报告体系，至少应包括会计报表和会计报表附注，强调会计报表附注的作用，对关键项目作出说明。对外报送的会计报表应包括资产负债表、业务活动表、预算收支总表、基本建设投资表、国有资产情况表。这样，事业单位会计报告形成一个完整的系统，能更好地满足会计信息使用者的需要，也有助于事业单位会计人员建立资产负债表观的会计理念。将现金流量表纳入事业单位财务报表体系，以动态地反映其未来的现金流量，这是国际通行的惯例，也是与企业会计制度和民间非营利组织会计制度统一的需要。同时建议，将资产负债表中的收入与支出项目删除，以“资产=负债+净资产”为编制依据，以全面反映事业单位的财务状况，维护债权人利益，防止国有资产流失。

3.适当引入权责发生制

这是因为，长期以来，我国收付实现制下的预算会计核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素。而权责发生制会计信息包括主体控制的经济资源信息、从事经营的成本或提供产品和服务成本的相关信息、用于评价经济主体财务状况及其变化以及经济主体经营活动及效率性的有用信息。因此，适当引入修正的权责发生制，能更好地反映政府部门受托责任的改选履行情况，大大提高事业单位会计信息的质量和决策相关性。

对事业单位结余进行改进

事业单位的净资产是指资产减去负债的差额。将负债列入净资产核算，显然是不合适的。所以，建议取消“专用基金”科目下的“福利基金”“医疗基金”“住房基金”等科目，将专项资金列入“其他应付款”科目核算。同时：增设“结余”要素；月末将各账户余额对应结转到“结余”账户，正确反映非营利组织增收节支的结果和运用资金的成绩；增加提取固定资产折旧内容的核算和反映；为适应国库集中收入的需要，调整财政补助收入和事业支出的核算内容，以及时反映事业单位资金运作方式的变化；为适应政府采购的需要，调整采购业务的核算程序，以全面反映事业单位不同来源资金进行采购的内容和程序。

会计报表中增加现金流量表

目前企业单位会计核算的基础是权责发生制，用现金流量表动态地反映企业在未来会计期间获得现金流量的能力。现金流量表作为企业管理部门编制现金预算的依据，已经成为企业的三大会计报表之一；而事业单位会计核算基础是收付实现制，因此没有规定编制现金流量表。随着事业单位将核算基础改为权责发生制，就需要编制现金流量表，以便动态地反映其未来的现金流量，同时也是与企业会计制度和民间非营利组织会计制度统一的需要。

第五篇：政府内部治理与服务型政府建设

政府内部治理与服务型政府建设

马宝成公共治理的基本特征在于：一是治理主体多元化。治理主体不是只有政府这个公共权力中心，除政府外，还有非政府组织、社会成员个人等分别致力于种种社会和经济问题的解决。二是公共治理强调各主体之间的对话与协作，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的公共治理体系，突出自身的民主特征。三是对政府的角色重新定位。尽管治理主体是多元的，但是政府在各种治理主体中充当元治理的角色，对公共治理的成效具有关键作用。从这些基本特征来看，相比其他的治理主体，政府在公共治理中是一个关键性角色，具有非常重要的作用。

从政府这一治理主体看，在中国的公共治理中，政府管理和自身建设仍然存在着一些与社会主义市场经济不相适应的问题，如政府职能转变滞后，在行政审批领域，政府管的过多、过细的现象仍然存在，政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职能交叉、职责不清、推委扯皮，管理方式落后，行政效率不高的问题；一些关系到群众切身利益的问题没有得到根本解决，形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出的问题；腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重等问题。这些问题如果处理不好，将会长期制约和影响我国经济社会的进一步发展，迫切需要我们从政府内部治理着手，加大政府自身改革和建设的力度。

服务型政府是近几年行政管理体制改革领域的一个热门话题，在一定程度上是针对行政管理体制存在的上述突出问题提出来的，其基本内涵是指政府由原来的控制者/管理者转变为服务者，政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以提供服务为要务。这与公共治理的基本特征是相一致的。在公共治理的实现过程中，服务型政府建设的作用举足轻重。政府除了要处理好与其他治理主体的关系外，还要做好政府内部的自身治理，建设高效、有力的政府，这是建设服务型政府、实现有效公共治理的重要基础。从当前加快行政管理体制改革、建设服务型政府的重点工作来看，笔者以为，政府内部治理的核心内容应该主要包括以下几个主要问题。

一是要改进政府的公共政策制定系统，优化公共政策制定过程。这是当前行政管理体制改革重点强调的一个重要问题，主要内容就是完善政府科学民主决策机制，不断提高政府决策的科学化、民主化水平。服务型政府要求政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定。政府决策的科学化、民主化的目的就是使公共政策能够符合或贴近社会和民众意愿和需求的重要保证。政府科学民主决策机制主要包括政府决策的程序化机制、政府决策的制约机制、政府决策的咨询机制、政府决策的责任机制以及政府决策的纠错机制。从当前政府自身建设的具体实践和未来发展看，真正实现政府决策的科学化、民主化，需要处理好以下重要问题：如建立决策事项的预告制度、重大事项的社会公示制度和公开听政制度；完善重大决策的规则和程序，使政府决策行为得到规范；建立健全政府决策问责制度，保证政府决策的正确和有效；进一步健全完善行政权力监督机制；规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任；等等。通过这些制度，保证政府的公共政策能够真正代表民众利益，维护社会公平和正义。

二是推进政府绩效管理制度和实行政问责制度。从西方国家行政改革的成功经验来看，绩效管理和行政问责是一种行之有效的治理方式和工具。政府绩效管理制度和行政问责制度的目的就是保证政府管理向着公共治理的既定目标努力。政府绩效管理制度对于服务型政府建设的意义表现在几个方面：一是在绩效评估的指标体系设计上，充分考虑政府公共服务职能的内容；二是使社会组织和民众成为评估主体，积极参与政府公共服务绩效评价的过程；三是对于既定的政府公共服务职能履行展开实行监督，保证政府公共管理职能真正落实。在我国，政府绩效管理制度已被列为深化行政管理体制改革的重要内容，已被越来越多的地方政府应用到自身的管理中。但是，从实际情况看，目前政府绩效管理仍然是政府内部治理的薄弱环节。从一些地方的成功经验和中央政府的有关部署来看，政府绩效管理的未来重点工作应该关注和解决以下主要问题：明确政府绩效评估主体、方法和程序；形成科学合理的政府绩效评估指标体系，主要涵盖贯彻落实党的路线方针政策和国家法律法规的情况、经济社会发展目标的实现状况、公共服务水平、可持续发展状况、社会和谐稳定、廉政勤政情况；坚持政府绩效评估的科学性、公正性、准确性和有效性，尤其要引入民主机制，保证公民在评估中的主体地位得到落实。

行政问责制度是健全政府责任体系的重要内容，对于政府正确履行公共服务职能具有重要作用。为适应贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的形势需要，在建设服务型政府的过程中，未来的行政管理体制改革，要把公共服务作为行政问责的重要内容。在具体实施过程中，要确立并坚持权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必纠的行政问责原则；规范行政问责的主体、可体、方式、内容和程序，逐步明确行政首长和有关人员的政治责任、法律责任和行政责任；建立严格规范的行政责任追究制度，使得政府决策失误、行政不作为和行政乱作为能够得到及时有效的严肃查处。这些具体措施的落实，能够从实质上提升政府内部自身治理成效和水平。

三是完善政务公开制度。政务公开是民众政治参与的重要前提，没有政务公开，社会成员就没有对政府管理事务的知情权，也就不可能形成一种真正的较高水平的民众政治参与，实现真正意义的公共治理。因此，政务公开制度是加强政府自身建设、提升政府内部治理水平的重要举措。从以往的具体实践看，我们在政务公开方面取得了很大进步，如政务公开的范围、内容逐步扩大，初步实现了政务公开的法制化，等等。今后，在建设服务型政府过程中，要进一步完善政务公开制度，使之真正成为加强政府自身建设和提升政府内部治理水平的重要措施，重点应该着眼于以下工作：贯彻落实《政府信息公开条例》，进一步扩大政务公开的范围，严格规范政务公开的内容和形式；不断强化政务公开监督机制，逐步建立多主体、多渠道、多层次的政务公开监督网络；把政务公开与行政审批制度改革、财政体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招投标制度改革和扩大基层民主能够有机结合起来，整体推进，真正形成综合效应。

四是推进电子政务建设。电子政务对于公共治理产生了深远影响，已经成为政府认同的有效治理手段。从政府内部治理看，电子政务成为政府了解民意、沟通民情、消除民怨、吸取民智的重要平台，对政府治理理念、政府运作程序、政府内部治理结构和政府治理方式都产生了重大影响。截至2008年底，中央部委政府网站的普及率达到了96.1%，省市政府网站普及率为100%，地市级的普及率为99.1%。从社会来看，截至2008年底，中国网民数量达到2.9亿，网民规模居世界第一位。网络民主已经成为社会、民众影响政府公共政策制定的重要手段。由此看来，电子政务已经成为一种崭新的政府管理方式。但是，我国电子政务起步比较晚，还存在“重电子、轻政务”的自我服务困局以及“电子”、“服务”两张皮的问题。在未来的电子政务发展中，我们必须克服当前存在的这些我提，吸引更多民众参与到电子政务中来，有效发挥电子政务在社会管理、公共服务方面的作用，使之真正成为提高政府内部治理水平、加强服务型政府建设的重要平台。

五是加强廉政建设。廉政建设是政府自身建设的重要内容，其成效如何直接影响政府内部治理状况。当前，腐败现象没有得到有效的遏制，正在成为社会民众反映强烈的突出问题。针对这一严峻形势，我们加大了反腐败的力度，采取了从源头上治理的综合性举措，即制定党内监督条例，制定党内纪律处分条例，对中央部委的纪检监察实行垂直管理，对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的。但是仍然不能有效遏制住腐败在一些地方蔓延，从最近一段时期查处的四起省部级干部腐败案件，我们可以看到廉政建设和治理

腐败的严峻形势。对此，深化行政管理体制改革必须高度关注廉政建设，从政府内部治理和建设服务型政府的角度看，通过一定的渠道和方式，让社会和民众参与到廉政建设中来，发挥他们在反腐倡廉中的作用，是未来廉政建设的重点方向，也是实现公共治理的内在要求。