公共财务受托责任、绩效评价与政府财务报告改革

第一篇：公共财务受托责任、绩效评价与政府财务报告改革

摘要：公共财务受托责任的归宿在于绩效评价，政府财务报告是绩效评价所需绩效信息的重要来源。这就要求以绩效评价为导向，从目标、主体、基础、报表体系和报表内容等方面推进政府财务报告改革，使政府财务报告能够提供可靠、相关的绩效信息，来合理评价政府的公共财务受托责任。

关键词：公共财务受托责任；绩效评价；政府财务报告

中图分类号：f234．4 文献标识码：a 文章编号：1003-7217(2008)05-0084-04

国际会计师联合会公共部门委员会在其公布的《中央政府财务报告》中指出：“政府财务报告的最高目标应是有助于利益相关者评价政府公共部门的受托责任并做出相应决策”。美国政府会计准则委员会在其第1号概念公告“财务报告的目标”中也指出：“受托责任是所有政府财务报告的基础”，“在一个民主社会中，财务报告在政府实现其对公众负责的职能中起着重要的作用”。另外，李建发在《政府会计论》中同样认为：“政府财务报告是政府会计的‘产成品’，是反映和报告政府绩效及受托责任完成情况的载体，也是立法机关、社会公众审核并批准解除其受托责任的依据”。这些说法都说明了受托责任、绩效评价和政府财务报告三者之间存在着一定的联系。但由于中国现行的预算会计报告还不能如实地反映和报告政府绩效及公共财务受托责任的完成情况，使得这三者的联系并没有引起人们足够的重视。为此，本文在理顺公共财务受托责任、绩效评价和政府财务报告三者关系的基础上，提出了以绩效评价为导向改进中国政府财务报告的基本设想。

一、公共财务受托责任的归宿：绩效评价

公共财务受托责任(public financial account-ability)主要指经营管理公共财产的机构或人员(具体包括中央和地方政府机构、盈利和非营利性的国有公营企事业单位及其管理人员)有责任汇报对这些财产的经管情况，并负有财务管理和计划项目方面的责任。它的产生主要源于民主社会制度的建立，源于民主社会里公共权力的让渡而形成的委托代理关系。即在民主社会里，政府要行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源，必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障，于是政府以公共预算的方式，通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源来提供保障，并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任。

公共财务受托责任是存在于公共领域特殊形式的受托责任，它不同于企业财务受托责任。企业财务受托责任的产生源于所有权与经营权的分离所形成的委托代理关系，并且企业以盈利为目标，所以委托人(股东)可以从企业披露的财务报告中获取投资回报率等财务指标来评价代理人(经理层)的业绩，从而解除代理人的财务受托责任。而公共财务受托责任的产生源于社会公众部分“财产权”的让渡而形成的委托代理关系。这种委托代理关系一般具有两个基本特征：一是委托代理链条长、具有多层次性；二是长期契约。因此。与企业相比，它更加复杂。也更容易产生各种各样的代理问题。

公共财务受托责任的这些特征决定了其解除的复杂性，而绩效评价体系的建立能有效解决这一难题。因为从受托责任的含义来看，它的本质其实就是一种结果导向的责任管理。而关于责任，romzek和dubnick在《国际公共政策与行政百科全书》中这样定义：责任是一种关系，在这种关系中，个人或单位在被授权的行动中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题。英国的富尔顿报告也认为，责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”；它的实现依赖于“在政府部门内部确认或建立责任单位――这些单位的产出能够被尽可能客观地加以考核，同时，这些单位中的个人则可以以个人的名义对自己的绩效负责”。可见，责任管理的归宿在于代理人对绩效负责，受托责任的归宿在于绩效管理。而具体到公共财务受托责任，它的归宿就在于政府公共部门绩效信息的全面披露与评价。一方面，政府公共部门(代理人)可以通过向选民(委托人)披露绩效信息，公开解释、说明其使用权力和资源的方式和效果；另一方面，选民(委托人)可以通过分析与评价政府公共部门绩效信息，对政府公共部门公共财务受托责任的履行情况进行考核，当政府公共部门绩效符合选民的预期或既定标准时，政府公共部门就可以解除其承担的公共财务受托责任。

二、政府财务报告：绩效评价的重要信息来源

公共财务受托责任的归宿在于绩效评价。而绩效评价又涉及到政府公共部门绩效目标的确定、绩效指标的设计以及绩效报告(包括绩效信息的披露)等一系列的工作。这些管理性工作必须建立在客观的基础上才能实现，这个客观基础就在于有一个良好的绩效信息提供系统。而政府财务报告作为一种货币化的经济信息系统，在提供这些绩效信息方面具有天生优势。主要表现为：

首先，政府财务报告基本包含了政府绩效评价所需的相关信息。一般认为，为评价公共部门的绩效，至少需要以下几方面的信息：(1)政府公共部门守法和管理的信息；(2)政府财政状况的信息；(3)政府公共部门提供服务的努力程度，成本和成就的业绩信息。而所有这些相关信息都可以通过政府财务报告系统采用特定方法(如引入应计制、提供合并的政府财务报告以及规范政府财务报告的信息披露等方法)提供的数据予以体现。

其次，政府财务报告在政府财务信息披露中起着重要作用，是社会公众评价政府公共部门绩效及做出相应决策的重要依据。政府财务信息披露的主要方式为政府预算和政府财务报告，此外还有其他一些定期或不定期公开的经济文件。而关于政府财务报告这种披露方式，国际会计师联合公共部门委员会在公布的研究报告第1号《中央政府财务报告》中明确指出：“政府财务报告是指满足外部使用者共同的信息需求而编制的通用财务报告，这些外部使用者依靠这些报告，将它们作为财务信息的重要来源，因为他们获取另外信息的权力、能力和途径是有限的”。这就是说，政府财务报告是政府财务信息披露的所有方式中重要的一种，并成为信息使用者评价政府公共部门绩效及做出相应决策的重要依据。

此外，pollitt(2000)等还认为，企业型的财务报告系统和基于此的财务分析体系能有效地为政府绩效评价提供支持，从而监察公共部门的委托一代理问题。因此，在对政府财务报告系统进行必要改进的基础上，政府财务报告系统及其生成的财务信息能在最大程度上为利益相关者评价政府公共受托责任的履行情况(绩效)提供定量信息支持。

三、以政府绩效评价为导向推进政府财务报告改革

公共财务受托责任的归宿在于绩效评价，政府财务报告又是绩效评价所需绩效信息的重要来源。这就要求政府财务报告能够提供可靠、相关的量化信息，以合理评价公共财务受托责任。但迄今为止，中国建立在现金制基础上的预算会计报告，只是一种以预算管理为中心的宏观管理信息系统，范围小，内容不完整，并不能满足绩效评价工作的要求，也不利于公共财务受托责任的解除。因此，以政府绩效评价为导向推进政府财务报告改革，使公共财务受托责任得到合理解除，就成为必须要解决的课题。而按照国际会计师联合会公共部门委员会的观点，建立一个规范的政府财务报告制度，首先应当明确政府财务报告的目标、主体、基础、报表体系和报表内容等主要问题。

(一)关于政府财务报告的目标

如前所述，目前国际上大部分学者和政府会计准则制定机构在关于政府财务报告目标这个问题上的观点比较接近：即向使用者提供全面的财务信息，以帮助其评价政府的受托责任和作出相关的决策，而其中，报告和解除政府主体的公共财务受托责任是政府财务报告的根本目标。如澳大利亚政府财务报告的目标是为使用者提供有用的信息，帮助使用者制定或评价政府的资源配置决策，帮助报告主体管理统辖机构解除受托责任。而从绩效评价的视角来分析，这一根本目标的实现最终又有赖于对政府绩效的评价。

目前中国预算会计报告的目标主要定位于满足国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要，即定位在较低层次的为政府内部管理提供服务上，社会公众或其他信息需求者往往因缺少较高层次的信息支持而无法有效督促政府履行广泛的公共财务受托责任。因此，政府财务报告的目标层次还需要进一步提升，其直接目标应该定位于提供绩效评价的有用信息，定位于帮助评价政府公共部门的绩效和反映政府公共部门的公共财务受托责任。

(二)关于政府财务报告的主体

政府财务报告的主体涉及纳入政府财务报告内容的范围和组成。从公共财务受托责任和绩效评价的视角来分析，其界定的关键在于该主体是否承担公共财务受托责任，是否存在绩效评价的信息需求。也就是说，无论是狭义政府还是广义政府，无论是政府基金、政府部门(单位)还是整体政府，只要该主体承担受托责任，存在绩效评价的信息需求，就应被视为一个政府财务报告主体。

中国现行预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，其报告主体局限于狭义政府，范围很小，没有包括公共财务受托责任的全部受托者，不能提供政府控制的资源和活动的完整概念。因此，应当按照公共财务受托责任和绩效评价的要求，扩大政府财务报告的主体范围。这方面，美国的经验值得借鉴。美国的《政府会计准则委员会――第34号公告》将政府财务报告主体定义为三个层次：(1)基本政府；(2)基本政府财务上负责的组织；(3)其他组织。并认为政府财务报告的核心通常是基本政府，基本政府之外的政府型组织(例如组成单位、合营、共同管理的组织或其他单列的政府部门)在发布自己独立的财务报告时，应当把自己作为报告主体的核心。考虑到中国政府层级较多，广义政府包含的范围较广，可以将政府财务报告主体分成三个层次：基本政府层次、组成单位层次和相关单位层次。各级政府机关、行政部门构成基本政府层次，该级各部门的直属单位构成组成单位层次，这两个层次确认为政府财务报告的正式主体。国有独资企业、政府参股企业、公用事业单位等可以作为各级政府财务报告的相关单位，以附注或附表的形式列入政府财务报告。

(三)关于政府财务报告的报告基础

报告基础问题是政府财务报告制度的一个重要因素，影响到财务报告的功能和财务报告目标的实现。近年来，部分国家政府财务报告的应计制改革引起了全球会计界的关注。应计制企业财务报告系统在企业财务受托责任中的出色表现使学者们有理由相信，应计制财务报告在反映和评价政府绩效及公共财务受托责任方面明显地优于现金制财务报告。

中国现行的预算会计报告是以现金制为报告基础，很难客观公允地反映政府的整体财政状况和运行绩效。因此，从绩效评价和公共财务受托责任的角度来看，应计制的适度引入是应该的。当然应计制的引入不是一蹴而就的，它应是一个对财务信息需求逐步增加的过程，其关注的重点在于是否需要应计制来增加政府财务报告的信息含量，以及应首先在哪些方面和哪些项目引入应计制，而不是简单地以应计制系统取代现金制系统。

(四)关于报表体系和报表内容

报表体系和报表内容主要是明晰政府财务报告的组成和内容，分清哪些内容应当纳入政府财务报告，哪些不应纳人，其中应当纳入政府财务报告的内容中哪些是核心内容，哪些是附带内容。根据《国际公共部门会计准则第1号――财务报表的列报》的规定，一套完整的政府财务报表体系包括：(1)财务状况表(又称为资产负债表)；(2)财务业绩表(又称为运营表、收入与费用表、收益表等)；(3)净资产／权益变动表；(4)现金流量表；(5)会计政策和财务报表附注。一套完整的政府财务报表至少应当提供以下信息：资产；负债；净资产；收入；费用；现金流量。

中国现行的预算会计报表主要包括：资产负债表、收入支出表(预算执行情况表)、附表及会计报表附注以及收支情况说明书(预算执行情况说明书)。预算会计报表的内容集中关注与预算执行直接相关的现金流信息，没有全面、客观地反映各级政府的资源状况、负债和净资产全貌及资金使用效果等，特别是缺少了预算与会计报告系统所涉及到的政府的业绩、效果、服务成本方面的信息部分。

为了全面完整地反映各级政府的绩效及公共财务受托责任，应当按照《国际公共部门会计准则第1号――财务报表的列报》的规定，结合中国的实际，将中国现行的预算会计报表拓展为包括资产负债表、收支表、营运表、现金流量表等在内的政府财务报表体系，使政府财务报告能够盖所有相关的政府财务活动内容，全面、客观地反映政府公共部门的受托业绩。

第二篇：政府财务报告改革探索

政府财务报告改革探索

时间：2007-3-1 9:01:00作者：王湘辉

摘 要:文章分析了我国政府财务报告的现状及存在的问题,指出我国政府财务报告的改革方向及趋势。

关键词:政府财务报告 问题 改革方向及趋势

严格来说,我国各级政府至今没有编制过一份全面、完整的政府层面的财务报告。由于我国目前实行预算会计制度,政府财务信息主要是预算会计信 息,政府财务报告也主要以会计报表的形式提供会计信息,包括资产负债表、收入支出表、必要的附表及会计报表附注和收入情况说明书等组成。随着我国市场经济 体制的不断发展与完善,虽然已经过多次改革,但是目前执行的“三制一则”(《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《事业 单位会计准则》)仍不能很好地适应需要。实现财务报告的目标,继续深化改革势在必行。

一、我国政府财务报告的现状及存在的问题

1.政府财务信息使用者方面。政府财务信息的使用者及其信息需求是影响政府财务报告的一个重要因素,决定了政府财务信息披露的目标,只有使用 者需要的财务信息政府才有必要提供。“三制一则”描述我国政府财务报告的使用者主要包括:(1)各级政府用于政府预算的编制、执行、监督以及对宏观经济的 调控。(2)行政事业单位领导用于各预算单位的核算和管理。(3)立法和审计机关用于对政府收支的审核监督。由此可见,我国政府会计信息的使用者仍主要局 限于财政部门和上级预算单位等政府内部管理人员,提供的仍主要是有关预算执行的信息。然而在市场经济环境下,政府为了提供更多的、适应社会发展需要的公共 产品,需要多方筹措资金。其资金现主要来自于纳税人缴纳的税款和向国内外举借的各种债务资金等。政府财政资金来源的变化,产生了新的政府会计信息使用者及 其对会计信息的需求,即作为纳税人的广大人民群众随着保护自身权益意识的增强,开始关注政府资产状况、提供公共服务的能力、财政资金的使用状况、支出结构 及其效果等,关心财政资金是否真正和有效地用于与国家、社会、人民利益息息相关的方面。然而现行的政府财务报告制度,使得这部分新增的政府财务信息使用者 无法得到相关的信息。

2.政府财务信息的会计基础方面。收付实现制和权责发生制是两种最基本的会计基础。收付实现制在现金收到和实际支付时才确认交易事项,主要提 供现金流量方面的信息;权责发生制在交易事项发生时就予以确认,而不考虑现金是否收到或支付。我国现行政府会计制度规定,财政会计和行政单位会计仍实行收 付实现制。收付实现制只确认实际收到或支付现金的事项和交易,并计量一定期间现金收付差额。收付实现制符合传统政府管理的特点,有利于安排预算拨款和款项 支出的进度,如实反映预算收支的结果,预算短缺与政府借款需求接近。但是在政府公共受托责任拓展的今天,按照收付实现制编制的财务报表不能如实反映政府当 前的公共受托责任,容易被管理当局操纵,造成财务状况扭曲。收付实现制下,财政支出只包括当期现金实际支付的部分,并不反映当期已发生但尚未用现金支付的 政府债务部分,从而使其成为“隐性债务”。在我国,这类隐性债务主要包括:政府中长期国债中尚未偿还的部分、政府部门因未决诉讼产生的或有负债、社会保险 基金的支出缺口、养老金负债、地方政府欠发的工资等。收付实现制所“隐藏”的这些政府债务容易夸大政府可支配的财政资源,造成虚假的平衡现象,给财政经济 的持续、健康运行带来隐患。

3.政府财务信息披露方面。虽然“三制一则”对政府财务报告的内容有明确的规定,但是作为社会公众和纳税人无法接触到有关会计报告,只能通过 各级政府行政长官,主要是财政和计划的官员在每年召开人大代表、政协委员会议期间分别作的政府工作报告、预算执行情况报告和国民经济与社会发展计划执行情 况报告来了解相关情况。但这些报告除了预算执行情况报告反映预算收支情况及结果外,并没有提供更多的财务信息,特别是关于政府财务状况的信息,政府负 有受托责任的国有资产、历年各种债务、累计现状、资产减去负债后的差额或称净资产等都没有得到全面完整的反映。其他报告即使提供了财务方面的信息,也由于 它们涉及的内容、报告的重点不在于反映政府的财务状况,对于那些不具备专门知识的读者来说,也很难将这些报告与政府的财务活动和财务状况联系起来。即使是 政府有关部门也只能得到预算、决算等基本的财务信息,无法从会计报告中了解政府的整体财务状况和工作绩效,进而也无法评价政府工作的好坏。

4.政府财务报告的鉴证问题。从理论上说,政府行政当局编制政府财务报告,社会公众、立法机构等各种使用者使用政府财务报告,由于提供财务报 告的立场与使用财务报告的立场往往不一致,必须考虑政府财务报告的质量问题,即如何才能保证财务报告的相关性和可靠性,客观公允地反映政府的业绩和受托责 任。审计机关或其他鉴证机构以其公正、中立的身份,通过对政府财务报告进行不偏不倚的审计,提供客观、公允的鉴证报告,使政府财务报告取信于使用者,以解 除其受托责任。这不是一道可有可无的程序,而必须将政府审计报告作为政府财务报告的组成部分。因为政府财务报告表述的业绩如何卓著,也只是一家之说。只有 经过审计鉴证,才能保证其真实性和可靠性。在我国,政府财政报告还没有经过独立审计的先例,官方审计机构也属于政府序列,审计监督的效果及独立性都有待提 高。目前在审计方面已经颁布了《国家审计基本准则》和《中华人民共和国审计法》,但是一个规范的政府审计体系还远未建立起来。

二、我国政府财务报告的改革方向及趋势

1.由收付实现制向修正的权责发生制转变。我国需要对现行政府会计核算基础进行调整。权责发生制有利于对成本和费用进行准确的核算,可连续 地、客观地反映政府资产和负债的变化,如实反映管理当局受托责任的履行情况,防止其将自身责任转嫁给继任者,还能为分析政府的可持续发展能力提供综合信 息。我们把介于收付实现制和权责发生制这个区间范围内的其他会计核算基础称为修正的收付实现制和修正的权责发生制。

虽然20世纪80年代兴起的新公共管理运动已使越来越多的国家进行了权责发生制下的政府会计的改革,但我们仍应保持清醒的头脑,不可盲目“一 步到位”。我国政府会计可参照美国“逐步扩展”的方式,先采用修正的收付实现制,在条件成熟时再逐步向修正的权责发生制过渡,最后视客观实际情况的需要决 定是否转为完全的权责发生制。

2.加强政府财务报告中会计信息的透明度。政府财政收入主要来源于纳税人缴纳的税收。随着经济发展和财政收入的增长,政府财务报告使用者范围 的扩大,社会公众对财政收

支状况的透明度、财政支出的作用、结构及其效果等,愈加关注。政府财务信息透明度包括两方面:(1)财务信息的公开性。政府应公 开披露可靠与及时的财务信息,以利信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。政府财务信息应通过相关媒体对外公开披露,使得财务信息需 求者可以从不同渠道及时地获取。(2)财务信息的明晰性。公开披露本身未必导致透明,因此,政府公开披露的信息,还要利于使用者判断政府的财务状况、运营 业绩和潜在的财务风险。

3.建立统一的财务报告制度。财务报告是报告主体对一定会计期间财务活动乃至整个报告主体各项活动所进行的系统全面的总结和报告,是为满足外 部使用者共同的信息需求而编制的。政府财务报告系统全面地反映了政府的财务状况,是披露政府财务信息的一种规范化途径。随着市场经济的发展和经济体制改革 的深化,我国现有的政府预、决算报告制度将难以满足各方面信息使用者的需要,因此建立与国际接轨、涵盖所有相关的政府财务活动内容的政府财务报告制度势在 必行。

4.建立政府财务报告的鉴证制度。在西方国家,政府财务报告都必须由政府审计师鉴证后,才能向使用者提供和公布。也就是说,审计报告成为政府 财务报告不可缺少的组成部分。美国联邦、州及地方政府的财务报告都必须经过独立审计才能提交国会。同时,由国会任命的联邦审计总长领导的官方审计机构—美 国会计办公室,时刻盯着政府怎样花纳税人的钱。而我国却无此方面的规定,如果在对我国政府会计改革的同时没有一个完整的政府审计规范与之相配套,那么改革 后的政府会计的应有作用也就很难发挥出来。因此,应在加强政府会计建设的同时尽快制定对政府财务报告审计的相关法规。

综上所述,改革现行的政府财务报告体系,建立一个全面、完整、科学并与国际接轨的政府财务报告制度,不仅仅能够使得广泛的政府财务信息使用者 能够获得所需要的有关政府的受托责任、财务管理、偿债能力等各方面的信息,更主要的是将加强对政府的整体财务状况和工作绩效的监督,适应政府提出的“立党 为公,执政为民”的执政纲领和建立透明政府、绩效政府的目标。

作者:王湘辉 来源:《经济师》2006年第12期

第三篇：鼎力推荐公共支出绩效评价与政府绩效管理

1 1

公共支出绩效评价与政府绩效管理 □湖北省财政厅 周学武 朱海

1979年，英国国内生产总值持续下滑，通货膨胀不断加剧，公共税收停滞不前，公共支出有增无减，政府消费所占比例达到GDP的44%，而公共服务质量却日益下降，财政危机的巨大压力成为公共管理改革的首选目标。撒切尔夫人上台后任命著名的零售公司马克斯和斯潘塞的总裁德雷克雷纳爵士为她的效率顾问，并在内阁办公厅专门设立了一个效率小组，负责对政府既定的目标和过程进行效率审计，促使政府部门和公共组织提高行政效率水平，这就是著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”针对人们司空见惯的工作程序、处理方式和方法、考核标准等提出质疑，以中止和避免那些过时的、低效甚至是无效的做法，促进政府改革。“雷纳评审”大体分为五个步骤：一是确定评审对象。为了调动各部门革新的积极性和主动性，评审对象完全由部门根据需要自己选择，报雷纳批准。即使自愿选择可能导致有关部门只选择“安全”的评审对象，雷纳认为这也较那些可能引起被评审单位消极不合作甚至抵制的强制性做法更有积极意义。二是质疑评审对象，提出的质疑要尖锐到“对活动本身存在的必要性提出挑战”的程度。三是开展讨论或者辩论。评审员把发现的问题和分析与改革的建议写成报告，由被评审单位在不定期范围内展开讨论，对不同意见包括对立意见组织公开辩论。四是对需要采取的改革措施争取达成共识。由于评审对象完全是由部门自愿选择的，各部门都有通过评审来解决实际问题的愿望，经过充分讨论、辩论和协商，评审建议的改革措施多数能得到有关单位的积极响应。五是督促改革措施的落实。

“雷纳评审”是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价，是以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点是人们已经了解的东西而非不了解的东西，重点是政府机构的成本和效率水平，从而拟订出提高效率的具体方法和措施。根据有关资料，在“雷纳评审小组”的监控下，从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项效率评审调查，精简和合并了12000个项目，共支出了500万英磅，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英磅，绩效评估取得了明显成效。之后，英国又进行了一系列活动，如部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、“合作政府”等绩效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。

一、政府绩效管理和公共支出绩效评价

从英国政府推行的雷纳评审为起点，西方各国以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。各国普遍实施了以公共责任和服务对象至上为理念的政府绩效评估和管理，这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，实践证明绩效管理是解决政府管理低效率和无效率的“钥匙”。

（一）公共支出绩效评价是政府绩效管理的重要环节

政府绩效管理是公共支出绩效管理的简称，是指政府根据成本——效益分析的原则及方法，以绩效目标的建立、实施和评价反馈为基本环节的公共资金管理制度。目前，公共支出绩效评价是西方国家政府绩效管理的一个重要内容，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。具体来说：公共支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对公共支出行为过程及其效果，进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。公共支出绩效评价体系，不仅仅是对公共支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以公共支出效果为最终目标，考核政府部门的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。

在美国，1992年克林顿上台伊始，就大张旗鼓的提出“再造政府”，把“绩效预算”提到了首要位置。1993年通过的《政府绩效成果法案》推动了美国政府绩效评价和预算制度的重大改革，成功的将绩效管理的方法引入政府的公共管理领域。这里以美国伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院提供补助为例，说明政府提供公共产品的绩效对消费者的影响。过去，这伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院补助的金额是依据其提供护理的程度而定的，对于需要较多护理的重病人给得较多，对于需要较少护理的病人给得较少。看起来，这完全合乎逻辑，而且非常公正，但是疗养院中卧床不起的病人的百分比却不断上升。通过分析发现，由于对卧床不起的病人补助的钱较多，从而疗养院更希望病人卧床不起。后来，公共补助局改变了补偿制度，它制定了一套能评定病人满意程度、社区和家庭参与程度以及疗养院环境质量的业绩评价制度，疗养院评定的等级愈高，得到的补偿金额就愈多。疗养院的等级向社会公布，消费者可以据此进行选择，从而不仅激发了疗养院不断提高服务质量的积极性，而且节约了财政开支。从本案例可以发现，公共产品的绩效取决于公民的满意度，政府作为公共产品的提供者，只有建立以绩效为目标的管理制度，才能更好的提高政府公共服务水平，向公民提供更好的服务和产品。

（二）公共支出绩效评价的意义

当前，财政资金使用效益不高是困扰财政部门的一道难题。由于缺少绩效方面的考核，部门预算功能的发挥受到很大限制。很多部门一方面拼命要求增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和低效率使用现象。加强预算透明度，科学合理地安排财政资金，提高支出效率就必须对公共支出的绩效进行客观合理的评价。

1.公共支出绩效评价是政府管理和决策的有效工具。

上述我们列举的英国、美国等案例表明，凡是进行政府改革的西方国家，其改革都是从政府绩效评价开始的，绩效评价是改革政府管理的有效手段，这也是各国公认的。通过绩效评价，可以及时发现公共行政管理中的问题，这些问题不仅来自拨款方式不合理，也来自行政管理体制、管理机制等方面。在我国，一直颂扬这样一种政绩观念：只要是为老百姓做好事，就不管多大代价也要做好它。党政领导往往是用这样的观念“只要达成目标，为民做了好事，花多少钱无所谓”来评价政绩的，而实施政府绩效管理后，不仅要评价他们为民办了多少实事、而且要计算办事的成本，绩效评价将促使各级政府从“拍脑袋”式的决策，转向务实，有效的科学决策。事实上，政府改革往往是在绩效评价后进行的,从这点来说绩效评价将有力地促进政府管理的改革。

2.公共支出绩效评价是提高公共部门绩效的动力机制。

公共支出绩效评价作为政府绩效管理的基础和重要内容，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率。因此，它更有利于分清决策和执行的责任，从而更有利于提高公共部门的管理绩效。从政府部门来看，伴随着业绩衡量指标的制定、评估乃至一定程度的公开，各部门的责任意识将显著提高,推行绩效评价制度后，各部门要对其业绩负责，无法以有效方式提供公共服务的部门及其领导将面临强大的压力。比如，在过去，我们往往将地方治安混乱的原因笼统地归结为装备不够先进、财政经费不足、民风不纯等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局获得的经费就越多。这是在“奖励失败者，而不是成功者”。绩效评价后，给公安局下达每十万人口的发案率、破案率和群众满意率的考核指标以及相应的预算经费，由于这些指标是不同地区间当前与历史上可以对比的，这样就能够区分出地区治安混乱的责任了。

3.公共支出绩效评价有助于提高公共部门的理财水平和工作效率。

政府支出扩张似乎已经成为财政学的定律之一，而绩效评价就是要约束这种内在的扩张。从财政部门的角度来看，推行公共支出绩效评价，既意味着公共支出结构调整的力度进一步加大、支出结构进一步优化，也意味着财政管理方式的某些变革，比如，放松对财政投入的控制程度，更加关注于公共支出的效果，从而使公共支出更好地反映政府阶段性的发展战略，最终推动“绩效预算”模式的建立：即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据，增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，促进部门更加关注预算执行的结果，从而提高部门理财的积极性，提高部门工作效率。

4.公共支出绩效评价能改善政府部门与社会公众之间的关系。

绩效评价实际上是一种信息活动，其特点是评价过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面的绩效评估，可以用以证明政府开支的合理性；从社会公众的角度看，在推行公共支出绩效评价之后，其对公共服务的质量与成本的关注将得到更好地满足，有理由预期能享受更优质的公共服务。美国预算与管理办公室（OMB）宣称其实施“政府行为和结果法”的首要目的是“增强公民对政府机构效能的信心”。可见评价的结果不仅会受到政府各部门重视，也必将为人大、政协等部门和民众所关注，这在一定程度上有助于进一步强化决策民主化、进一步增强公共支出的公共性，从而提高民众的生活质量。

（三）公共支出绩效评价的目标

公共支出绩效评价的最终目标是政府部门工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的最大不同就是：“成果”是公众和社会的受益，而“产出”则是政府做了哪些工作。有些部门常常将这二者混淆，片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的。我们以往也对政府部门进行考核，但那种考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，比如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样的考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效评价则要求从最终的目标出发，制定规章制度也好，出差也好，关键是最后达到了什么效果？如果没有效果，这些规章和出差不仅不是绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。

那么到底怎样区别“成果”与“产出”呢？以美国爱荷华州的“绩效预算手册”的一个例子说明：某市有一条河，需要建一座桥以缓解交通拥堵。但有关部门却将建桥本身作为目标，从建桥方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。虽然他们很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥也按期、按质完工，但绩效评价却只能得到很差的结果。因此，公共支出绩效管理和一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的，强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。

二、共支出绩效评价的原则、内容和程序

（一）公共支出绩效评价的“3E”原则

20世纪80年代以来，西方国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养，并借鉴其他学科理论发展的成果，提出了公共支出绩效评价的“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所称的“3E”原则，构成了公共支出绩效评价理论的基本平台，并成为绩效评价的基本原则。

所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约。经济性是西方各国开展公共支出绩效评价工作的主要初始动力之一，主要目的是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和优先排序机制，但随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在评价中的地位和影响逐渐被效率性和有效性原则所取代。所谓效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得预期的产出水平或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。效率性原则是西方各国政府及社会各界对公共支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位。例如，在市政维护上，某市财政用于市政维护的资金逐年增长，尽管花了大价钱却仍不能保证道路的通畅，尤其是主干道路通畅问题，截堵道路时有发生。目前该区道路的完好率为70%左右，从传统的观点看，道路完好率低是正常的，但从市民的观点看，道路的的基本功能是通行，这一道路完好率意味着30%的道路失去了功能，因此，是一种“花钱买无效率”的行为。

所谓有效性是指与预期目标相比较，达到政策目标、经营目标和其他预期结果的程度。考虑有效性原则是因为，一些项目运行可能很有经济性和效率性，但同时却不是有效的。如医疗机构印发医疗手册发放给居民，手册印刷是经济的，发放过程也是高效的，但却没有达到卫生部门降低疾病的预定目标。因此，在进行公共支出绩效评价时，将评价工作的重点放在对支出的有效性上，这样会收到事半功倍的效果。例如，在绿化维护上，我国采用的是绿化等级与道路等级相同的标准。这就是说，一级道路的绿化标准最高，三级道路的绿化标准最低。然而，一级道路的功能主要是行车，景观价值低，而真正具有景观价值是小区绿化，但由于其道路均属于三等，绿化等级最低。因而无论是从满足公民生活需要，还是从发展旅游、提升城市品质来看，公共支出的效果低下。

研究和分析“３Ｅ”之间的联系和区别，是保证公共支出绩效评价客观、科学和公正的前提和基础。对公共资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，不能片面地、孤立地分析其中某一个因素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，并将三个要素进行量化，确定具体标准，通过分析比较得出结果，从而达到综合评价的目的。

（二）公共支出绩效评价的对象和内容

按评价的内容和范围的不同，公共支出绩效评价的对象可分为政府部门支出绩效和项目支出绩效。

1.项目支出绩效评价。

项目是指政府部门为完成其特定的行政任务或事业发展目标，在其日常运转职能之外完成的专项业务。对项目评价的是政府部门为完成特定事件的相关业务活动和结果的绩效。

在西方国家，对于政府项目和专项业务活动，每个部门至少三至五年进行一次综合性或专题性绩效评价，为计划的执行和调整提供建议。它主要针对项目的执行情况、效果、影响、管理等方面，项目绩效评价主要作用是改善和提高政府部门的资金使用效率和服务质量。

2.部门绩效评价。

对部门进行绩效评价，则主要关注部门职能和使命的实现程度。这里所指的“部门”，包括公共财政框架中的使用公共资金的部门和机构，如政府公共管理部门、政府部门所属的基层单位、具有公共管理和公共服务职能单位、机构和组织等。

公共支出绩效评价的内容包括项目或业务活动的结果、产生该结果的过程影响以及取得该结果的效率和有效性。具体来说有以下五个方面：

一是目标评价。即对绩效目标制定的合理性、明确性进行评价，考核绩效目标的量化程度、部门绩效职能和使命的明确性等。政府部门追求的目标具有多样性和层次性，在编制计划中应对部门绩效目标做出详细和明确的描述。

二是财务评价。即对计划项目资金的来源或支出的合理性，实际资金投入和来源及其与预算的一致性、实际支出及其与预算支出的一致性、实际支出的合理性、财务管理的规范性等。

三是绩效与影响评价。即对绩效目标的完成程度、与预算目标对应结果的比较、项目完成结果的影响力及其对经济和社会产生持续或长期的影响等。

四是资源配置的评价。包括公共资源分配布局的合理性、资金使用的经济合理性、公共资源投入与产出的比较等。

五是实施与管理水平评价。包括目标执行情况所反映出来的部门组织实施能力、管理水平、财务管理质量等。

（三）公共支出绩效评价的方式和程序

从西方各国的实践来看，绩效评价的方式有行政评价、专家评价，社会化专业机构评价等。无论采用怎样的绩效评价方式，即无论是进行行政评价还是由专家委员会或者专门机构执行评价，就评价的具体实施而言，通常都按照以下基本程序进行。

1.前期准备。

（1）绩效目标申报。公共部门在申报支出项目预算时，必须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。预算数额较大或者专业技术复杂的项目，可行性方案必须有科学的论证和专家意见，并明确项目所要达到的预期绩效目标指标。

（2）确定评价对象，下达评价通知书。根据公共支出绩效目标以及绩效预算管理的要求，有针对性确定评价目标和对象并下达评价通知书。

（3）成立评价组织机构。确定评价目标后，应根据目标的具体情况，成立评价组织机构，负责评价工作的组织领导、制订评价实施方案、选择委托评价机构、审核评价结果报告。

（4）制订评价实施方案。评价组织机构根据评价工作规范，针对评价对象，拟定评价工作具体方案，成立评价项目组，选定评价指标，确定评价标准和评价方法。

2.现场评价和非现场考评。

(1)评价信息收集。到评价对象现场采取勘查、问卷、复核等方式收集、整理基础数据和资料，包括评价对象的基本情况、资金使用情况、绩效计划、验收报告、绩效报告以及评价指标体系需要的相关资料，并通过一定的技术方法和专业手段取得评价指标相关的外部信息资料。

(2)评估分析基础数据。对收集到的数据信息资料进行核实、分析和判断，根据实际情况对指标和标准进行必要的调整，在此基础上，运用综合评价方法形成初步评价结论。

3.撰写并提交评价报告。

根据初步评价结果，撰写评价分析报告，并在必要时候将初步评价结果反馈被评价单位，核实相关调整事项，评价分析报告按规定格式和要求，内容完整，分析透彻，逻辑清晰，并报请评价组织机构审核确认或备案。

三、推进我国公共支出绩效评价试点工作的初步设想

随着公共财政体制框架的建立，财政部明确提出了“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思路，党的十六届三中全会提出了建立预算支出绩效考评体系的要求，但从现实条件来看，实行公共支出绩效评价必然是一个渐进的过程。在实施步骤上，应按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则，以项目绩效评价作为切入点进行试点，等到具备一定经验后，再选择一些单位进行部门绩效评价试点，在取得成熟经验的基础上再全面推开。根据目前的实际情况，建议开展公共支出绩效评价分五个阶段进行：

第一阶段，考虑到所有部门全面开展项目绩效评价工作的艰巨性和复杂性，先在中央及省级部门中选择一些单位的重点项目进行试点，连续性的开展绩效评价工作，以积累经验。

第二阶段，选择一些社会关注度高、影响大、便于结果比较的部门事业发展计划项目进行评价，并探索与下一轮项目预算安排相结合。

第三阶段，开展公共支出预算中某一类支出科目的评价，某一类支出可能涉及不同的政府部门，即有利于对不同部门工作绩效的比较，也有利于使政府决策者调整发展战略。

第四阶段，探索部门所属基层单位的绩效评价试点，有利于单位横向比较，推进改革，为部门绩效评价积累经验。

第五阶段，实现对部门预算的绩效评价，建立以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效考评体系。

当前，本着积极稳妥、有序推进的态度，公共支出绩效评价工作的重点，应从以下三个方面入手，逐步把试点工作引向深入。

1.从完善绩效评价制度入手，规范绩效评价工作。

一是研究、制定和修订分行业的绩效评价管理办法。要完善绩效评价工作的实施办法，使绩效评价工作能够规范、协调、有序地进行。研究制订如《部门预算项目支出绩效评价工作规范》、《绩效评价专家库管理办法》等配套制度办法。

二是建立绩效评价管理平台系统，整合绩效评价数据资源，实现绩效评价工作信息化管理。逐步开发建立滚动项目库、通用指标库、专家库、中介机构库等绩效评价工作的技术支持系统，推动各部门加强绩效信息的收集工作，为绩效评价工作打好基础。

三是逐步建立完整的绩效评价指标体系。按照定量与定性相结合、统一性指标和专业指标相结合的原则，制定出分层次、分行业的指导性的指标体系，确定通用可比、简单适用、易于操作的绩效评价标准。

2.从预算编制源头入手，促使部门树立职责—绩效目标—预算相匹配的观念。

一是要严格按照部门所承担的职责和事权编制项目预算。要突出部门职能与项目规划的重要性，分清部门“为主”、“参与”、“配合”的职能，防止编制预算时出现“越位”申请项目。

二是要督促部门编制项目绩效计划，制定出明确合理的公共支出项目绩效目标。要细化项目绩效指标，切实改变“争项目、轻管理”的倾向，将预算编制与项目绩效有机结合，提高预算编制的科学性，最终实现财政资金的经济性和有效性。

三是建立绩效报告制度，及时反馈绩效信息。在预算执行结束后，要督促部门及时编制预算项目绩效报告，参照绩效目标计划，总结绩效目标的完成情况及改进项目管理需采取的措施。

3.从盘活存量资产和调控增量资产入手，实现资产与预算管理相结合。

一是全面摸清行政事业单位“家底”，掌握存量资产的数量多少、质量优劣以及分布状况等信息，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。

二是制定、完善资产配置定额标准。在摸清家底的基础上，研究确定与部门承担职责相匹配的三项定额标准，即实物资产定额、标准费用定额、财政预算定额。

三是从预算编制上，引入“成本费用”理念，以存量资产制约增量资产，积极促进资产管理与预算管理有机结合，逐步解决预算管理中增量管理与存量管理的脱节问题，为绩效评价工作的顺利开展创造条件。/责任编辑 莫之军

第四篇：财务报告与财务分析

财务报告与财务分析

第一条

财务报表分月报和年报，月报财务报表包括资产负债表、损益表。财务报表包括资产负债表、损益表、现金流量表、营业费用明细表、利润分配表。公司财务月报表应于次月15日内完成，财务会计报告应于次年90日内制作，必要时聘请会计师事务所进行审计。

第二条

年末还应报送财务情况说明书。财务情况说明书主要内容包括：

（一）业务、经营情况，利润实现情况，资金增减及周转情况，财务收支情况等。

（二）财务会计方法变动情况及原因，对本期或下期财务状况变动有重大影响的事项；资产负债表制表日至报出期之间发生的对公司财务状况有重大影响的事项；以及为正确理解财务报表需要说明的其他事项。

第三条

财务分析是公司财务管理的重要组成部分，财务管理中心应对公司经营状况和经营成果进行总结、评价和考核，通过财务分析促进增收节支，充分发挥资金效能，通过对财务活动不同方案和经济效益的比较，为领导或有关部门的决策提供依据。

第四条

总结和评价本公司财务状况及经营成果的财务报告指标包括：①经营状况指标：流动比率、负债比率、所有者权益比率；②经营成果指标：利润率、资本利润率、成本费用利润率。

第五篇：政府购买公共服务支出绩效评价研究

政府购买公共服务支出绩效评价研究

[提要]近年来，政府购买公共服务逐渐成为我国服务型政府建设重点之一。本文结合广西开展政府购买公共服务支出绩效评价实践体会，探讨存在的问题，并提出对策建议。

关键词：公共服务；财政支出；绩效评价

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2015年7月24日

一、引言

近年来，我国政府强调服务型职能，逐渐转型为公共服务型政府。2013年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，加强城市基础设施建设的部署。会议明确，由符合要求、具备较好信誉的社会组织承接部分适合政府部门通过市场化方式购买的公共服务事项。由于引入竞争机制，政府向社会力量购买服务可以提高政府办事透明度，降低服务成本，提高效率。为提高财政资金的配置效用、保障政府财政资金的使用效率，以及提高政府购买服务财政支出使用和管理的透明度，需要对购买服务支出资金进行绩效评价。因此，加强政府购买公共服务支出绩效评价，具有重要的现实意义。

二、政府购买公共服务支出绩效评价综述

党的十一届三中全会以来，政府逐步缩紧对经济直接干涉的范围，逐步将原本紧握在手中的领域让渡给市场；确立市场经济制度改革目标之后，宏观经济的调控手段逐步以间接方式为主，标志着政府经济职能从“全能型”向“调控型”转变，政府购买服务就成为我国实现政府职能转变的必然选择。

政府购买公共服务的实质是政府出资，让营利或非营利组织参与到公共服务提供中来，其特点：一是政府出资；二是营利或非营利组织负责实施公共服务的具体事项。近年来，政府购买公共服务日渐广泛应用在社会基本公共服务的多个领域，并呈现出地域化、规模化和多样化的发展趋势。政府购买公共服务绩效评价，是指政府购买社会服务的实施主体或社会工作主管部门，依据一定的评价原则、评价指标和标准、评价方法，对政府购买服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等方面所进行的客观、科学、公正的评价。政府购买服务绩效评价的主体，既可以由政府专门组织设立的考评小组负责具体实施，也可引入第三方进行具体的绩效评价。

我国对于政府购买服务相关问题的研究与实践还处于起步阶段。围绕政府购买公共服务，学术界就政府购买公共服务的内涵与本质属性、理论依据、过程、实践与经验教训等方面进行了研究，取得了一定的研究成果。政府购买公共服务的绩效研究方面，目前学术界研究成果少，总体上是综合运用定性与定量研究的方法来评价购买公共服务的绩效。代表性的研究成果是魏中龙从政府投入、服务供给机构投入、接受服务群众满意等三个方面构建政府购买服务效率评价指标体系，在此基础上提出“应用SOM神经网络建立政府购买服务效率评价模型”。从而，构成政府购买公共服务的绩效评价。但是，其实践应用效果需要进一步探索。

绩效评价的核心是强调资金监管目标与结果合理应用的关系，作为一种先进的管理工具，它是一种以结果有效为目的的管理理念。绩效评价应用于政府购买公共服务支出是加强财政资金使用效用的重要方式。目前，我们亟待结合实际建立一套能够科学考核资金使用效果的评价方法和体系，对财政支出进行综合评定，推动政府购买公共服务支出绩效评价工作的规范化、制度化、科学化，提高政府资金的使用效率。

三、政府购买公共服务支出绩效评价存在的问题

自20世纪80年代以来，广西不断深化财政支出管理体制改革，拟定和实施了包括政府招标采购等办法在内的一系列改革措施，组织专家学者参与广西财政支出在购买公共服务方面的试点考评工作。

在总结绩效评价工作基础上，广西创新绩效评价模式，将政府购买公共服务绩效评价工作通过招标形式，公开向社会力量考评政府购买公共服务工作，借助会计师事务所等社会力量推进政府购买公共服务项目的绩效评价，取得了良好的效果。但是，由于政府购买服务项目管理过程的复杂性和特殊性，广西政府购买公共服务支出绩效评价还存在一些问题，从相关研究资料和广西购买公共服务项目绩效评价实践看，主要存在以下几个问题：

（一）科学的绩效评价指引尚未出台。开展政府购买公共服务支出绩效评价，应当具有相应的政策依据。但是，目前国内尚未有统一的规范性文件。财政部于2011年4月印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），该办法主要针对财政支出进行绩效评价。2014年4月，为指导评估机构执行财政支出（项目支出）绩效评价业务，中国资产评估协会制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》。但是，由于政府购买公共服务支出有其特殊性，按照以上“两个办法”对政府购买公共服务支出进行绩效评价不能更好地突出其业务特点，其评价不够科学合理。

就广西而言，针对政府财政支出的绩效评价工作已颁布了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，但是在政府购买公共服务绩效评价工作的规范性文件也一直未出台，缺乏科学的绩效评价指引。广西政府购买公共服务支出绩效评价工作尚处于探索阶段，政府组织的绩效评价主体也缺乏一套构建于严格的分析数据前提下的科学、系统的指标体系框架。政府按照现有研究成果设计的购买服务支出绩效评价指标，由于受到知识结构、偏好和经验等因素的影响，导致评价指标不够科学、不够完整。例如，评价支出将规范性作为主体，忽略了效益评价；对目标进行评价时，偏向于项目本身，而对综合分析项目内外因素的重视度不够；评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。从而，造成了相关部门在实施政府购买公共服务绩效评价过程中无章可循，不利于有效地推动绩效评价工作。

（二）缺少专业的绩效评价机构。绩效评价工作一般是通过不同的业务管理机构各自实施，不同的机构在绩效评价上的方法、指标与组织程序均有较大区别，难以构成全面的、统一的财政支出绩效评价体系。没有专业性的绩效评价部门，造成这一绩效评价工作缺乏统一负责的主体与重要载体，从而财政支出绩效评价工作无法形成制度化、规范化和法制化的高效机制。

就广西绩效评价实践看，广西政府尽管已经用公平招标的方式引入中介服务机构等专业团队完成绩效评价工作，但是由于时间紧、任务重、规范不完善、创新性不强等原因，绩效评价成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入独立性强的绩效评价专家组有助于提高评价成果的可靠程度。

（三）事前规划和事中监管机制尚未形成。我国政府购买公共服务项目绩效评价工作比较成熟的省市，普遍存在以结果为导向，缺乏建立“事前规划-事中监管-事后评价”三者相联系的整体绩效评价机制。目前，广西政府购买公共服务支出绩效评价也是以结果作为实践方向，缺乏较为充分的事前规划与过程监管。这种以结果为导向的绩效评价通常仅是在事后对此类外购服务资金的使用效果及使用财政资金能否满足有关法规政策进行评价，难以挽回已产生的危害和损失。对于绩效评价而言，应事前便制定绩效目标，自始至终积极监督绩效目标的实现情况，同时按项目进展情况及时调整策略，保障服务外包的支出效果能够尽量实现既定目标，事后对绩效评价结果予以反馈。针对政府购买公共服务项目的事前调研工作可以使广西政府对项目有较好的预见性，避免项目资源调控不当、后续项目开展进度缓慢等现象。

（四）责任追究机制尚未构建。在目前的绩效考核机制下，财政支出绩效评价工作体系不全面，未能发挥绩效评价在预算制定、推行与监督中的作用，其评价结果仅用来建档储存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考。政府购买公共服务支出项目所存在问题以及对执行项目的过程中各个突出位置的责任人不具备直接约束力，这不仅制约了这一绩效评价工作所体现的权威性，而且影响了政府购买公共服务绩效评价工作的深化与发展。

四、政府购买公共服务支出绩效评价对策建议

由于政府逐渐关注服务公众的质量和效果，绩效评价管理制度建设逐步驶入正轨，广西应在经济快速发展的同时加强财政支出管理力度，尤其是在政府购买公共服务支出方面，应尽早建立科学的绩效评价范式，加强绩效评价，不断提高政府购买公共服务支出效率。

（一）制定绩效评价目标。开展绩效评价工作的目标是为了加强政府购买公共服务项目的自主监管，改进项目执行的弱势环节，提高政府部门和项目执行单位的管理水平。同时，进一步丰富和完善政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推进绩效评价工作的制度建设：一是通过绩效评价，加强政府购买公共服务项目的自主监督和管理，及时总结政府购买公共服务项目的实施经验，发现项目在执行和管理上的薄弱环节，并提出改进意见和建议，以提高政府购买公共服务项目的管理水平和执行绩效；二是通过实施绩效评价，对政府购买公共服务项目的绩效评价工作提出意见和建议，逐步深入完善与丰富政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推动绩效评价工作的制度建设；三是通过绩效评价，加强评价人员队伍建设，提高评价人员业务水平。

（二）出台科学的绩效评价指引。为了进一步加强政府购买公共服务支出项目绩效评价工作，应该结合广西实际，参照国际相关绩效评价操作指南和2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，制定符合广西实际的政府购买公共服务绩效评价操作指引或实施办法，规范广西开展政府购买公共服务绩效评价工作。

政府购买公共服务绩效评价的关键是构建科学的绩效评价指标体系框架，科学合理的指标体系可以有效地衡量政府所购公共服务的过程和结果是否经济和有效。广西应结合项目特点，按照相关性、效率、效果和可持续性等准则，遵循公正性、规范性、独立性、可靠性、目标导向性、参与性等原则要求，参照2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，设置由项目决策、项目管理、项目效果、项目可持续性等一级指标构成的政府购买公共服务支出绩效评价指标体系，具体的二级指标和三级指标及其评价标准应充分考虑政府购买公共服务支出的特点。同时，需要政府和绩效评价专家积极配合，构建绩效评价资料数据库，加强财政资金使用绩效数据的积累，促进绩效评价标准在实践中发挥积极的指导作用。

（三）构建相对独立的第三方评价运行机制。在政府、服务提供方、服务受益方和第三方部门机构等评价主体当中，后两者有着相对较大的比重。例如，广西政府部门正是通过公开招标寻求第三方机构协助完成相关项目的绩效评价工作。第三方机构既可以是专业性社会组织，也可以是全部由专家组成的评价委员会，但是要与另三类评价主体相对独立，不能有利益关系，尽可能不受政府或其他因素影响而失去评价公正性。第三方机构开展工作具有独立性，按照相应的程序与标准，针对公共服务的投入、运行及其绩效，对服务对象的满意度与提供方的产品服务质量等实施评价。具体而言，在实施评价工作前，针对服务提供的社会组织的能力、资质、业绩、信誉等做出论证，在项目的推行过程中与相关机构进行全程监督与跟踪，促进项目进度的保障和质量的提升，完成项目之后还应该将评价结果及时对社会公布。其评价结果为今后社会组织承接项目提供重要的参考依据。

（四）注重绩效评价的设计和实施。政府购买公共服务支出绩效评价过程包括设计和实施两个主要阶段。在绩效评价设计阶段，政府部门和绩效评价专家在对项目绩效评价目标准确界定的基础上，对项目的有关资料进行收集与分析，制定绩效评价指标的结构和框架，设计详细的绩效评价实施计划和方案。在绩效评价实施阶段，绩效评价小组结合指标所需证据及其来源的特点，选择电话访问、座谈会、实地考察及调查问卷等方式开展绩效评价。绩效评价小组对收集到的大量证据进行了归纳整理、交叉验证，提出错误信息，确定用于绩效分析和评价的依据，采用科学的分析方法，对指标进行客观评价和评级，在此基础上，初步确定绩效评价意见。最后，评价小组在听取利益相关者意见和建议的基础上，完成最终绩效评价结果报告。

（五）建立健全绩效评价管理机制。广西政府应不断规范政府购买公共服务支出绩效评价项目的管理制度，提高项目管理效率和执行效率，加强绩效评价工作准备和实施的指导和监督。一是加强政府部门的管理协调。广西政府部门在积极组织和协调项目工作，分别成立由分管领导负责的项目小组，对项目准备和实施提供指导，监督项目进度；二是设置合理的项目组织机构。针对项目的准备和实施工作，建立由自治区、市项目办和项目实施单位等部门组成的多级管理机构。完整的管理机构可以很好地协调和管理项目实施进度，组织和监督招标采购，确保项目实施进度和项目质量；三是完善管理制度建设。为了加强项目管理，各级项目办应制定包括采购管理、财政管理、工程管理、合同管理等在内的完善的内部管理制度。

主要参考文献：

[1]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].招标与投标，2014.4.[2]魏中龙，王小艺，孙剑文，董瑞.政府购买服务效率评价研究[J].广东商学院学报，2010.5.[3]魏中龙.政府购买服务的动作与效率评估研究[D].武汉理工大学博士学位论文，2011.