我国刑辩律师的执业困境分析与改善路径

第一篇：我国刑辩律师的执业困境分析与改善路径

我国刑辩律师的执业困境分析与改善路径

摘 要：刑事辩护制度在一定程度上反应了一个国家法治程度的水平，其价值在于对人权和民主思想的尊重与保障，由于多方面的原因，我国刑事辩护律师的执业环境令人堪忧，主要表现在刑事辩护过程中律师的会见难、调查取证难以及阅卷难等问题，严重阻碍了律师在刑事辩护中发挥的作用，因此，对导致刑辩律师执业困境的原因进行剖析，并针对性地提出了解决该困境的途径就显得尤为重要了。

关键词：刑事辩护；律师；会见权；调查取证权；阅卷权近日，继”李庄案”之后，”北海事件”中的四律师”伪证罪”再次引起了国内外的广泛关注，四名律师因替犯罪嫌疑人刑事辩护涉嫌”辩护人伪证罪”而被逮捕，逮捕人数之多为全国首次。从”李庄案”到”北海四律师案”，律师的执业环境令人堪忧。自律师制度恢复以来，中国的律师业有了很大的发展，但在改革转轨中确实存在一些不利于律师业甚至制约律师业健康发展的因素，如律师辩护的风险大，回报少，辩护难，律师调查取证权的缺失、个别司法机关的执法不公效率低下对律师业的制约等。

一、问题的展现

2011年1月28日，北海四名律师杨在新、杨忠汉、罗思方、梁武诚在代理一起故意伤害案的过程中因教唆、引诱当事人和证人作伪证，妨碍了司法机关的正常办案，已涉嫌辩护人妨害作证罪。6月13日，北海市公安局依法对杨在新、杨忠汉、罗思方、梁武诚四人

实施拘传。同日，对杨在新、杨忠汉依法实施刑事拘留，对罗思方、梁武诚两人实施监视居住。6月29日，杨在新律师被逮捕，其他三名律师取保候审而释放。由于证据不足，指控四律师伪证罪罪名不能成立，经多次延期审理，本案已于11月14日庭审完毕，暂未宣判。

据不完全统计，新刑事诉讼法实施后几年里，有百余名律师因从事刑事业务而锒铛入狱，蒙冤受屈，事后又证明大部分人是被冤枉的，是受到了职业报复。[1]据全国律师协会刑辩委员会秘书长韩嘉毅介绍，在西部某省，法院刑事案件快速增加，2008年为12235件，2009年为12887件，2010年为13547件。而律师办理刑事案件的数量却逐年减少。调查发现，这个省刑事案件的代理率为12%。即100个刑事案件当事人中只有12人聘请了律师。究其原因在于，刑事辩护律师在执业过程中，风险太大且回报小，辩护难度大且作用小，甚至在执业过程中，人身权利将受到侵害，得不到应有的保障。

（一）会见犯罪嫌疑人难

2008年6月1日起施行的新《律师法》第三十三条规定：”犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。然后，实践中却不容乐观，律师在代理刑事案件要求会见当事人时经常被监听，或者不合理地限制

律师会见当事人的时间和次数，或者以各种理由为借口，直接剥夺律师会见的权利，甚至有的要求律师安检，反复搜身，最后像对待犯人一样抽下腰带提着裤子接受检查，最终未能会见。

（二）调查取证难

调查取证权时法律赋予律师的核心权力之一，对于律师正常的开展辩护工作和维护当事人的合法权益具有重大意义。根据《刑事诉讼法》第45条规定：”人民法院，人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调查取证。有关单位和个人应当如实提供证据，对于涉及国家秘密的证据，应当保密。凡是伪造证据、隐匿证据或毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律的追究。”《刑事诉讼法》第37条又规定： “辩护律师经证人或其他单位和个人同意，可以向他们收集与本案相关的材料，或者经被害人或其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。”对比上述法条可以发现，辩护律师只有经过被害人或其近亲属、被害人提供的证人同意才可以调查取证，而法院、检察院和公安机关向个人和单位调查取证，个人和单位必须予以配合。由于相关单位和证人担心受到牵累，不愿意向律师提供证据，辩护律师又没有要求其提供证据的强制力，致使辩护律师的调查取证权无法得到切实的保障。

（三）阅卷难

《刑事诉讼法》第38条规定，”辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材

料。”辩护律师只有在人民检察院审查起诉之日起，才能对本案所指控的犯罪事实的材料进行查阅、摘抄、复制，而在侦查阶段，辩护律师没有权力进行对相关材料进行查阅、摘抄、复制的权力，在实践中，公诉机关仅仅只是有选择地向法院提交不利于被告人的证据材料，律师常常看到的也只是一些程序性的诉讼文书，即使进入了审判阶段，所接触的也只是一些证据目录、证人名单和主要证据的复印件，其他的重要证据材料很难见到，再加上取证方面的困难，辩护律师更加无法客观、全面地了解案情，而影响了辩护意见的真实性。

二、刑辩律师执业困境的原因

刑事辩护是律师最基础、最传统的业务。从词源看，”刑事”和”辩护”有不同的来源，”辩护”又早于”刑事”。从历史上考察，辩护可以追溯到古希腊。[2]我国古代没有律师制度，我国现代的律师制度是清末伴随着帝国主义列强的入侵而进入中国社会的。由于律师制度对于中国社会来说是舶来品。在中国建成法治社会之前，律师制度在几度兴废，始终水土不服。在1949年中华人民共和国成立以后，中国律师制度完全被取消。1979年以后，随着我国法制的重构，律师制度也得以恢复，刑事辩护就是律师制度恢复以后从事的主要职能。随着1996年我国刑事诉讼法的修改，我国律师的刑事辩护职能有所强化，但在现实中律师辩护制度仍然困难重重。[3]可以说，我国刑事辩护制度可谓是先天不足，后天畸形，究其原因，有以下几个方面的原因：

（一）从历史上看，民主意识不强

从历史上考察，辩护可以追溯到古希腊，古希腊也出现了许多辩论家，这与当时古希腊浓厚的民主意识有关，”我国学者在描述古希腊刑事辩护制度的产生时指出：刑事辩护制度之所以发轫于古希腊，与当地发达的民主意识和浓厚的辩论空气密不可分。”[4]中国古代社会由于长期处于封建社会，民众处于被统治地位，行政权和司法权的高度合一，司法权由行政机关行使，一般由地方的行政长官兼任，由于长期处于封建统治社会，中国古代社会难以形成民主意识和人权思想。没有民主、人权思想做保障，难以形成与官方相抗衡的辩护制度。

（二）从立法上看，立法存在重大不合理与缺失之处

我国《刑事诉讼》和《律师法》都规定了律师在辩护过程中依法享有会见权、调查取证权以及阅卷权。然而”《刑事诉讼法》和《律师法》对律师的调查取证权作了不适当的限制，使得律师的调查取证权实际上成为一种不完整的、非独立的权利。如刑诉法第37条规定律师对证人或其他有关单位或个人调查取证，需经证人及有关单位或个人同意方可进行，以至于证人或其他有关单位或个人不同意，律师就无法取证。各被害人及其近亲属取证更需得他们和司法机关的双重同意方可进行，因而导致律师取证举步维艰。”[5]此外，我国立法制度上存在重大缺陷，制度设计不完善，对于违反《刑事诉讼法》和《律师法》侵害律师执业权利的行为没有保障性措施，一旦遇到司法机关的阻碍时，律师所享有的权力得不到应有的保

障，形同虚设。根据《刑法》 第306条的规定,在刑事诉讼中,辩护人、诉讼代理人不得引诱证人违背事实改变证言或者作伪证，否则,就构成妨害作证罪。但是,何为’引诱’,法律并未作详细界定。如果律师调查证人时,证人改变了以前的证言 ,这是否属于’引诱’。”[6]对于是否属于”引诱”完全取决于检查机关的认定，只要证人的证言发生改变，就可认定律师对证人进行了”引诱”，从而认定律师涉嫌引诱证人作伪证，对律师进行职业报复，这种立法制度使得”辩护人伪造证据、妨害作证罪仍是律师头上的达摩克利斯之剑”[7]。

（三）司法机关不严格依法办案，导致律师辩护难

根据我国刑事诉讼理论，控辩审三方独立，法院保持中立地位，控诉方和辩护方诉讼地位平等。然而，司法实践中司法机关作为对犯罪行为的控诉机关，代表着国家行使控诉权，处于刑事诉讼的主导地位，辩护律师接受被告人的委托，为了维护当事人的利益，代表被告人参加诉讼，在诉讼中处于支配地位。司法机关本身素质不高，执法能力不强，不严格依法依程序办案，常常会出现执法违法等现象，办案人员将律师视为”异己力量”，对于律师的正常诉求进行无理的干涉，对其辩护意见也不予采纳。受我国传统文化的影响，”官本位”思想依然浓重，办案人员对于律师有一种优越感，对于律师的工作不尊重，甚至故意为难律师，导致辩护律师难以正常的开展工作。

三、刑辩律师执业困境的改善路径

刑事辩护制度在一定程度上反应了一个国家法治程度的水平，体现了一个国家对人权和民主意识的尊重与敬畏，因此，完善我国的刑事辩护制度，对于保障人权和发扬民主具有重大意义。

（一）完善相关立法，保障律师执业权利。

《刑事诉讼法》中对于辩护律师会见权、调查取证权及阅卷权进行了不合理的限制，限制了律师在辩护过程中发挥作用，应对这些不合理之处进行必要的修改，扩大律师会见权、调查取证权及阅卷权时，应当严格依法保障律师的会见权、调查取证权及阅卷权，以确保律师全面、客观地了解案情，提出针对性强的辩护意见，使法官兼听则明，查明案件事实真相，做到定性准确、量刑适当。《刑法》第306条规定了”辩护人、毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪，使得刑事辩护律师在代理、辩护案件时明哲保身、裹足不前。于是,律师们只能在检方提供的现有的证据材料之中寻找漏洞 ,组织辩护，[8]使得辩护律师难以组织有效地辩护，因此，有学者主张废除这种带有职业歧视性的规定，已更好地发挥律师在刑事辩护过程中的作用，笔者认为，在我国目前律师们素质良莠不齐的司法环境下，还不适宜废除该规定，但应用司法解释的形式对本罪的构成要件进行限定，明确”引诱”“威胁”、故意内容等的具体含义，避免法律用语的模糊，使律师受到不公正的待遇。”最后，立法上还应完善强制证人出庭作证和证人权利保障相关配套等制度”。[9]

（二）转变执法观念，严格依法依程序办案。

司法人员在办理案件中不严格依法、依程序办案是导致律师难以开展工作的重要原因，要改善辩护律师的执业困境，必须加强思想教育，严格依法办案，改变形成已久的”重实体，轻程序”的观点，必须坚持实体程序并重的思维模式，在办案过程中重视程序公正的作用，消除群众对司法不公的疑惑，树立正确的办案观念，全面的提高司法人员的办案素质。改变浓重的”官本位”思想，正确认识律师在刑事诉讼过程中的作用。对于司法人员违反《刑事诉讼法》、《律师法》以及其他相关法律法规的规定的行为，一律调离工作岗位，严格依纪依法追究责任，决不姑息迁就，其中构成犯罪的，追究其刑事责任。

（三）提高律师执业能力和执业素养

律师的执业能力关系到刑事辩护作用大小和质量好坏，律师应努力学习，掌握认识研究能力、法律思维能力、表达能力和合作能力等基本的职业技能，法律知识是法律技能的基础，但仅仅是基础。必须实现从法律知识到法律技能的跨越，以法律技能实现法律知识能量的释放，真正实现法律知识的价值。因此，必须建设一支职业能力强、富有使命感的律师队伍，通过律师的努力，与司法人员和当事人进行有效地沟通，消除司法人员对律师的抵触心理和当事人的疑惑心理，以更好地维护当事人的合法权益。同时，律师应认真培养诚信、谦虚、勤奋、认真品质，恪守职业操守，信奉法律至上，时刻保持一颗谦虚的胸怀，勤于学习，坚持认真的工作态度，追求司法公正的梦想，为实现司法公正独立做出自己的贡献。

参考文献：

[1] 李贵芳.刑事辩护指南[m].吉林.吉林人民出版社,2003，1.[2] 同上注

[3] 陈兴良.刑事法治视野中的辩护权[j].法学,2004(1):5 [4] 同上注

[5] 蔡新文、刘德宏.律师辩护难的现状、原因及对策[j].安徽农业大学学报,2000.(9):10.[6] 孙万怀.从李庄案看辩护人伪造证据、妨害作证罪的认定[j].法学,2010(4):7.[7] 同上注

[8] 刑辫律师的惑与祸 执业困境渐落端倪 [n].上海法治报,2010-03-29（10）.

第二篇：我国行政问责制的困境与路径优化

我国行政问责制的困境与路径优化

摘要：在非典危机中启动的问责制，已从非常时期的非常措施走向了制度化的轨道，“可问责政府”的理念将在中国的行政改革中得到全面推行，问责正在成为中国新一轮政治改革的亮点；推行行政问责制无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府、优化公务员队伍、密切干群关系、提高党的执政能力，都具有积极的作用，有着广泛的影响和意义。

关键词：行政问责制；困境；路径优化

行政问责肇始于“非典”肆虐的公共卫生危机。而2008年以来，全国又掀起了新一轮的“问责风暴”。因山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龙江鹤岗煤矿大火、深圳龙岗特大火灾和河南登封矿难等严重社会公共安全事件，一大批官员被追究责任。目前我国社会各界对问责制的认识极其混乱，存在泛化、滥化、简单化的倾向，问责制似乎成了一个包罗万象的责任体系。本文试图从我国行政问责内涵及本质特征出发，发掘我国行政问责制推进过程中存在的问题及根源，探寻我国行政问责制的路径选择，以期对我国构建科学合理的行政问责制度有所裨益。

一、行政问责制的内涵及其本质特点

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种制度规范。行政问责制是把对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使决策、执行者都要承担相应的责任；把原有的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重教育约束机制，把惩前和毖后有效地结合起来，是把社会监督制度化，使监督主体在行使问责制度时，能做到有章可循、有法可依，督促政府工作人员更好地履行职责，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，在行政制度上保证对权力的制约和监督。

二、行政问责制在实践中的困境分析

1．中国的政治文化传统及特有的政治生态影响行政问责制的发展

中国在历史上是一个人治传统浓厚的国家，封建意识在政治生活中根深蒂固，人们对权力的本原缺乏清晰正确的认识

在此种政治生态环境下，我国的行政问责还无

法进入制度化、法治化轨道。行政问责确切地说还

停留在权力问责而非制度问责的阶段。

2．权责不清、异体问责不到位问题直接影响问

责效果

科学的问责制度是以清晰的权、责、利为前提的。权责不清晰，行政问责将无从着手。由于历史

原因，我国各级政府和政府部门之间有些职责不清

晰、权限不明确，在追究责任时相关部门互相推诿，以至出现谁都有责任，谁又都没责任的情况。特别

是在问责过程中，被问责的官员具体应该承担什么

责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他

责任，以及党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，时常很难下结论。历次行政体制

改革都在解决这一问题，但至今效果不明显，这使

行政问责在一开始就陷入困境。

3．行政问责的范围不明确、程序不规范，制约

行政问责的发展

行政问责的范围是指行政问责对象的行为或

方式受到责任追究的范围。我国目前行政问责的范围仍然存在着很大的不确定性，表现在问责还停

留在事后的处理和惩戒上，发生了事故引起中央高

度关注，问责才能启动。而诸如决策失误、行政不

作为、用人失察等问题还提不上问责日程，这与国

际社会普遍推行的行政问责相比，范围显然过于狭

窄。

三、行政问责制在实践中的路径选择

1．由“权力问责”向“制度问责“转变

从2003年启动行政问责以来，一系列问责事件始

终停留在：出现问题——领导批示——成立临时调

查机构——严肃处理这一公式内。这

种“权力问责”从表面上看是起到了一定的问责作

用，但从根本上违背了宪政原则。因此，中国的行政问

责要走向民主化、制度化轨道，必须实现从“权力

问责”向“制度问责”的转变。这首先要求政府官

员树立如下理念：一是政府公共性理念。二是权责一致理念。三是依法问责的理念。

2．由“同体问责”向“异体问责”转变

在我国现行的行政管理体制下，通常是由上级

追究下级的责任、领导追究其下属的责任，这种问

责只能叫同体问责，而不是真正

意义上的民主问责。这就需要建立和完善“异体

问责”制。从目前我国的现行体制安排来看，启动

各级人民代表大会常委会对政府官员的问责，是一

条比较有效的途径。除此之外，还应该提倡问责主体多元化，要 追究行政违宪或违法行为责任时，应适时启动司法

问责；要追究侵害公民利益和公共利益的行为责任 时，应启动公众问责，同时，应鼓励各民主党派、新 闻媒体在行政问责中发挥作用。要实现真正意义 上的“异体问责”，关键的一条是政务公开，权力透 明，实行阳光行政。

3．由“过错问责”向“绩效问责”转变

“绩效问责”是行政问责的一种新形式，它通

过对政府绩效的考察，对未达到绩效目标的政府组 织及其公务人员追究相应的责任，是行政问责的深 化和发展。“绩效问责”把问责制与政府绩效相结 合，对政府行为具有激励和约束的双重功能。

4．由“风暴问责”向“常规问责”转变

我国的行政问责目前还停留在“风暴问责”阶

段。也就是说，出了问题才启动问责机制，而平时 偃旗息鼓。而真正意义上的行政问责，应该有一整 套的常规问责机制，这套机制时刻处在运行当中。由此，我国的“风暴问

责”必须向“常规问责”转变。建立起一

套具有法律效力的问责程序，用以规范问责的顺

序、方式、手段和步骤。任何问责从启动到听证、裁 决及救济都在严格的程序下进行，从而避免问责成 为临时性决策甚至一时一地的个别人活动，使国家 的公共权力不再是游离于责任与法律之外的强权，而是受到严格约束的一种力量。

第三篇：【刑辩律师出庭语言的规范化与职业化指引】

【刑辩律师出庭语言的规范化与职业化指引】

对一名律师、一名刑辩律师、一名刑辩出庭律师，语言的职业化和规范化是决定你成败的关键，更是决定案件庭审效果的关键!本指引系作者在多年的刑辩工作实践中摸索总结而来，也是卓安所刑辩律师系列规范化指引之一。你为你的当事人努力了多少，他又能从中获益多少?法官从中衡量你对他尊重多少?检察官对你诚服多少?你在其中提升多少?在此一搏!

“权利的争取”指引

1、“审判长，辩护人建议去除被告人的囚服和械具。”新刑诉法实施以来，从无罪推定原则、尊重被告人人格尊严考虑，部分法院法官会主动让法警去除被告人的囚服和械具，但还是有部分法官没有这样做，此时，辩护人可以提出前述建议。

2、“审判长，辩护人认为本院对该案没有管辖权，要求将该案移送XXX人民法院审理，若法庭坚持开庭审理，我尊重法庭的决定，但请书记员将我的意见记入笔录。”主要针对庭前已提出管辖权异议，但法院不予理会的情况，一般一开庭就要举手示意发言。

3、“审判长，辩护人认为本案不公开(或公开)审理不符合法律的规定，因此要求本案公开(或不公开)审理(并说明理由)。”主要针对除国家秘密、个人隐私、商业秘密(当事人申请)外(内)的案件。

4、“审判长，辩护人申请XXX回避”(并说明理由)或“不申请回避。”主要针对合议庭组成人员、公诉人、书记员、鉴定人、翻译人员的回避。审判人员的回避由院长决定，公诉人的回避由检察长决定，书记员、鉴定人、翻译人员的回避由院长决定。对驳回申请回避的决定，可以申请复议一次。同时，根据《最高人民法关于司法公开的六项规定》，可要求公开独任审判员、合议庭成员、审判委员会委员的基本情况，以便切实实行回避权。

5、“审判长，辩护人对公诉机关的指控事实有异议。”当公诉人宣读完起诉书，问被告人对指控的事实有无异议时，被告人回答无异议，但辩护人又有异议而审判长又不询问律师意见的情况。

发问阶段[ 交叉讯(询)问 ]指引

6、“反对，审判长(举手)，由于被告人在侦查机关先后进行过XXX次供述，无法了解公诉人的提问究竟是针对哪次供述提出的问题，请公诉人将问题直接化、具体化。”主要针对公诉人在问具体问题前的问话：被告人XXX，你在侦查机关作出的所有供述是否属实?

7、“反对，审判长(举手)，公诉人威胁、恐吓我的当事人。”主要针对公诉人在发问前或发问中常说，XXX，今天是你最后一次机会，若不如实供述，仍然是之前的态度的话，我将建议法庭对你从重量刑之类的话(非常严厉、声音大、语气重)。

8、“反对，审判长(举手)，反对公诉人问这个问题，因为这个问题与本案事实无关。”主要针对公诉人问与案件无关的问题，如：故意伤害案件中，公诉人问被告人父母的年龄、身体状况等(容易引起其情绪波动)。

9、“反对，审判长(举手)，刚才公诉人的发问带有明显的诱导性。”主要针对公诉人发问诱导被告人、或暗示或提示其作出某种回答。何为诱导?法律没有明确的界定，辩护人只能根据案件的具体情况来进行判断。

10、“反对，审判长(举手)，刚才公诉人的言语有损我当事人的人格尊严。”如公诉人说，你简直就是社会的垃圾、人渣等。

11、“反对，审判长(举手)，反对公诉人边发问边举证(间问间证)。”主要针对被告人对公诉人的回答与其笔录不一致时，公诉人马上就说你在某年某月某日在哪的笔录可不是这样的，并宣读。

12、“反对，审判长(举手)，公诉人刚才向被告人XXX披露了庭审中的信息。”如公诉人问第四被告人：刚才第二被告人说是你让他去购买的砍刀，是不是?

13、“反对，审判长(举手)，公诉人刚才的发问，是一个复合式问题，无论我的当事人如何回答，都会得到公诉人想要的另一个结果。”如公诉人问：你是何时停止了对张三的伤害?你是什么时候停止了对张三的非法拘禁?表面上问的是时间，无论如何回答，实际上都承认了伤害行为、非法拘禁行为。

14、“好，我尊重审判长的决定。”指辩护人在反对公诉人时，审判长口头表示反对无效时;或者辩护人发问时，公诉人反对，法庭认为反对有效时，辩护人要听从法庭的指挥，不能与审判长争论。

15、“审判长，我再重申一下我的反对(发问)理由。”指辩护人反对后，审判长一时难以决定，或者审判长假装没听见或者不予理会辩护人。此时，辩护人就要再详细地阐述反对(发问)的理由。

16、“被告人XXX，我作为你的辩护人依法维护你的合法权益，现在就本案相关事实依法对你发问，希望你如实陈述，请问你听清楚了吗?”针对律师自己的当事人，发问前的告知。

17、“被告人XXX，我是第XX被告XXX的律师，现就本案的事实对你发问，请你如实地回答，听清楚了吗?”针对同案犯被告发问前的告知。

18、“审判长，辩护人问的这个问题与本案有关，请允许我问完。”主要指辩护人对一组问题发问时，前面一两个问题看似无关，实际是有关联的，此时公诉人对前面的问题提出反对时，辩护人为了发问的顺利进行，要向法庭作好解释工作。

19、“审判长，辩护人暂时发问到此。”第一轮发问完以后，向法庭示明。

20、“审判长，辩护人要求继续发问。”指公诉人再次发问完后或者审判人员发问完以后，辩护人有新的问题需要继续发问的情况。

21、“好，请书记员将这个问题记入笔录。”当辩护人的观点与公诉人或审判人员的观点发生较激烈冲撞的时候。

22、“审判长，辩护人申请休庭几分钟。”在庭审过程中，遇突发情况，辩护人要争取时间处理或要与被告人简单沟通的情况。如被告人当庭认罪，庭前不认罪又同意辩护人作无罪辩护的情形。

23、“审判长，庭前辩护人已申请了证人XXX出庭作证，现在请法庭传证人XXX到庭(简要说明证明的目的)。”庭前已申请证人出庭并被法院许可的。

24、“证人XXX，我是被告人XXX的律师，现就本案中你知道的、看到的或听到的情况如实回答本辩护人的提问，作伪证是要承担法律责任的，听清楚了吗?”审判长问明证人的基本情况并在保证书上签字后，首先由辩护人发问。(其他与对被告人发问相同)

25、“审判长，被告人XX与被告人XXX(证人)陈述不一致，请允许双方到庭对质。”主要是指同案有多个被告人相互之间对同一个问题陈述不一致，或者被告人与证人之间陈述不一致，有必要对质的情况。

举证、质证阶段指引

26、“审判长，辩护人要求公诉人一证一质。”若案情重大、复杂，当公诉人打包出示证据的时候，辩护人可要求公诉人一证一质。

27、“审判长，辩护人对该证据还有意见(举手示意)。”很多时候，当辩护人质证完毕后，公诉人会针对辩护人的质证意见进行回击，或者审判长会问公诉人对质证意见有无新的意见。当公诉人回应完后，审判长一般不会给辩护人第二次质证的机会，此时我们辩护人就可以要求发表新的质证意见。

28、“辩护人认为，该份证据不具有真实性(说明理由)。”如受害人的陈述本身前后矛盾，与被告人、多名证人的陈述矛盾，与其他客观证据矛盾;再如某小山村故意杀人案中，证人说某月初或月未的晚上，皓月当空，亲眼看见被告人用木棒打死了张三。

29、“辩护人认为，该份证据不具有合法性(说明理由)。”如辩认笔录是承办案件的警察指着5号照片问辩认人，而不是让其从多张照片中找出5号照片;再如讯(询)问笔录是由一个警察(或协警)作出。

30、“辩护人认为，该份证据不具有关联性(说明理由)。”如证人说被告人前二年与某某人打过架并致对方轻伤，以证明现在张三的伤就是被告人造成的。再如警察在制毒现场，暂扣了两包毒品，只对A包作了成分鉴定和含量鉴定，证明B包的成分、含量与A包相同。

31、“辩护人认为，该证据没有证明力(说明理由)。”如证人与受害人系夫妻关系，作笔录的时间比受害人作笔录时间晚10天，夫妻之间有充足的时间串供，其证词不能采信。

32、“公诉人刚刚举示的证据不具有证据能力，辩护人认为不能作为证据使用(说明理由)。”如村委会证明被告人XXX杀人、对已经不存在的烟酒进行价值鉴定、精神病人的证言、行政机关收集且没有转换的言辞证据;再如刑讯逼供的证据(要求非法证据排除的证据)。

33、“公诉人刚才所宣读的言词证据，非常不完整，他(她)只选择了其中对被告人不利的部份宣读，有利的部份没有宣读，也可以说是断章取义，不具有客观公正性。”此时，辩护人可宣读对被告人有利而公诉人没有宣读的部份。

34、“审判长，辩护人要求法庭当庭播放视频。”视频内容往往较多，法庭为节约时间，一般会说庭后播放，此时辩护人要求当庭播放，可以只放关键的几分几秒。

35、“审判长，这份证据对本案非常重要，因为是新出现的，为了保障被告人的合法权益，辩护人需要时间核实，故建议本案休庭延期审理。”公诉人当庭出示的而辩护人未撑握的证据，法庭当庭出示其依职权去调取的证据而辩护人不知情的证据。(若当庭能够应对的除外)

36、“这份证据是XX在X时X地收集的，合法有效，证明的目的是XXX。”当辩方举证时，要说明证据的来源、收集的方法和程序、所要证明的目的。

37、“审判长，辩护人举证完毕。” 辩论阶段指引

38、“尊敬的审判长(合议庭成员)，根据刚才庭审查明的事实结合本案证据，本律师为被告人XXX作如下辩护意见。”在辩护阶段，律师发言前的开场白。

39、“审判长，辩护人辩护意见发表完毕。”当发言完时，要提示法庭，有时法庭误以为你发言没完;还有审判人员有时心不在焉，你已说了总结性的语言，但没被听见。

40、“公诉人所说的问题，辩护人的观点已经阐明，相信法庭会根据事实作出认定，辩护人不再重复观点或辩护人不再辩论这个问题。”当公诉人对某一问题反复纠缠，死不认帐等情况，辩护人要学会拒绝这种无味的辩论，果断地不再回应。

诚然，本规范指引还有一些不如人意之处，不足部份望各位同仁斧正!(本文来源：为你辩护网 作者：姚志刚)

第四篇：我国政府购买公共服务的困境与突破路径

我国政府购买公共服务的困境与突破路径

摘要：近年来，随着政府服务职能的转变，政府购买公共服务作为一种新型服务提供方式，被广泛应用于社会的各个领域。并且在党的十八届三中全会上也明确提出，要加大政府在公共服务领域的购买力度。这种新型公共服务提供方式，涉及范围非常广泛，政府作为购买主体，在社会各个领域对社会全体成员提供同等的服务，为其创建同等的生活条件和发展空间。对政府购买公共服务展开研究是建立服务型政府、增强政府服务供给量和质量、提高财政资金使用率的现实需要。所以本文针对当前这一热点话题进行研究。

虽然，政府购买公共服务这一制度在很多地方取得了一定的成果，但还是存在治理理念滞后、法律保障不健全、制度欠缺、规范不足等方面的问题，影响了政府购买公共服务的成效。所以政府要树立全新的政府购买共服务理念、加强立法、完善制度化、健全机制，以保障政府在购买公共服务方面的全面推进。

关键词：政府购买；公共服务；困境；路径选择

引言

近年来，随着政府职能的逐渐转变，我国政府逐渐转变为服务型、责任型政府，而购买公共服务则成为新时期政府的主要服务职能，为广大人民群众和社会各领域提供多形态的服务。政府合理运用自身所持有的资金与资源，来满足社会公众的多元化需求，对社会公众提供更多的公共服务，以此提高公众的生活质量，为社会公众参与社会活动提供条件和平台，形成新型的服务体系。

（一）选题背景和问题的提出

西方国家为了解决二战后的“市场失灵”问题，所以让政府直接承担起了为社会公众提供公共福利这一任务。而20世纪70年代以后这一制度已经成为西方发达国家政府提供公共服务的普遍做法。也是从70年代起，西方各国对社会福利制度进行了整改，探索出多种公共服务市场化模型，而西方政府大多以合同外包的方式将公共服务分散给一些企业或社会组织去做，不再独自承担对社会公众提供福利的责任。但政府仍作为提供福利的主体，政府部门与社会组织通过合同外包，建立合同关系，由社会组织承担向社会公众提供服务的责任，而政府则负责“掌舵”，承担出资、监督、评估等责任。

而从20世纪90年代开始，我国国内就有学者在借鉴西方政府购买公共服务的经验基础之上，从我国的实际情况出发，提出了不同的见解。中国政府也开始在北京、上海等经济较发达地区开始试行这一种新型公共服务提供方式，政府购买公共服务进入探索阶段。近几年来公共服务逐渐社会化、市场化，政府购买公共服务被各级地方政府广泛应用于各个领域，不仅涉及社区服务、养老服务、公共卫生服务等方面，并且涉及的服务更加细致化和多样化，不仅提升了政府服务的供给量和质量，还提升了政府的服务水平，因此对于政府购买公共服务的研究有一定的现实价值、理论价值。

（二）推进政府购买公共服务工作的重要意义

首先，推进政府购买公共服务工作是构建服务型有限政府的内在要求。政府为了更好的满足人民群众日益增长并且多元化的公共服务需求，提供全新的服务供给模式，构建服务型政府，转型为“有限政府”。政府的职能重心也由稳定政治格局、调节市场经济向加强社会管理、提高公共服务水平转移。

其次，这是提高政府供给水平的必然要求。随着公共服务需求逐渐多样化、层次化，政府只有加快创新提供方式，多元化供给模式，丰富提供服务主体，才能满足社会各阶层的服务需求，才能提高政府公共服务的提供水平，才能建立服务型政府。

最后，这是提高政府公共财政使用率的重要举措。政府可以充分发挥市场机制的优势，调动政府和人民群众的积极性，在购买公共服务过程中，使公共服务社会化、市场化，从而节约成本，不仅最大限度地调度政府财政资金，也最大程度的发挥财政资金的使用效益。

一、政府购买公共服务的基本内容

（一）政府购买公共服务的相关概念

1.政府购买公共服务的概念

外国学者简单定义政府购买公共服务即指公共服务合同外包。而在我国，政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。

2.公共服务

公共行政和政府改革的核心理念是公共服务，即包括教育、科技、文化等公共事业，也包括为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。通过公共服务为社会公众提供生活、发展等方面的条件，提供以服务形式存在的具体表象的公共物品，供公民使用或享受。

3.公共服务社会化

各国在公共服务的整改过程中，公共服务逐渐社会化、市场化是各个国家的共同趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非盈利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

（二）政府购买公共服务的内容

政府购买公共服务可以分为两种形式，其中一种是政府自身提供的服务，即政府内部机构及其工作人员，既作为服务的消费者，又作为被服务对象。第二种是公共服务，即政府机构及其工作人员作为服务的提供者，而被服务对象则为除政府机构及工作人员以外的社会机构和公民。政府最大化的运用财政资金，提高财政资金的使用效率，以满足全体公民的多元化需求。

（三）政府购买公共服务的主要途径

政府购买公共服务通过公共服务引入市场与合作机制，进行供给机制的改革。在结合自身发展情况与充分了解社会公众的供给需求的基础之上，对政府的行为进行调整，由政府“直接调节和干预”转变为政府“购买、监督”，将政府与社??力量分开，实行新时期的新公共服务政策，将政府购买公共服务的工作重心放在提高政府服务供给的效率与效益上。在实行的过程中，政府要结合当地的实际情况，制定相应的公共服务方案，并且在收取税收的基础之上，吸纳更多的社会基金，才能够为之后的政府购买行为奠定坚实的物质基础。除此之外，政府可以利用企业、社会组织与社会公众的力量，建设阳光政府，对政府的购买行为、过程和结果进行监督。政府还可以建立服务评估机制和监督体系，考量服务的实施效果，对服务实施的过程和结果进行监督。

二、我国政府购买公共服务存在的困境

（一）治理理念滞后

政府购买公共服务制度上升为国家决策之后，标志着该理念由探索阶段已步入提速阶段。然而全新的专业概念，带来新的效益的同时，对于一部分人来说也是理念挑战。一部分地方政府部门和政府领导干部思维固化，他们的行为表明他们还停留在计划经济时期传统的政府直接提供公共服务阶段，没有建立新的治理理念的同时，也缺乏推进新理念的认识，导致政策制定片面、不够深入，使其变革受阻，规模受限。

长期以来，政府是公共服务唯一的直接提供者，掌管购买公共服务的一切财政资金。而随着政府职能的转变，政府不再是唯一的承担者，社会组织的进入，合作机制与市场机制的加入，使得政府的一部分财政资金转移给了社会力量，由他们提供公共服务。固化的政府部门和官员对社会组织的存在与发展认识不够，怀疑社会力量提供公共服务的能力，质疑其是否能合适的运用服务资金，甚至认为社会力量提供公共服务会阻碍社会经济发展，影响社会稳定、激化社会矛盾，不应扶持他们发展。

（二）缺乏法律制度保障

2003年，我国政府颁布的《政府采购法》并未对政府购买公共服务行为作出相关的规定，致使各地政府及其领导干部对于政府购买公共服务的认知存在分歧与偏差，各地政府根据现有的法律法规在结合本地区实际的发展情况下，自行制定、颁布本地区政府购买公共服务的适用范围、服务提供方式、购买数量等方面的准则或条例。因为缺少统一的制度规范，所以各地区政府设计的制度不尽相同，仅仅是对本地区政府的行为作出指导性意见。此外，由于各地方政府也缺乏购买公共服务方面的理论与实践基础，所以制定的制度或条例往往缺乏科学性、实践性、可操作性。

国家缺乏统一的科学的可操作性法律依据，地方政府又自立相关的指导政策，致使我国的采购公共服务的实行存在较大的随意性、差异性。

（三）监督体系不完善

不仅缺乏统一的法律制度会造成政府服务行为的随意性，监督体系不完善也会造成同样的结果。首先，政府作为资金提供的主体，对于资金的运作缺乏监管，可能导致贪污腐败现象滋生，甚至有些官员可能会钻法律的漏洞，将服务资金转移到自己名下。其次，政府作为监督的主体，上级政府监管不到位，可能导致下级的服务无法达到预期的效果。再者，其他监督主体，对于涉及的专业性内容认识不清、概念模糊，可能导致信息的不对称，无法对政府进行有效的监督。最后，若没有严格的监管体系，也可能出现社会组织擅用财政资金或将其占为己有，为社会公众提供与投入资金不符的服务。监督体系不完善，没有相关的法律约束，不仅为腐败提供可乘之机，也会影响服务的质量和效率。

（四）缺乏评估机制

政府由公共服务直接提供者，转变为“掌舵者”，但却没有一套系统的评估体系，来评估政府、社会力量提供的服务质量与效果如何。首先，无法追踪社会力量在履行合同的过程中具体实行情况，无法得知实行过程中是否存在导致服务品质下降的隐患。其次，专业性评估人才和机构的缺乏，难以做出有效的评价，而且无法组织服务对象对服务进行评价。再者，被服务对象阶层不同，不是完全都具备评估能力，例如老弱病残这类群体，他们的评估能力就有限。除此，政府与承接的社会力量存在合约关系、利益关系，会影响评估结果的可靠性。最后，如果没有统一的评估、评判标准，无法比较同一时期不同地方政府或不同时期同一地方政府的服务绩效，考核难以量化。

三、化解我国政府购买公共服务困境的路径

（一）更新政府的治理理念

政府要想更新服务职能，实现服务型政府、责任型政府、法治型政府，首先要创新政府购买公共服务理念，为其提供理念指引、理论依据。首先，确立法治政府的理念，以法律为标尺，规范、制约政府购买公共服务的行为。其次，确立责任理念，政府购买公共服务不再是传统的直接单方向自上而下提供服务的管理方式，而是由社会力量承接提供公共服务的全新方式。再者，确立契约理念，政府以“购买”的方式提供服务，要明确签订合同双方的权责，使其规范化、具体化。

政府由“权利型”转变为“责任型”，转变以往的管理方式，更新传统观念，充分发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会力量参与购买公共服务，将政社分开，责任下放，形成上下互动、合作、协商的格局。政府必须改变其全能的形象，将购买公共服务的责任交由社会力量承接，相信社会机体自身的运行规律，可以承接之一任务。

（二）建立健全的法律机制

我国现行的《政府采购法》对于政府购买公共服务的规定非常模糊，对于政府的购买行为并没有作出明确的规定，以至于政府对于具体的购买类型、购买范围、采购方式、采购标准、采购程序、资金配置、监督与评估等内容缺乏统一的制度规范，致使政府购买公共服务执行、操作随意性较大。所以，首先，政府要配套相应的法律法规与实施细则，补充、修改相应的条款和内容，使政府的购买公共服务行为有法可依，执行更有力度。其次，建立购买服务管理平台，配套相应的管理规定，督促政府购买行为制度化、规范化，促进政府购买公共服务的有序发展。再者，规范资金的使用、支付方式，健全购买机制，可以有效地解决购买过程中可能出现的费用纷争、资金滥用等问题。

政府健全相应的法律制度和规范，不仅明确了合约双方的责任和义务，还对政府和社会组织的行为进行了有效的约束，对政府滥用职权、以权谋私和社会组织不法行为进行了规范和管理。除此之外，政府的购买行为、服务行为更加规范化、合法化，政府更透明、更有执行力。

（三）建立严格的监督体系

只有建立一套严格的监督体系，才能保证公共服务购买的顺利进行，保证政府与社会组织在合作的过程中，任意一方都不存在破坏合作关系的行为。除去法律法规和制度规范对政府和社会组织的监督。政府还应该引入以下独立的机构和人员对公共服务购买过程进行监督。首先，引入第三方监督机制，防止政府权力寻租和社会组织不良行为，政府和社会组织的财务报告、购买合同、公共服务项目等内容由第三方进行审计、核查。其次，充分调动社会公众的力量，鼓励社会组织与社会公众作为独立的第三方对政府购买公共服务活动进行监督。再者，发挥新闻媒体的力量，构建网络平台，发挥互联网优势，跟踪相关信息，公开相关事宜，使政府购买公共服务行为透明化、公开化。最后，重视专家学者的意见，他们能够运用自身的专业知识、丰富的实践经验，对政府购买公共服务提出建设性意见，对服务过程进行理性分析，对问题进行有效解决。一套严格的监督体系应该是全面的、多元化的、民主的、法治的。

（四）建立第三方评估机制

所谓第三方评估是指评估机构依据评估标准和程序，对评估对象一定时段内活动状况及活动业绩、效益、影响和持续性进行的专业化评价。评估机制需要对购买公共服务的效率、质量、绩效等方面评定和划分等级，制定评估方法、标准和绩效指标，以此考量公共服务的效益、质量，公众的满意度，对公共服务实施有效监督和绩效管理。首先，结合监督机制，制定定量、定质、定期的考核原则，保证公共服务的质量和效益。其次，建立信息披露机制，将购买信息公开化、透明化，承接购买服务的组织也要公开自身的组织机构代码、证书等方面的相关信息，为政府购买公共服务提供决策依据和参考。再者，鼓励与支持社会组织或公民作为独立的第三方参与评估过程。当然利益关联的购买者、使用者、承担者也要参与到评估环节中，但不能成为评估者。最后，对于购买合同中，购买服务的项目、数量、费用等内容，提供量化参考值，便于政府对服务的过程、结果、效果进行绩效评估。

结论

随着经济水平的不断提高，人们更加注重生活质量，不再满足于当前的生活、发展条件，追求更高质量、多元化的公共服务。政府购买公共服务作为新的社会化、市场化手段，成为政府服务改革、政社分开、政府职能转变、提高政府服务效益的重要举措。所以对政府购买公共服务过程中存在的??题和弊端，需要我们探索解决途径，补充和完善购买、服务和过程中的具体规则，从而合法、适当的满足公众对公共服务的多元化需求，进而提高政府服务效益，打造高质量的公共服务。

本文首先对政府购买公共服务的相关概念、内容和购买途径进行了概述，然后指出当前政府购买公共服务过程中理念、法律、监督与评估四个方面存在问题，并提出解决途径。其中也存在不足之处，本文只是对购买过程中可能出现的四个方面的问题进行了分析和研究，并不代表不存在其他方面的问题，例如政府购买力薄弱、缺乏能承接购买任务的社会组织、资金缺乏保障等问题。虽然本文还存在一些不足之处，但对于提高政府服务决策的科学性、可操作性，提高政府的服务效益还是有一定的理论价值。

第五篇：社工机构的生成路径与运作困境分析

社工机构的生成路径与运作困境分析

肖小霞 张兴杰

2013-3-29 8:56:46 来源：《江海学刊》(南京)2012年5期

【英文标题】On the Generation Paths and the Operation Plights of Social Work Agencies

【作者简介】肖小霞，1980年生，华南农业大学公共管理学院讲师，中山大学社会学系博士研究生；张兴杰，1962年生，华南农业大学公共管理学院院长、教授。

【内容提要】培育社会工作机构，实行“政府购买公共服务”，是政府充分利用社会资源应对社会问题、提升治理能力、建立适度普惠型福利制度的需要。“政府购买公共服务”赋予社会工作机构合法性，给社工机构提供资源支持，推动社工机构开展服务工作。但在强政府背景下，受资源依赖、组织外部环境等因素的制约，政府全面介入也导致社工机构在自主性、专业性、认同性三方面出现不足。对此，需要社工机构在寻求政府支持与保持自身独立之间寻求平衡。

【关 键 词】社会工作机构/政府购买服务/生成路径

问题的提出

“政府购买公共服务”起源于“二战”后的西方国家，伴随着应对福利国家的财政危机、经济危机、福利病等困扰而兴起，新公共管理理论、多中心治理理论、服务型政府理论等为政府购买公共服务实践提供了坚实的理论依据。这些理论都主张实行“政府购买公共服务”是政府充分利用社会资源应对社会问题、提升治理能力、建立适度普惠型福利制度的需要，通过“购买”在公共服务体系中引入政府以外的新的主体和力量，通过公共服务市场化，实现服务的最佳供给和资源的有效配置。值得注意的是，当西方国家正式推行“政府购买公共服务”时，已经涌现了大量具有明确服务理念和丰富服务经验的专业化、职业化的社会工作机构和社会工作人才队伍。但当20世纪90年代“政府购买公共服务”作为一项政策创新和制度实践被我国地方政府(如上海、深圳、广州等)引入、模仿和学习时，我国还没有一批专业化、职业化的社会工作机构和社会工作人才队伍。在社会组织发育不充分、公民自组织机制薄弱、强政府的国情下，各地纷纷采取“边培育边购买”的方式积极推动社会工作机构的成立和发展。因此，我国社会工作机构的产生与“政府购买公共服务”密不可分。

社会工作机构是指从事专业社会工作服务或实务(如教育、培训、评估等)的社会组织。现有的关于社会工作机构的研究基本可以分为四类：一是社工机构形成和发展模式研究；二是社工机构内部运作和治理机制研究；三是社工机构专业服务研究；四是社工机构和政府关系研究。其中关于社工机构与政府关系的代表性观点有政社合作或伙伴关系、资源依赖和非对称性依赖、相互嵌入、三元互动、分类互动、阻抗等。但在上述关于社工机构与政府关系的研究中，鲜有将政府购买公共服务引入政社关系的探讨中，并从政府购买服务的视角分析社会工作机构的生成轨迹和发展困境。因此，在上述研究的基础上，笔者在广东分别走访了民政部门的负责人、社会工作机构的负责人、一线社工三个群体，对他们进行了深度访谈，试图探索“政府购买公共服务”与社会工作机构的产生、发展之间的关系。以下观点和内容都出自对访谈资料的整理、总结与归纳。为了更具体生动地解释笔者的观点，下文引用了部分源自访谈对象的原话录音，每一段录音后均有一个编码，其中政府部门工作人员中第一个受访对象的访谈录音编为ZF－1，第二个则编为ZF－2，以此类推；社工机构负责人中第一个受访者的访谈录音编为JG－1；一线社工中第一个受访者的访谈录音编为SG－1。

社会工作机构生成路径分析

(一)“政府购买公共服务”赋予社工机构合法性

合法性是一个比合法更广义的范畴，它不仅表示与法律一致，还表示被判断或相信符合某种规则而被承认或接受。①这种承认的赋予者既包括国家、政府及其代表人物，还包括各种单位、社会团体以及作为个体的社会成员；既包括组织内部成员对领导权威的支持和服从，还包括组织外部的利益相关者、社会公众对组织的支持和承认。由于当前中国社会已经初步完成了政治、经济、法律、行政及文化从高度整合到相对分化的转变，各领域都有其相对独立的逻辑和规则，因此来源于一个领域的合法性不一定符合另一个领域的规范。笔者认为，对于社会组织而言，当前最重要的合法性资源应当来自于行政(政府)、法律(司法部门)和社会(公众)。那么“政府购买公共服务”与这三种合法性之间究竟有何关联呢？

行政合法性来自行政主管单位及其领导人的同意和授权。广州市委、市政府于2011年8月出台的《中共广州市委广州市人民政府关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》明确提出，按照服务、管理、执法“三位一体”的要求，建立街道政务服务中心、综治信访维稳中心、家庭综合服务中心和街道综合执法队(“一队三中心”)，充分整合街道内设机构和政府各部门(包括垂直管理部门)设在街道机构的工作资源和力量，履行街道赋予的职责。其中，家庭综合服务中心采取政府购买的方式，引进社工机构承接服务。街道“一队三中心”的组建及人员整合工作最迟要求在2012年上半年全部完成，而早在2011年5月广州市政府通过了《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》及五个配套实施方案，配套文件内容包括：社会工作专业岗位设置及薪酬待遇、财政支持方案、广州市政府购买社会服务考核评估方案、扶持发展社会工作类社会组织和社会工作专业人员登记管理等。根据上述文件方案，广州市将力争在5年内造就一支结构合理、素质优良、具有活力的社会工作人才队伍，形成“政府主导、社会组织运作、公众广泛参与”的社会管理新格局。这就使得各级政府向社工机构购买社工服务变成了一项政治任务，无论街道是否愿意都必须要完成，这也赋予了社工机构生存的合法性。

有了行政合法性，社工机构要想获得法律合法性可以说就顺理成章了。根据我国《社会团体登记管理条例》规定，成立社会工作机构除了资金、人数、住所等准入限制之外，其中最难跨过的一道门槛莫过于登记管理限制，它包括双重管理(民政部门管登记，职能部门管业务)、分层登记(管理部门的行政管辖范围必须与社会组织的活动范围一致)、非竞争(同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会组织不予批准筹备)等。而有了“政府购买公共服务”这把尚方宝剑，原来对于很多社会工作机构而言困难重重的“登记注册”难关很快就被攻克了。为了推进“政府购买公共服务”，2011年10月广州市又发布了《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》，为社会组织“松绑”，社工机构可直接登记，取消“非竞争”限制，登记审批时间从60日缩短为20日，而此前广州市第一个专业社工组织—启创社会工作服务中心的筹备时间长达三年(2005～2008年)。

社会工作机构要想完成购买合同的指标，还必须得到社会承认和服务对象信任，以服务换认同。笔者通过访谈了解到，当社工以组织、机构成员的身份上门提供服务时，公众持有疑虑，而凭借街道或居委会的身份则很容易被认可。一位社工颇有感触地谈到自己的感受：“我们刚开始上门服务时，居民以为我们是推销的，扭头就走或把门关上。但他们都比较信任街道，所以后来第一次都是先让居委会的人带着去，然后再单独上门。”(SG－1)相对于本地社区居民，提供服务的社工可说是外来者，没有与政府的合作关系，社工很难敲开居民的大门，也难以获得社会合法性。

(二)“政府购买公共服务”给社工机构提供资源支持

组织发展离不开资源的支持，其中最重要的资源有经济资本、人力资本和社会资本。根据广东省民政厅内部统计资料显示，广州、深圳、珠海、东莞等市均明确了财政资金对社会工作发展的导向作用。其中深圳市2009年以来累计投入资金两亿多元支持社工试点；广州市2010年政府购买服务总投入超过7000万元，2011年则在原20个街道试点家庭综合服务中心的基础上推广到全市一百三十多个街道，平均每条街道200万元至300万元不等，经费主要由市区两级财政安排。社工机构的办公场所和设施等硬件条件、工作者的收入、办公经费等都靠财政支持，机构的负责人这样说：“机构对政府的项目特别依赖，因为还没能力拿基金会的项目，所以如果拿不到新的政府项目，我们就会倒闭、破产。”(JG－4)

政府购买服务也为社工机构提供了人力资本支持。拥有一定专业知识和技能的社会工作者对于刚刚诞生的社工机构而言至关重要。为了推进政府购买服务，广州市有关文件提出“建设专业化、职业化社会工作人才队伍。大力开发社会需求大、缺口大的社会工作岗位，优化全市社工岗位设置。建立健全职业规范和从业标准，推行社工资格认证制度。支持在穗高校在专业设置和人才培养上向社会工作倾斜，加强从业人员在职教育，深化教育培训国际合作与交流。健全社工使用选拔机制，完善社工激励保障机制。到2015年，全市实现每万人中有5名社工”。如此庞大的社工人才队伍仅靠高校培养显然是不够的，“现在最主要的问题是没有人，社工人才不够，限制了机构的规模，也限制了机构自身，现在机构的管理人才极缺。现在购买服务政策推得有点快，人才又跟不上，两者有矛盾”(JC－1)，因此有部分社工是由街道民政工作人员转变而来。无论社工机构是直接招聘高校毕业生，还是雇佣政府相关工作人员弥补人力不足，都离不开政府购买服务的支持。

除了经济资本、人才资本之外，对于社工机构而言社会资本也相当重要。社会资本是指社工机构拥有的来自于政府、社会组织和社会成员的支持及服务对象对社工机构的认同。社工机构依赖街道和居委会整合社区资源，构建自身社会资本网络，使工作开展更加顺利。在访谈中，有社工如是说：“街道、政府认识的人比较多，网络比较多，我们要主动依赖他们。”(SG－3)

(三)“政府购买公共服务”推动社工机构开展服务工作

《文汇报》记者钮怿在采访过程中发现：上海政府部门对购买服务的重视程度并不一致。调查数据显示，尽管与社工机构有工作联系的政府部门对购买社工服务的态度不一，持积极态度的占47.56％，态度一般的占24.39％，不太积极的占9.76％，持消极态度的则占12.2％，但有60.3％的社工机构认为政府部门领导人重视与否直接影响着政府购买社工服务这项工作。②由此可见，绝大部分社工机构和政府部门都认可“政府购买公共服务”与社工机构开展工作有密不可分的关系。在访谈中，一位民政部门的领导如是说：“其实现在广州‘三中心、一大队’就是上级布置的政治任务，先搭个架子，再慢慢完善，这是好事。最起码社工不像以前那样没处去，有事做还能吸纳一批年轻的、有能力的街道工作人员，因为街道也要改制，这些人要有个去处。如果没有这个政治任务，单靠机构，可能根本无法进入社区，有了这个，机构和社工要做的就是如何与基层、街道磨合。”(ZF－2)

社会工作机构的运作困境分析：政府全面介入的负面效应

政府购买服务是一把双刃剑，既推动了社工机构的孵化、赋予社工机构合法身份、给社工机构提供资源支持，推动其全面开展工作，但在强政府背景下，受资源依赖、组织外部环境等因素的制约，政府的全面介入也给社工机构的运作带来了如下问题：

(一)脆弱的自主性

自主性是社会组织研究的核心概念之一，自韦伯开始学者们对如何界定和测量组织自主性进行了深入探讨。笔者则较为认可以下观点，即组织自主性是一个综合概念，指组织作为整体在处理内部事务和外部关系时所具有的，避免其他组织从财务、管理、结构、程序、政策、法律等多方面对其目标决定、决策制定与执行等进行干涉和控制的能力。③获得自主性是社会工作机构的组织使命之一，但在强政府的背景下，当前社工机构在财务自主和活动自主两方面均存在不足。

1.财务自主不足

财务自主指组织财政收入来源较少或不依赖于政府财政体系的供给。根据广东省民政厅内部资料统计，省内民办社工机构主要通过承接政府委托的公共服务供给职能获得资金支持，其中超过50％的民办社工机构仅通过政府购买服务一种方式获得资金支持；不足一半的民办社工机构可通过两种或两种以上方式获得资金，其中以政府购买服务及政府补贴两种形式为主；90％的民办社工机构没有自营收入。

一方面，社工机构的注册资金由政府出。“社工机构普遍比较弱小，没有办公场地、设备，甚至连注册资金都要政府出，80％的机构除政府外没有其他融资渠道，相当于政府出钱养着另外一批民办事业单位，而且是弱小的、不能应对任何社会风险的事业单位。”(ZF－1)

另一方面，服务项目的运作经费由政府出。由于社工机构资金来源单

一、资金流动紧张、筹资困难等原因，甚至出现了“机构负责人要自己贴钱做项目”的情况。“广州市有文件规定，购买服务的经费分三期拨付，前期、中期、末期分别支付30％、40％、30％或者40％、30％、30％，总之最后有大概30％的项目经费，约五六十万是在项目做完后才给的，但我们所有项目营利不可能超过10万。而我们新成立的机构没有什么积累，这就意味着我们必须自己贴钱做项目。”(JG－3)

此外，购买合同还规定服务项目结束后所有物资移交政府，这些物资包括购买方提供的用于机构开展服务的房屋、有关财产以及管理档案和有关服务对象的所有资料。这就意味着，一旦政府终止购买服务，社工机构倾注心血经营和管理的大半财产物资将化为乌有，社工机构的财务自主性由此可见严重不足。

2.运作自主不足

中国社会工作机构的发育并不像西方社会那样由热心于公益事业的民间人士自发组建，而是由政府主导操办，在“政府主导、社会组织运作、公众广泛参与”的总体思路中，显然政府主导推动居于首要位置，这个思路实际上决定了社工机构对政府高度依附的关系格局。根据前文对财务自主的分析，社工机构对政府资源的高度依赖使形式上的平等演变成实质上的不平等，两者的“伙伴关系”转化为雇佣与被雇佣的“伙计关系”。在实践中，一些区(县)级政府在短期内无法看到社会工作服务的效益，自然会以“我出了钱，就要你办事”的现实逻辑来置换政府服务采购合同所规定的“政府与社会工作机构之间的委托与合作的平等契约关系”，直接插手或干预社会工作机构的内部管理事务与具体工作安排。有一个机构的负责人感触颇深地说：“运作时最大的问题是街道的干预太多，他们的干预往往是希望机构多搞些场面大、人多、热闹的大型活动，好应付市里、区里的检查，或者搞出特色、亮点好向上面汇报，或者给自己积累一些晋升的政治资本，至于你给老百姓提供了哪些具体服务他们是不关心的。”(JG－4)对此，很多机构都有共识：“无论是社工还是机构都没有办法摆脱政治的影响。所以有人说表面上是政府购买社工服务，其实就是政府花钱雇一伙人给他干活，而且根本不把干活的人当回事。表面上政府和社工机构签了合同，其实根本不是一个平等合作的契约关系，而是把机构、社工当成下级，发号施令。”(JG－5)

(二)模糊的专业性

政府购买服务和社工机构产生的前提都是基于社会工作服务的专业性，“为公众提供专业的社会工作服务”是政府和社工机构最常用到的字眼，也是两者共同的期望。那么，在实践中，购买政策是不是如愿推动了社工机构服务的专业性呢？吊诡的是，服务的专业性在购买服务的过程中变得越来越模糊，这具体体现在以下几个方面：

1.专业性模糊的招投标

在调查中，有的社工机构负责人认为目前招投标制度只看重成本效益等经济指标，而不看重服务的专业性和非经济效益。“现在招投标制度是鼓励作假，我做了10年项目，没有哪个项目，包括全球最大的基金会(比尔·盖茨基金会)，他们的项目都是专家评议，而不是像现在这样搞招投标，像工程一样，看谁出的钱低，方案写得好，就给谁，变成纯粹的成本效益，但社工不是经济上的成本效益问题，不是营利问题。从国际到国内的社工机构都有整套的社会服务项目评议的办法，这些办法可以借鉴。”(JG－2)但政府部门的工作人员对招投标制度仍持乐观和肯定的态度：“根据财政政策，政府购买金额10万以上都要招投标，像工程招标一样，都是同一个规则，香港也一样，政府有顾虑，初期对你这个机构不了解，凭什么相信你可以做好，你会不会卷款跑人，或者拿钱不干活，所以政府要评估，要招投标，就像招新人有试用期一样。很多机构都不愿被评估、写投标申请书，但政府除了这个程序外没有更好的办法。议标有风险，香港可以议标是因为他们有些机构成立了几十年乃至七八十年，这些机构的信誉好，有坚守的机构文化和社工伦理价值观，提供的服务居民满意、社会满意，可以信赖，因此可以议标。但中国的机构才几年的历史，如果没有这个程序，政府会被人指责，从程序公平的角度，有十几家机构都可以做为什么只选两家来议标。当机构发展比较成熟稳定后才有可能像香港那样，现阶段站在购买方、使用服务方的角度来看可能不行。”(ZF－2)由此可见，对于服务项目的招投标是否体现了购买社会工作服务的专业性，政府和社工机构是有争议的。

2.专业性模糊的服务

社工机构通过政府购买服务，其运作的费用得到了基本保证，但仅仅意味着社工的基本劳动报酬得到了满足，即政府只是购买了社工的劳动力，而不是专业服务，政府购买只能初步稳定社工队伍，有时甚至连社工队伍都无法稳定。政府部门对社会工作者既期待又怀疑，省民政厅社工处的一位负责人这样说：“目前还不能说政府购买服务已经实现，充其量只是在形式上稳定了这样一支工作队伍。政府是花钱购买了劳动力，跑腿办事的伙计，但真正用社会工作的理念和方法来开展服务还远远没有达到。”(ZF－3)

在访谈中，有的一线社工谈到由于指标的压力而不得不弱化服务的专业性令人警醒，有人说：“比如我觉得专业上要求在接个案的过程中，首先要有个评估，社工在每个阶段都有工作的目的。然后再经过和案主协商，发展为个案，为他的利益来努力。但现在我做个案，由于指标的压力或别的压力，很多时候都会存在的情况是，基本上接触一两次以后，觉得可以找他填一张个案同意书，然后大概跟他说一下有什么目标，然后再经过三四次之后就结案了。根本没有很系统去共同努力什么，最后看自己的工作对他们(案主们)来说完全是可有可无的。这可能有我自己的专业水平有限的原因。但很多时候都是因为指标的压力、上面的压力，要很快结案。”(SG－2)

不可否认，当前中国社会工作服务的专业化和职业化发展才刚刚起步，服务的专业化水平较低可以理解，但通过政府购买服务的形式推动职业化进程，进而推动专业化的快速发展，或者说中国式的职业化是不是必然带动专业化，是个值得深思的问题。

3.专业性模糊的评估

2011年广州市政府通过的《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法》规定，对服务项目的考核评估，既可以由购买方专门组织成立的考核评估小组(成员包括购买方、监督管理部门、行业主管部门、服务提供方等单位代表及邀请的专家学者、资深社工和服务对象代表)具体实施，也可引入第三方考核评估。如果是前一种方式，通常购买方和服务方都会叫好，这不难理解，因为购买方(政府领导)称赞是证明当初购买决策正确，而服务方更要为自己叫好。那么第三方评估是否更公正、公平、专业呢？一位社工机构负责人这样评价第三方评估：“虽然这些购买项目都要进行第三方评估(除政府、社工机构之外的第三方，主要是社工协会)，但到目前为止没有哪个服务项目被评为不合格，并因此而终止合同或被惩罚。市社协的评估不够客观。由于中国政治文化的特点，公平竞争、优胜劣汰的机制还没有建立。社工的专业性、价值操守不是机构的有利的成长条件，在现阶段有时反而是一种约束。”(JG－6)

(三)低度的认同性

1.社会认同

当行政部门和法规政策赋予社会工作机构合法性时，社工机构并不能因此自然而然地获得服务对象、社会公众的认同。服务对象对社工机构的认同与以下方面有关：社工机构提供服务的具体内容及质量，服务对象对社工机构及其服务的认同程度，社工机构提供服务的目的及社工机构和服务对象间的联系渠道。由于当前社工机构成立时间不长(如广州市成立时间最长的社工机构也只有4年)、信息公开度不高、影响范围不广，年轻的社会工作者刚刚进入社区，服务能力、服务水平均有待时间的检验，影响了机构的社会认同。一位社工机构负责人这样理解当前社会对社工的认同：“在当前形势下，社工本身也是一个弱势群体，社工没有归属感、自豪感，没有职业生涯，不被社会所接受、认可和尊重。社工的待遇不高、岗位不稳定，在这样的情况下，社工是漂泊的，社工队伍难以稳定。比如我机构的社工在购买保险时，由于没有广州市户口，只能购买流动农民社保，看到这些，我觉得社工是漂浮的，我的心里是酸的。”(JG－2)毫无疑问，“漂浮”而不稳定的社工队伍既无法获得社会认同，也无法获得自我认同。

2.内部认同

内部认同是指组织内部成员对组织的认同感和归属感。社工的劳动合同与社工机构签订，机构是社工的衣食父母，社工认同社工机构似乎顺理成章。但政府(街道)给了社工很多资源，有社工这样形容：“亲妈没钱，干妈有钱，亲妈就是社会工作机构，干妈就是政府(街道)。”类似的说法还有：“我们社工上门服务时，做自我介绍，都是以街道的身份介绍，街道给我们很多东西，没办法。”(SG－4)“如果碰到街道、居委会那边的工作忙就以那边的事情为重，反而机构(总部)这边的工作倒是次要的。”(SG－3)上述种种说法反映了在政府出资购买社工服务的背景下，社工迷茫的归属感和社工机构微弱的凝聚力。

社会工作机构发展的对策分析

确立社工机构与政府平等合作、优势互补的多元互动关系。社工机构要在寻求政府支持与保持自身独立两者间寻找平衡。一方面，政府系统要在社工机构开展服务时提供必要的支持，比如提供一些社区及居民的资料，如有需要，还要帮助协调各部门及各单位给予必要的配合。另一方面，社工机构在行政关系上必须独立于行政体系，既不需要参与所在街道社区的行政事务，也不需要执行行政系统的审批任务，而应集中精力发挥专业所长，在了解社区需求的基础上有针对性地开展服务。只有这样，才能有效避免“非专业的”指导限制，让社工服务机构更好地发挥其专业所长。

确立分类服务购买等多元购买方式。针对不同主体NGO的不同优势，政府购买服务时可采取分类服务购买的方式。例如，国际NGO有较成熟的理念和较先进的技术，因此政府可以向其购买能力培训和技术；官方背景的NGO有着很强的合法性、非常完整的组织体系以及较强的动员能力，政府可以向其购买宣传、倡导等项目的实施；草根组织具有其他组织无可比拟的贴近弱势人群的优势以及较为灵活的工作节奏，所以政府可以向其购买弱势人群的直接服务。基于不同主体NGO的不同特点，尤其是合法性的不同，政府向其购买服务时很难一刀切地遵循完全竞争的购买方式，而应在充分竞争购买基础上增加指定性购买等方式。此外，除合同外包这种购买方式之外，还可采取补贴制、凭单制、用者付费等多元灵活的方式进行资助或购买。

确立公正科学的多元评估制度。评估主体应同时包括政府主管部门、社工机构、第三方评估组织。评估方式应多元化，事前采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者；事中采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的方式评估；事后依照合同要求和评估标准对购买的服务事项实施情况评估。评估结果使用多元化，对于评估结果优秀的社工机构，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，如放宽社会捐赠条件、提高社工机构等级等；对于评估结果差的社工机构，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的取消其从事公共服务的资格。

与西方内生的社会力量不一样，中国的社会工作服务机构不是自下而上形成和生长起来，而是政府主动让渡和培育出来的，“政府购买公共服务”就是最重要的培育方式之一。由于篇幅所限，本文无法更深入地探讨机构的自主性、专业性、认同性等诸多问题与“政府购买公共服务”之间发生关系的内在机制。但不可否认的是，通过“政府购买公共服务”，社工机构在成长和发展，社会力量在培育和增长，政府的治理能力和管理效率也在逐步提升，这可以说是一个三赢的格局，期待这种三赢的格局能持续下去。

注释：

①高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2002年第2期。

②钮怿：《政府购买服务应纳入公共财政》，《广东民政》2010年第5期。

③张沁洁、王建平：《行业协会的组织自主性研究：以广东省级行业协会为例》，《社会》2010年第5期。