鼎力推荐公共支出绩效评价与政府绩效管理

第一篇：鼎力推荐公共支出绩效评价与政府绩效管理

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公共支出绩效评价与政府绩效管理 □湖北省财政厅 周学武 朱海

1979年，英国国内生产总值持续下滑，通货膨胀不断加剧，公共税收停滞不前，公共支出有增无减，政府消费所占比例达到GDP的44%，而公共服务质量却日益下降，财政危机的巨大压力成为公共管理改革的首选目标。撒切尔夫人上台后任命著名的零售公司马克斯和斯潘塞的总裁德雷克雷纳爵士为她的效率顾问，并在内阁办公厅专门设立了一个效率小组，负责对政府既定的目标和过程进行效率审计，促使政府部门和公共组织提高行政效率水平，这就是著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”针对人们司空见惯的工作程序、处理方式和方法、考核标准等提出质疑，以中止和避免那些过时的、低效甚至是无效的做法，促进政府改革。“雷纳评审”大体分为五个步骤：一是确定评审对象。为了调动各部门革新的积极性和主动性，评审对象完全由部门根据需要自己选择，报雷纳批准。即使自愿选择可能导致有关部门只选择“安全”的评审对象，雷纳认为这也较那些可能引起被评审单位消极不合作甚至抵制的强制性做法更有积极意义。二是质疑评审对象，提出的质疑要尖锐到“对活动本身存在的必要性提出挑战”的程度。三是开展讨论或者辩论。评审员把发现的问题和分析与改革的建议写成报告，由被评审单位在不定期范围内展开讨论，对不同意见包括对立意见组织公开辩论。四是对需要采取的改革措施争取达成共识。由于评审对象完全是由部门自愿选择的，各部门都有通过评审来解决实际问题的愿望，经过充分讨论、辩论和协商，评审建议的改革措施多数能得到有关单位的积极响应。五是督促改革措施的落实。

“雷纳评审”是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价，是以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点是人们已经了解的东西而非不了解的东西，重点是政府机构的成本和效率水平，从而拟订出提高效率的具体方法和措施。根据有关资料，在“雷纳评审小组”的监控下，从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项效率评审调查，精简和合并了12000个项目，共支出了500万英磅，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英磅，绩效评估取得了明显成效。之后，英国又进行了一系列活动，如部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、“合作政府”等绩效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。

一、政府绩效管理和公共支出绩效评价

从英国政府推行的雷纳评审为起点，西方各国以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。各国普遍实施了以公共责任和服务对象至上为理念的政府绩效评估和管理，这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，实践证明绩效管理是解决政府管理低效率和无效率的“钥匙”。

（一）公共支出绩效评价是政府绩效管理的重要环节

政府绩效管理是公共支出绩效管理的简称，是指政府根据成本——效益分析的原则及方法，以绩效目标的建立、实施和评价反馈为基本环节的公共资金管理制度。目前，公共支出绩效评价是西方国家政府绩效管理的一个重要内容，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。具体来说：公共支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对公共支出行为过程及其效果，进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。公共支出绩效评价体系，不仅仅是对公共支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以公共支出效果为最终目标，考核政府部门的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。

在美国，1992年克林顿上台伊始，就大张旗鼓的提出“再造政府”，把“绩效预算”提到了首要位置。1993年通过的《政府绩效成果法案》推动了美国政府绩效评价和预算制度的重大改革，成功的将绩效管理的方法引入政府的公共管理领域。这里以美国伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院提供补助为例，说明政府提供公共产品的绩效对消费者的影响。过去，这伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院补助的金额是依据其提供护理的程度而定的，对于需要较多护理的重病人给得较多，对于需要较少护理的病人给得较少。看起来，这完全合乎逻辑，而且非常公正，但是疗养院中卧床不起的病人的百分比却不断上升。通过分析发现，由于对卧床不起的病人补助的钱较多，从而疗养院更希望病人卧床不起。后来，公共补助局改变了补偿制度，它制定了一套能评定病人满意程度、社区和家庭参与程度以及疗养院环境质量的业绩评价制度，疗养院评定的等级愈高，得到的补偿金额就愈多。疗养院的等级向社会公布，消费者可以据此进行选择，从而不仅激发了疗养院不断提高服务质量的积极性，而且节约了财政开支。从本案例可以发现，公共产品的绩效取决于公民的满意度，政府作为公共产品的提供者，只有建立以绩效为目标的管理制度，才能更好的提高政府公共服务水平，向公民提供更好的服务和产品。

（二）公共支出绩效评价的意义

当前，财政资金使用效益不高是困扰财政部门的一道难题。由于缺少绩效方面的考核，部门预算功能的发挥受到很大限制。很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和低效率使用现象。加强预算透明度，科学合理地安排财政资金，提高支出效率就必须对公共支出的绩效进行客观合理的评价。

1.公共支出绩效评价是政府管理和决策的有效工具。

上述我们列举的英国、美国等案例表明，凡是进行政府改革的西方国家，其改革都是从政府绩效评价开始的，绩效评价是改革政府管理的有效手段，这也是各国公认的。通过绩效评价，可以及时发现公共行政管理中的问题，这些问题不仅来自拨款方式不合理，也来自行政管理体制、管理机制等方面。在我国，一直颂扬这样一种政绩观念：只要是为老百姓做好事，就不管多大代价也要做好它。党政领导往往是用这样的观念“只要达成目标，为民做了好事，花多少钱无所谓”来评价政绩的，而实施政府绩效管理后，不仅要评价他们为民办了多少实事、而且要计算办事的成本，绩效评价将促使各级政府从“拍脑袋”式的决策，转向务实，有效的科学决策。事实上，政府改革往往是在绩效评价后进行的,从这点来说绩效评价将有力地促进政府管理的改革。

2.公共支出绩效评价是提高公共部门绩效的动力机制。

公共支出绩效评价作为政府绩效管理的基础和重要内容，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率。因此，它更有利于分清决策和执行的责任，从而更有利于提高公共部门的管理绩效。从政府部门来看，伴随着业绩衡量指标的制定、评估乃至一定程度的公开，各部门的责任意识将显著提高,推行绩效评价制度后，各部门要对其业绩负责，无法以有效方式提供公共服务的部门及其领导将面临强大的压力。比如，在过去，我们往往将地方治安混乱的原因笼统地归结为装备不够先进、财政经费不足、民风不纯等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局获得的经费就越多。这是在“奖励失败者，而不是成功者”。绩效评价后，给公安局下达每十万人口的发案率、破案率和群众满意率的考核指标以及相应的预算经费，由于这些指标是不同地区间当前与历史上可以对比的，这样就能够区分出地区治安混乱的责任了。

3.公共支出绩效评价有助于提高公共部门的理财水平和工作效率。

政府支出扩张似乎已经成为财政学的定律之一，而绩效评价就是要约束这种内在的扩张。从财政部门的角度来看，推行公共支出绩效评价，既意味着公共支出结构调整的力度进一步加大、支出结构进一步优化，也意味着财政管理方式的某些变革，比如，放松对财政投入的控制程度，更加关注于公共支出的效果，从而使公共支出更好地反映政府阶段性的发展战略，最终推动“绩效预算”模式的建立：即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据，增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，促进部门更加关注预算执行的结果，从而提高部门理财的积极性，提高部门工作效率。

4.公共支出绩效评价能改善政府部门与社会公众之间的关系。

绩效评价实际上是一种信息活动，其特点是评价过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面的绩效评估，可以用以证明政府开支的合理性；从社会公众的角度看，在推行公共支出绩效评价之后，其对公共服务的质量与成本的关注将得到更好地满足，有理由预期能享受更优质的公共服务。美国预算与管理办公室（OMB）宣称其实施“政府行为和结果法”的首要目的是“增强公民对政府机构效能的信心”。可见评价的结果不仅会受到政府各部门重视，也必将为人大、政协等部门和民众所关注，这在一定程度上有助于进一步强化决策民主化、进一步增强公共支出的公共性，从而提高民众的生活质量。

（三）公共支出绩效评价的目标

公共支出绩效评价的最终目标是政府部门工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的最大不同就是：“成果”是公众和社会的受益，而“产出”则是政府做了哪些工作。有些部门常常将这二者混淆，片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的。我们以往也对政府部门进行考核，但那种考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，比如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样的考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效评价则要求从最终的目标出发，制定规章制度也好，出差也好，关键是最后达到了什么效果？如果没有效果，这些规章和出差不仅不是绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。

那么到底怎样区别“成果”与“产出”呢？以美国爱荷华州的“绩效预算手册”的一个例子说明：某市有一条河，需要建一座桥以缓解交通拥堵。但有关部门却将建桥本身作为目标，从建桥方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。虽然他们很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥也按期、按质完工，但绩效评价却只能得到很差的结果。因此，公共支出绩效管理和一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的，强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。

二、共支出绩效评价的原则、内容和程序

（一）公共支出绩效评价的“3E”原则

20世纪80年代以来，西方国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养，并借鉴其他学科理论发展的成果，提出了公共支出绩效评价的“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所称的“3E”原则，构成了公共支出绩效评价理论的基本平台，并成为绩效评价的基本原则。

所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约。经济性是西方各国开展公共支出绩效评价工作的主要初始动力之一，主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和优先排序机制，但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。所谓效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得预期的产出水平或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。效率性原则是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位。例如，在市政维护上，某市财政用于市政维护的资金逐年增长，尽管花了大价钱却仍不能保证道路的通畅，尤其是主干道路通畅问题，截堵道路时有发生。目前该区道路的完好率为70%左右，从传统的观点看，道路完好率低是正常的，但从市民的观点看，道路的的基本功能是通行，这一道路完好率意味着30%的道路失去了功能，因此，是一种“花钱买无效率”的行为。

所谓有效性是指与预期目标相比较，达到政策目标、经营目标和其他预期结果的程度。考虑有效性原则是因为，一些项目运行可能很有经济性和效率性，但同时却不是有效的。如医疗机构印发医疗手册发放给居民，手册印刷是经济的，发放过程也是高效的，但却没有达到卫生部门降低疾病的预定目标。因此，在进行公共支出绩效评价时，将评价工作的重点放在对支出的有效性上，这样会收到事半功倍的效果。例如，在绿化维护上，我国采用的是绿化等级与道路等级相同的标准。这就是说，一级道路的绿化标准最高，三级道路的绿化标准最低。然而，一级道路的功能主要是行车，景观价值低，而真正具有景观价值是小区绿化，但由于其道路均属于三等，绿化等级最低。因而无论是从满足公民生活需要，还是从发展旅游、提升城市品质来看，公共支出的效果低下。

研究和分析“３Ｅ”之间的联系和区别，是保证公共支出绩效评价客观、科学和公正的前提和基础。对公共资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，不能片面地、孤立地分析其中某一个因素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，并将三个要素进行量化，确定具体标准，通过分析比较得出结果，从而达到综合评价的目的。

（二）公共支出绩效评价的对象和内容

按评价的内容和范围的不同，公共支出绩效评价的对象可分为政府部门支出绩效和项目支出绩效。

1.项目支出绩效评价。

项目是指政府部门为完成其特定的行政任务或事业发展目标，在其日常运转职能之外完成的专项业务。对项目评价的是政府部门为完成特定事件的相关业务活动和结果的绩效。

在西方国家，对于政府项目和专项业务活动，每个部门至少三至五年进行一次综合性或专题性绩效评价，为计划的执行和调整提供建议。它主要针对项目的执行情况、效果、影响、管理等方面，项目绩效评价主要作用是改善和提高政府部门的资金使用效率和服务质量。

2.部门年度绩效评价。

对部门进行年度绩效评价，则主要关注部门职能和使命的实现程度。这里所指的“部门”，包括公共财政框架中的使用公共资金的部门和机构，如政府公共管理部门、政府部门所属的基层单位、具有公共管理和公共服务职能单位、机构和组织等。

公共支出绩效评价的内容包括项目或业务活动的结果、产生该结果的过程影响以及取得该结果的效率和有效性。具体来说有以下五个方面：

一是目标评价。即对绩效目标制定的合理性、明确性进行评价，考核绩效目标的量化程度、部门绩效职能和使命的明确性等。政府部门追求的目标具有多样性和层次性，在编制年度计划中应对部门绩效目标做出详细和明确的描述。

二是财务评价。即对计划项目资金的来源或支出的合理性，实际资金投入和来源及其与预算的一致性、实际支出及其与预算支出的一致性、实际支出的合理性、财务管理的规范性等。

三是绩效与影响评价。即对绩效目标的完成程度、与预算目标对应结果的比较、项目完成结果的影响力及其对经济和社会产生持续或长期的影响等。

四是资源配置的评价。包括公共资源分配布局的合理性、资金使用的经济合理性、公共资源投入与产出的比较等。

五是实施与管理水平评价。包括目标执行情况所反映出来的部门组织实施能力、管理水平、财务管理质量等。

（三）公共支出绩效评价的方式和程序

从西方各国的实践来看，绩效评价的方式有行政评价、专家评价，社会化专业机构评价等。无论采用怎样的绩效评价方式，即无论是进行行政评价还是由专家委员会或者专门机构执行评价，就评价的具体实施而言，通常都按照以下基本程序进行。

1.前期准备。

（1）绩效目标申报。公共部门在申报支出项目预算时，必须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。预算数额较大或者专业技术复杂的项目，可行性方案必须有科学的论证和专家意见，并明确项目所要达到的预期绩效目标指标。

（2）确定评价对象，下达评价通知书。根据公共支出绩效目标以及绩效预算管理的要求，有针对性确定评价目标和对象并下达评价通知书。

（3）成立评价组织机构。确定评价目标后，应根据目标的具体情况，成立评价组织机构，负责评价工作的组织领导、制订评价实施方案、选择委托评价机构、审核评价结果报告。

（4）制订评价实施方案。评价组织机构根据评价工作规范，针对评价对象，拟定评价工作具体方案，成立评价项目组，选定评价指标，确定评价标准和评价方法。

2.现场评价和非现场考评。

(1)评价信息收集。到评价对象现场采取勘查、问卷、复核等方式收集、整理基础数据和资料，包括评价对象的基本情况、资金使用情况、年度绩效计划、验收报告、绩效报告以及评价指标体系需要的相关资料，并通过一定的技术方法和专业手段取得评价指标相关的外部信息资料。

(2)评估分析基础数据。对收集到的数据信息资料进行核实、分析和判断，根据实际情况对指标和标准进行必要的调整，在此基础上，运用综合评价方法形成初步评价结论。

3.撰写并提交评价报告。

根据初步评价结果，撰写评价分析报告，并在必要时候将初步评价结果反馈被评价单位，核实相关调整事项，评价分析报告按规定格式和要求，内容完整，分析透彻，逻辑清晰，并报请评价组织机构审核确认或备案。

三、推进我国公共支出绩效评价试点工作的初步设想

随着公共财政体制框架的建立，财政部明确提出了“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思路，党的十六届三中全会提出了建立预算支出绩效考评体系的要求，但从现实条件来看，实行公共支出绩效评价必然是一个渐进的过程。在实施步骤上，应按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则，以项目绩效评价作为切入点进行试点，等到具备一定经验后，再选择一些单位进行部门绩效评价试点，在取得成熟经验的基础上再全面推开。根据目前的实际情况，建议开展公共支出绩效评价分五个阶段进行：

第一阶段，考虑到所有部门全面开展项目绩效评价工作的艰巨性和复杂性，先在中央及省级部门中选择一些单位的重点项目进行试点，连续性的开展绩效评价工作，以积累经验。

第二阶段，选择一些社会关注度高、影响大、便于结果比较的部门事业发展计划项目进行评价，并探索与下一轮项目预算安排相结合。

第三阶段，开展公共支出预算中某一类支出科目的评价，某一类支出可能涉及不同的政府部门，即有利于对不同部门工作绩效的比较，也有利于使政府决策者调整发展战略。

第四阶段，探索部门所属基层单位的绩效评价试点，有利于单位横向比较，推进改革，为部门绩效评价积累经验。

第五阶段，实现对部门预算的绩效评价，建立以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效考评体系。

当前，本着积极稳妥、有序推进的态度，公共支出绩效评价工作的重点，应从以下三个方面入手，逐步把试点工作引向深入。

1.从完善绩效评价制度入手，规范绩效评价工作。

一是研究、制定和修订分行业的绩效评价管理办法。要完善绩效评价工作的实施办法，使绩效评价工作能够规范、协调、有序地进行。研究制订如《部门预算项目支出绩效评价工作规范》、《绩效评价专家库管理办法》等配套制度办法。

二是建立绩效评价管理平台系统，整合绩效评价数据资源，实现绩效评价工作信息化管理。逐步开发建立滚动项目库、通用指标库、专家库、中介机构库等绩效评价工作的技术支持系统，推动各部门加强绩效信息的收集工作，为绩效评价工作打好基础。

三是逐步建立完整的绩效评价指标体系。按照定量与定性相结合、统一性指标和专业指标相结合的原则，制定出分层次、分行业的指导性的指标体系，确定通用可比、简单适用、易于操作的绩效评价标准。

2.从预算编制源头入手，促使部门树立职责—绩效目标—预算相匹配的观念。

一是要严格按照部门所承担的职责和事权编制项目预算。要突出部门职能与项目规划的重要性，分清部门“为主”、“参与”、“配合”的职能，防止编制预算时出现“越位”申请项目。

二是要督促部门编制项目绩效计划，制定出明确合理的公共支出项目绩效目标。要细化项目绩效指标，切实改变“争项目、轻管理”的倾向，将预算编制与项目绩效有机结合，提高预算编制的科学性，最终实现财政资金的经济性和有效性。

三是建立绩效报告制度，及时反馈绩效信息。在预算执行年度结束后，要督促部门及时编制预算项目年度绩效报告，参照年度绩效目标计划，总结绩效目标的完成情况及改进项目管理需采取的措施。

3.从盘活存量资产和调控增量资产入手，实现资产与预算管理相结合。

一是全面摸清行政事业单位“家底”，掌握存量资产的数量多少、质量优劣以及分布状况等信息，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。

二是制定、完善资产配置定额标准。在摸清家底的基础上，研究确定与部门承担职责相匹配的三项定额标准，即实物资产定额、标准费用定额、财政预算定额。

三是从预算编制上，引入“成本费用”理念，以存量资产制约增量资产，积极促进资产管理与预算管理有机结合，逐步解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题，为绩效评价工作的顺利开展创造条件。/责任编辑 莫之军

第二篇：政府购买公共服务支出绩效评价研究

政府购买公共服务支出绩效评价研究

[提要]近年来，政府购买公共服务逐渐成为我国服务型政府建设重点之一。本文结合广西开展政府购买公共服务支出绩效评价实践体会，探讨存在的问题，并提出对策建议。

关键词：公共服务；财政支出；绩效评价

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2015年7月24日

一、引言

近年来，我国政府强调服务型职能，逐渐转型为公共服务型政府。2013年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，加强城市基础设施建设的部署。会议明确，由符合要求、具备较好信誉的社会组织承接部分适合政府部门通过市场化方式购买的公共服务事项。由于引入竞争机制，政府向社会力量购买服务可以提高政府办事透明度，降低服务成本，提高效率。为提高财政资金的配置效用、保障政府财政资金的使用效率，以及提高政府购买服务财政支出使用和管理的透明度，需要对购买服务支出资金进行绩效评价。因此，加强政府购买公共服务支出绩效评价，具有重要的现实意义。

二、政府购买公共服务支出绩效评价综述

党的十一届三中全会以来，政府逐步缩紧对经济直接干涉的范围，逐步将原本紧握在手中的领域让渡给市场；确立市场经济制度改革目标之后，宏观经济的调控手段逐步以间接方式为主，标志着政府经济职能从“全能型”向“调控型”转变，政府购买服务就成为我国实现政府职能转变的必然选择。

政府购买公共服务的实质是政府出资，让营利或非营利组织参与到公共服务提供中来，其特点：一是政府出资；二是营利或非营利组织负责实施公共服务的具体事项。近年来，政府购买公共服务日渐广泛应用在社会基本公共服务的多个领域，并呈现出地域化、规模化和多样化的发展趋势。政府购买公共服务绩效评价，是指政府购买社会服务的实施主体或社会工作主管部门，依据一定的评价原则、评价指标和标准、评价方法，对政府购买服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等方面所进行的客观、科学、公正的评价。政府购买服务绩效评价的主体，既可以由政府专门组织设立的考评小组负责具体实施，也可引入第三方进行具体的绩效评价。

我国对于政府购买服务相关问题的研究与实践还处于起步阶段。围绕政府购买公共服务，学术界就政府购买公共服务的内涵与本质属性、理论依据、过程、实践与经验教训等方面进行了研究，取得了一定的研究成果。政府购买公共服务的绩效研究方面，目前学术界研究成果少，总体上是综合运用定性与定量研究的方法来评价购买公共服务的绩效。代表性的研究成果是魏中龙从政府投入、服务供给机构投入、接受服务群众满意等三个方面构建政府购买服务效率评价指标体系，在此基础上提出“应用SOM神经网络建立政府购买服务效率评价模型”。从而，构成政府购买公共服务的绩效评价。但是，其实践应用效果需要进一步探索。

绩效评价的核心是强调资金监管目标与结果合理应用的关系，作为一种先进的管理工具，它是一种以结果有效为目的的管理理念。绩效评价应用于政府购买公共服务支出是加强财政资金使用效用的重要方式。目前，我们亟待结合实际建立一套能够科学考核资金使用效果的评价方法和体系，对财政支出进行综合评定，推动政府购买公共服务支出绩效评价工作的规范化、制度化、科学化，提高政府资金的使用效率。

三、政府购买公共服务支出绩效评价存在的问题

自20世纪80年代以来，广西不断深化财政支出管理体制改革，拟定和实施了包括政府招标采购等办法在内的一系列改革措施，组织专家学者参与广西财政支出在购买公共服务方面的试点考评工作。

在总结绩效评价工作基础上，广西创新绩效评价模式，将政府购买公共服务绩效评价工作通过招标形式，公开向社会力量考评政府购买公共服务工作，借助会计师事务所等社会力量推进政府购买公共服务项目的绩效评价，取得了良好的效果。但是，由于政府购买服务项目管理过程的复杂性和特殊性，广西政府购买公共服务支出绩效评价还存在一些问题，从相关研究资料和广西购买公共服务项目绩效评价实践看，主要存在以下几个问题：

（一）科学的绩效评价指引尚未出台。开展政府购买公共服务支出绩效评价，应当具有相应的政策依据。但是，目前国内尚未有统一的规范性文件。财政部于2011年4月印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），该办法主要针对财政支出进行绩效评价。2014年4月，为指导评估机构执行财政支出（项目支出）绩效评价业务，中国资产评估协会制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》。但是，由于政府购买公共服务支出有其特殊性，按照以上“两个办法”对政府购买公共服务支出进行绩效评价不能更好地突出其业务特点，其评价不够科学合理。

就广西而言，针对政府财政支出的绩效评价工作已颁布了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，但是在政府购买公共服务绩效评价工作的规范性文件也一直未出台，缺乏科学的绩效评价指引。广西政府购买公共服务支出绩效评价工作尚处于探索阶段，政府组织的绩效评价主体也缺乏一套构建于严格的分析数据前提下的科学、系统的指标体系框架。政府按照现有研究成果设计的购买服务支出绩效评价指标，由于受到知识结构、偏好和经验等因素的影响，导致评价指标不够科学、不够完整。例如，评价支出将规范性作为主体，忽略了效益评价；对目标进行评价时，偏向于项目本身，而对综合分析项目内外因素的重视度不够；评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。从而，造成了相关部门在实施政府购买公共服务绩效评价过程中无章可循，不利于有效地推动绩效评价工作。

（二）缺少专业的绩效评价机构。绩效评价工作一般是通过不同的业务管理机构各自实施，不同的机构在绩效评价上的方法、指标与组织程序均有较大区别，难以构成全面的、统一的财政支出绩效评价体系。没有专业性的绩效评价部门，造成这一绩效评价工作缺乏统一负责的主体与重要载体，从而财政支出绩效评价工作无法形成制度化、规范化和法制化的高效机制。

就广西绩效评价实践看，广西政府尽管已经用公平招标的方式引入中介服务机构等专业团队完成绩效评价工作，但是由于时间紧、任务重、规范不完善、创新性不强等原因，绩效评价成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入独立性强的绩效评价专家组有助于提高评价成果的可靠程度。

（三）事前规划和事中监管机制尚未形成。我国政府购买公共服务项目绩效评价工作比较成熟的省市，普遍存在以结果为导向，缺乏建立“事前规划-事中监管-事后评价”三者相联系的整体绩效评价机制。目前，广西政府购买公共服务支出绩效评价也是以结果作为实践方向，缺乏较为充分的事前规划与过程监管。这种以结果为导向的绩效评价通常仅是在事后对此类外购服务资金的使用效果及使用财政资金能否满足有关法规政策进行评价，难以挽回已产生的危害和损失。对于绩效评价而言，应事前便制定绩效目标，自始至终积极监督绩效目标的实现情况，同时按项目进展情况及时调整策略，保障服务外包的支出效果能够尽量实现既定目标，事后对绩效评价结果予以反馈。针对政府购买公共服务项目的事前调研工作可以使广西政府对项目有较好的预见性，避免项目资源调控不当、后续项目开展进度缓慢等现象。

（四）责任追究机制尚未构建。在目前的绩效考核机制下，财政支出绩效评价工作体系不全面，未能发挥绩效评价在预算制定、推行与监督中的作用，其评价结果仅用来建档储存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考。政府购买公共服务支出项目所存在问题以及对执行项目的过程中各个突出位置的责任人不具备直接约束力，这不仅制约了这一绩效评价工作所体现的权威性，而且影响了政府购买公共服务绩效评价工作的深化与发展。

四、政府购买公共服务支出绩效评价对策建议

由于政府逐渐关注服务公众的质量和效果，绩效评价管理制度建设逐步驶入正轨，广西应在经济快速发展的同时加强财政支出管理力度，尤其是在政府购买公共服务支出方面，应尽早建立科学的绩效评价范式，加强绩效评价，不断提高政府购买公共服务支出效率。

（一）制定绩效评价目标。开展绩效评价工作的目标是为了加强政府购买公共服务项目的自主监管，改进项目执行的弱势环节，提高政府部门和项目执行单位的管理水平。同时，进一步丰富和完善政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推进绩效评价工作的制度建设：一是通过绩效评价，加强政府购买公共服务项目的自主监督和管理，及时总结政府购买公共服务项目的实施经验，发现项目在执行和管理上的薄弱环节，并提出改进意见和建议，以提高政府购买公共服务项目的管理水平和执行绩效；二是通过实施绩效评价，对政府购买公共服务项目的绩效评价工作提出意见和建议，逐步深入完善与丰富政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推动绩效评价工作的制度建设；三是通过绩效评价，加强评价人员队伍建设，提高评价人员业务水平。

（二）出台科学的绩效评价指引。为了进一步加强政府购买公共服务支出项目绩效评价工作，应该结合广西实际，参照国际相关绩效评价操作指南和2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，制定符合广西实际的政府购买公共服务绩效评价操作指引或实施办法，规范广西开展政府购买公共服务绩效评价工作。

政府购买公共服务绩效评价的关键是构建科学的绩效评价指标体系框架，科学合理的指标体系可以有效地衡量政府所购公共服务的过程和结果是否经济和有效。广西应结合项目特点，按照相关性、效率、效果和可持续性等准则，遵循公正性、规范性、独立性、可靠性、目标导向性、参与性等原则要求，参照2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，设置由项目决策、项目管理、项目效果、项目可持续性等一级指标构成的政府购买公共服务支出绩效评价指标体系，具体的二级指标和三级指标及其评价标准应充分考虑政府购买公共服务支出的特点。同时，需要政府和绩效评价专家积极配合，构建绩效评价资料数据库，加强财政资金使用绩效数据的积累，促进绩效评价标准在实践中发挥积极的指导作用。

（三）构建相对独立的第三方评价运行机制。在政府、服务提供方、服务受益方和第三方部门机构等评价主体当中，后两者有着相对较大的比重。例如，广西政府部门正是通过公开招标寻求第三方机构协助完成相关项目的绩效评价工作。第三方机构既可以是专业性社会组织，也可以是全部由专家组成的评价委员会，但是要与另三类评价主体相对独立，不能有利益关系，尽可能不受政府或其他因素影响而失去评价公正性。第三方机构开展工作具有独立性，按照相应的程序与标准，针对公共服务的投入、运行及其绩效，对服务对象的满意度与提供方的产品服务质量等实施评价。具体而言，在实施评价工作前，针对服务提供的社会组织的能力、资质、业绩、信誉等做出论证，在项目的推行过程中与相关机构进行全程监督与跟踪，促进项目进度的保障和质量的提升，完成项目之后还应该将评价结果及时对社会公布。其评价结果为今后社会组织承接项目提供重要的参考依据。

（四）注重绩效评价的设计和实施。政府购买公共服务支出绩效评价过程包括设计和实施两个主要阶段。在绩效评价设计阶段，政府部门和绩效评价专家在对项目绩效评价目标准确界定的基础上，对项目的有关资料进行收集与分析，制定绩效评价指标的结构和框架，设计详细的绩效评价实施计划和方案。在绩效评价实施阶段，绩效评价小组结合指标所需证据及其来源的特点，选择电话访问、座谈会、实地考察及调查问卷等方式开展绩效评价。绩效评价小组对收集到的大量证据进行了归纳整理、交叉验证，提出错误信息，确定用于绩效分析和评价的依据，采用科学的分析方法，对指标进行客观评价和评级，在此基础上，初步确定绩效评价意见。最后，评价小组在听取利益相关者意见和建议的基础上，完成最终绩效评价结果报告。

（五）建立健全绩效评价管理机制。广西政府应不断规范政府购买公共服务支出绩效评价项目的管理制度，提高项目管理效率和执行效率，加强绩效评价工作准备和实施的指导和监督。一是加强政府部门的管理协调。广西政府部门在积极组织和协调项目工作，分别成立由分管领导负责的项目小组，对项目准备和实施提供指导，监督项目进度；二是设置合理的项目组织机构。针对项目的准备和实施工作，建立由自治区、市项目办和项目实施单位等部门组成的多级管理机构。完整的管理机构可以很好地协调和管理项目实施进度，组织和监督招标采购，确保项目实施进度和项目质量；三是完善管理制度建设。为了加强项目管理，各级项目办应制定包括采购管理、财政管理、工程管理、合同管理等在内的完善的内部管理制度。

主要参考文献：

[1]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].招标与投标，2014.4.[2]魏中龙，王小艺，孙剑文，董瑞.政府购买服务效率评价研究[J].广东商学院学报，2010.5.[3]魏中龙.政府购买服务的动作与效率评估研究[D].武汉理工大学博士学位论文，2011.

第三篇：鼎力推荐第四章绩效管理

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第四章绩效管理

第一节绩效考评的方法与应用 第一单元绩效考评的方法

一、知识要求：

1.绩效考评的效标：效标是指员工绩效的指标及标准，为了实现组织目标，对个人或集体的绩效应当达到的水平要求。2.效标的类别：特征性效标。行为性效标、结果性效标。

3.特征性效标：考核员工是怎样一个人，侧重点是员工的个人特质。这类效标考量的是员工是怎样的一个人，而不是他是否完成了上级交付的工作任务，虽然特征性考评工具很容易设置，似是而非它们并不是非常有效的绩效衡量指标，因为人格特征与工作绩效并法有直接关系。4.行为性效标：侧重点是考量员工如何执行上级指令，如何工作，这类效标对人际接触和交往频繁的岗位尤其重要。

5.结果性效标：侧重点是考量员工完成了哪些任务或等产了哪些产品，其工作成果如何。结果性效标最常见的问题是若干质化指标难以量化。6.绩效考评方法的种类：品质主导型的考评方法、行为导向型的主观考评方法、行为导向型的客观考评方法、结果导向型的绩效考评方法、综合型的绩效考评方法。

7.行为导向型的主观考评方法主要有：排列法、选择排列法、成对比较法、强制分布法和结构式叙述法。8.行为导向型的客观考评方法主要有：关键事件法、强迫选择法、行为定位法、行为观察法和加权选择量表法。9.结果导向型的绩效考评方法主要有：目标管理法、绩效标准法、短文法、直接指标法、成绩记录法和劳动定额法。10.综合型的绩效考评方法主要有：图解式评价量表法、合成考评法、日清日结法和评价中心。

11.合成考评法的含义和特点：合成考评法是将几种比较有效的绩效考评方法缩合在一起，对组织或员工个人进行考评的一种方法。它的特点是：⑴它所考评的是一个团队而不是某个员工，说明该公司更加重视集体的凝聚力，立足于团队合作精神的培育。⑵考评的侧重点具有双重性，既考虑到岗位职责和本岗位的现实任务，又注重对团队员工个人潜能的分析与开发。⑶表格现实简单便于填写说明。⑷考评量表采用了三个评定等级，即极好，满意和不满意，使被考评者更容易分析判断实际工作中什么是正确的，什么是错误的。

12.日清日结法的含义和特点：日清日结法亦称OEC法，是指全方位地对每人每天每事进行清理控制，做到“日清日毕，日清日高”。O代表全面的；E代表每个人、每件事、每一天；C代表控制和清理。这种方法是根据企业总体发展战略所确认的方向和目标，在层层分解量化为具体指标的前提下，通过有效的整体控制和员工自我控制，对企业和员工的每一种行为、每一项活动进行精细量化监控与激励性管理的一种方法。所谓清理就是对企业的人、事、物、时间和空间进行全面清理，所谓控制就是在工作目标始终保持一致，确保企业整体计划目标的实施和完成。13.海尔公司管理和新风格和新模式，可以概括为：严、细、实、恒。严，即严格要求，严格管理。细和实，即分工细、责任实。恒，即持之以恒。

14.海尔公司始终秉持“一个核心和三个原则”的管理理念，一个核心即：市场不变的规律就是“永远在变的”市场法则。因此要根据“永远在变”的市场法则，不断提高和更新自己奋斗的目标。

15.日清日结法的基本原则：⑴闭环原则。凡事要善始善终，坚持PDCA的循环原则，使各项工作保持螺旋式上升和发展。⑵比较分析原则。纵向与自己过去比，横向与同行业比，没有比较就没有发展。不断优化的原则。⑶根据木桶理论，找出薄弱环节，及时进行整改，从而提高全系统水平。

二、能力要求： 1.结构式叙述法：属于行为导向型主观考评的方法。它是采用一种预先设计的结构的表格，由考评者按照各个项目的要求，以文字对员工的行为作出描述的考评方法。采用这种方法，考评者能描述出下属员工的特点、长处、和不足，并根据自己的观察分析和判断，对其提出建设性的改进意见和建议。该法优点是：简便易行，特别是要有被考评者的参与，使其正确性有所提高。缺点是：由于受考评者文字水平、实际参与考评行时间和精力的限制，使其可靠性和准确性大打折扣。从考评的性质和特点上看，行为导向型的主观评价方法是将所有员工行个体工作绩效，通过一个共同的标准即整体绩效来进行衡量，整体绩效作为一个全面的绩效考量指标，它是单一的缺乏量化的没有客观依据的一种考评标准。因而使考评结果受到考评者主观因素的制约和影响。

（参考教材P207表4-1来学习）

2.强迫选择法：亦称强制选择业绩法，它是一种行为导向型的客观考说方法。在强迫选择法中，考评者必须从3-4个描述员工某一方面行为表现行项目中选择一项或两项内容作为单项考评结果。和一般的评级量表的方式不同，本方法在各个项目中对所列举的工作行为表现，由于谨慎地使用了中性的描述语句，使考评参与者对该工作表现是积极还是消极的认知是模糊的。因此，考评者不知道下属员工的考评结果是高、低、还是一般。采用这种方法可以避免考评者的趋中倾向、过宽倾向、晕轮效应或其它常见的偏误。这种方法不但可以用来考评特殊工作行为表现，也可适用于企业更宽泛的不同类别人员的绩效描述与考评。是一种定量化考评方法。缺点是：容易使考评者试图揣测哪些描述是积极的，哪些描述是消极的。此外本方法难以在企业人力资源开发方面发挥作用。因为考评者完成考评工作填写表格后，将其交给人力资源管理部门或真接上级，最终的考评结果不会反馈给员工个人。（参考教材P208表4-2来学习）

3.短文法：亦称书面短文法或描述法。本方法有两种解释：一种是说，由被考评者在考评期未撰写一篇短文，对考评期内所取得的重要突出业绩作出描述，以作为上级主管考评的重要依据。一种是讲，由考评者写一篇短文以描述员工绩效，并特别列举其突出长处和短处的事实。其实，无论由谁来写其内容和形式具有一定的相同性。由考评者来写的优点：迫使考说者讨论绩效的特别事例，从而减少考评的偏见和晕轮效应。由于考评者以事例说明员工表现，而不是使用评级量表，也可以减低考评的趋中和过宽的评价误差。由考评者来写的缺点：让考评者为每个员工写一篇独立的短文，其所花费的时间和精力很大，下属众多时根本无法实行。另外，由于短文法仅适用于激发员工表现，开发其技能，而不能用于员工间的比较，以及重要的人事决策，使用范围很小。由被考评者自己撰写考评短文，虽节省了上级主管的时间，但受到个人写作能力的限制，水平低的人往往不得要领，表述不清，水平高的人又容易夸大其词，文过饰非。局限性很大。

4.成绩记录法：是一种新开发出来的绩效考评方法。比较适合于从事教学、科硕的教师、专家们及具有相同性质人员采用。采用这一方法的步骤是：先由被考评者把自己与工作职责有关的成绩写在一张成绩记录表上，然后由其上级主管验证这些成绩是否是真实准确的，最后由外部专家就这些材料进行分析，从而对被考评人的绩效进行评估。因要聘请外部专家参与评估，使其时间、人力和成本等耗费较高。

5.劳动定额法：是比较传统的绩效考评方法，它的具体步骤是：⑴进行工作研究，从宏观到微观，运用科学方法对工作地上的生产流程、作业程序和员工的操作过程进行全面的调查分析，使其组织形式和作业方法达到精简、高效、健康、舒适、安全等方面的要求，最终实现劳动组织最优化，工作环境条件安全化，作流程程序标准化，人工操作规范化，人机配置合理化，生产产出效率化的目标。⑵在工作研究即方法研究和动作研究的基础上，进行时问题研究，运用工作日写实、测时和工作抽样生工时研究的方法，采用经验估工、统计分析、类推比较或技术测定的技术，对劳动者在单位时间内生产某种产品或完迤某项工作任务作活作劳动消耗量作出具体限定，即制定出工时定额或产量定额，作为员工绩效考评作主要依据。⑶通过一段试运行期，开始正式执行新的劳动定额，根据不同作工种和工序，企业可以采取多种不同形式作劳动定额，对员工绩效进行考评。

6.图解式评价量表法：也称图表评估尺度法，尺度评价法，图尺度评价法，业绩评定表法。由美国斯科特公司设计。⑴本法首先将岗位工作性质和特点，选择与绩效有关的若干评价要素。⑵以这些要素为基础，确定出具体作考评项目，每个项目分成5-9个等级，用数字或文字表示，并对各个等级尺度的含义作出具体说明。⑶最后，制成专用的考评量表。在应用过程中，考评者根据对下属工作的观察和了解，只需在量表的每个项目等级评估的尺度上作出记号，待全部项目考评完成后，将各个项目所得分数相加，即可得到考评的总结果。优点是：考评效标涉及范围较大，可以涵盖员工个人的品质特征、行为表现和工作结果，使其具有广泛适应性；同时，该方法还具有简单易行、使用方便、设计简单、汇总快捷等优点。缺点：考评的信度和效度，取决于考评因素及项目的完整性和代表性，以及考评人评分作准确性和正确性。在考评要素选择确定以及考评人存在问题作情况下，本方法极易产生晕轮效应或集中趋势等偏误。（参看教材P211-215表4-

3、4-

4、4-

5、4-6）

7.合成考评法：由于企业单位的主客观环境和条件不同，要因地制宜，因人制宜，因时制宜，根据企业不同的实际情况，和企业管理人员的特点，采用将考评与绩效改进计划有效地结合在一起的考评方法。通过这种考评，找出存在的问题和不足，并提出今后改进的措施和方法。这种方法虽然不能进行人员的横向比较，但对管理人员来说由于各自的岗位工作内容和特点上存在明显的差异，具有更强的针对性和适用性，从而有助于提高绩效管理的水平。（参考教材P216-218表4-8）

8.日清日结法的具体实施程序和步骤：⑴设定目标。OEC法是一种动态优化和目标管理方法，对全公司所有的工作、物品及区域进行详细分工，形成人人者管事、事事有人管的目标管理体系，同时每人每天根据当天工作发现的问题及找出的差距，确定第二天提高的目标，进行动态分析。⑵控制。OEC中的PDCA循环将管理工作周期压缩到一天，对反映出来的问题随时进行纠偏，使偏差在最短时间、最小环节内得到控制消除，减少了损失和浪费，提高了质量和效率，通过日清避免了工作积压、拖延和扯皮。⑶考评与激励。根据日清日结记录进行考评评价，使员工的绩效考评有据可查、事实清楚，体现了客观、真实、公正、公平和公开的原则，从而使薪酬奖励制度的保障与激励双重功能得以充分发挥。9.评价中心技术主要方法：实务作业或称套餐式练习。自主式小组讨论。个人测验。面谈评价。管理游戏。个人报告。10.（请同学们参阅教材P220-221评价中心技术应用案例）11.举例说明实务作业或称套餐式练习的应用：实务作用是模拟某一个管理岗位，让被考评者在一定时间内，参与所有相关文件、文书的起草和处理，并解决工作中出现的确各种问题。例如，让参与者处理这些信函及备忘录，并在两个小时内作出批复；或者由下属提出几个工作中遇到作难题，请求其立即作出指示或决断。被考评者在限定作时间内比如两小时之内完成作业后，由考官对其作业完成情况作出评定。通过对被考评者作工作环境作适应性，文件处理作质量和速度，对待专业问题作认识和理解以及决断情况等诸多方面的考评，以检验其决策能力、分析判断能力、授权技巧以及应变能力等。

12.自主式小组讨论：被考评者参加一个多人以上的团队讨论会议，讨论会在有领导者主持或没有指定领导者的情况下进行，与会者围绕某些专题进行讨论，并最终作出二个整体的决定。讨论的题目可以多种多样。考评人仔细观察小组讨论的互动情况，根据与会者的表现，对其人际关系技巧、团队合作精神、领导能力、语言表达能力、个人魅力和影响力等作出评价。第二单元绩效考评方法的应用

一、知识要求：

1.绩效考评方法在应用时可能出现的偏误：分布误差；晕轮效应；个人偏见；优先和近期效应；自我中心效应；后继效应；评价标准对考评结果的影响。

2.分布误差常见的三种情形：宽厚误差；苛严误差；集中趋势和中间趋势。

3.宽厚误差：亦称宽松误差，即评定结果是负偏态分布，也就是大多数员工被评为优良。究其原因，有几种可能：⑴因为评价标准过低造成的；⑵主管为了缓和关系、避免冲突与对抗，给下属过高的评价；⑶采用了主观性很强的考评标准和方法；⑷在考评中曾与被考评者反复多次沟通；⑸护短心理，为了避免本单位不光彩事情的扩散，担心如不良记录人员过多，会砸牌子，影响本部门声誉；⑹对那些已经付出很大努力的员工进行鼓励，或希望提高那些薪资水平低的员工的待遇；⑺认为考评过于严格和精确，不利于激励员工；⑻尽量避免产生长久的、消极的影响，如怕影响员工今后的提升；⑼对那些一贯优秀的业务骨干，即使他们有一定的失误，也要矛以保护。

4.考评结果过宽过松给绩效管理带来的负面影响：容易使低绩效员工滋生某种侥幸心理，持有蒙混过关的心态，不仅不利于组织的变革和发展，形成狭隘和内部保护主义和错误倾向，更不利于促进个人绩效和改进和提高，特别容易使那些业绩优秀的员工受到伤害。

5.苛严误差及产生的原因：苛严误差亦称严格、偏紧误差，即评定的结果是正态分布，也就是大多数员工被评为不合格或免费合格。原因主要有：⑴可能是因为评定标准过高造成的；⑵惩罚那些难以对付不服管理的人；⑶迫使某些有问题的员工辞职或为有计划的减员提供有说服力的证据；⑷压缩提薪或奖励人数的比例；⑸自认为应当严格执行上级对优秀者的评估标准。

6.考评过于苛刻给企业造成的影响有：对组织来说，容易造成紧张的组织氛围；对个体来说容易增加工作压力，涣散员工的士气与斗志，降低对工作的满意度，不利于调动业务骨干的积极性、主动性和创造性。

7.集中趋势和中间倾向：亦称居中趋势。即集中评定结果相近，都集中在某一个分数段或所有的员工被评为一般，使被考评者全部集中于中间水平，或者是平均水平，没有真正体现员工间的实际绩效存在的差异，这往往是评定标准不明确或主管在评定工作中平均心理造成的。结果就是好人不好，强人不强，弱者不弱，某些人的考评结果偏高，某些人的考评结果偏低。克服分布误差的最佳方法就是强迫分布法，即全体员工从优到劣依次排列，然后按各分数段的理论次数分布分别给矛相应的评分。

8.晕轮误差：亦称晕轮效应，晕圈效应，光环效应，晕圈错误。指在考评中，因某一个人格上的特征掩蔽了其它人格上的特征。这种效应在评定工作中的主要表现是：考评者常常带着某种成见来评定，或者凭着最初，最近印象来评定员工绩效。这种误差主要是由于缺乏明确、详尽的评价标准，或考评没能按照评价标准进行评定造成的。纠正这种误差的方法：一是建立严谨的工作记录制度；二是评价标准要制定得详细、具体、明确；三是对考评者进行适当的培训，端正考评者的认识，提高考评的技巧技术水平，或者将评价结果与实际绩效的误差大小作为对考评者评价的重要内容之一。

9.个人偏见：亦称个人偏差、个人偏误，即基于被考评者个人的特征，如年龄、性别、宗教、种族、出身、地域等方面的差异，因考评者个人的偏见或者偏好的。不同所带来的评价偏差。

10.优先和近期效应：所谓优先效应是指考评者根据下属最初的绩效信息，对其考评期内的全部表现作出的总评价，以前期的部分信息代替全期的全部信息，从而出现以偏概全的考评偏差。近期效应是指考评者根据下属最近的绩效信息，对其考评期内的全部表现作出的总评价，以近期的部分信息替代全期的全部信息，从而出现了以近代远的考评偏差。这两种偏差主要的缺欠是所依据的有关绩效的信息，一前一后者是被考评者的局部信息信息资料的局部性，片面性制约和影响了绩效考评的正确性和准确性。

11.自我中心效应：表现为考察队评者按照自己对标准的理解来进行评价，或按照自己认恰当的标准进行评价，因而偏离了评价标准。具体表现有两类：一是对比偏差，即考评者按照自己的标准寻找被考评者与其不同的方面来进行评定。二是相佃偏差，即考评者按照自己的标准寻找被考评者与其相同的方面进行进行评价。

12.后继效应：亦称记录效应，即被考评者在上一个考评期内评价结果的记录，对考评者在本考评期内的评价所产生的作用和影响。原因是，考评者不能认真地按照评价标准，不受上期考评记录的影响，对员工独立的进行每一次的评价。克服的办法是，训练考评者一次只评价全体员工绩效的某一面，然后再评价另一面，最后再将每个员工的所有评价结果汇总起来。13.评价标准对考评结果的影响：教材P224及P225图4-1

二、能力要求：

1.教材P225—229及表4-

9、4-10的内容 第二节绩效考评指标和标准体系设计 第一单元绩效考评指标体系设计

一、知识要求：

1.绩效考评指标体系设计的内容：⑴适用不同对象范围的考评体系：有以下两大体系①组织绩效考评指标体系②个人绩效考评指标体系⑵不同性质指标构成的考评体系：有三类绩效考评指标体系①品质特征型的绩效考评指标体系②行为过程型的绩效考评指标体系③工作结果型的绩效考评指标体系。

2.绩效考评指标体系的设计原则：针对性原则；科学性原则；明确性原则。

二、能力要求：

1.绩效考评指标体系的设计方法：要素图示法；问卷调查法；个案研究法；面谈法；经验总结法；头脑风暴法。2.要素图示法：P234结合图4-3

3.问卷调查法及具体步骤：P235-236结合P236表4-12

4.个案研究法：通过选取若干具有代表性的典型人物、事件或岗位的绩效特征进行分析研究，来确定绩效考评指标和考评要素体系。个案研究分为典型人物研究和典型资料研究两种形式。典型人物研究就是以表现典型人物的工作情况，具体表现为研究的直接对象，通过对其观察分析，确定出其所代表的人物或岗位的绩效要素体系。典型资料研究就是以典型人物或事件的文字资料为直接研究对象，通过对这些材料的总结分析，归纳出绩效考评的要素体系，在实际应用时，应根捃研究情况和条件而定，如能同时具备更好。选择人物和资料时，既可选择成功的典型人物和资料，也可选择失败的，还可以将两者结合起来。

5.面谈法：通过与各类人员的访谈收集有关资料，以此做为确定考评要素的依据，它有两种形式：个别面谈法、座谈讨论法。

6.经验总结法：根据特定时期的用人政策、本单位的具体情况，以及考评单位所积累的经验来确定考评的要素，或者参照总结一些较为权威的绩效考评要素体系以及同行业单位人员绩效考评的经验，再结合本单位的情况以及考评目的来确定。

7.头脑风暴法：最负盛名的促进创造力的技法之一。亚历山大·奥斯本提出，所以被称为头脑风暴之父。此法的目的是寻求新的和异想天开的解决自己所面临难题的途径与方法。

8.头脑风暴法要遵守的原则：任何时候都不批评别人的想法；思想愈激进愈开放愈好；强调产生想法的数量；鼓励别人改进想法。9.绩效考评指标体系的设计程序：工作分析；理论验证；进行指标调查；进行必要的修改和调整。第二单元绩效考评标准的设计

一、知识要求：

1.标准：就是衡量事物的依据和准则。

2.绩效考评标准是指对员工绩效考评进行考量评定分级分等的尺度。

3.绩效考评标准的设计原则：⑴定量准确的原则；⑵先进合理的原则；⑶突出特点的原则；⑷简洁扼要的原则。4.绩效考评标准的种类：综合等级标准；分解提问标准。

二、能力要求：

1.单一要素的计分方法：可采用自然数法和系数法。

2.自然数法计分可以是每个等级只设定一个自然数，也可以是每个等级有多个自然数，多个自然数的选择可以是百分制，也可以采用非百分制。3.系数法可分为函数法和常数法两种计分方法。函数法是借用模糊数学中隶属度函数的概念，按评价标准进行计分。常数法是在要素分值之前设定常数，将其乘积作为评定结果。

4.系数计分法同自然数计分法的根本区别在于自然数法是一次性获得测评的绝对值，而系数法获得的只是相对数值，还需要同指派给该要素的分值相乘，才能得到绝对数值，因此，也称为相乘法。

5.多种要素综合计分法：是建立在测评尺度为等距水平或假设具有等距水平的基础之上。具体包括：简单相加法、系数相乘法、连乘积法和百分比系数法等。

6.考评量表可分成四类：名称量表；等级量表；等距量表；比率量表。

7.名称量表：或称类别量表。是量表在测量上一种最低的形式，在这里根据一般原则指派给事物某一类别的数字或其它标志，仅仅是符号或称呼，没有任何数量大小的含义，因此用这类数字表示的量表叫做类别量表或从中称量表。

8.等级量表：亦称位次量表，等级量表和类别量表都是在一个分类基础上或者说是在一个变量上对事物进行分类，但是根据事物的特征和分类原则，这时量表上每一个类别只具有序列性，因而指派给每一类别的数字就具有等级或序列的特性，但不表示数与数之间的差距是相等的。9.等距量表：除了具有类别和等级量表的性质外，它要求数量养距有整个量表的阶梯上都是相同的。换句话说，根据事物的性质和特点，以及分派原则，这时量表的各个部分的单位是相等的，但没有绝对的零点。

10.比率量表：是量表中测量水平最高的量表，也被科学家认为是较为理想的量表。一个比率量表除含有类别、等级、等距量表的特征外，还有一个只有实际意义的绝对零点。第三节关键绩效指标的设定与应用

一、知识要求：

1.关键绩效指标：简称KPI，可以将其理解为一种考评的新方法，或者说是一种绩效管理的新模式。它不仅特指绩效考评指标体系中那些居于核心或中心地位，具有举足轻重的作用，能以制约影响其它变量的考评指标，而且也代表了绩效管理的实践活动中所派生出来的一种新的管理模式和管理方法。更具体的讲里检测并促进宏观战略决策执行效果的一种绩效考评办法。它的核心是从众多的绩效指标中提取重要性和关键性指标，不但是衡量企业战略实施效果的关键性指标，也是试图确立起一种新型的激励约束机制，力求将企业战略目标转化为组织内部全员、全面全过程的动态活动，2.建立战略导向的KPI体系的意义：⑴使KPI体系不仅成为激励约束企业员工行为的一种新型的机制，同时还要发挥KPI体系战略导向的牵引作用。⑵通过企业战略目标的层层分解，将员工个人行为与部门的目标相结合，使KPI体系有效地诠释与传播企业的总体发展战略，成为实施企业战略规划的重要工具。⑶彻底转变传统的以控制为中心的管理理念。战略导向的KPI体系更加强调对员工的行为激励，最大限度地激发员工的斗志，调动全员积极性、主动性和创造性。

3.战略导向的KPI体系与一般绩效评价体系的主要区别是：⑴从绩效考评的目的来看，前者是以战略为中心，指标系的设计与运用者是为了战略目标服务；而后者是以控制为中心，指标体系的设计与运用来源于控制的意图，为了更有效的控制员工个人的行为。⑵从考评指标产生的过程来看，前者是在组织内部自上而下对战略目标进行层层分解产生；而后者是自下而上根据个人以住的绩效与目标产生。⑶从考评指标的构成上看，前者是通过财务与非财务指标相结合，体现关注短期效益，兼顾长期发展的原则，指标本身不仅传达了结果，也传递了产生结果的过程；而后者是以财务指标为主，非财务指标为辅，注重对过去绩效的评价，且指导绩效改进的出发点是过去绩效存在的问题，绩效改进行动与战略需要是脱钩。⑷从绩效的指标来看，前者来源于组织战略目标与竞争的需要，绩效改进行动与战略需要脱钩。

4.绩效考评指标选择较难的原因：⑴绩效管理的参与者对绩效考评的结果并不是很清楚。⑵绩效管理的参与者即使知道工作绩效应该从什么方面进行考评，也不知道该如何去衡量。⑶由于考评对象和范围的多样性，也增加了考评指标选择的难度。

5.设定关键绩效指标的目的：⑴从绩效管理的全过程来看，不提取并设定关键绩效指标对绩效进行管理，就无从提高组织或员工个人的绩效。不设定关键绩效指标，就无法知道现在绩效表现烛期望是否有差距，也不知道该提高到什么程度。而且也无法掌握绩效提市前后的关键性信息资料，也就无从检查和对比员工绩效是不是真正有所提高。⑵对于管理者来说，提取并设定关键绩效指标对组织或员工的绩效进行考评，能够把握全局，明确目标，突出重点，简化程序，满足企业绩效管理的各种需要。⑶对于被考评者来说，提取并设定关键绩效指标，有利于被考评者——无论是团队还是员工个人都有明确的努力方向和清晰的目标地位，他们总能清晰地知道自己将要做什么，以及将要做到什么程度。6.关键绩效指标的基本特点：⑴能够集中体现团队与员工个人的工作产出，即所创造的价值；⑵采用关键绩效指标和标准突出员工的贡献率；⑶明确界定关键性工作产出即增值指标的权重；⑷能够跟踪检查团队与员工个人的实际表现，以便在实际表现与关键绩效指标标准之间进行对比分析。

7.选择关键绩效指标的原则：整体性；增值性；可测性；可控性；关联性。

8.确定工作产出的基本原则：增值产出的原则；客户导向的原则；结果优先的原则；设定权重的原则。9.平衡计分卡：简称BSC由美国哈佛商学院的罗伯特·S·卡普兰教授和复兴方案公司总裁大卫·P·诺顿共同创建的一套绩效评价体系。被《哈佛商业评论》评为过去80年来最具影响力的十人管理理念之一。为世界五百强中80%企业所应用，全球最强的300家银行中有200家使用。1996年由国际咨询公司引入中国。它是一种有效的绩效管理工具。它将企业战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考评指标体系，并对这些指标的实现状况进行不同时段的考评，从而为企业战略目标的定成建立起可靠的执行基础。它从财务、客户、内部流程、学习与成长四个不同角度衡量企业的业绩，从而帮助企业解决两个关键问题：有效的企业绩效评价和战略的实施。

10.理解和体会平分计分卡基本概念的四个方面：平衡计分卡是一个核心战略管理与执行的工具。平衡计分卡是一种先进的绩效衡量工具。平衡计分卡是企业各级管理人员与管理对象进行有效沟通的一个重要方式。平衡记分卡也是一种理念十分先进的游戏规则，即一种规范化的管理制度。

二、能力要求：

1.提取关键绩效指标的方法：目标分解法；关键分析法；标杆基准法。

2.目标分解法：目标分解法采用的是平衡计分卡设定目标的方法，即通过建立包括财务指标与非财务指标分综合指标体系对企业分绩效水平进行临控。⑴确定战略分总目标和分目标；⑵进行业务价值树分决策分析；⑶各项业务关键驱动因素分析。

3.关键分析法：就是通过多方面信息的采集和处理，寻求一个企业成功的关键点，弄清到底是什么原因导致企业克敌制胜的，并对企业成功的关键点进行跟踪和监控。

4.关键分析法的基本思想：通过分析企业获得成功或取得市场领先地位的关键因素，提炼出导致成功的关键绩效模块，再把业绩模声层层分解为关键要素，为了便于对这些要素进行量化评价与分析，必须要将这些要素细分为各项具体的指标，即提出KPI。

5.标杆基准法：是企业将自身的关键绩效行为，与那些在行业中领先的或最具竞争力企业的关键绩效行为作为基准，进行深入全面的比较研究，探究这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键绩效标准，并提出改进员工绩效的具体程序、步骤和方法。6.在KPI指标和指标值的设定上，可以选择参考企业的三种情况：一是本行业领先的最佳企业；二是居于国内领先地位的最优企业；三是居于世界领先地位的顶尖企业。

7.提取关键绩效指标的程序和步骤：⑴利用客户关系图分析工作产出；⑵提取和设定绩效考评的指标；⑶根据提取的关键指标设定考评标准；⑷审核关键绩效指标和标准；⑸修改和完善关键绩效指标和标准。

8.利用客户关系图分析工作产出：参阅教材P251-253的案例及图4-5来学习。

9.SMART方法：S意思是指具体的；M意思是可度量的；A的意思是可实现的；R的意思是现实的；T意思是有时限的。参阅教材P254表4-15的内容。

10.关键绩效指标主要可以区分为：数量指标；质量指标；成本指标；时限指标四种类型。

11.绩效考评指标与标准的区别：⑴一般来说，考评指标是指从哪些方面对工作产出进行衡量或评估，而考评标准则是指各个考评指标在数值上应当达到什么样的水平。⑵考评指标要解决的问题是“什么样”的绩效进行考评。考评标准要解决的问题是，要求被考评者做得“如何”“怎样”，完成了“多少”工作任务。⑶在正确地界定了绩效指标后，设定绩效考评标准就成了一作比较容易的事。对于数量化的绩效指标，设定的考评标准通常是一个范围。⑷对于非数量化的绩效考评指标，在设定绩效标准时，往往从客户的角度出发，需要对“客户期望被考评者做到什么程度”作出正确的回答。

12.KPI的标准水平的区分：先进的标准水平。平均的标准水平。基本的标准水平。

13.审核键绩效指标的要点：⑴工作产出是否为最终产品。⑵多个考评者对同一个绩效指标和标准进行评价，其结果是否具有可靠性和准确性。⑶关键绩效考评指标的总和是否可以解释被考评者80%以上的工作目标。⑷关键绩效指标和考评标准是否具有可操作性。⑸关键绩效指标的考评标准是否预留出可以超越的空间。

14.设定KPI时常见的问题及解决方法：教材P257表4-16

15.影响企业一般主管人员KPI的两大因素：一是下属员工的绩效水平，二是员工组织氛围与满意度。16.企业一般主管的关键绩效指标：教材P257表4-17 17.企业培训主管的关键绩效指标体系：教材P258表4-18 18.企业财务主管的关键绩效指标体系：教材P259表4-19 19.企业KPI体系设计的两条主线：一是按组织结构层级进行纵向分解，采用目标——手段相结合分析方法；一是按企业主要业务流程进行横向分解，采用目标——责任相结合的分析方法。

20.企业KPI的三种具体设计方法：⑴依据平衡计分卡的设计思想构建KPI体系。⑵根据不同部门所承担的责任确立KPI体系。⑶根据企业工作岗位分类建立KPI体系。第四节360度考评方法

一、知识要求：

1.360度考评方法的产生与发展：产生于20世纪40年代，最初被用于英国军方所设的评价中心，在评价部队战斗力以及者兵选拔等活动。50年代推广到企业，用于岗位分析，以及管理人员能力评价、筛选与安置。80年代日趋成熟，成为跨国公司人力资源管理与开发的重要工具。2.360度考评方法：又称全视角考评方法。它是由被考评者的上级、同事、下级、和客户以及被考评者本人担任考评者，从多个角度对被考评者进行360度的全方位评价，再通过反馈程序，达到改变行为、提高绩效等目的的考评方法。3.360度考评方法的具体内容：上级评价；同级评价；下级评价；客户评价；自我评价。

4.360度考评方法的优点：⑴360度考评具有全方位，多角度的特点。通过这种方法搜集到的评价信息较全面，得到的评价结果较科学、客观，误差较小。⑵360度考评方法考虑的不仅仅是工作产出，还考虑深层次的胜任特征。通过六方法得出的考评结果更加全面、深刻。⑶360度考评有助于强化企业的核心价值观，增强企业的竞争优势，建立更为和谐的工作关系，这样一一方面能够帮助管理者发现并解决问题，从总体上提高组织绩效；另一方面能够防止被考评者只追求某项业务指标完成的短期行为，使其着眼于公司长或部门的长远发展，全面提高自己的绩效水平。⑷360考评度采用了匿名评价方法，消除了考评者的顾虑，使其能够客观地进行评价，保证了评价结果的有效性。⑸360度考评充分尊重组织成员的意见，有助于组织创造更好的工作气氛，从而激发组织成员的创新性。⑹360度考评加强了管理者与组织成员的双向交流，提高了组织成员的参与性。⑺促进员工个人发展。

5.360度考评方法的缺点： ⑴360度考评侧重于综合性的评价，定性评价比重较大，定量的业绩评价较少，因此常于KPI关键绩效评价相结合，使评价更加全面。⑵360度考评的信息来源渠道广，但是从不同渠道得来的并非总是一致的，这就给对这个员工的整体说价带来了困扰。⑶360度考评收集到的信息比单渠道评价方法要多得多，这虽然使考评更加全面，但同时也增加了收集和处理数据的成本。⑷在实施360度考评的过程中，如果处理不当，可能会在组织内造成紧张气氛，影响组织成员的工作积极性，甚至带来企业文化震荡、组织成员忠诚度下降等现象。6.基于互联网的360度考评：是指利用互联网进行360度考评。这种系统只需要公司管理层或人力资源工作人员对网络环境进行维护，与服务提供商通过电话或网络沟通协调即可顺利进行。

7.基于互联网的360度考评的优势：⑴克服地域性差异给绩效考评带来的问题。⑵网络系统可简化评价管理工作，降低评价过程的复杂性。⑶保持了整个评价过程的适时性和动态性。⑷大大降低了成本。

8.基于互联网的360度考评面临的问题：⑴受公司网络化程度影响大。⑵存在安全隐患。

二、能力要求：

1.360度考评的实施程序：⑴评价项目设计：①进行需求分析和可行性分析，决定是否采用360度考评方法②编制基于岗位胜任特征模型行评价问卷⑵培训考评者：①组建360度考评者队伍②对选拔出的考评者进行培训⑶实施360度考评：①实施考评②统计评价信息并报告结果③对被考评人员进行培训④企业管理部门针对考评结果反映出的问题，制定改善绩效的行动计划。⑷反馈面谈：①确定进行面谈的成员和对象②有效进行反馈面谈，及时反馈考评的结果，帮助被考评人员改进自已的工作，不断提高工作绩效，完善个人的职业生涯规划。⑸效果评估：①确认执行过程的安全性②评价应用效果③总结考评过程中的经验和不足，找出存在的问题，不断完善整个考评系统。

2.实施360度考评时的应注意的问题：⑴确定并培训公司内部专门从事360度考评的管理人员。⑵实施360度考评方法，应选择最佳时机，在组织面临士气问题，处于过渡时期，或走下坡路时，不宜采用360度考评的方法。⑶上级主管应于与每位考评者沟通，要求考评者对其意见承担责任，确保考评者的意见真实可靠。⑷使用客观的统计程序。防止考评过程中出现作弊，合谋等违规行为。⑸准确识别和估计偏见、偏好等对业绩评价的影响。⑹对考评者的个别意见实施保密。⑺不同的考评目的决定了考评内容不同，所应注意的事项也有所不同。

第四篇：公共支出绩效审计理论与实践探讨

在我国经济不断发展和行政改革步伐加快的趋势下，实施政府绩效审计是评价公共资源是否得到有效配置、考核政府绩效的重要手段。公共支出绩效审计作为财政资金效益审计的重要组成部分，是新时期审计工作的制度创新，也是改进和强化政府审计监督职能，提高公共财政审计水平的重要内容。

一、公共支出绩效审计的理论评述

（一）公共支出绩效审计的含义

我国的公共支出一般是指政府为了完成其职能，用以满足公共需要的财政资金支付，既包括国有资产又包括公共财政支出。现阶段我国主要将公共支出绩效审计作为政府效益审计的一个子部分，即审计机关在对财政预算单位的财务支出及其经济活动的真实性、合法性的基础上，对其履行政府职能所使用资源配置的经济性、效率性、效果性进行分析、监督和评价，并提出审计建议的专项审计活动。

（二）我国绩效审计理论研究现状

相对于国外政府绩效审计理论研究迅速发展，并形成较完整的理论体系的现状，在国内，公共支出绩效审计理论在近年才逐渐丰富起来，如《公共财政框架中的财政监督》(李武好等, 2002)，《财政支出经济分析》(杨芳丹, 2001)，虽然研究了公共支出绩效评价问题，但却未涉及审计机关在绩效审计中的地位和作用。

二、开展公共支出绩效审计实践的可行性分析

（一）政治环境支持

随着社会民主法制的建立健全、公民民主意识的不断提高，政府行政改革深化以及公共财政体制日趋完善。《审计署2006至2010年审计工作发展规划》将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。”作为今后政府审计的主要目标，提供了必要的政策保证。

（二）经济环境支持

改革开放以来，我国经济持续快速发展，国有企业改革取得可喜成果，但是政企分开并未完全到位。财政支出规模庞大，支出内容庞杂，公众越来越关注公共部门使用资金的效益、效率状况，建立廉洁高效的政府观念深入人心。

（三）法律环境支持

1995年1月1日实施的《中华人民共和国审计法》第二条规定，“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照法规规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”2006年6月1日实施修订后的《中华人民共和国审计法》增加了“提高财政资金使用效益”的立法目的。同时，不少地方政府也通过立法的形式明确了绩效审计的法律地位。

（四）科学技术环境支持

我国的信息产业发展迅猛，从而加快了计算机审计的建设步伐。审计工作由传统的手工查账向计算机审计转变。财务软件、审计软件、管理软件相结合开展审计，因而减轻了审计人员的工作负担，提高了审计效率，使更多审计资源可以投入到绩效审计领域内。

（五）实践性支持

近年来, 审计署和一些地方审计机关从事的公共支出绩效审计运行实践为接下来建立行之有效的审计模式提供了可以借鉴总结的经验。如深圳市审计局自2002年至2006年开创性地进行公共支出项目和公共部门的绩效审计,广泛涉及财政资金分配、使用的各个领域，得到了很好效果。我国开展绩效审计，尤其是公共支出绩效审计不仅是可行的，也是非进行不可的。

三、公共支出绩效审计在我国的实践状况分析

（一）我国现行公共财政体制不健全

目前我国的绩效预算制度还处于探索阶段，还存在预算内容不完整、预算编制数据粗糙、预算透明度不高等缺陷。公共财政体系不完善，使得审计重点仍停留在真实性、合法性上，占用大量审计资源，阻碍公共支出绩效审计的全面开展。

（二）现行的绩效审计体制尚不完善

目前在我国审计机关最先开展绩效审计的是与财政、财务收支的资金使用、分配、管理中存在的合法性、真实性有关的问题。公共支出侧重于合规性审计，忽视其原定目标和效益效果。开展项目绩效审计时常忽视结合经济、政策和自然环境进行宏观因素分析，忽视项目对整个社会经济运行的影响。审计范围还没有涵盖所有公共部门的财力、人力、物力、时间资源使用情况的经济性、效率性、效果性。审计范围覆盖面窄，审计内容不全面。

（三）审计缺乏法律制度保障

依法审计是审计的基本原则，目前政府公共部门的支出绩效审计在制度建设上还是空白，《审计法》只规定对“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，没有具体的条文内容，也没有对公共支出绩效审计设置一些具体

规范和操作指南和审计评价指标，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用。

四、如何建立适用于我国的绩效审计模式

（一）合理选择审计项目

在审计资源有限的条件下开展公共支出绩效审计，关键是选择具有代表性、重要性的审计项目。在选择审计项目时应选择财政投入大、政府和社

会关注程度高的热点问题。审计机关开展项目审计时应当量力而行，即对项目展开可行性分析，考虑审计难度、审计成本、审计资源及审计风险等相关因素。

（二）明确绩效审计目标

绩效审计强调一个组织在资源配置和利用上的经济性、效率性和效果性。公共部门不同于企业，其效益可划分为社会效益和经济效益。经济效益体现为：公共资金投入的经济性、产出的效果性、资金使用的节约性、资源利用的合理性、管理的科学性，以及潜在经济效益，某项活动或项目的展开未来会为社会创造财富的多少。社会效益主要包括：公共部门经济、管理活动对全社会运行所产生的长远影响，如生态效益、环境效益等。

（三）确保审计内容的完整性

公共资金流经的各个环节上都存在着绩效问题，因而绩效审计应当覆盖资金运行的各部门、各项目、各环节。一般说来，审计的内容主要包括：支出项目决策的可行性评价、社会、经济、公共服务等方面的绩效情况、政府的行政效率以及公共项目和政策能否有效实施。在分别审计投入和产出的基础上才能进一步展开资金使用效益效果的评价。

（四）运用综合性审计方法

绩效审计除运用财务审计中的审阅法、观察法、顺查法、逆查法等技术方法外，还应运用问卷调查、统计分析和经济分析技术，综合分析资金使用、资金管理及项目运作等情况。根据具体情况选用合适的审计的技术方法，如成本效益分析法、横向比较分析法、最低费用选择法、财务分析法等，客观评价了被审项目的公共资源使用的效果，还反映了管理体制的缺陷与漏洞。

（五）建立科学合理的评价指标体系

开展绩效审计时必须全面、系统、宏观看问题，既要关注直接的经济效益，又要关注环保、生态、社会效益；既要重视反映短期绩效指标，又要重视反映长期绩效指标；既要坚持定性分析，又要坚持定量分析；既要重视指标的特殊性，又要兼顾与法律、政策、标准的互补性；既要运用总量评价，也要结合比率评价。审计过程中应注意结合宏观环境、客观情况、历史条件和实际情况进行评价，将有关指标结合国家经济政策、财政政策、货币政策等因素进行动态、综合、横向比较评价。

（六）积极促进政府管理水平的提高

绩效审计归根到底还是对政府经济职能履行情况的监督。我国的政府正在进行职能转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高。同时，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过对政府活动进行评估，评价决策的科学性，管理所存在的缺陷，从而促进政府改善管理；通过对公共部门单位的审计，为政府确定相关单位的责任目标提供基础，促进政府部门和公共单位责任问责机制的建立。

第五篇：政府创新与绩效管理

政府创新与绩效管理

1010670247刘晓爽

当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府创新提出了更高要求。

政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家，要求我们有一个创新型的政府。政府自身的改革和创新，对社会进步具有特别重要的意义。各级政府在社会的各种创新中，特别是在制度创新中，有着举足轻重的地位。科学执政、民主执政和依法执政，归根结底要通过政府来实现

创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。一个创新型的政府，必须在体制和机制方面对公共服务部门进行持续不断的改革和完善，因此它必然是一个改革型的政府；一个创新型的政府，必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，因此它必然是一个开放型的政府；一个创新型的政府，必须通过不断的学习，来更新思想观念和行为方式，因此它必然是一个学习型的政府。

政府创新有多种类型。从创新的对象看，有政府管理体制创新和政府管理技术创新，前者涉及宏观的制度性改革，后者主要是微观的工具性改革；从创新的目的来看，有行政管理创新和公共服务创新，前者主要是为了提高公共部门自身的效率，后者则主要是为了改善公共服务的质量。根据我国的实际情况，我们还可以从方便和实用的角度，将政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。政治改革包括：民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革；行政改革包括：机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度；公共服务包括：公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱。这里我们主要讨论一下政府绩效管理。

建立问责制度，开展绩效评估。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，坚决反对虚报浮夸、急功近利，反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。

政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程[1]。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。

以绩效为导向的政府营运模式开始于20世纪初，当时的美国纽约市政府提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部

门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。[2]

政府绩效管理具有如下几个方面的特点：第一、把绩效作为管理的核心。这就要求必须重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。政府绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。第二、强调多元服务主体。传统的行政管理理论认为，政府是社会公共事务的单一服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。第三、凸显机制创新。传统的行政管理虽然也在不断地谋求发展，追求创新，但总体说来都局限于体制性的改革，行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，创造一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目标指向，全面理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务等工作。第四、政府绩效管理重视管理方法与技术。传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。绩效管理讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对政府运用管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。

政府绩效评价中绩效信息使用者（组织部门）与信息提供者（评价对象）之间的良好合作不仅能够使组织部门对评价对象更好的作出客观、准确地评价，同时也能强化政府绩效评价作为推动政府工作的“有力抓手”。但目前我国政府在实施绩效评价方面普遍存在一些问题，有些问题是由于评价体系设置方面造成的，如何评价指标选取不科学、评价程序不合理等，这些可以通过完善评价体系加以解决，另外一些问题则是由于评价组织者和评价对象行为导致造成的，主要集中反映于绩效评价信息的失真。

政府绩效管理系统围绕政府工作目标。结合政府机关的效能建设，采用科学的考核指标体系，协助政府管理部门构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台，对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况、公众满意程度等方面进行多层次、多角度的绩效考核评估，提高和完善我国和谐社会下服务性政府的绩效管理体系。

政府绩效管理是适应全市发展需求，进一步强化机关效能建设，提升行政执

行力，切实把经济建设和社会发展目标落到实处，体现“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”的总体要求。政府绩效考核时绩效管理的一个环节，是对绩效管理的工作的总结和评价。温家宝总理指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排”；“要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况”。

在进行政府绩效评价时，要保证绩效信息的准确性，一方面必须加大对信息的检查人数和次数，以便及时、全面的了解参评单位的实际情况，从而消除两者之间由于信息不对称而造成的信息失真。另一方面，可以通过制定对绩效信息提供者提供失真信息的惩罚制度，加大惩罚力度，也可以保证减少信息失真情况发生，同时也能降低绩效信息使用者检查的频率。

把第三方作为绩效评价信息收集方引入。采用第三方收集绩效信息一方面能够减少政府为开展绩效评价而收集信息所花费的成本，另一方面通过绩效信息使用者和第三方对绩效信息提供者不诚信的行为共同的处罚，能够更好地推动政府在开展绩效评价活动采取第三方进行信息收集。

引入第三方信息收集者作为一个新的附加参与人之后，由于其所发挥的信息传播作用，能够更好的规避信息提供者的不诚实行为，促进信息使用者更多的采用第三方收集绩效信息，同时也能够使绩效评价组织者节省更多的资源，使其能够更好的开展绩效评价工作。同时为了能更加有效地促进政府绩效评价工作的开展，我们提出以下几点建议。

1.加大对提供不诚实信息的惩罚力度。无论是采用第三方作为信息收集者，还是信息使用者自己收集信息，一旦发现绩效信息提供者提供不诚实信息，一定要依法严惩。随着惩罚力度的加大，绩效信息提供者不诚实行为的成本提高，其不诚实的概率下降，同时惩罚力度的加大还可以起到警示作用，制止那些潜在的绩效信息提供者的不诚实行为。

2.降低政府绩效信息使用者的检查成本。政府领导尤其是党政一把手领导在开展绩效评价活动过程中应给予绩效信息使用者足够的行政支持，同时加大对信息使用者业务素质和水平的培训，在具备一定条件下尽可能建立政府绩效信息收集系统，从而在行政、业务和技术上降低检查的成本。

3.改革现行的政绩考核评价制度。要从根源上改善政府绩效信息提供者不诚实行为，必须改革现行的目标责任制考核和领导干部考核方式，规避 “数字出官，官出数字”现象的出现。只有这样才能保证政府绩效评价能够获取真实的绩效信息，才能使绩效评价结果更真实地反映出评价对象的绩效水平。

我们应该结合实践，不断完善建立绩效评估体系，提高行政效率，推动政府创新的发展。